Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы экологической безопасности и механизма административно-правового регулирования ее обеспечения в Российской Федерации 18
1. Экологическая безопасность как объект административно-правового регулирования 18
2. Понятие и сущность механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности: концептуальные основы 50
Глава II. Содержание механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности 79
1. Нормативная основа механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности 79
2. Институциональная основа механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности 100
3. Инструментальная основа (методы и формы) механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности 120
Глава III. Проблемы и направления повышения эффективности механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации 153
1. Понятие эффективности механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности 153
2. Направления повышения эффективности механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности 165
Заключение 184
Список использованных источников и литературы 190
Приложение 218
- Экологическая безопасность как объект административно-правового регулирования
- Нормативная основа механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности
- Инструментальная основа (методы и формы) механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности
- Направления повышения эффективности механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности
Экологическая безопасность как объект административно-правового регулирования
5 января 2016 года Президент России Владимир Путин подписал Указ, в соответствии с которым 2017 год в России был объявлен годом экологии. Цель этого решения – «привлечь внимание к проблемным вопросам, существующим в экологической сфере, и улучшить состояние экологической безопасности страны»1.
Данное решение было обусловлено рядом фактов. Так, по оценкам экспертов, на территории Российской Федерации (с наибольшим сосредоточением населения, производственных мощностей и продуктивными сельскохозяйственными угодьями) состояние окружающей среды по экологическим параметрам оценивается как неблагополучное2.
Следует отметить, что в рамках «года экологии» в России на федеральном и региональном уровне были проведены многочисленные мероприятия: принята Стратегия экологической безопасности РФ1; разработаны и внедрены новые методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе; утвержден порядок выдачи комплексного экологического разрешения; изменен срок действия некоторых нормативов и разрешений на выбросы; внедрена новая система утилизации мусора; внедрен закон о наилучших доступных технологиях; обсуждается закон о сводных расчетах воздействия на атмосферу и выделении квот для загрязнителей; сформирована система контроля за деятельностью операторов по обращению с твердыми отходами; определена система лабораторного контроля за организованными источниками выбросов; определен риск-ориентированный подход при осуществлении государственного экологического надзора и многое другое.
Соответственно, повышение экологической эффективности российской экономики требует совершенствования системы государственного управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности человека, общества, государства, а также оптимизации деятельности уполномоченных органов власти и заинтересованности хозяйствующих субъектов в этой области.
Однако, по мнению специалистов и представителей общественности, данные меры во многом не приобрели системный характер в виду отсутствия механизма обеспечения экологической безопасности: эффективной нормативно-правовой основы, ухудшения системы управления охраной природы, давления государства на общественные структуры, игнорирования эксперти 20 зы, массового ухода природоохранных специалистов из федеральных и региональных органов власти, разрушение системы экообразования1.
Так, по мнению директора департамента программ, исследований и экспертизы Гринпис России И. Блокова, государственная система в нынешнем виде не готова к радикальному решению экологических проблем. «Бывает, Минприроды месяцами не может ответить на письмо, так что даже прокуратура вынуждена принимать меры. А нынешняя численность инспекторов Росприроднадзора (около 1800 человек – более 50 объектов на одного инспектора) настолько мала, что физически неспособна обеспечить выполнение всех полномочий»2.
По оценке председателя комитета Госдумы РФ по экологии и охране окружающей среды В. Бурматов, «Минприроды до конца не выполнило ни одно поручение президента в рамках Года экологии. Многие сроки были сорваны, в том числе по экологической экспертизе, установке счетчиков на предприятия-загрязнители и другие. Часть поручений мы были вынуждены взять на себя. Например, проведение реформы обращения с отходами»3.
Следует отметить, что вопросы совершенствования нормативно-правового и организационно-правового обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в настоящее время активно обсуждаются представителями российского научного сообщества, в то же время практические (нормативные) решения в указанной сфере не имеют четко выраженного системного характера, подчас – должного научного обоснования.
В этом плане обратимся к статье 9 Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (в редакции Указа Президента Российской Федерации 30 апреля 2012 года), где закреплено, что «одной из основных задач государственной политики в области экологического развития является совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности»1.
Наряду с этим, в соответствии со Стратегией национальной безопасности РФ, «достижение стратегических целей экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала Российской Федерации, повышение уровня экологического образования и экологической культуры граждан»2.
Заметим, что данной цели, как представляется, невозможно достигнуть без четкого, конкретного (соответствующего современным реалиям) и непротиворечивого механизма обеспечения экологической безопасности, а также наличия соответствующего понятийного аппарата.
М.М. Бринчук обращает внимание на «отсутствие единого понимания, единой позиции, выраженных как в законодательных актах, так и в научных трудах по юридическому содержанию понятия «экологическая безопасность», преодолевающих его «расплывчатость», различное толкование...»3. И с таким мнением, полагаем, следует согласиться.
Однако, как это ни парадоксально, этот же автор утверждает, что экологическое право и практика вполне успешно могут развиваться и осуществляться без использования терминов «экологическая безопасность», а также «обеспечение экологической безопасности». Их использование не востребо 22 вано ни наукой, ни практикой. Выделение в Конституции РФ как самостоятельного направления «обеспечения экологической безопасности», наряду с природопользованием и охраной окружающей среды, было ошибкой авторов ее ст. 721.
С нашей же точки зрения, данное утверждение представляется, на первый взгляд, нелогичным и даже бездоказательным: понятие «экологическая безопасность» сегодня востребовано наукой и практикой в полной мере. Другое дело – отсутствие единства мнений относительно вопроса о сущности и содержании как самой экологической безопасности, так и механизма ее обеспечения (о последнем практически речь не идет – авт.).
Здесь необходимо подчеркнуть, что М.М. Бринчук в своем суждении ограничивается лишь областью экологического права (и законодательства). В то же время общеизвестно, что проблемы экологической безопасности и ее обеспечения лежат больше в плоскости права административного, и это положение вещей не вызывает принципиальных разногласий у представителей российской административно-правовой науки2 (хотя о системном и комплексном подходе к рассмотрению и разрешению заявленной к исследованию проблематики речь также, к сожалению, не идет – авт.).
По данному вопросу уместно сослаться на мнение С.А. Боголюбова, который справедливо указывает на тот факт, что, «несмотря на закрепление рассматриваемого понятия в законах, использование его во многих нормативных актах экологического и иных отраслей законодательства, большое количество защищенных на эту тему диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, рассмотрение данного вопроса в доктор-1 ских диссертациях, в учебной и научной литературе, научные дискуссии по поводу понимания экологической безопасности не прекращаются до сих пор»1.
Кроме того, не менее важной проблемой действующего законодательства в экологической сфере следует признать «узкое» (и уже не соответствующее современным реалиям) на законодательном уровне закрепленное понятие экологической безопасности.
Нормативная основа механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности
Проведенное исследование концептуальных основ административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности позволило определить его как некую политико-правовую модель, представленную системой правовых средств. Это – как бы внешняя сторона (оболочка) этого механизма. Но поскольку нами поставлена цель построения его содержательной модели, необходимо рассмотреть содержание механизма административно-правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности в соответствии с нашим подходом, то есть в трех ракурсах: нормативная основа – институциональная основа – инструментальная основа.
Приступая к характеристике нормативно-правовой основы механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности еще раз уточним, что под ней в рамках настоящего диссертационного исследования понимается система (совокупность взаимосвязанных и внутренне согласованных) нормативно-правовых актов, содержащих нормы и юридические принципы, направленные на административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения экологической безопасности в целях упорядочения, охраны, защиты и развития последних в соответствии с потребностями человека, общества и государства.
Как отмечает Ф.Н. Удычак, «правовую основу структурирования и взаимодействия элементов государственного механизма обеспечения национальной безопасности, составляет действующее законодательство, разграничивающее институциональные сферы и закрепляющее их соотношение, а также определяющее юридический статус государственных органов и должностных лиц, очерчивающее пределы их компетенции, круг функциональных обязанностей и полномочий в рамках системы национальной безопасности»1. Это положение справедливо и для экологической безопасности как разновидности безопасности национальной.
Характеризуя соответствующую нормативно-правовую основу, следует заметить, что административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере экологической безопасности, а также ее обеспечения в России имеет длительную историю, которую условно можно разделить на три периода – дореволюционный, советский и современный.
Первый (дореволюционный период) становления и развития нормативной основы административно-правового обеспечения экологической безопасности берет свое начало в Древнерусском государстве. Причем, в то время вопросы, касающиеся экологической безопасности, рассматривались в контексте защиты, прежде всего, княжеской собственности.
Так, например, в Русской Правде был установлен штраф за повреждение или уничтожение борти (ст. 32)2, то есть впервые на законодательном уровне были закреплены владельческие права на природные ресурсы, а также нормы об их государственной защите за нерациональное использование.
В XV-XVI вв. при охране природных объектов и обеспечении экологической безопасности также сохранилась тенденция, связанная с защитой собственности – теперь царской: Судебник 1497 г. в ст. 61-63 установил наказание за уничтожение межевых знаков и запашку чужой земли в виде денежного штрафа и битья кнутом3.
С течением времени постепенно появляется и разграничение природных ресурсов в соответствии с их назначением и субъектами собственности. Так, Соборное Уложение 1649 г. разделило леса и земли на поместные, государственные и иные, а также установило ответственность за самовольную охоту – битье батогами1.
Усиление государственного хозяйственного воздействия на природу во время правления Петра I вызвало появление в законодательстве специальных ограничений. Указами 1701 и 1703 г. за незаконную охоту в окрестностях Москвы был установлен штраф в размере 100 руб. в отношении высших чинов, а для низших – «жестокая безо всякой пощады» ссылка в Азов «с женами и детьми на вечное житье». В 1704 г. Петр I учредил откупную систему рыболовства и запрет на самоловную снасть2. В соответствии с Указом Петра I от 10 декабря 1719 г. было закреплено в качестве привилегии государства право на добычу минералов на землях частных собственников; собственник же, в свою очередь, либо пользовался преимущественным правом на ее (добычи) осуществление, либо получал часть прибыли от разработки. Тем самым упразднялась монополия земельных собственников на недра, устанавливался принцип горной регалии и свободы права горного промысла3.
В целом же можно констатировать, что с периодом царствования Петра I совпадает период развития государственного (административно-правового) регулирования охраны природы и обеспечения экологической безопасности.
Важно отметить, что в ХVIII веке в законодательстве Российской Империи законодательство, связанное с обеспечением экологической безопасности, начинает оформляться и систематизироваться.
Так, появляется направление, связанное с охраной лесов, ограничением их вырубания и искусственным восстановлением: Сенатский указ от 7 мая 1735 г. «О проведении инвентаризации лесных массивов Южного Урала»; Указ Императрицы Екатерины II от 22 июня 1798 г. «Об использовании лесных массивов»; Указы Сената 1798 и 1799 гг. В 1743 году по Указу Елизаветы Петровны начали учреждаться рыбные конторы для надзора за всеми казенными рыбными ловлями, наделенные обязанностями рыбоохраны и воспроизводства ее запасов в водоемах1.
В XIX в. началась систематизация законодательства, и его развитие в области обеспечения экологической безопасности продолжилось. Например, в Уложении об уголовных и исправительных наказаниях 1845 г. содержалось положение, согласно которому фабрики, заводы и мануфактуры, построенные вредными для чистоты воды или воздуха, следовало сносить за счет собственника, и также подвергать последнего аресту на срок от семи дней до трех месяцев, либо денежному взысканию, но не более трехсот рублей2. Данное положение позволяет говорить о появлении в законодательстве Российской Империи нового института, способствующего обеспечению экологической безопасности, – прообраза экологической экспертизы.
Наряду с изложенным, в законодательстве того времени появляются также нормы, обеспечивающие экологическую безопасность в городах, выраженные в установлении санитарно-эпидемиологических требований. Это, в частности, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г., закрепивший ответственность за засорение каналов и рек в виде взыскания не свыше десяти рублей3. В Строительном уставе 1900 г. было закреплено требование о соблюдении определенного расстояния между промышленными зданиями и остальными постройками. При нарушении данного требования, заключенного в ст. 1075, виновные в деянии должны были выплатить денежное взыскание не свыше ста рублей, кроме того уплатить за причиненный вред, а само здание закрыть4.
В качестве вывода по первому периоду можно отметить следующее. Конечно, преждевременно было бы говорить о существовании в то время сформированной отрасли законодательства – праве экологической безопасности. Однако уже можно констатировать существование в России комплекса взаимосвязанных норм, регулировавшего экологическую безопасность, порядок природопользования, защиту природных ресурсов и окружающей среды, а также наличие механизма привлечения к юридической ответственности за их нарушение.
Советский этап в развитии правовой основы механизма обеспечения экологической безопасности можно условно разделить на два периода: с 1917 по 1957 г. г. и с 1958 по 1989 гг.
После октябрьской революции 1917 года получают свое закрепление и развитие лишь отдельные направления в области обеспечения экологической безопасности, в частности, в отношении земельных ресурсов. Так, Декрет от 26 октября 1917 г. «О земле» создавал правовую основу охраны земель путем их изъятия из товарооборота и введения мер для их охраны1. В ст. 61 Земельного кодекса РСФСР 1922 г. было прописано, что землепользователи, которые вели хозяйство, истощавшее землю, могли быть лишены земель на определенный срок2.
Инструментальная основа (методы и формы) механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности
Применительно к методам и формам обеспечения экологической безопасности как составляющим инструментальной основы и элемента соответствующего механизма, следует отметить, что в самом широком смысле указанные методы воспринимаются нами как способы (приемы), посредством которых осуществляется воздействие на объекты с целью практического выполнения определенных задач.
Что же касается административно-правовых форм, то в качестве таковых будут выступать внешне выраженные действия властных субъектов, осуществляемые в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия. При этом методы административно-правового регулирования проявляются в реальной жизни посредством административно-правовых форм, которые, в свою очередь, обусловливаются содержанием указанных методов.
Чтобы раскрыть специфику методов и форм административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности, следует сначала уяснить, какова их правовая природа и видовое разнообразие.
Существует многообразие определений методов именно государственного управления, как: «научно обоснованных, разрешенных законом способов воздействия на управляемых с целью наиболее правильного оперативного решения управленческих задач и достижения максимально эффективного управления»1; «взятых в единстве и взаимосвязи способов, приемов осуществления и средств обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, приобретающих проявление в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях»1.
В качестве существенных особенностей метода административно-правового регулирования ученые называют: доминирование одной воли, подчинение одного лица другому; неразрывную связь с властью; неравенство субъектов, выполнение ими разных социальных ролей; установленное правом неравенство; асимметрию прав и обязанностей субъектов2.
В.М. Манохин, напротив, утверждает, что «метод административно-правового регулирования отражает и выражает, в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом в волевом плане один участник реальных или потенциальных управленческих отношений воздействует на другого3. Если следовать мысли автора, то, соответственно, это могут быть отношения, как подчинения, так и равенства.
Подчеркнем со своей стороны, что сочетание различных методов как раз и направлено на обеспечение эффективности в государственном управлении. Данное положение актуально и применительно к настоящему исследованию, поскольку для обеспечения экологической безопасности применяются как административные (прямые), так и экономические (косвенные) методы административно-правового регулирования.
Об этом, в частности, рассуждает и Ю.А. Тихомиров, когда пишет о необходимости «… правильно использовать тот «набор» методов, средств регулирования, который позволяет сохранить устои экономики и одновременно стимулировать хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Стимулирование хозяйственной саморегуляции субъектов рыночных отношений должно закрепляться в официальном признании их статуса государством». И далее: «административно-правовое регулирование проявляется в различных формах его осуществления. В этом его бесспорная подвижность и динамичное реагирование на изменения в объектах управления. К ним относятся: формы государственной поддержки; императивные количественные и качественные нормативы; легализующие способы (лицензирование, регистрация физических и юридических лиц и т. п.); административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний; административно-функциональные режимы; введение государственной монополии. Все названные и иные методы применяются далеко не всегда равномерно и в той пропорции, которая предопределяется объективными потребностями отрасли, сферы и т. п.» 1.
Как известно, для науки административного права характерным является наличие трех основных способов правового воздействия (регулирования): предписания (возложение прямой юридической обязанности совершать определенные, предусмотренные правовой нормой, действия), запрета (возложение прямой юридической обязанности воздержаться от тех или иных действий, нарушающих требование правовой нормы) и разрешения (дозволение по своему усмотрению совершать или не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных нормой права)2.
Для метода административно-правового регулирования в целом присущи такие особенности, обусловленные спецификой предмета административного права и природой государственно-управленческой деятельности: а) преимущественно административно-правовое регулирование осуществляется с помощью правовых средств распорядительного характера (предписаний уполномоченных органов власти и их должностных лиц), то есть влечет появление отношений власти и подчинения; б) волеизъявление властных субъектов (органов власти и их должностных лиц), осуществляемое в форме предписаний, является односторонним и не предоставляет полномочий по их принятию другой стороне; в) преимущественное использование предписаний (как средств властного одностороннего характера) не исключает возможности применения средств разрешительного характера1.
Суммируя вышеизложенное, полагаем, что сущность и назначение административно-правовых методов в целом проявляется в:
– упорядочении (установлении определенного порядка) деятельности, (ее видов, содержания и т.д.);
– официальном признании (удостоверении статуса) субъектов административного права и осуществляемой ими деятельности (путем регистрации, лицензирования и т. д.);
– организации поддержки объектов управления – отраслей, предприятий и т. п.;
– предписании к выполнению определенных действий, предусмотренных соответствующей нормой административного права;
– запрещении определенных действий под угрозой применения соответствующих юридических средств воздействия;
– введении санкций за отступления от нормативов;
– в определенных случаях предоставлении возможности выбора вариантов должного поведения, предусмотренных нормой административного права (как для граждан, так и должностных лиц).
Таким образом, применительно к сфере административно-правового регулирования сферы обеспечения экологической безопасности методы такового, с нашей точки зрения, представляют собой совокупность нормативно установленных мер (способов и приемов) воздействия властвующих субъектов (органов публичной власти и должностных лиц) на поведение иных участников административных правоотношений, направленную на достижения целей обеспечения экологической безопасности, решения задач и осуществления функций государственно-управленческой деятельности в данном направлении.
Что же касается классификации административно-правовых методов обеспечения экологической безопасности, отмечая научную и практическую значимость подобной градации, отметим, что в данной сфере административно-правового регулирования она, в определенной степени, условна, поскольку указанные методы применяются во взаимодействии и взаимообусловленности.
В этой связи мы не ставим перед собой цели рассмотреть все основания для классификации административно-правовых методов. Отметим лишь, что по характеру воздействия субъектов исполнительной власти на управляемых методы административно-правового регулирования условно можно разделить на следующие две большие группы: административные (методы прямого воздействия со стороны субъектов управления на соответствующие объекты управления – выдача разрешений, лицензий; совершение регистрационных действий; применении мер административной ответственности; осуществлении надзора и контроля; заключение административных договоров, применение поощрения и другие) и экономические (методы косвенного воздействия – предоставление налоговых льгот, материальное поощрение). Вместе с тем, при классификации методов административно-правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения экологической безопасности государства следует учитывать тот факт, что необходимость придания экономическим методам соответствующих правовых форм в результате трансформирует их в методы прямого воздействия.
Направления повышения эффективности механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности
Сформулированные в предыдущем параграфе диссертационного исследования основные положения относительно подходов к определению эффективности рассматриваемого обеспечительного административно-правового механизма позволяет выделить три магистральных направления в повышении его эффективности, соотносимого, прежде всего, с содержательными элементами данного комплексного образования, а именно:
а) совершенствование нормативно-правовой основы (устранение пробелов, коллизий, своевременное обновление и т.д.) механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности;
б) развитие институциональных основ названного механизма;
в) оптимизация инструментальной базы (методов и форм административно-правового обеспечения экологической безопасности) данного механизма1.
Следует отметить, что необходимость повышения эффективности обеспечения экологической безопасности восходит к более общей проблеме – оптимизации правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в целом2.
По этому поводу обоснованным представляется следующее мнение О.С. Елфимовой: «Следует признать, что в настоящее время в России сформирована определенная правовая база обеспечения национальной безопасности страны. Но существующие нормативные правовые акты не решают в полной мере теоретико-методологических и правовых проблем в регулировании вопросов национальной безопасности. Таким образом, перспективы развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях связаны с необходимостью формирования нового или качественного совершенствования имеющегося законодательства в интересах укрепления национальной безопасности страны. Важным условием успешной разработки конкретной концепции национальной безопасности государства является знание основных положений ее теоретических основ, выполняющих методологические функции по отношению к проблемам этой сферы»1. Данное суждение, полагаем, целиком и полностью применимо и к концептуальной модели механизма обеспечения экологической безопасности в административно-правовом преломлении; в этом направлении продолжим научный поиск.
Итак, рассмотрим первое направление повышения эффективности механизма административно-правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности, а именно – совершенствование нормативно-правовой основы регулирования в этой сфере.
По итогам анализа нормативной основы механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности, относительно ее состояния можно говорить о том, что она характеризуется следующим: отсутствием четкого понятийно-категориального аппарата в сфере обеспечения экологической безопасности и его закрепления на законодательном уровне; несистемным, фрагментарным характером правового регулирования обеспечения экологической безопасности в РФ; отсутствием системообразующих, концептуальных законов прямого и непрямого действия в сфере обеспечения экологической безопасности; декларативностью и колли-зионностью ряда положений, снижающей качество их реализации на практике; избыточностью и многократным дублированием, как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения отраслевых аспектов экологической безопасности.
Следует заметить, что подобное наблюдается и в системе обеспечения национальной безопасности в целом. По мнению В.В. Данилейко: «… анализ действующего законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности указывает на фрагментарность существующей нормативной правовой базы, наличие в составляющих ее нормативных актах существенных пробелов, декларативности и противоречивости, что не позволяет результативно осуществлять их исполнение. При этом действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения национальной безопасности, в большинстве своем концептуально касаются частных угроз»1.
Как представляется, в целях нивелирования создавшегося положения количество имеющих место в экологической сфере правового регулирования коллизий можно было бы сократить путем осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики относительно экологической безопасности.
Общеизвестно, что мониторинг представляет собой систему, состоящую из совокупности действий: анализа обстановки в области обеспечения экологической безопасности (прежде всего, возникающих угроз), правовых актов и правоприменительной практики, выявления пробелов и коллизий правового регулирования, существующих в данной сфере, и принятия мер по их устранению, прогнозированию развития правовой ситуации в данной области общественных отношений, в том числе применительно к разработке стратегических актов.
Рассматривая проблематику повышения эффективности механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности в преломлении к его нормативной основе, следует обратить внимание на необходимость создания единого понятийно-категориального аппарата теории экологической безопасности (как вида национальной безопасности). В данном случае речь идет о выработке общих научно-обоснованных, четких и недвусмысленных понятий – таких, к примеру, как: «безопасность», «национальная безопасность», «виды безопасности», «экологическая без опасность», «угроза экологической безопасности», «национальные интересы в экологической сфере», «субъект безопасности», «объект безопасности, «механизм обеспечения экологической безопасности» и другие.
Далее отметим, что несмотря на значительное число научных трудов по вопросам национальной безопасности в целом и экологической безопасности, в частности, продолжают сохраняться проблемы теоретико-методологического и практического характера, в том числе и в направлении ее административно-правового регулирования.
По данному поводу известный исследователь национальной безопасности М.Ю. Зеленков высказывается так: «… действующее законодательство в сфере национальной безопасности с этимологической и теоретико-методологической точек зрения не имеет правопреемственности, системности и единства категориально-понятийного аппарата. Сущность ключевых понятий и терминов, относящихся к сфере национальной безопасности России, в нормативных правовых документах не всегда тождественна, а иногда и существенно различается. В значительной части нормативных актов первого и второго уровня смысловое содержание отдельных понятий и терминов не раскрывается»1. И с этой характеристикой сложившейся ситуации нельзя не согласиться, поскольку она в полной мере относится и к предмету нашего исследования.
Как уже отмечалось, в экологической сфере осуществляется три основных вида государственной деятельности – охрана окружающей среды, обеспечение рационального природопользования и обеспечение экологической безопасности. И если первых два вида государственной деятельности имеют собственные источники правового регулирования в виде Федерального закона «Об охране окружающей среды» и кодифицированных актов по отраслям природопользования (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.), то деятельность государства, связанная с обеспечением экологической безопасности, полагаем, несправедливо обойдена правотворческим вниманием.
По нашему мнению, в виду отсутствия специального системного и комплексного законодательного регулирования вопросов экологической безопасности и его обеспечения в Российской Федерации, а также неактуальности основных положений Федерального закона «Об охране окружающей среды» современным условиям и основным стратегическим документам в области обеспечения национальной и экологической безопасности – Стратегии национальной безопасности РФ 2017 года и Стратегии экологической безопасности РФ 2017 года, необходимо принять специальный закон «Об экологической безопасности в Российской Федерации».
В данном законе должны получить свое закрепление основные понятия и термины в сфере обеспечения экологической безопасности (понятийный аппарат межотраслевого правового института экологической безопасности), соответствующие современным реалиям. Наряду с этим, необходимо закрепить и положения относительно механизма административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности в РФ: его нормативную, институциональную и инструментальную основы данной государственной деятельности, реализуемой в сфере государственного управления.
Нормативная основа должна включать: установление круга общественных отношений, составляющих институт экологической безопасности и регулируемого данным нормативно-правовым актом; определение органов государственной власти, уполномоченных принимать подзаконные нормативные правовые акты в области обеспечения экологической безопасности; регламентация полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по нормативно-правовому регулированию экологической безопасности;
Институциональная (организационная) основа призвана определить цели, задачи, перечень и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность по обеспечению экологической безопасности; полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обеспечению экологической безопасности, а также принципы, лежащие в основе данной деятельности