Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 17
1. Сущность, понятие и целевое назначение межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 17
2. Содержание межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 31
3. Обзор развития межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 43
Глава II. Виды, формы и система межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 53
1. Виды межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 53
2. Формы и методы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 62
3. Система межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 81
Глава III. Обеспечение межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 93
1. Юридическое обеспечение межведомственного Взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 93
2. Организационные аспекты обеспечения межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 109
3. Контрольно-мониторинговое обеспечение межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации 127
3.1. Контроль в сфере реализации межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 127
3.2. Мониторинг результативности межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 137
Заключение 158
Список использованных правовых источников и литературы 161
Приложение185
- Сущность, понятие и целевое назначение межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации
- Виды межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации
- Юридическое обеспечение межведомственного Взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации
- Мониторинг результативности межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
Сущность, понятие и целевое назначение межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации
В современных условиях реализации государственной власти в России можно наблюдать достаточно мощный аппарат ОИВ, который осуществляет свою деятельность посредством межведомственного взаимодействия ОИВ. Однако, как показывает практика, межведомственное взаимодействие ОИВ далеко не всегда осуществляется качественно1. По нашему мнению, этот аспект связан с тем, что межведомственное взаимодействие ОИВ имеет множество неразрешенных теоретических, правовых, организационных и иных вопросов, которые до настоящего времени не получили в юридической науке должного изучения.
Во-первых, отметим, что в административном праве, несмотря на всю важность качественного осуществления межведомственного взаимодействия ОИВ Российской Федерации2, не сформирована теория межведомственного взаимодействия, поскольку до настоящего времени:
а) не определено понятие межведомственного взаимодействия ОИВ;
б) не обозначен содержательный аспект межведомственного взаимодействия ОИВ;
в) не выделены основные виды межведомственного взаимодействия ОИВ, а также формы и методы его реализации;
г) не систематизированы сложные элементы межведомственного взаимодействия ОИВ;
д) не рассмотрен актуальный вопрос обеспечения реализации межведомственного взаимодействия ОИВ.
Поэтому, учитывая указанные теоретические пробелы, считаем, что назрела необходимость в формировании отдельной теории, посвященной межведомственному взаимодействию ОИВ. Данное предложение обусловлено тем, что «стройная» теория межведомственного взаимодействия ОИВ также важна для эффективной практики его реализации и соответствующего нормативного закрепления, поскольку в противном случае ОИВ РФ не будет понятно, что входит в их компетенцию при осуществлении совместной деятельности и за что они несут ответственность.
При этом проблематика осуществления межведомственного взаимодействия ОИВ не может не обратить на себя внимания, так как улучшение работы системы государственного управления является, безусловно, одним из важнейших направлений деятельности Правительства Российской Федерации1, а необходимость улучшения механизмов работы ОИВ, построение эффективного государственного аппарата неоднократно отмечались в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2.
Поэтому мы полагаем, что одной из важнейших задач современной науки и практики является исследование и анализ всех особенностей и сложных моментов в совместной работе ОИВ, затрудняющих достижение государственными органами стоящих перед ними целей. Этот вывод обусловлен тем, что в рабочем процессе, в той или иной степени, государственные ОИВ и их структурные элементы не могут не взаимодействовать с другими подразделениями или отдельными сотрудниками других федеральных (региональных) органов. Так, например, по данным ГИАЦ МВД Российской Федерации, раскрываемость преступлений гораздо выше при совместной слаженной работе нескольких ведомств1.
Поэтому еще раз отметим, что теоретическое и практическое изучение межведомственного взаимодействия крайне важно для улучшения совместной деятельности ОИВ в России и повышения уровня ее результативности.
Так, межведомственному взаимодействию ОИВ присущи следующие основные направленности:
- вертикальные связи, которые представляют собой определенную иерархию, где одни органы государственной власти подчиняются другим.
Этот вид связи обеспечивает взаимодействие между вышестоящими и ниже стоящими органами (например, при взаимодействии региональных ОИВ с федеральными);
- горизонтальные связи, в основе которых лежит параллельность взаимоотношений ОИВ и координация их совместных действий для выполнения общих функций и задач (например, взаимодействие органов полиции с таможенными органами). При этом важным аспектом представляется, что межведомственное взаимодействие в данном случае должно осуществляться на определенных договорных началах между соответствующими ОИВ, которые позволят определить права и обязанности ОИВ, вступающих в совместные профессиональные взаимоотношения, а также ответственных лиц за его результаты;
- контрольно-надзорные связи, которые возникают между контрольно-надзорными и поднадзорными органами, обусловленные надзором за соблюдением и исполнением законов и иных решений иерархически высших органов ОИВ (например, между органами прокуратуры и поднадзорными правоохранительными органами);
- мониторинговые и оценочные связи, которые определяют правильную направленность межведомственного взаимодействия, а также обеспечивают его эффективность и борются с типичными ошибками в работе ОИВ.
Здесь также следует отметить, что мониторинг позволяет устанавливать целевую направленность совместной работы ОИВ, о чем не раз заявлял глава государства – Владимир Путин в своих обращениях к ОИВ (ФСБ Российской Федерации, Генпрокуратуре, Минюсту)1.
Поэтому считаем спорными представления об исключительно добровольных началах возникновения межведомственных связей и взаимодействий ОИВ, так как относительно организации исполнительной власти в России, власти и подчинения трудно утверждать о добровольном совместном согласии. Поскольку осуществление своих полномочий ОИВ или должностным лицом – это не только возможность, но и в первую очередь обязанность. Так, например, инициатива вступления в межведомственное взаимодействие может в ряде случае быть добровольной (при совместном проведении ОИВ конференций, семинаров, тренингов и т.д.), но при непосредственном осуществлении совместных полномочий (при проведении ОВД Российской Федерации и ФСИН России совместных операций) нельзя говорить о добровольных началах, так как межведомственное взаимодействие ОИВ – это лишь способ и средство реализации ОИВ возложенных на них государственных задач.
На наш взгляд, нельзя утверждать, что вышеназванные связи являются схематичными, застывшими. Наоборот, в современном мире они наделяются таким свойством, как динамичность. Поэтому межведомственное взаимодействие ОИВ постоянно развивается и усовершенствуется, для того чтобы ОИВ РФ могли иметь возможность совместно осуществлять свои профессиональные функции. Именно этот аспект нам представляется особенно важным для развития межведомственного взаимодействия ОИВ РФ.
Однако сущность межведомственного взаимодействия ОИВ сложно четко определить, так как нет стройных концептуальных представлений по целому ряду важных вопросов, поэтому рассмотрим самые значимые из них.
1. Следует обозначить, что до сих пор не выработано единого подхо да к определению основного понятийного аппарата межведомственного взаимодействия ОИВ. В действующем законодательстве не содержится единого понятия межведомственного взаимодействия ОИВ, которое можно было бы сформировать исходя из результатов исследования его сущности.
В Федеральном законе от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 предусмотрен лишь термин «межведомственное информационное взаимодействие», из смысла которого следует, что межведомственное взаимодействие – это профессиональная деятельность, осуществляемая внутри государства между всеми органами и структурами федерального, регионального и муниципального уровней за счет собственных средств самим государственным аппаратом. Но, к сожалению, данное понятие единственное в своем роде, которое законодательно урегулировано, а считать его полноценным и исчерпывающим для межведомственного взаимодействия ОИВ не представляется возможным, так как оно не раскрывает ряда существенных содержательных аспектов. В связи с чем считаем, что данный пробел должен быть в обязательном порядке восполнен. Для этого необходимо охарактеризовать теоретический вопрос определения сущности подобного взаимодействия.
Виды межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации
На наш взгляд, важно обозначить, что на современном этапе развития нашего государства уровень развития межведомственного взаимодействия ОИВ выступает в определенной степени мерой эффективности работы всей исполнительной власти. Многообразие ОИВ настоятельно требует четкого определения видовой характеристики межведомственного взаимодействия ОИВ, которая необходима для дальнейшей систематизации и правильного распределения полномочий между государственными органами власти.
При этом до настоящего времени в теории межведомственного взаимодействия ОИВ не выделены его отдельные виды и не систематизированы в отдельную классификацию, что видится досадным упущением современной административной науки. Поэтому, в первую очередь, выделение классификации межведомственного взаимодействия ОИВ имеет большое теоретическое значение как для развития межведомственного взаимодействия, так и юридической науки, а также, несомненно, представляет практическую , методическую ценность для участников межведомственного взаимодействия ОИВ.
Согласно толковому словарю русского языка общее понятие «вид» трактуется как внешний облик1, то есть вид – это внешнее выражение чего-либо, будь то правовое явление или правовой институт. В результате можно сделать вывод, что обозначение видов межведомственного взаимодействия ОИВ позволяет понять, какой облик принимает межведомственное взаимодействие ОИВ при его реализации, что требуется для дальнейшего его облачения в конкретную форму межведомственного взаимодействия ОИВ, а также его осуществления посредством конкретного практического метода. Поэтому на таких важнейших элементах, как вид, формы и метод, на наш взгляд, и базируется теория межведомственного взаимодействия ОИВ.
С учетом актуальности обозначенной теоретической значимости категории вида межведомственного взаимодействия ОИВ нами будут рассмотрены возможные разновидности его внешнего выражения. Поэтому считаем целесообразным выделить два основных видовых блока: общие и специальные виды межведомственного взаимодействия ОИВ, поскольку общая видовая характеристика позволит рассмотреть уровни межведомственного взаимодействия ОИВ, а специальные виды – непосредственно варианты и характер совместной деятельности ОИВ.
Итак, раскроем содержательный аспект каждого из предложенных блоков.
I. Общие виды межведомственного взаимодействия ОИВ с учетом уровня реализации государственных функций включают в себя:
А) вертикальное (межуровневое) взаимодействие ОИВ, которое предусматривает межведомственное взаимодействие, основанное на власти и подчинении неравных между собой субъектов, например:
– между федеральными ОИВ и соответствующими ОИВ субъекта Российской Федерации. Правовая основа такого рода межведомственного взаимодействия предусмотрена в различных нормативно-правовых актах Российской Федерации 1;
– между Правительством Российской Федерации и его министерствами (МВД Российской Федерации, ФСБ Российской Федерации, Минфин Российской Федерации и т.д.) или федеральным ОИВ и его подчиненными учреждениями (МВД Российской Федерации и его территориальными ОИВ – Главными управлениям и т.д.) и др.
Б) горизонтальное (одноуровневое) межведомственное взаимодействие ОИВ, которое реализуется равными по статусу, не подчиненными друг другу ОИВ (например, ГУ МВД России по Московской области и УМВД России по Белгородской области по вопросам обмена опытом). Оно имеет свои специфические разновидности в соответствии с федеративным устройством РФ, что позволяет выделить:
- федеральное межведомственное взаимодействие, в котором задействованы только федеральные министерства и ОИВ (например, МВД РФ и ФСБ РФ, разрабатывающие совместные стратегии борьбы с преступностью в стране). Здесь также следует выделить федеральные ОИВ согласно соподчи ненности высшим государственным органам, к которым можно отнести: межведомственное взаимодействие между ОИВ, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (так называемые политические органы); межведомственное взаимодействие между федеральными ОИВ, руководство которыми осуществляет Правительство РФ; межведомственное взаимодействие между федеральными агентствами и федеральными службами, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ1;
- региональное межведомственное взаимодействие, которое представляет собой межведомственное взаимодействие региональных ОИВ субъектов РФ, в которое могут вступать, к примеру, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации. Например, можно отметить эффективные модели межведомственного взаимодействия, которые сформированы на сегодняшний день на территориях Ростовской, Саратовской, Нижегородской областей, Пермского края2.
В данную категорию входит также муниципальное межведомственное взаимодействие, которое может возникать как между равными исполнительными органами муниципальных образований (например, при взаимодействии администрации г. Воронежа и администрации г. Белгорода), так и между региональным ОИВ и исполнительными органами муниципальных образований1 (например, при совместной работе правительства Воронежской области и администрации г. Воронежа по вопросам развития региона). Например, в Дальневосточном федеральном округе при аппарате полномочного представителя Президента РФ создан ряд межведомственных комиссий, членами которых являются представители различных организаций региональных ведомств и муниципальных подразделений, непосредственно участвующих в регулировании миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе. Это комиссии: по общественной безопасности; по вопросам экономической безопасности; по нормотворческой деятельности; по поддержке развития местного самоуправления, которые разрешают вопросы, требующие объединения усилий по различным проблемам осуществления государственной власти2;
- смешанное межведомственное взаимодействие, которое предусматривает межуровневые виды межведомственных взаимоотношений ОИВ, которые можно отобразить в следующих вариантах:
при межведомственном взаимодействии федерального ОИВ и регионального ОИВ (например, Правительства РФ и Правительства Воронежской области при реализации совместных программ межведомственного взаимодействия в различных отраслях: в экономической, социальной, культурной и т.д.). Данное взаимодействие можно продемонстрировать на примере практикующей совместной деятельности, характерной для многочисленных служб и подразделений Министерства внутренних дел, ежедневно участвующих в проведении оперативно-розыскных мероприятий3;
при взаимодействии федерального ОИВ, регионального ОИВ и исполнительного органа муниципального образования (например, МВД РФ, ГУ МВД по Воронежской области и районных отделов полиции г. Воронежа по вопросам охраны общественного порядка). Также в рамках данного вида взаимодействия следует отметить федеральную горячую линию, созданную для целей межведомственного взаимодействия, на которую поступает большое количество запросов по всем проблемам перехода на межведомственное взаимодействие субъектов и органов местного самоуправления1;
II. Следующий классификационный блок предусматривает специальные виды межведомственного взаимодействия ОИВ, к которым следует отнести:
1) виды межведомственного взаимодействия ОИВ, различающиеся по основным целям, к которым относятся: а) межведомственное взаимодействие ОИВ, направленное на эффективное осуществление государственных функций, основанное на партнерских, договорных связях между ОИВ; б) межведомственное взаимодействие ОИВ, направленное на качественное и оперативное предоставление государственных услуг посредством осуществления определенных административных процедур (например, процедура принятия заявления лицензирующим органом)
Юридическое обеспечение межведомственного Взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации
В настоящее время межведомственное взаимодействие ОИВ при реализации государственных функций в большой степени строится на неформальных связях, которые воздействуют на взаимоотношения ОИВ, делая их жизнеспособными. Рассматривая законодательство Российской Федерации в данном направлении, мы не обнаружили соответствующих общих правовых установлений, а также надлежащей системы нормативно-правового регулирования. На наш взгляд, такое положение подталкивает должностных лиц действовать «по усмотрению», что может отрицательно повлиять на эффективность осуществления функций по оказанию государственных услуг.
В результате научного исследования, проводимого с целью выявления путей совершенствования нормативно-правовой регламентации межведомственного взаимодействия ОИВ, мы пришли к следующим выводам, которые позволят сформировать соответствующую систему правового регулирования:
– во-первых, необходимо выделить основные правовые основания вступления ОИВ в межведомственное взаимодействие, чтобы избежать неформальных внеправовых межведомственных взаимоотношений ОИВ, которые будут представлять собой меру возможного или должного осуществления межведомственного взаимодействия ОИВ в общих нормативно-правовых актах;
– во-вторых, межведомственное взаимодействие ОИВ остро нуждается в установлении общего порядка и условий реализации межведомственного взаимодействия ОИВ, которые могут быть отражены в отдельно принятом специализированном нормативно-правовом акте, поскольку подобный акт позволит существенно повысить уровень осуществления исполнительной власти в России, воспрепятствует бюрократизации и коррупции1, а также будет способствовать уменьшению процессов неправомерного вмешательства в осуществление межведомственного взаимодействия ОИВ;
– в-третьих, учитывая, что осуществление межведомственного взаимодействия ОИВ при реализации государственных функций в большей степени (в отличие, например, функций по оказанию государственных услуг) ориентировано на принцип «управления по усмотрению», необходима соответствующая правовая регламентация совместных полномочий ОИВ, которая может быть выражена: а) в совместных административных регламентах; б) в административных договорах и соглашениях; в) в совместных правовых и нормативно-правовых актах ОИВ.
Таким образом, представляется, что на основании выделения вышеуказанных элементов, возможно сформировать единую систему нормативно-правового регулирования межведомственного взаимодействия ОИВ, которая обеспечила бы его соответствующим правовым механизмом реализации.
Обозначенные установления и представляются главными целями, к которым мы и будем стремиться в данном параграфе.
1. Во-первых, выделим важный блок нормативно-правовой направленности, к которому следует отнести соответствующее регулирование единого общеобязательного характера для всех участников межведомственного взаимодействия ОИВ.
Так, исходя из действующего законодательства1 при осуществлении своих полномочий федеральные ОИВ, включая федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, непосредственно взаимодействуют с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Порядок взаимодействия федеральных ОИВ при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, а также согласованными или совместными актами федеральных ОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации1. Поэтому рационально в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» выделить специальную главу, посвященную межведомственному взаимодействию ОИВ, а также в новом отдельном Указе Президента Российской Федерации о межведомственном взаимодействии ОИВ, руководство деятельностью которых он осуществляет, в которых рационально обозначить правовые основания вступления ОИВ, меру возможного или должного осуществления межведомственного взаимодействия ОИВ. Однако данное предложение требует, на наш взгляд, дальнейших теоретических разработок либо альтернативы принятия единого рамочного закона.
2. Обозначенный выше вывод позволяет нам еще раз отметить, что в России отсутствует единый специализированный нормативно-правовой акт, посвященный межведомственному взаимодействию ОИВ, поэтому в данный момент оно осуществляется на основе фрагментной и пробельной нормативной базы, которая не предусматривает всего спектра данного взаимодействия. Важность исследования столь пробельного аспекта опосредована в первую очередь тем, что все действия ОИВ должны совершаться исключительно в соответствии с нормой закона, и чем более детально и последовательно они регламентированы в законодательстве, тем результативней осуществляется взаимодействие между ОИВ.
В предыдущих параграфах мы уже не раз отмечали и обосновывали необходимость принятия специализированного нормативно-правового акта, который бы регламентировал вопросы реализации межведомственного взаимодействия ОИВ на всех уровнях осуществления исполнительной власти в России, а также предусмотрел все пробельные аспекты данного взаимоотношения ОИВ. Поэтому считаем, что российская правовая система крайне нуждается в разработке и принятии Указа Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации «О межведомственном взаимодействии органов исполнительной власти в Российской Федерации», кото -рый бы учел возможность реализации нормативно установленных полномочий ОИВ, вступивших в межведомственное взаимодействие при реализации государственных функций, и возглавили бы искомую систему нормативно-правового регулирования межведомственного взаимодействия ОИВ. Так как именно посредством публично-правовых установлений укрепляется дисциплина и повышается ответственность в сфере исполнительной власти, создаются правовые механизмы для решения управленческих задач.
Однако ОИВ находятся в разной подчиненности Правительству Российской Федерации и Президенту Российской Федерации, из чего следует, что нормативно-правовые акты Правительства РФ не имеют силы по отношению к ОИВ, подотчетным Президенту РФ, и т.д. Поэтому требуется и Указ Президента Российской Федерации, и Постановление Правительства Российской Федерации, которые бы регламентировали реализацию межведомственного взаимодействия всех ОИВ, независимо от их подотчетности.
Следующее, на что следует обратить внимание – на уровне субъектов РФ также практически не принимаются законы, которые были бы направлены на регулирование межведомственных взаимоотношений ОИВ. Здесь лишь можно отметить некоторые нормативные акты, которые направлены на оптимизацию процедуры взаимодействия федеральных государственных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом эти акты не раскрывают всей специфики межведомственного взаимодействия ОИВ, поскольку они ориентированы лишь на регулирование некоторых аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.
В этом случае представляется целесообразным на уровне каждого субъекта РФ принять соответствующий правовой акт главы субъекта РФ «О межведомственном взаимодействии органов исполнительной власти на территории субъекта РФ», поскольку важной нормативной задачей видится приведение в соответствие всего массива правовых актов на региональном уровне с федеральным законодательством для единообразного и беспрепятственного осуществления межведомственного взаимодействия на всех уровнях исполнительной власти. То есть в случае принятия предлагаемых нами нормативно-правовых актов на федеральном уровне субъектам РФ также необходимо разработать и принять соответствующие акты с целью устранения препятствий к межведомственному взаимодействию ОИВ.
В случае реализации указанных правовых инициатив редакции, на наш взгляд, также подлежат: отраслевые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы межведомственного взаимодействия при осуществлении государственных функций на федеральном и региональном уровнях1; законы субъекта РФ, устанавливающие положения об административной ответственности за нарушение законодательства о межведомственном взаимодействии при осуществлении функций по оказанию государственных услуг. Иначе противоречие федерального и регионального законодательства создаст проблемы для совместной деятельности ОИВ всех уровней исполнительной власти.
Мониторинг результативности межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
Необходимо отметить такой важный аспект осуществления межведомственного взаимодействия ОИВ – оно, в первую очередь, должно быть ориентировано на получение конкретного целевого результата. При этом возникает вопрос об оценке и результативности2 достигаемых целей ОИВ, который можно решить при разработке соответствующей оценочной системы измерения результатов такой деятельности, поскольку улучшение качества межведомственного взаимодействия при осуществлении государственных функций являются ключевыми аспектами при решении проблемы повышения эффективности функционирования ОИВ1. Поэтому для того чтобы ОИВ могли эффективнее осуществлять свою совместную деятельность, направленную на реализацию государственных функций, следует использовать объективные способы оценки подобного взаимодействия. В этой связи считаем, что именно мониторинг результативности межведомственного взаимодействия ОИВ может стать столь необходимым регулятором качества осуществления межведомственного взаимодействия ОИВ, который сможет оценить все вышеуказанные показатели.
В российской науке изначально метод измерения текущих показателей и их использования для улучшения работы получил специальное название – мониторинг результативности2, что указывает на возможность выделения в рамках межведомственного взаимодействия ОИВ данного института.
Мониторинг результативности не имеет четкого понятия, поскольку в разных отраслях общественных отношений он понимается по-разному, и это вполне оправдано, так как в разных сферах, таких как экономика, право, промышленность и т.д., это понятие имеет разную смысловую нагрузку. Поэтому в различных направлениях жизнедеятельности российского общества мониторинг результативности имеет свои специфические черты и разные направленности. Если говорить о каком-либо обобщенном понятии мониторинга, то его, на наш взгляд, можно представить следующим образом: мониторинг показателей эффективности и результативности определяет соотношение общественно значимых результатов с затраченными на его осуществление ресурсами (например, материальными, финансовыми, трудовыми и т.д.). Так, например, в контексте оценки межведомственного взаимодействия ОИВ мониторинг результативности можно определить как специфический процесс, направленный на соотношение общественно значимых результатов с затраченными на его осуществление ресурсами, осуществляемый специальными ОИВ, который направлен на измерение результатов и эффективности реализации ОИВ межведомственного взаимодействия с установленной периодичностью, в зависимости от вида межведомственного взаимодействия.
Специфика мониторинга в изучаемой области состоит в том, что подлежит оценке именно результат реализации совместных полномочий ОИВ различных уровней государственной власти, при этом здесь следует указать на определенную проблематику, связанную с тем, что:
– не всегда объективно властные органы государственной власти, уполномоченные на данную деятельность, (с учетом принципа – власти и подчинения) в силах оценить работу своих коллег, так как на них могут оказывать соответствующее давление вышестоящие ОИВ или «нужные высокие показатели»;
– государственные служащие и должностные лица ОИВ не всегда обладают соответствующими знаниями в данной области и порой не имеют представления, как должен осуществляться мониторинг межведомственного взаимодействия, какие показатели в него должны входить и т.д.;
– достаточно сложно установить какие-либо регулярные результативные показатели мониторинга межведомственного взаимодействия ОИВ. Так как, например, оказание услуг населению требует регулярного мониторинга, а, например, межведомственное взаимодействие при реализации внешних функций государства, направленное на стабилизацию общественных отношений, не может дать незамедлительного результата, поэтому и для соответствующей ее оценки должно пройти время. В этом случае отметим, что периодичность проведения мониторинга в межведомственном взаимодействии ОИВ не может быть четко определена для всех функций реализации исполнительной власти одинаково.
При этом указанный проблемный аспект позволяет сделать вывод о том, что рационально осуществлять именно мониторинг результатов межведомственного взаимодействия ОИВ, поскольку оценить сам процесс реализации совместных полномочий не всегда реально и целесообразно (из-за специфики работы, закрытого ведомственного характера, долгосрочных целей и т.д.). Возможно, мониторинг самого процесса межведомственного взаимодействия – это перспективное направление, которое требует соответствующих научных и практических разработок, но более важным, на наш взгляд, все же представляется именно оценка результата межведомственного взаимодействия ОИВ, что в настоящее время требует разрешения многих пробельных организационных вопросов.
В связи с этим рассмотрим содержательную составляющую мониторинга результативности межведомственного взаимодействия ОИВ с целью разработки определенных методических рекомендаций для ОИВ – участников межведомственного взаимодействия, а также внесения предложений по реформированию действующей системы мониторинга в данной сфере.
Считаем целесообразным разработать систему количественных показателей, которые могли бы измерять результаты межведомственного взаимодействия ОИВ1. Поскольку, владея информацией о достигнутых результатах при осуществлении межведомственного взаимодействия, можно сделать определенные выводы о его эффективности, необходимости, а также это позволит корректировать данную деятельность в верном ключе2.
Предлагаем выделить следующие показатели эффективности межведомственного взаимодействия ОИВ: а) результативность осуществления государственных функций; б) подконтрольность – реализация принципа от-1 крытости (доступности) и прозрачности деятельности ОИВ; в) оперативность – быстрота и своевременность; г) экономичность – сокращение затрат на реализацию государственных функций1.
Так, мониторинг межведомственного взаимодействия ОИВ как комплексный институт может предусматривать анализ и оценку качества реализации совместной деятельности ОИВ2. Поэтому отметим, что мониторинг межведомственного взаимодействия ОИВ может осуществляться посредством его:
1) оценки, которая напрямую зависит от определенных показателей (удовлетворенности населения и государства; соблюдения законности и нормативности процесса межведомственного взаимодействия ОИВ; соблюдения установленных участниками межведомственного взаимодействия порядков осуществления совместной деятельности; технической, информационной оснащенности ОИВ, позволяющей осуществлять межведомственное взаимодействие; соответствующей квалификации исполнителей при реализации межведомственного взаимодействия; распределения ответствен -ности участников межведомственного взаимодействия; снижения избыточной нагрузки на ОИВ и т.д.);
2) анализа общественно значимых результатов межведомственного взаимодействия ОИВ, причин недостаточной эффективности и его результативности, а также эффективности различных стратегий, форм и методов осуществления подобного взаимодействия.
Таким образом, полагаем, что при осуществлении мониторинга результативности межведомственного взаимодействия ОИВ может использоваться как оценка, так и анализ следующих направлений: а) результативности межведомственного взаимодействия ОИВ, которая складывается из: оценки уровня эффективности и рациональности межведомственного взаимодействия ОИВ при осуществлении государственных функций; б) эффективности реализации совместных программ сотрудничества и административных регламентов межведомственного взаимодействия; в) качества взаимодействия межведомственных рабочих групп различных уровней; г) эффективности межведомственного обмена сведениями и высокого уровня интеграции базовых государственных информационных систем; д) качества отраслевого взаимодействия ОИВ (например, правоохранительных органов по вопросам борьбы с правонарушениями); е) эффективности соблюдения договорных обязательств при реализации межведомственного взаимодействия ОИВ; ж) уровня соблюдения законности и безопасности при реализации межведомственного взаимодействия ОИВ.