Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Конституции Российской Федерации установлено, что человек, его права и свободы есть высшая ценность. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства(ст. 2). Реализация юридическими и физическими лицами права на осуществление отдельных видов деятельности и (или) определенных действий в некоторых случаях сопряжена с необходимостью получения специального разрешения со стороны уполномоченных на то органов исполнительной власти. В частности, это характерно для таких видов деятельности, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться без лицензирования.
МВД России в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставляет лицензии и осуществляет последующий надзор в сфере оборота гражданского и служебного оружия, а также частной детективной и охранной деятельности. Потенциальная опасность охраняемым общественным интересам здесь видится в угрозе террористических актов на подконтрольных милиции объектах повышенной опасности, хищений оружия и взрывчатых веществ с целью совершения тяжких преступлений, а также деятельности криминальных группировок под прикрытием охранно-сыскных структур.
В настоящее время охранно-сыскное предпринимательство в России развивается, отмечается его динамичный рост. По различным оценкам, в нашей стране на законных основаниях оружием владеют около 5 млн. россиян, у них находится почти 6 млн. единиц гражданского и служебного оружия. При этом правоприменительная практика и нормативное обеспечение лицензионно-надзорной деятельности милиции далеки от совершенства. Наличие избыточных и дублирующих функций, недостаточная согласованность действий специализированных служб и подразделений милиции, пресекающая направленность ее деятельности в ущерб предупредительным мероприятиям, подчас пренебрежительное отношение лицензирующего органа к правам и законным интересам физических и юридических лиц, злоупотребления в отношении них, а также ряд существенных пробелов в законодательстве, регулирующем сферы оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности, – все это отрицательно сказывается на эффективности лицензионно-разрешительного надзора, является препятствием на пути к его совершенствованию.
Теоретические проблемы осуществления административного надзора, в том числе в деятельности милиции, рассматривались в научных трудах Ю. Е. Аврутина, Д. Н. Бахраха, О. И. Бекетова, К.С. Бельского, И. И. Веремеенко, В. М. Горшенева, А. И. Елистратова, М. И. Еропкина, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попова, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова и др.
Различным аспектам лицензионно-надзорной деятельности органов исполнительной власти уделено внимание в исследованиях, проведенных А. Б. Багандовым, А. В. Гущиным, С. М. Зыряновым, К. И. Костылевой, М. А. Агаповой, Д. В. Осинцевым, Е. И. Спектор, К. Ю. Тотьевым и др.
Некоторые вопросы правового регулирования в сфере оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности становились предметом научных изысканий в работах А. А. Алексеева, А. А. Бакаева, А.Д. Благова, Д. К. Брагера, О. С. Григорьевой, А. А. Долгополова, В. И. Козлова, Д. А. Корецкого, А. В. Куяновой, В. А. Лончакова, А. Н. Молярова, В. Н. Опарина, О. В. Солнышковой, В. И. Шалашова, Е. Д. Шелковниковой и др.
Однако несмотря на повышенный интерес со стороны ученых к исследуемой теме, лицензионно-разрешительный надзор как разновидность административного надзора милиции остается недостаточно изученным и требует дальнейшей разработки. В частности, необходимо устранить терминологическую разобщенность в указанной сфере, конкретизировать ведущие направления деятельности специализированных служб и подразделений милиции, предоставляющих лицензии и осуществляющих последующие проверочные мероприятия в отношении лицензиата.
Общественная значимость лицензионно-надзорной деятельности милиции, необходимость всестороннего изучения и решения указанных проблем обусловили актуальность избранной автором темы диссертационного исследования, предопределили выбор объекта и предмета исследования, формулирование целей и постановку задач, его теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением милицией лицензионно-разрешительного надзора.
Предмет исследования – нормативные правовые акты, регламентирующие основания и порядок осуществления милицией лицензионно-разрешительного надзора, и ее правоприменительная практика в данной сфере.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка на основе анализа теоретических положений, нормативных правовых актов, правоприменительной практики предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование лицензионно-надзорных процедур в сторону их открытости и доступности, исключения двоякого толкования, а также на повышение эффективности лицензионно-надзорной деятельности милиции, в частности, путем устранения избыточных и дублирующих функций.
В соответствии с указанной целью в работе решаются следующие основные задачи:
– рассмотреть содержание лицензионно-разрешительного надзора милиции;
– сформулировать дефиницию понятия лицензионно-разрешительного надзора милиции и уточнить связанные с этим иные понятия;
– исследовать историю становления и развития разрешительного, лицензионно-разрешительного надзора милиции;
– определить пути повышения эффективности применения мер административно-правового принуждения к лицам, нарушившим правила оборота гражданского и служебного оружия, в частной детективной и охранной деятельности;
– рассмотреть лицензионно-надзорные процедуры;
– классифицировать лицензионно-надзорные полномочия милиции;
– дать оценку современному состоянию законодательства и существующей системе гарантий прав юридических и физических лиц, вовлеченных в лицензионно-надзорные правоотношения в сфере оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности;
– разработать предложения по совершенствованию законодательного и ведомственного регулирования лицензионно-разрешительного надзора милиции.
Методологическая основа и эмпирическая база. При подготовке диссертации применялись обще- и частнонаучные методы познания, в том числе аксиоматический, гипотетико-дедуктивный, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный, формально-логический, статистический, социологический.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается данными анкетирования 350 сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью (далее – подразделения ЛРРиКЧДОД), участковых уполномоченных милиции, начальников милиции общественной безопасности территориальных управлений (отделов) внутренних дел. Изучено 1250 наблюдательных дел, заведенных на объекты лицензионно-разрешительного надзора милиции, и около 400 архивных дел об административных правонарушениях в сфере оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности, рассмотренных органами внутренних дел Омской, Новосибирской областей, Алтайского и Красноярского краев в 2005-2008 гг. Использовались результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она одна из первых в рамках монографического исследования, проведенного на значительном нормативном, теоретическом и практическом материале, предлагает решение правовых и организационных проблем, возникающих в лицензионно-надзорной деятельности милиции.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Лицензионно-надзорная деятельность представляет собой основанную на законе совокупность мероприятий, совершаемых уполномоченными государственными органами исполнительной власти, по лицензированию и последующему надзору за строго определенными объектами и подкрепленных возможностью применения мер административно-правового принуждения в целях недопущения отклонения объекта от нормального режима функционирования, обеспечения безопасности личности, общества и государства от наступления вредных последствий нарушения установленных требований разрешенной деятельности.
Под лицензионно-разрешительным надзором милиции понимается наблюдение, осуществляемое специализированными подразделениями в отношении определенных объектов, в виде предварительных и систематических проверочных мероприятий, которые представляют собой лицензионно-надзорные процедуры. Надзорные функции направлены на выполнение требований лицензируемой и разрешенной деятельности с целью обеспечения безопасности личности, общественной безопасности и предупреждения правонарушений и подкреплены возможностью применения к делинквентам мер административно-правового принуждения.
2. Определение понятия «лицензирование», данное в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 12-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», является искусственно расширенным. Из указанного в нем перечня полномочий лицензирующего органа лицензирование вбирает в себя только мероприятия, связанные с предоставлением лицензии. Лицензирование – это самостоятельная процедура по разрешению компетентным органом индивидуально-конкретного дела, связанного с предоставлением лицензии физическому или юридическому лицу, изменением его правового статуса из соискателя лицензии в лицензиата.
3. Становление системы разрешительного надзора милиции проходило в первой половине XX в., и в дальнейшем она совершенствовалась. Развитие лицензионно-разрешительного надзора милиции характеризуется постепенной ликвидацией избыточных и дублирующих функций, возникающих в период его роста. В настоящее время, с учетом возросшего объема работы, в деятельности подразделений ЛРРиКЧДОД должно остаться два направления: надзор за оборотом гражданского и служебного оружия и надзор за частной детективной и охранной деятельностью. Иные функции, выполняемые указанными подразделениями, являются избыточными или дублирующими деятельность иных федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим предлагается заменить обязанность милиции по выдаче разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, установленную в п. 10 ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции», на обязанность участвовать в пределах своей компетенции в обеспечении надзора за оборотом взрывчатых веществ промышленного назначения. Необходимо принятие нормативного правового акта, регулирующего вопросы взаимодействия основных органов надзора за оборотом взрывчатых веществ промышленного назначения и развлекательной пиротехники.
4. В целях систематизации норм об административной ответственности в одном нормативном правовом акте предлагается в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ внести изменения. Следует добавить в перечень мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, новые, в частности, приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии. Указанные меры следует связать с такими видами административных наказаний как административное приостановление деятельности и лишение специального права, которые должны применяться за грубые нарушения гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями правил оборота оружия и патронов к нему, а также требований законодательства о частной детективной и охранной деятельности. Аннулирование лицензии должно стать полномочием лицензиата, учитывая схожую правовую природу с приостановлением действия лицензии. Необходимо также исключить из Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» нормы, регламентирующие порядок приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии, сосредоточив их только в КоАП РФ.
5. В законодательстве Российской Федерации не решен вопрос о разграничении понятий «условия», «правила» и «требования» лицензируемой и разрешенной деятельности. Предлагается под условиями лицензирования понимать законодательно установленные требования, от которых зависит решение органа, уполномоченного предоставлять лицензии, предъявляемые к соискателю лицензии. Нарушение условий не может повлечь за собой применение мер административного принуждения, в частности, административного наказания, итогом же будет отказ в выдаче лицензии. Исключение составляют ситуации, когда лицо изначально, не имея лицензии, незаконно осуществляет какую-либо деятельность и (или) конкретные действия и привлекается к уголовной или административной ответственности. Правила лицензионно-разрешительного надзора распространяются на лицензиата. Их нарушение влечет за собой предусмотренную законодательством уголовную или административную ответственность. Условия лицензирования и правила, предъявляемые к лицензиату, в их совокупности составляют требования лицензионно-надзорной деятельности.
6. Выделение в рамках административного процесса тех или иных производств и процедур должно происходить, если имеются следующие составляющие: наличие индивидуально-конкретного дела, разрешение которого влечет за собой возникновение, изменение, прекращение или подтверждение административного правоотношения; стадийность при осуществлении процессуальных действий; принятое уполномоченным субъектом власти решение по делу. Таким образом, лицензионно-надзорные процедуры складываются из: 1) стадии лицензирования; 2) надзорного производства; 3) организационно-правовых действий, осуществляемых во внепроцессуальном порядке.
7. Предлагается классифицировать лицензионно-надзорные полномочия правоохранительных (полицейских) органов как общие и специальные. Первые характерны для любого лицензирующего органа. Специальные лицензионно-надзорные правоохранительные (полицейские) полномочия вторичны относительно общих лицензионно-надзорных полномочий. Их возникновение может быть обусловлено как особенностями объекта лицензионно-надзорных правоотношений, являющегося источником повышенной общественной опасности (например, оружие), так и спецификой субъекта, обладающего соответствующим объемом властных полномочий, независимо от характера регулируемых им общественных отношений. Специальные лицензионно-надзорные правоохранительные (полицейские) полномочия по их содержательному аспекту можно подразделить на универсальные и особые. К универсальным относятся применение силы, а также доставление, административное задержание, изъятие вещей и документов как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и т. п. Осуществление особых лицензионно-надзорных правоохранительных (полицейских) полномочий связано со спецификой исследуемого административно-правового режима. К ним относятся: проверка граждан – владельцев оружия по месту жительства; изъятие оружия и патронов вне рамок производства по делу об административном правонарушении (в случае смерти собственника оружия, ликвидации юридического лица и др.); вынесение обязательных предписаний гражданам и должностным лицам об устранении нарушений установленных требований законодательства об оружии; аннулирование лицензий на приобретение и разрешений на хранение и ношение гражданского и служебного оружия, удостоверения частного охранника (сыщика); запрещение деятельности объектов хранения и обращения оружия и взрывчатых веществ в связи с выявленными нарушениями без возбуждения дела об административном правонарушении. Последние три из указанных полномочий являются частью административно-юрисдикционной деятельности и должны реализовываться строго в соответствии с нормами КоАП РФ.
Теоретическое и практическое значение исследования. Разработанные диссертантом теоретические положения и выводы могут быть востребованы в ходе дальнейшего изучения проблем административного надзора в целом и лицензионно-надзорной деятельности милиции в частности. Кроме того, основные научные положения и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности органов внутренних дел (подразделений ЛРРиКЧДОД, участковых уполномоченных милиции), мировых судей, а также в преподавании курсов административного права, административно-процессуального права, административной деятельности органов внутренних дел в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования прошли апробацию и изложены в выступлениях на научно-практических конференциях в Караганде (2006 г.), Барнауле (2008 г.), Кирове (2008 г.) и Омске (2006-2008 гг.). Материалы и результаты проведенного диссертационного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Омской академии МВД России. Ряд положений диссертационного исследования реализован в деятельности Правового департамента МВД России и УВД по Омской области.
По теме диссертационного исследования опубликовано десять статей и тезисов. Три научные статьи опубликованы в ведущих рецензируемых журналах «Адвокат» (в соавторстве), «Бизнес в законе» и «Современное право», входящих в перечень, определяемый Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России.
Структура и объем диссертации. Структура и логика диссертации предопределены исследованием общих закономерностей, присущих лицензионно-надзорной деятельности органов исполнительной власти в целом и ее специфике в сфере компетенции органов внутренних дел.
Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту, и приложений.