Содержание к диссертации
Введение
Глава. I. Теоретические основы обеспечения законности административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха .15
1.1. Государственное управление и административно-правовое регулирование в сфере охраны атмосферного воздуха 15
1.2. Понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха 38
1.3. Способы и средства обеспечения законности в сфере охраны атмосферного воздуха 57
Глава II. Обеспечение законности при осуществлении производства по административным жалобам в сфере охраны атмосферного воздуха 87
2.1. Особенности правового регулирования рассмотрения жалоб, подаваемых на решения, действия и бездействие органов публичной власти в сфере охраны атмосферного воздуха 87
2.2. Способы обеспечения законности в сфере охраны атмосферного воздуха при возбуждении производства по жалобам, рассмотрении жалоб и исполнении принятых по ним решений 104
Глава III. Обеспечение законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха 125
3.1. Способы обеспечения законности при возбуждении дел об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха 125
3.2. Способы обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха 141
3.3. Правовые средства обеспечения законности при пересмотре и исполнении постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха 172
Заключение 183
Библиографический список использованной литературы
- Понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха
- Способы обеспечения законности в сфере охраны атмосферного воздуха при возбуждении производства по жалобам, рассмотрении жалоб и исполнении принятых по ним решений
- Способы обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха
- Правовые средства обеспечения законности при пересмотре и исполнении постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Административно-правовой институт обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти на протяжении многих лет является предметом научных исследований. Несмотря на это дискуссионными остаются вопросы определения и классификации способов и средств обеспечения законности, обоснования их достоинств и системности. Теоретическое обоснование необходимости формирования и особенностей правового закрепления способов и средств обеспечения законности в различных сферах государственного управления и для различных видов управленческой деятельности способствует реализации и защите прав и законных интересов всех участников управленческих правоотношений.
Особое значение приобретает исследование проблем обеспечения законности в тех сферах государственного управления, которые непосредственно связаны с физическим благополучием, здоровьем и жизнью человека. К таким сферам относится охрана окружающей среды в целом и охрана атмосферного воздуха в частности.
Вопросы обеспечения законности применительно к административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой в сфере охраны атмосферного воздуха, до настоящего времени комплексного исследования не получили. Не изучены особенности обеспечения законности при осуществлении производства по жалобам, по делам об административных правонарушениях должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление государственных функций в сфере охраны атмосферного воздуха. Не исследовались проблемы профилактики нарушений законности в деятельности указанных органов.
Согласно данным судебной статистики реализация органами,
уполномоченными на выполнение государственных функций в сфере охраны
атмосферного воздуха, юрисдикционных полномочий осуществляется порой с
грубыми нарушениями норм права, что ведет к принятию незаконных решений,
многочисленным жалобам физических и юридических лиц, негативной судебной
практике, актам реагирования органов прокуратуры. В этой связи исследование
механизма обеспечения законности в административно-юрисдикционной
деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как правомерность принятых в результате ее осуществления решений и примененных мер административного принуждения играет важную роль и для сохранения надлежащего состояния атмосферного воздуха, и для гармонизации общественных отношений, одним из участников которых выступает орган государственной власти.
Исследование проблем обеспечения законности в сфере охраны атмосферного воздуха позволит выявить причины нарушений законности, оценить роль и значение факторов, влияющих на ее состояние, определить способы ее обеспечения, условия их эффективного применения в указанной сфере.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования
вопросов обеспечения законности в административно-юрисдикционной
деятельности, осуществляемой в сфере охраны атмосферного воздуха, о необходимости проведения научного анализа правового закрепления и функционирования института обеспечения законности в сфере охраны атмосферного воздуха.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследованием вопросов обеспечения законности в правоприменительной деятельности занимались многие ученые. В работах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.С.
Афанасьева, М.И. Байтина, Н.В. Витрука, Н.Н. Вопленко, А.Ф. Ефремова, В.В. Ершова, В.Н. Кудрявцева, А.Б. Лисюткина, А.Е. Лунева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, П.Е. Недбайло, Л.Л. Попова, О.П. Сауляка, М.С. Строговича, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Черданцева и других исследованы теоретико-правовые проблемы законности, определена ее сущность, содержание, выявлены принципы законности, способы ее обеспечения.
Теоретико-правовые проблемы предмета административно-юрисдикционной деятельности и порядка ее осуществления разрабатывались в трудах таких исследователей, как Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, А.Б. Зеленцов, А.П. Коренев, Е.Б. Лупарев, М.В. Максютин, П.Е. Недбайло, И.В. Панова, А.П. Петухов, Н.Г. Салищева, С.М. Скворцов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов.
Проблемные вопросы экологического права, охраны атмосферного воздуха, юридической ответственности за его загрязнение рассматривались С. И. Баскаковой, С.А. Боголюбовым, М. М. Бринчуком, Р. Х. Габитовым, И.О. Красновой, О.Н. Кузнецовой, Н. И. Малышко, Е. С. Михайловой, А.Я. Олейниковой, В. Д. Стащенко, Б. С. Федоровым.
Однако, вопросы обеспечения законности в административно-
юрисдикционной деятельности, осуществляемой в сфере охраны атмосферного воздуха, самостоятельно не исследовались.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, складывающиеся в связи с осуществлением административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха.
Предметом диссертационного исследования является совокупность правил поведения, содержащихся в различных правовых формах, определяющих порядок осуществления административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха, а также научные положения о законности и способах ее обеспечения в деятельности органов государственной власти, судебная практика по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в том числе по делам об административных правонарушениях.
Целью диссертационного исследования является уточнение
категориального аппарата института обеспечения законности в сфере охраны
атмосферного воздуха; разработка и теоретическое обоснование системы способов
обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности,
осуществляемой в сфере охраны атмосферного воздуха; выработка научно
обоснованных рекомендаций по профилактике нарушений законности, в том числе
путем внесения предложений по совершенствованию действующего
законодательства Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
- раскрыть особенности административно-правового регулирования в сфере
охраны атмосферного воздуха;
выявить основные признаки и сущностные черты административно-юрисдикционной деятельности;
определить способы обеспечения законности, обосновать критерии их классификации, разработать систему способов обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой в сфере охраны атмосферного воздуха;
- выявить правовые средства обеспечения законности при рассмотрении жалоб
органами, уполномоченными на выполнение государственных функций в сфере
охраны атмосферного воздуха;
- выявить проблемы правового регулирования административной
ответственности и производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха, определить пути их решения.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные (анализ и синтез, моделирование, обобщение, описание, сравнение) и частно-научные (историко-правовой, правовое моделирование, анализ документов, формально-юридический, сравнительно-правовой) методы познания.
Теоретическая основа исследования. Теоретическую основу диссертации составили научные положения отечественных ученых, посвященных законности, проблемам ее обеспечения, сформулированные Н.Г. Александровым, С.С. Алексеевым, В.С. Афанасьевым, М.И. Байтиным, Н.В. Витруком, Н.Н. Вопленко, Л.В. Гааг, В.В. Демидовым, В.В. Ершовым, В.Н. Кудрявцевым, В.И. Ремневым, О.В. Сауляком, А.А. Солуковым, М.С. Строговичем, В.М. Сырых, Б.А. Черняком и др.
При изучении предмета административно-юрисдикционной деятельности, а также способов обеспечения законности в государственном управлении основой исследования явились научные положения, содержащиеся в работах Д.Н. Бахраха, А.С. Дугенца, А.Б. Зеленцова, С.М. Зырянова, Ю.М. Козлова, М.А. Лапиной, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, О.А. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Поникарова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и других.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция
Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы,
подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации,
регламентирующие вопросы государственного управления в сфере охраны атмосферного воздуха и административно-юрисдикционной деятельности.
Эмпирическую основу исследования составили результаты изучения 50
решений и постановлений Европейского Суда по правам человека, более 65
определений и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, 20
постановлений пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, более 70 судебных актов Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, более 300 решений и постановлений
арбитражных судов первой инстанции, апелляционных судов и федеральных
арбитражных судов кассационной инстанции, судебных актов судов общей
юрисдикции по делам об административных правонарушениях, а также по делам
об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений
органов публичной власти и их должностных лиц за 2004 – 2015 годы, положения
обзоров законодательства и судебной практики судов общей юрисдикции и
арбитражных судов по указанным категориям дел. Формирование эмпирической
базы осуществлялось также за счет статистических данных о результатах работы
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее
территориальных органов, Сахалинской межрайонной природоохранной
прокуратуры, арбитражных судов Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в ней уточнен категориальный аппарат, обоснованы критерии классификации и разработана система способов обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности органов, осуществляющих государственные функции в сфере охраны атмосферного воздуха, определено содержание и специфика применения выявленных способов обеспечения законности, разработаны рекомендации по
профилактике нарушений законности в производствах по жалобам и делам об административных правонарушениях в исследуемой сфере.
На защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны:
-
Разработан категориальный аппарат института обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой в сфере охраны атмосферного воздуха, включающий понятия: государственного управления и государственного регулирования в сфере охраны атмосферного воздуха; административно-юрисдикционной деятельности, законности административно-юрисдикционной деятельности, обеспечения законности административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха.
-
Обосновано, что административно-юрисдикционная деятельность в сфере охраны атмосферного воздуха - вид государственной, подзаконной, правоохранительной и правоприменительной деятельности по разрешению юридических дел, предметом которых является либо спор между органами, уполномоченными на выполнение государственных функций в сфере охраны атмосферного воздуха и иными субъектами права, в основном субъектами предпринимательской деятельности, либо административное правонарушение в сфере охраны атмосферного воздуха, либо дисциплинарный проступок должностных лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций в сфере охраны атмосферного воздуха.
-
Доказано, что для обеспечения законности в сфере охраны атмосферного воздуха необходимо формирование единой системы взаимосвязанных и взаимообусловленных, структурно организованных общих и специально-юридических способов, ведущую роль в которой играет подсистема специально-юридических способов обеспечения законности.
Элементами этой системы признаны:
- система правовых средств с установленным субъектом и механизмом их
реализации, рассматриваемая как способ достижения целей правового
регулирования;
- способы обеспечения единообразной практики использования правовых
средств;
- организационно-правовые способы обеспечения реализации правовых
средств.
Разработаны критерии классификации способов обеспечения законности: 1) целевое назначение; 2) статус субъектов, в деятельности или поведении которых обеспечивается законность.
4. В состав специально-юридических способов обеспечения законности в
сфере охраны атмосферного воздуха включены:
1) способы, направленные на профилактику нарушения законности в административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха:
- правовые средства (полномочия органов государственной власти; механизм
их реализации, уполномоченный субъект; права и обязанности невластных
субъектов; меры юридической ответственности и механизм их применения);
- способы обеспечения единообразной практики применения правовых
средств;
- организационно-правовые способы обеспечения законности (материально-
техническое, финансовое, кадровое обеспечение);
2) способы, с помощью которых выявляются нарушения законности в административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха:
- ведомственный, судебный и общественный контроль, прокурорский надзор
(полномочия органов государственной власти; механизм их реализации,
уполномоченный субъект; меры юридической ответственности и механизм их
применения);
- способы обеспечения единообразной практики применения правовых
средств;
- организационно-правовые способы обеспечения законности (материально-
техническое, финансовое, кадровое обеспечение).
5. Институт доказательств и доказывания в производстве по делам об
административных правонарушениях предложено рассматривать в качестве общего
административно-процессуального института и распространить действие его норм
на деятельность органов, уполномоченных на осуществление государственных
функций в сфере охраны атмосферного воздуха, по сбору и оценке информации в
процессе административно-процедурной, в том числе надзорной деятельности.
-
Разработана модель правового регулирования порядка рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха в зависимости от предмета жалобы, предусматривающая в частности оказание содействия лицам, обратившимся с жалобой, в истребовании и получении доказательств; установление и обеспечение права каждого заявителя жалобы – субъекта предпринимательской деятельности – присутствовать при ее рассмотрении; установление презумпции незаконности необоснованных и немотивированных решений; закрепление требований к содержанию решений по результатам рассмотрения жалобы.
-
Обосновано, что административные правонарушения, совершение которых оказывает негативное воздействие на жизнь и здоровье человека, в том числе нарушение правил охраны атмосферного воздуха, не могут быть отнесены к малозначительным. Разработаны критерии применения статьи 2.9 КоАП РФ, в том числе путем определения перечня правонарушений, совершение которых всегда создает существенную угрозу охраняемым общественным отношениям и исключает применение положений о малозначительности.
8. Обоснована необходимость введения в правовой институт извещений по
делам об административных правонарушениях категории «надлежащее
извещение», в который помимо извещений, врученных адресату, предложено
включить извещения, направленные с соблюдением установленных требований, но
не полученные лицом в определенных случаях (отказа адресата от получения
извещения и фиксации данного отказа органом почтовой связи или
административным органом; неявки адресата за получением извещения, несмотря
на почтовое уведомление, о чем орган почтовой связи сообщил
административному органу, и другие, определенные в диссертации).
9. Обоснована необходимость разработки и нормативно-правового
закрепления организационно-правовых способов обеспечения законности в
административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного
воздуха, в том числе установление специальных квалификационных требований к
должностным лицам Росприроднадзора и его территориальных органов,
наделенным административно-юрисдикционными полномочиями; порядка
применения мер юридической ответственности к должностным лицам,
допустившим два и более нарушения норм действующего законодательства при
осуществлении государственных функций в сфере охраны атмосферного воздуха, факты которых установлены результатами мероприятий ведомственного контроля, органами надзора или судом.
Теоретическая значимость положений и выводов диссертационного исследования состоит в развитии научных знаний о способах обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой в сфере охраны атмосферного воздуха.
Практическая значимость исследования определяется обоснованием
положений о внесении изменений и дополнений в нормы федеральных законов
«Об охране окружающей среды» и «Об охране атмосферного воздуха», Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях; разработкой
методики определения размера административного штрафа, алгоритма действий
должностных лиц при выявлении нарушений правил охраны атмосферного
воздуха, по их фиксации, определению предмета доказывания; возможностью
использования предложений и выводов, содержащихся в диссертации, в
правоприменительной деятельности органов, уполномоченных на осуществление
государственных функций в сфере охраны атмосферного воздуха, в том числе
связанной с осуществлением производства по делам об административных
правонарушениях, производства по жалобам, государственного надзора; в учебном
процессе при подготовке курсов лекций по дисциплинам «Административное
право России», «Административно-процессуальное право России»,
«Административная ответственность», «Экологическое право», а также при повышении квалификации должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление правоприменительной деятельности юрисдикционного типа.
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах, в том числе: доклады автора на научных и научно-практических конференциях; публикация научных статей, отражающих основные положения диссертации; в практической деятельности в качестве помощника судьи, начальника отдела анализа и обобщения судебной практики, законодательства, статистики и информатизации и судьи Арбитражного суда Сахалинской области, а также при преподавании курса «Административная ответственность» в Институте права, экономики и управления ФГБОУ ВПО «Сахалинский государственный университет».
Результаты диссертационного исследования представлены в Российском государственном университете правосудия, Институте права, экономики и управления Сахалинского государственного университета и в Арбитражный суд Сахалинской области, где обсуждались и получили положительное заключение.
Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха
Правоприменительная деятельность в сфере охраны атмосферного воздуха представляет собой осуществляемую в специально установленных процедурных формах государственно-властную деятельность уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направленную на реализацию правовых норм, содержащих правила охраны атмосферного воздуха, путем совершения действий юридического характера, а также принятия актов применения норм права. В силу значимости охраны атмосферного воздуха правовая регламентация возникающих в этой сфере общественных отношений должна быть полной, четкой и непротиворечивой. Вместе с тем, анализ нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления правоприменительной деятельности, свидетельствует о том, что в сфере охраны атмосферного воздуха ряд общественных отношений не регламентирован. В частности, не определен порядок выдачи разрешений на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух22, порядок использования сборов, полученных за выдачу разрешений на вредные физические воздействия на атмосферный воздух и на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Кроме того, действующие правовые нормы, определяющие порядок осуществления органами публичной власти деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха, противоречат друг другу. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» «при отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или
прекращены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 847 утверждено «Положение об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух»23, где установлены случаи, при возникновении которых орган публичной власти обязан совершить действия по приостановлению, прекращению или ограничению, вредных физических воздействий и выбросов, а также по аннулированию разрешений на них. Приказом Минприроды РФ утвержден административный регламент от 25 июля 2011 г. № 650, определяющий порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, где также определены случаи, при наличии которых уполномоченные органы обязаны приостановить действие разрешения либо аннулировать его24. При этом основания, установленные для приостановления и аннулирования разрешений на выбросы и вредные физические воздействия, определенные в постановлении Правительства РФ и в приказе Минприроды России, различны. Такое положение недопустимо, поскольку действия по аннулированию и приостановлению действия разрешений по существу являются административно-принудительной мерой и направлены на ограничение прав управляемых субъектов, а потому, на наш взгляд, все случаи, при наличии которых возможно применение указанных принудительных мер, должны быть определены в федеральном законе, а не в подзаконных нормативных правовых актах.
Правоприменительная деятельность регулятивного характера в сфере охраны атмосферного воздуха осуществляется территориальными органами Росприроднадзора и уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ. Они осуществляют индивидуальное правовое регулирование и устанавливают «предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов и их совокупности (организации в целом), а также временно согласованные выбросы; выдают разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредное физическое воздействие на него; согласовывают размещение объекта хозяйственной и иной деятельности, оказывающего вредное воздействие на качество атмосферного воздуха; согласовывают места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления; согласовывают мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в период неблагоприятных метеорологических условий»25. Указанная деятельность осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» и правилами, установленными Правительством Российской Федерации, Минприроды России.
Правоохранительная деятельность в сфере охраны атмосферного воздуха, как и в любой сфере, осуществляется с целью обеспечения соблюдения норм действующего законодательства субъектами права, а также восстановления нарушенных прав и наказания виновных в их нарушении лиц. Одним из видов правоохранительной деятельности является надзорная, осуществляемая органами публичной власти путем воздействия на поднадзорных субъектов с помощью постоянного наблюдения за соответствием их поведения и деятельности требованиям правовых норм. Для обеспечения надлежащего осуществления надзорных полномочий субъекты административного надзора вправе применять административно-предупредительные и административно-пресекательные меры (осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, досмотр, изъятие документов и вещей, временный запрет деятельности).
Надзор, осуществляемый органами публичной власти в сфере охраны атмосферного воздуха, характеризуется определенными отличительными чертами. Во-первых, он осуществляется с целью обеспечения права на благоприятную окружающую среду путем обеспечения соблюдения всеми правил поведения, установленных в различных формах права и регламентирующих отношения по охране атмосферного воздуха. Во-вторых, предметом надзора является соблюдение субъектами права, поведение которых является объектом надзора, правил охраны атмосферного воздуха при осуществлении определенных видов деятельности, эксплуатации транспортных средств и иных механизмов (станков, приборов), оказывающих негативное воздействие на атмосферный воздух. В-третьих, субъекты надзора образуют целостную систему органов, специализирующихся на осуществлении административно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды, в том числе и атмосферного воздуха. Данный вид надзора в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору по перечню, утвержденному Министерством природных ресурсов и экологии РФ в его приказе, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами (п. 5.1.5
Способы обеспечения законности в сфере охраны атмосферного воздуха при возбуждении производства по жалобам, рассмотрении жалоб и исполнении принятых по ним решений
Исследованию института надзора в юридической литературе также посвящено много работ132, исходя из анализа которых можно выделить следующие его признаки: - отраслевой характер133; - субъект - орган публичной власти. Государственный надзор не могут осуществлять негосударственные организации, а также государственные корпорации, предприятия и организации. Субъект государственного надзора всегда действует властно. Такую форму взаимодействия сторон правоотношений при отсутствии организационной подчиненности в юридической литературе называют «поднадзорностью»134; - объект надзора - поведение субъекта права, не находящегося в организационном подчинении субъекту надзора135; - предмет надзора - соответствие объекта надзора требованиям, установленным в различного рода правовых формах136; - цель надзора - удержание поднадзорного объекта в заданном правовом режиме, в состоянии готовности к последующему управляющему воздействию137; - надзор органов публичной власти - наиболее юридизированный вид социального контроля138. Надзор органов публичной власти может осуществляться лишь при помощи тех форм и методов, которые установлены в действующем законодательстве139: проведение проверок, оформление предписаний, применение наказаний, временного запрета деятельности и т.п.; - в результате надзорных мероприятий на оперативную деятельность поднадзорного объекта может быть осуществлено воздействие, вопрос о характере, допустимости и степени которого всегда связан с применяемыми законодательно определенными мерами государственного принуждения. Исследователи указывают, что «административный надзор представляет собой форму активного наблюдения, сопровождающуюся в необходимых случаях применением мер административно-властного характера»140. Надзорная деятельность органов публичной власти по сути носит предупредительный (профилактический) характер, и применение мер административного принуждения не является ее целью. Вместе с тем, результаты, полученные при осуществлении надзорной деятельности, могут стать основанием для возбуждения уголовного дела, производства по делу об административном правонарушении или дисциплинарного производства. Полученные в ходе надзорной деятельности органов публичной власти фактические данные могут использоваться в качестве доказательств в производстве по делу об административном правонарушении, а также в рамках уголовного, гражданского и арбитражного судопроизводства141.
С позиции теории управления надзор является видом социального контроля. Вместе с тем, с точки зрения видов управленческой деятельности контроль и надзор - самостоятельные легализованные ее формы, осуществляемые с помощью различных методов и форм воздействия, имеющие различные цели и сферу применения142. Контроль и надзор как категории значительно отличаются друг от друга, поскольку призваны обеспечивать законность в двух разнородных областях общественных отношений – ведомственных (внутриаппаратных) (контроль) и внешних (надзор)143.
Надзор является способом обеспечения законности в деятельности организационно-неподчиненных субъектам надзора лиц. При этом порядок его осуществления, а также возможные результаты строго регламентированы законом. Контроль в отношении организационно-неподчиненных субъектов в государстве, гарантирующем свободу предпринимательской деятельности, осуществляться не должен, ведь контроль – это проверка не только соблюдения закона, правильности реализации правовых норм, но и результата (достижения цели) путем установления целесообразности либо нецелесообразности принятого решения. Контрольные органы, в отличие от надзорных, чтобы обеспечить достижение подконтрольным субъектом поставленных целей, вправе непосредственно воздействовать на их текущую деятельность, в том числе путем дачи соответствующих указаний. В Российской Федерации контроль осуществляется в отношении подвластных субъекту контроля лиц. Физические и юридические лица, за некоторыми исключениями, организационно не подчинены государству, а потому в отношении них контроль как таковой со стороны государства осуществляться не должен. По отношению к ним может быть осуществлен лишь надзор – постоянное наблюдение за соблюдением норм действующего законодательства.
Помимо контроля и надзора в юридической литературе к юридическим способам обеспечения законности относят обжалование, под которым понимается обращение лиц с жалобой - просьбой в административном или судебном порядке о защите, восстановлении нарушенных прав, свобод или законных интересов. Вместе с тем, полагаем, что обжалование, как действие, само по себе не является способом обеспечения законности, а служит основанием для возникновения надзорных или контрольных правоотношений. При этом способами обеспечения законности контроль и надзор сами по себе также не являются. Они, как и право на жалобу, установленное в законе, а также механизм реализации данного права и контрольно-надзорных полномочий, являются правовыми средствами, совокупность которых следует относить, по нашему мнению, к способам обеспечения законности.
Таким образом, надзор как средство обеспечения законности осуществляется административными органами, органами прокуратуры и судом с целью обеспечить соблюдение и исполнение норм действующего законодательства физическими и юридическими лицами. При этом надзор может осуществляться и в отношении органов публичной власти. Предметом такого надзора является не то, как органами власти реализуются предоставленные им полномочия, а то, как ими соблюдаются положения законодательства, регламентирующего общественные отношения в определенных сферах.
Способы обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха
Таким образом, в настоящее время отсутствует единый порядок рассмотрения жалоб, подаваемых в связи с осуществлением правоприменительной деятельности органами, уполномоченными в сфере охраны атмосферного воздуха. В частности, порядок рассмотрения жалоб, поданных в связи с оказанием государственных услуг, установлен в специальном Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановлении Правительства РФ, а также продублирован в административных регламентах, определяющих правила оказания конкретных государственных услуг в сфере охраны атмосферного воздуха. Порядок рассмотрения жалоб, поданных в связи с осуществлением мероприятий государственного надзора, преимущественно определен в административных регламентах. Вместе с тем, учитывая значимость производства по жалобам, а также необходимость четкого определения прав и обязанностей не только органов, уполномоченных рассматривать жалобы, но и заявителей жалоб, такой порядок должен быть регламентирован исключительно в федеральном законе, определяющем правила рассмотрения как жалоб на нарушение порядка, так и жалоб, связанных с наличием разногласия между сторонами по вопросу законности правовых актов управления в связи с различным пониманием имеющихся у сторон правоотношения прав и обязанностей, в связи с выполнением органом государственной власти государственных функций в сфере охраны атмосферного воздуха. Исходя из указанных двух видов жалоб, могут быть установлены особенности их рассмотрения. Но принципы рассмотрения, требования к решению по жалобе, к порядку его исполнения должны быть общими. В частности, в федеральном законе должно быть закреплено право на обжалование решений, деяний; предметы жалоб; требования к форме и содержанию жалобы, последствия их несоблюдения; основания, по которым жалоба может быть оставлена без ответа или не рассматриваться; срок обращения с жалобой; запрет на передачу для рассмотрения жалобы лицу, чьи действия (бездействия), решения обжалуются; требования к содержанию принимаемых по жалобе решений; процессуальные права и обязанности лиц, как обратившихся с жалобой, так и уполномоченных на рассмотрение жалобы, а также указание на ответственность лиц, нарушивших порядок рассмотрения жалобы и принятого по ней решения; порядок и сроки рассмотрения жалобы; органы, к которым можно обратиться с жалобой на принятое по жалобе решение, требования к исполнению решения по жалобе.
Кроме того, мы также предлагаем в указанном федеральном законе определить общий порядок рассмотрения жалоб, предусматривающий, во-первых, рассмотрение жалоб специально созданной в рамках органа исполнительной власти комиссией, а, во-вторых, возможность активного участия заявителя жалобы при ее рассмотрении с правом присутствия на заседании комиссии. В упрощенном порядке могут быть рассмотрены лишь жалобы на нарушение процедуры, споры по которым относятся к категории наименее сложных. От общего порядка упрощенный отличается сокращенными сроками рассмотрения жалоб, а также их рассмотрением не комиссионо, а единолично уполномоченным должностным лицом без участия заявителя жалобы на основании документов, представленных заявителем жалобы и имеющимся в органе публичной власти, чье решение, действие обжалуется.
Вопросы делопроизводства при работе с жалобами, учреждения в рамках органов исполнительной власти структур, обрабатывающих, учитывающих, анализирующих жалобы и контролирующих их разрешение, могут быть регламентированы в ведомственных актах.
Кроме того, необходимо осуществлять инспектирование – контроль, в рамках которого должна проводиться проверка вопросов организации работы по рассмотрению жалоб, а также разработка общих систем показателей и критериев оценки с целью исследования соответствия работы органов, осуществляющих государственное управление в сфере охраны атмосферного воздуха, требованиям законности.
Важную роль в обеспечении законности играют способы, направленные на единообразное применение норм права при осуществлении государственного управления, а также организационно-правовые способы. В производстве по жалобам к ним относятся: обсуждение на внутриведомственных совещаниях вопросов о работе с жалобами и иными обращениями физических и юридических лиц; периодическое обобщение и анализ информации о проделанной работе, о выявленных и ставших предметами жалоб нарушениях, а также о нарушениях, допущенных в ходе рассмотрения жалоб; меры, направленные на профессиональную подготовку должностных лиц административных органов, их переподготовку, повышение квалификации, стажировку путем периодического информирования о принятых правовых актах в исследуемой сфере и о их содержании, толковании; консультирование по вопросам применения указанных актов, выработки методических рекомендаций. Правовые предпосылки для использования указанных способов законодателем созданы, работа руководителей органов государственной власти в данном направлении должна быть направлена на их применение.
Правовые средства обеспечения законности при пересмотре и исполнении постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха
На основании изложенного с целью обеспечения законности в производстве по делам об административных правонарушениях полагаем необходимым не только изменить начало течения срока на обжалование, но и увеличить данный срок. Предлагаем ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение месяца с момента вынесения постановления».
Действующее законодательство Российской Федерации исключает возможность административному органу самостоятельно в порядке ведомственного контроля отменить постановления, принятые по делам об административных правонарушениях подконтрольными ему лицами. В случаях выявления в ходе ведомственного контроля грубых нарушений норм материального и процессуального права административные органы вправе направить мотивированное заявление в органы прокуратуры о принесении протеста об изменении или отмене вынесенного постановления. Такая ситуация, по нашему мнению, ведет, во-первых, к невозможности признавать незаконными и отменять постановления, принятые с нарушениями норм действующего законодательства вышестоящим должностным лицом в случае, если в ходе мероприятий по ведомственному контролю установлено, что каким-либо из постановлений, принятых нижестоящим должностным лицом, нарушаются права привлеченного к административной ответственности лица. Во-вторых, отсутствие у органов публичной власти права самостоятельно отменять постановления по делам об административных правонарушениях ведет к невозможности достижения такой цели осуществления внутриведомственного контроля, как обеспечение законности в деятельности административно-юрисдикционных органов. Представляется, что у органов публичной власти при осуществлении ими внутриведомственного контроля должна быть возможность самостоятельно исправлять совершенные подконтрольными субъектами выявленные ошибки, если они нарушают права привлеченного к ответственности лица. В этой связи требуется внесение дополнений в КоАП РФ, устанавливающих возможность органами публичной власти в порядке ведомственного контроля самостоятельно без жалобы со стороны участников производства по делам об административном правонарушении пересматривать постановления по таким делам при условии, что решение, принятое в результате такого рассмотрения, не приведет к ухудшению положения лица, привлеченного к административной ответственности. Предлагаем дополнить ст. 30.9 КоАП РФ нормой следующего содержания: «Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление в порядке ведомственного контроля могут быть изменены, если допущенные нарушения настоящего Кодекса и (или) закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть устранены без возвращения дела на новое рассмотрение и при этом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение; отменены, в том числе в связи с необходимостью прекращения производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение».
Следующая стадия производства по делу об административном правонарушении – стадия исполнения принятых в ходе данного производства решений. Это заключительная стадия, в рамках которой реализуются меры карательного воздействия на правонарушителя. Исполнение постановлений о назначении административного наказания представляет собой как действия уполномоченных органов, так и действия лица, привлеченного к административной ответственности, совершаемые в соответствии с предписаниями, содержащимися в постановлении о назначении административного наказания. Руководитель Росприроднадзора В.В. Кириллов в докладе «Подведение итогов работы Росприроднадзора за период с 2008 по 2011 г. и приоритетные задачи на 2012, 2013, 2014 гг.» указал, что в 2008 – 2011 гг. наблюдается рост объемов взысканных штрафов по отношению к наложенным314. Так, в 2010 г. наложено около 940 млн.рублей, взыскано более 580 млн. рублей (что составляет 62% от количества наложенных штрафов), в 2011 г. наложено более 760 млн. рублей, а взыскано свыше 560 млн. рублей (что составляет 73,3% от количества наложенных штрафов), а в 2012 г. наложено более 880 млн. рублей, взыскано свыше 670 млн. рублей (что составляет 76,7% от суммы наложенных штрафов)315. За нарушение правил охраны атмосферного воздуха по ст. 8.21 КоАП РФ наложено штрафов по 2297 в сумме 119863,9 тыс. рублей, взыскано 96479,71 тыс. рублей (что составляет 80% от суммы наложенных штрафов)316.
По данным Росприроднадзора к основным нарушениям на стадии исполнения постановлений, выявленных в деятельности территориальных органов в ходе проверок, проведенных в 2010 г., относятся: непринятие в период с 2008-2009 гг. мер по применению ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в которой установлены меры административной ответственности за уклонение от исполнения административного наказания; ненаправление в установленные сроки в случае неуплаты административных штрафов постановлений о назначении административных наказаний судебным приставам для принудительного исполнения; непроведение достаточной работы по вынесению представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений317.
Следовательно, имеющиеся правовые средства не в полной мере используются уполномоченными субъектами, что свидетельствует об организационных проблемах на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха. Решение возникших проблем возможно путем выработки методических рекомендаций, содержащих разъяснения и анализ практики применения норм КоАП РФ в этой части, а также путем принятия распорядительных актов, обязывающих должностных лиц проводить работу, направленную на исполнение выносимых ими постановлений, назначения ответственных за организацию работы в этом направлении из числа заместителей руководителя Росприроднадзора и его территориальных органов и осуществление контроля.
Таким образом, в результате проведенного анализа практики рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха выявлены нарушения при определении предмета доказывания, а также отсутствие единообразного применения мер административной ответственности к лицам, допустившим нарушения в указанной сфере. В этой связи считаем необходимой разработку
Росприроднадзором методических рекомендаций, определяющих алгоритм деятельности должностных лиц при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха, а также рекомендаций, определяющих признаки административных правонарушений и особенности квалификации действий (бездействия), нарушающих правила охраны атмосферного воздуха.
За нарушение правил охраны атмосферного воздуха в соответствии с системным толкованием норм КоАП РФ могут быть применены меры административной ответственности, установленные в ст. 8.21 КоАП РФ, как содержащей специальные по отношению к ст. 8.1 КоАП РФ нормы. При выявлении нарушений правил охраны атмосферного воздуха, выразившихся в осуществлении выбросов вредных веществ в атмосферный воздух без соответствующего разрешения (ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ), органу административной юрисдикции не требуется собирать доказательства того, сколько вредных веществ выброшено в атмосферный воздух и какова их концентрация; достаточно представить доказательства эксплуатации источников выбросов вредных веществ без соответствующего разрешения.