Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Рекламная деятельность как объект административно-правового регулирования 17
1. Понятие и сущность административно-правового регулирования рекламной деятельности 17
2. Нормативно-правовое регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации: ретроспектива и современное состояние 43
3. Административно-правовой статус субъектов рекламной деятельности 57
Глава II. Организационно-правовые вопросы управления рекламной деятельностью в Российской Федерации 81
1. Функции и полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление рекламной деятельностью 81
2. Саморегулируемые организации в системе управления рекламной деятельностью 102
3. Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе 120
Заключение 155
Список использованной литературы 161
Приложения 192
- Понятие и сущность административно-правового регулирования рекламной деятельности
- Административно-правовой статус субъектов рекламной деятельности
- Функции и полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление рекламной деятельностью
- Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе
Понятие и сущность административно-правового регулирования рекламной деятельности
Основные тенденции развития рекламного законодательства в России обусловливают необходимость изучения термина «административно-правовое регулирование», без данного исследования сложно говорить о возможности развития правового регулирования в этой области.
Анализ трудов учёных-административистов позволяет сделать вывод, что большинство авторов определяют административно-правовое регулирование как производное от государственного регулирования, который является составной частью государственного управления и его основной функцией. Исследуя обсуждаемые понятия, они рассматривают регулирование как деятельность государства по установлению правил поведения. Среди субъектов обычно выделяют органы исполнительной, законодательной и судебной власти1.
Этот вывод является обоснованным, так как административное право имеет тесную взаимосвязь с теорией государственного управления и осуществляет регулирование отношений в области, в которой в качестве основного объекта выступает государственное управление. Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов рассматривают административное право как правовую оболочку управленческой деятельности, процесса управления, их организации2.
Ю.А. Тихомиров рассматривает административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования как механизм императивно-нормативного упорядочения деятельности и организации объектов и субъектов управления и создания устойчивого порядка их функционирования1.
Соглашаясь с правомерностью существования вышеуказанной точки зрения, нельзя не подчеркнуть сущностное отличие между управлением и регулированием. Ю.М. Козлов в научных работах утверждает, что разделение на управление и регулирование является условным, поскольку во время управления государство не может обойтись без регулирования, а в процессе регулирования-без управления2. Л.Л. Попов и Ю.М. Козлов трактуют термин «государственное регулирование» в широком и узком смысле.
В узком смысле государственное регулирование определяется в качестве одной из функций государственного управления, наравне с контролем, координацией, прогнозированием и другими.
В широком же смысле государственное регулирование рассматривается как режим деятельности в области государственного управления, закрепленный в нормах административного права, направленный на обеспечение прав и законных интересов участников урегулированных отношений, поддержание режима различными административно-правовыми средствами3. Также государственное регулирование в широком смысле рассматривается как создание государством в лице субъектов управления (законодательные органы, органы исполнительной власти, судебные органы) правил поведения для участников общественных отношений, внесение изменений в правила в зависимости от внешних условий4.
Советские и российские учёные-правоведы подробно исследовали фундаментальные проблемы механизма правового регулирования. Многогранность этой категории обусловили широкий перечень взглядов на понятие механизма правового регулирования, его сущностные характеристики1.
Обоснованная концепция механизма правового регулирования представлена С.С. Алексеевым, рассматривающим его как совокупность, взятую в единстве юридических средств, с помощью которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. По мнению С.С. Алексеева, механизм правового регулирования – это широкая категория, охватывающая все правовые средства, «собирающая их» и «расставляющая по своим местам», в результате чего возникает целостный механизм, каждая часть которого взаимодействует с другими и выполняет свои специфические функции2. С.С. Алексеев к структурным элементам механизма правового регулирования относит правоотношения, юридические нормы, индивидуальные предписания применения права (факультативный элемент), акты реализации прав и обязанностей3.
Механизму административно-правового регулирования ученые-адми-нистративисты уделяют пристальное внимание, однако единство позиций по ключевым теоретическим аспектам отсутствует4. В большинстве случаев механизм административно-правового регулирования рассматривается как совокупность правовых средств, которые направлены на упорядочение административно-правовых отношений. Ряд административистов же считают, что более удачным будет использование понятия «система административно-правового регулирования»5.
Нет согласия и относительно элементов данного механизма, однако большинство учёных выделяют: административно-правовые отношения, административно – правовые нормы, акты применения норм административного права, некоторые учёные также выделяют акты толкования норм административного права, принципы административного права, индивидуальные нормы1.
Для исследования правового регулирования рекламной деятельности необходимо обратиться к нормативным актам, которые регулируют общественные отношения в сфере рекламы. Основным нормативным актом, регулирующим рекламную деятельность, является Федеральный закон «О рекламе». Данный закон регулирует общественные отношения, формирующиеся между субъектами рекламной деятельности в ходе её создания, распространения, осуществления государственного надзора антимонопольным органом за соблюдением законодательства о рекламе. Имеются и иные акты, влияющие непосредственно на гражданско-правовые отношения, возникающие между субъектами рекламной деятельности.
Анализ Закона о рекламе позволяет установить, что большинство норм предусматривают отношения «власти-подчинения», которые возникают между субъектом управления (антимонопольным органом), обладающим властными полномочиями и объектом управления (хозяйствующим субъектом). В случае, если объект управления нарушает нормы, предписанные законодательством, то антимонопольный орган обладает правом привлечения правонарушителя к административной ответственности.
Закон о рекламе содержит в себе нормы нескольких отраслей права, однако административно-правовой механизм регулирования рекламной деятельности преобладает, что подтверждается на примере главы 5 Закона о рекламе, согласно которой антимонопольный орган осуществляет надзорную деятельность, являясь одной из сторон отношений, возникающих в процессе создания, распространения рекламы. Отношения между антимонопольным органом и хозяйствующим субъектом возникают против воли одной из сторон, например, антимонопольный орган обладает правом привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства России о рекламе.
Административно-правовой статус субъектов рекламной деятельности
После рассмотрения понятия рекламы, рекламной деятельности, её нормативного регулирования, весьма важным будет рассмотреть более подробно отдельных субъектов рекламной деятельности в их взаимосвязи.
Закон о рекламе выделяет три категории субъектов рекламной деятельности: рекламодатель, рекламораспространитель, рекламопроизводитель.
Круг субъектов рекламной деятельности является объектом многочисленных научных дискуссий. Некоторые ученые считают необходимым выделять иных лиц в качестве субъектов рекламной деятельности.
Дударова Б.О. и Пузыревский С.А. в качестве субъектов выделяют рекламодателя, рекламораспространителя и рекламопроизводителя. Потребителей рекламы, общественные объединения потребителей, органы саморегулирования, органы государственной власти, органы местного самоуправления эти авторы относят к категории «участников отношений в сфере рекламы»1.
Некоторые ученые – правоведы выделяют как самостоятельных субъектов рекламной деятельности потребителя рекламы2, спонсора3.
Названия категорий субъектов имеют непосредственное влияние на весь процесс - от производства рекламы до доведения ее до конечного потребителя. Им присущи предпринимательские и экономические функции в рассматриваемой деятельности. В правовой доктрине рекламодатель, рекламопроизводи-тель, рекламораспространитель именуются «триадой».
Целесообразным будет проанализировать особенности административно – правового статуса «триады», которая оказывает прямое влияние на формирование и распространение рекламы. Правовой статус в правовой доктрине определяется как совокупность прав и обязанностей субъекта1, а также полномочия должностных лиц государственных органов, которые нормативно за ними закреплены.
Законодательство о рекламе не содержит требований, предъявляемых к административно – правовому статусу рекламодателя, ре-кламораспространителя, рекламопроизводителя. А это означает, что ими могут быть юридические и физические лица, которые могут и не являться индивидуальными предпринимателями. Причем они могут быть резидентами или нерезидентами Российской Федерации.
Кроме того, законодательство о лицензировании не содержит обязанность субъектов рекламной деятельности получать лицензию на осуществление своей деятельности.
Несмотря на коммерческий характер рекламной деятельности в ряде случаев к распространению рекламы привлекаются физические лица. В частности, физические лица могут состоять в гражданско–правовых или трудовых отношениях с субъектом рекламной деятельности и по поручению работодателя осуществить распространение рекламы. Примерами могут служить многочисленные случаи размещения рекламы на опорах дорожного знака. При этом к ответственности по статье 14.38 КоАП РФ привлекаются именно физические лица и несут меньший объем ответственности (низкий размер штрафа). Причем законодатель не обязывает участников рекламного рынка получать лицензию на осуществление рекламной деятельности.
Закон о рекламе 1995 года содержал отдельную главу, включающую в себя сведения о правах и обязанностях рекламодателя, рекламопроизводителя и рекламораспространителя. С введением в действие Закона о рекламе 2006 года данная глава была упразднена, однако права и обязанности были размещены в отдельных статьях закона. Глава 3 Закона о рекламе содержит требования, предъявляемые к отдельным видам рекламы. По сути, эти требования к форме и содержанию рекламы являются обязанностями субъекта рекламной деятельности.
Наиболее ярким примером законодательного закрепления обязанностей субъектов рекламной деятельности может служить статья 12 Закона о рекламе, которая содержит обязанность субъектов по хранению рекламных материалов, договоров на размещение, производство, распространение рекламы в течение одного календарного года с даты последнего распространения рекламы или с даты окончания сроков действия этих договоров. Ввод данной нормы обусловливается практической необходимостью, поскольку нехранение рекламных материалов хозяйствующими субъектами в ряде случаев влечет невозможность антимонопольного органа собрать достаточное количество доказательств для привлечения правонарушителя к ответственности. Рекламные материалы и договоры помогают не только собрать достаточное количество доказательств для привлечения к ответственности, но и установить конкретных должностных лиц, которые ответственны за производство и распространение рекламы.
Закон о рекламе не содержит обязанность хозяйствующих субъектов по предоставлению документов антимонопольному органу. Однако пункт 28 Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства России о рекламе, содержит право антимонопольного органа запрашивать необходимые документы в ходе рассмотрения дела1.
Рекламное законодательство предоставляет Федеральной антимонопольной службе и ее территориальным органам право истребовать документы у хозяйствующих субъектов и не содержит пределов по объему, срокам, содержанию запрашиваемой информации. Кроме того, часть 6 статьи 19.8 КоАП РФ содержит ответственность субъектов рекламной деятельности за непредоставление информации, которая была запрошена антимонопольным органом. Эта норма содержит более мягкую санкцию, чем та, которая предусмотрена за непредоставление информации, запрошенной в ходе рассмотрения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства.
Из «триады» первым в Законе о рекламе называется рекламодатель.
Согласно статье 3 Закона о рекламе «рекламодатель - изготовитель или продавец товара либо иное определившее объект рекламирования и (или) содержание рекламы лицо»1.
Закон о рекламе 2006 года содержит более конкретное и четкое понятие «рекламодатель», чем Закон о рекламе 1995 года2.
Из указанной нормы следует, что рекламодателем может быть как лицо, заинтересованное в реализации объекта рекламирования (изготовитель товара, продавец товара, лицо, оказывающее услуги), так и иное лицо, если указанное лицо совершило действия по выбору объекта рекламирования и содержания рекламной информации.
Инициатором создания и распространения рекламы является рекламодатель. Главной целью его коммерческой деятельности является доведение информации до конечного потребителя и понуждение его к осуществлению покупки, что является достижением основной цели предпринимателя - расширение спроса на товары и, как следствие, увеличение прибыли3.
При этом отнесение того или иного лица к рекламодателю осуществляется исходя из объекта рекламирования, к которому формируется интерес в рекламе, условий договора о распространении рекламы, а также иных обстоятельств распространения рекламы1.
В правовой доктрине существует заблуждение о наличии конкретных критериев разграничения деяния рекламодателя и рекламораспространителя2.
Практика применения законодательства о рекламе антимонопольными органами показывает, что не составляет труда для правоприменителя установить изготовителя или продавца ввиду того, что данная информация в силу законодательства о защите прав потребителей должна быть доведена до граждан. Однако ряд сложностей может породить случаи распространения рекламы крупными компаниями, которые под общим коммерческим обозначением включают в себя множество мелких компаний, занимающихся отдельными направлениями деятельности. Это могут быть компании, осуществляющие розничную торговлю (Связной, Евросеть), крупные банковские группы (ВТБ). На практике возникают случаи, когда лицо, оплатившее и согласовавшее текст рекламы, и лицо, которое оказывает услуги или продает товары, являются совершенно разными организациями.
Функции и полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление рекламной деятельностью
Возникающие в сфере рекламы правоотношения не ограничиваются взаимодействием между хозяйствующими субъектами. В процессе изготовления и распространения рекламы возникают и некоторые публичные отношения, в которых участвуют государственные и муниципальные органы. В данном случае государство реализует свою нормотворческую (регулирующую) и контролирующую функции, что проявляется в установлении общеобязательных правил поведения для участников на рекламном рынке и осуществлении контроля за их соблюдением.
Государственный контроль на рынке рекламы проявляется в устранении ненадлежащей рекламы, борьбе с монополизмом и актами недобросовестной конкуренции в виде их предупреждения и пресечения1. Государственное регулирование в сфере рекламы нацелено на обеспечение, прежде всего, правовых, а также экономических условий беспрепятственного функционирования рыночных отношений, защиту участников рынка от монополий и одновременно снижение административного давления на предпринимателей.
Устанавливая административно - правовое регулирование в сфере рекламной деятельности, законодатель на первое место поставил необходимость обеспечить защиту интересов потребителей, негативное воздействие рекламы на которых может причинить значительный экономический и моральный вред. Именно этим обусловливается такое количество жестких императивных требований в рекламном законодательстве, а также строгий надзор за их исполнением.
По мнению автора, в первую очередь необходимо рассмотреть полномочия в области регулирования рекламной деятельности, принадлежащие законодательным органам Российской Федерации, которые в силу прямого указания Конституции России осуществляют нормотворчество в установленной сфере. Рекламное законодательство преимущественно содержит нормы, которые касаются добросовестной конкуренции, а значит, их можно отнести к нормам, которые регулируют закрепление основ единого рынка, что относится к предметам ведения федерального уровня.
Президент Российской Федерации играет основополагающую роль в определении системы и структуры органов исполнительной власти. Одной из новых организационно-правовых форм в системе федеральных органов исполнительной власти, созданных на основании Указа Президента России от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была «Федеральная служба», на которую были возложены функции по контролю и надзору1.
В соответствии с Указом Президента от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в числе перечисленных федеральных служб разной организационной подчиненности действует Федеральная антимонопольная служба, находящаяся в ведении Правительства Российской Федерации2.
Правительство Российской Федерации, осуществляя руководство Федеральной антимонопольной службой, оказывает значимое влияние на регулирование рекламной деятельности. Именно Правительство России утверждает положение об антимонопольном органе, её штат и размер бюджетных средств, которые будут выделены на его содержание, назначает руководителя Федеральной антимонопольной службы и его заместителей. Также Правительство
России утверждает правила рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства о рекламе.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331 Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и принятию нормативных правовых актов в сфере рекламы1. В частности, Федеральная антимонопольная служба призвана обеспечивать защиту граждан и хозяйствующих субъектов от ненадлежащей рекламы2.
Нормативно установлены следующие административные полномочия Федеральной антимонопольной службы в сфере рекламной деятельности:
1. внесение в Правительство Российской Федерации проектов документов по вопросам, относящимся к компетенции Службы (проекты федеральных законов, актов Президента России, Правительства России);
2. нормотворчество в установленной сфере деятельности;
3. осуществление надзора за соблюдением хозяйствующими субъектами, публично – правовыми образованиями законодательства о рекламе;
4. проведение методической работы с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, деятельность которых подлежит надзору;
5. проведение плановых (не чаще чем один раз в три года) и внеплановых проверок;
6. обеспечение досудебного порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц антимонопольного органа;
7. обеспечение квалификации и навыков государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы, занятых непосредственно в исполнении контрольно-надзорной функции антимонопольного органа;
8. обобщение и анализ правоприменительной практики Российской Федерации в области рекламы, создание рекомендаций по применению рекламного законодательства;
9. выдача обязательных для исполнения предписаний, в случаях, предусмотренных законодательством России о рекламе;
10. рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений, направление ответов заявителям, обеспечение приема граждан;
11. рассмотрение дел по признакам нарушения законодательства о рекламе, о защите конкуренции, об административных правонарушениях1.
При рассмотрении подобных дел судам необходимо учитывать, что антимонопольный орган не имеет обязанности доказывать тот факт, что несоответствующая действительности реклама ответчика могла нарушить или нарушила права и охраняемые законом интересы третьих лиц, по той причине, что недостоверная реклама по своей сути создает угрозу нарушения данных прав и интересов.
Одним из наиболее значимых инструментов надзора за субъектами рекламной деятельности является проверка соблюдения хозяйствующими субъектами законодательства Российской Федерации о рекламе.
Правоотношения в области осуществления и организации государственного, муниципального контроля и защиты прав хозяйствующих субъектов в ходе осуществления государственного контроля урегулированы нормами Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2.
Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе
В ходе реализации надзорных полномочий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений рекламного законодательства наиболее частым завершением административной процедуры является применение мер административной ответственности к виновному лицу в случае нарушения им законодательства о рекламе.
Административная ответственность является динамично меняющимся правовым институтом. При этом в части установления административной ответственности приняты два базовых нормативных правовых акта - КоАП РФ и Закон о рекламе, которые существуют без должной системной и терминологической взаимной связи. Данный факт, естественно, обусловливает не только теоретические, но и практические проблемы.
Доктринально установлено, что административная ответственность является наиболее применяемым видом юридической ответственности. В теории права юридическая ответственность рассматривается как правовые отношения, возникающие между государством в лице его органов (публичным субъектом) и лицом, которое совершило правонарушение, на которое возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия в виде соответствующих лишений и ограничений прав за совершенное правонарушение на основе санкции нарушенной правовой нормы.
Раскрывая понятие именно административной ответственности, профессор Л.Л. Попов рассматривает её как «способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, предусмотренное административно-правовой нормой и выраженное в виде административного нака-зания»1.
А.Б. Агапов рассматривает административную ответственность как совокупность применяемых к лицу, которое виновно в совершении административного правонарушения, мер публичного воздействия, ограничивающих имущественные и/или неимущественные права нарушителя, либо устанавливающих его дополнительные обязанности2.
В правовом государстве применение юридических санкций может быть только на основе закона. Им же устанавливается и механизм их реализации. Значимость законодательства об административных правонарушениях определяется его ролью в борьбе с наиболее распространенными противоправными проявлениями – административными правонарушениями3. Л.Л. Попов придает исключительный характер санкции административное наказание.
В науке административного права отсутствует единое понимание административной ответственности4. По мнению автора, административная ответственность представляет собой особый вид юридической ответственности, который выражается в законодательно урегулированном применении в административном порядке должностными лицами специально уполномоченных государством органов, судьями административных наказаний к физическим, юридическим лицам или к органам власти за совершение административного правонарушения.
В качестве основных признаков административной ответственности можно выделить:
1. является последствием виновного деяния, носящего противоправный характер;
2. является средством охраны правопорядка, средством реализации государственной власти;
3. реализуется в строгих процессуальных формах;
4. заключается в применении санкций административных норм (административное наказание);
5. сопровождается государственным осуждением правонарушителя и противоправного деяния.
Анализ норм, содержащих административную санкцию, позволяет выделить функции административной ответственности:
1) карательную, проявляющуюся в претерпевании лицом, совершившим правонарушение, неблагоприятных последствий морального и материального характера;
2) воспитательную, выражающуюся в правовом воспитании правонарушителя, разъяснении необходимости соблюдать закон и уважать правопорядок;
3) частную превенцию (предупреждение совершения рецидива правонарушений);
4) общую превенцию (предупреждение совершения иными лицами аналогичных административных правонарушений).
Учёные – правоведы обычно выделяют следующие черты административной ответственности:
1. административное правонарушение, посягающее на обществен ные отношения в определённой сфере, при наличии состава административного правонарушения является основанием для привлечения правонарушителя к административной ответственности;
2. административная ответственность устанавливается исключительно законом. Согласно статье 2.1 КоАП РФ, административная ответственность может быть установлена КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях1;
3. круг субъектов административной ответственности широк, ими могут быть физические и юридические лица;
4. самым частым административным наказанием, которое применяется за нарушение законодательства, является административный штраф, однако КоАП РФ предусматривает и иные меры административной ответственности.
Алексеева С.С. рассматривает административную ответственность за правонарушения в области рекламы как установленную в особом процессуальном порядке обязанность субъекта, совершившего нарушение законодательства о рекламе, претерпевать лишения имущественного, личного или организационного характера, предусмотренные санкциями законодательства об административных правонарушениях2.
Учитывая вышеизложенное и основываясь на специфике административной ответственности за нарушение рекламного законодательства, будет целесообразно разработать её дефиницию.
Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе - это вид юридической ответственности, заключающийся в применении Федеральной антимонопольной службой, её территориальными органами, судом административного наказания к лицу, в действиях которого содержится состав административного правонарушения, посягающего на общественные отношения в сфере рекламной деятельности при полном соблюдении процессуальных норм, установленных КоАП РФ.
P.M. Лисецкий в своем диссертационном исследовании в качестве родового объекта правонарушений, расположенных в главе 14 КоАП РФ «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», рассматривает общественные отношения и интересы, возникающие по поводу осуществления нормальной предпринимательской деятельности по производству, обмену, распределению и потреблению материальных благ и услуг1.
Ю.М. Козлов определяет объект правонарушения в сфере рекламы как общие и специальные требования к процессу производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг, включая рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц), а также рынка ценных бумаг, установленные Законом о рекламе2.