Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию демократической федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст.1.1). Тем самым в стране утверждены важные государственные ценности, которые требуют практической реализации. Над воплощением в жизнь демократических институтов, над совершенствованием федеративной организованности государственного управления, выработки и исполнения законов, соответствующих праву, необходимо постоянно и активно работать.
Логично, что в таких условиях большое значение принадлежит контролю как сложному государственно-правовому и управленческому явлению. Ведь только в процессе осуществления контроля, т.е. отслеживания, анализа и оценки хода и результатов используемых законов. Нормативных правовых актов, иных управленческих решений и обеспечение его обратного влияния на смысл и содержание этих аспектов можно видеть состояние общественной жизнедеятельности. Роль в ее сохранении и развитии государственных органов, уровень законности и другие ее проявления. Если говорить о свободном гражданском обществе, то оно объективно заинтересовано в том, чтобы в стране действовал надежный, справедливый и честный государственный контроль как совокупность всех контролируемых действий, осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Ведь контроль приходится осуществлять за поведением и деятельностью граждан в рамках тех общественных отношений, которые подлежат правовому регулированию; за исполнением своих обязанностей персоналом органов власти (руководителей, государственных и муниципальных служащих); внутри самой системы органов государственной власти и местного самоуправления, которая построена на основе принципов разделения государственной власти (ст. 10) и федерализма (ст.5); за взаимоотношениями между органами власти и общественными объединениями, чтобы и здесь исполнялись законы, за состоянием и законностью жизнедеятельности других структур государства и общества. Таким образом можно полагать, что контроль представляет собой достаточно большую и ответственную сферу деятельности органа власти, которая должна быть рационально
организована и эффективно функционировать. Это - крупная научная, политическая, правовая и управленческая проблема, которая нуждается в обширном теоретическом исследовании.
Темой диссертационного исследования избрана лишь часть такой проблемы, а именно: раскрытие сущности и предназначения контрольных функций органов государственной власти в условиях проведения административной реформы. Представляется, что такие функции составляют ядро ("центральную структуру") государственного контроля в Российской Федерации и их анализ позволяет выявить имеющиеся трудности, недостатки, слабые стороны и обосновать меры по совершенствованию контроля.
Степень научной разработанности и использованные
источники. Такие категории как власть, управление, контроль всегда являлись и будут являться объектом для исследования учеными -историками, философами, юристами, политологами и др. В процессе изучения разных аспектов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в трудах по теории государства и права, конституционному (государственному) праву Российской Федерации, государственному управлению, административному праву и иным отраслям юридической науки.
Учитывая особенности сложившейся ситуации, диссертант рассмотрел и такие вопросы, анализ которых, с его точки зрения, кажется необходимым для рационализации и совершенствования контрольных функций органов власти, как историко-теоретические и конституционно -правовые аспекты их развития.
Раскрытию сущности контроля, определению его места и роли в
деятельности органов государственной власти уделено значительное
внимание в работах российских правоведов С.С. Алексеева, Г.В.
Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского,
Е.Ю.Грачевой, Б.П.Елисеева, Ю.М.Козлова, О.Е. Кутафина,
Б.М.Лазарева, В.О. Лучина, Г.В.Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е.Постникова, B.C. Прониной, B.C. Основина, М.С. Студеникиной, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, И.Б. Шахова, Е. В. Шориной, В.Ф. Яковлева и др.
Среди зарубежных исследователей - работы Д.А. Ковачева, Е. Старосьцяка, Ю.П. Урьяса и др.
Отдельные виды и формы осуществления контрольной деятельности органами государственной власти в Российской Федерации и в ее субъектах были рассмотрены в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.В. Бойцовой, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г.Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, О.Е. Кутафина, О.О. Миронова, П.И. Савицкого, Б.А Страшуна, ЮА. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, ВА. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.О.Шохина и др.
В последние годы появлялись специальные учебные и научные публикации, посвященные отдельным аспектам деятельности органов власти, обладающих контрольными функциями1. Вместе с тем еще значительный круг вопросов, связанных с проблемами правового регулирования, контроля и практикой его реализации разработан недостаточно и требует дальнейших научных исследований.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской
Федерации 1993 г., федеральные конституционные и федеральные законы
Российской Федерации, в том числе, Гражданский кодекс Российской
Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс
Российской Федерации, Кодекс об административных и правонарушениях,
Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", указы
Президента Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации. В работе также использовались иные
нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Диссертационное исследование содержит анализ практических аспектов деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими контрольных функций.
В работе были использованы проекты законов, аналитические материалы, статистические данные, другая информаци. Важными источниками диссертационного исследования стали также проекты различных программ и действующие программы в области
1 Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000, Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
реформирования системы контрольных органов государственной власти и государственного управления.
Цель и задачи исследования. Основными целями диссертации являются теоретический анализ понятия и содержания контрольных функций органов государственной власти, комплексное исследование организационно-правовых форм их осуществления, обозначение практических проблем, возникающих при реализации контрольных функций законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти в Российской Федерации.
Формулирование данных целей определило постановку и решение в диссертации следующих задач:
- рассмотреть комплексно понятие контроля и контрольную
деятельность государства - государственный контроль, выявив
теоретические основы этого вида государственно-властной деятельности;
изучить и обобщить имеющуюся теорию и практику в области организации контроля и контрольных функций органов государственной власти в России;
определить принципы и механизм реализации государственного контроля, в том числе через статус и деятельность специальных государственных органов в области госконтроля и надзора.
- провести исторический и сравнительный анализ правового
регулирования государственного контроля в Российской Федерации и
европейских странах;
- выявить особенности форм и методов осуществления контрольных
функций государственных органов;
изучить существующий опыт взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации при реализации контрольных функций;
- обосновать идеи по реорганизации системы государственного
контроля в рамках административной реформы в Российской Федерации;
- выработать предложения по совершенствованию законодательной
базы и правовой регламентации государственного контроля в Российской
Федерации.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольных функций органами государственной власти Российской Федерации.
Предмет исследования составляют вопросы правового регулирования статуса и процедур осуществления государственного контроля и контрольных функций органов государственной власти Российской Федерации, с точки зрения обеспечения их рациональности и эффективности в условиях проведения административной реформы.
Методология исследования. Методологической основой исследования, прежде всего, служит системный, комплексный подход к анализу контрольной функции органов государственной власти Российской Федерации, в соответствии с которым диссертант рассматривает контроль, осуществляемый органами государственной власти, как сложное правовое и управленческое явление, гарантирующее практическую реализуемость законов в управленческих актах.
Диссертант использовал различные методы изучения и анализа контрольных функций органов государственной власти Российской Федерации: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в сфере административного права и отраслевых юридических наук.
Так, например, нормативный метод применялся при анализе нормативной правовой базы становления, современного состояния и возможных перспектив развития контрольных функций органов государственной власти в Российской Федерации. Конкретно-исторический метод был востребован при выделении и анализе исторических этапов в организации и деятельности органов государственного контроля в России. Интегральный метод призван был определить состояние государственного контроля Российской Федерации как единого целого и выявить механизмы поддержания его единства в условиях административной реформы.. Сравнительно-правовой метод использовался при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Теоретико-прогностический метод был применен при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Сочетание приведенных методов предопределило:
- обращение к актуальным проблемам административного права Российской Федерации, и к вопросам теории права и государства, муниципального и других отраслей права, теории государственного управления;
возможность не только проанализировать правовые основы осуществления контрольных функций органами государственной власти Российской Федерации; но и изучить систему государственного контроля в условиях проведения административной реформы.
показать место контроля в системе управленческих функций государственных органов и его роль в повышении уровня управления.
Важной особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в определении цели и смысла контрольных функции органов государственной власти, которые представляют собой диалектическое единство двух элементов: а) социального предназначения органа государственной власти, содержащегося в его полномочиях (задачах); б) реализации данного предназначения посредством различных правовых и организационных действий.
Обобщенно говоря, новизна состоит в том, что государственный контроль в Российской Федерации рассматривается как совокупность контрольных функций всех органов государственной власти, которые осуществляются на основе Конституции Российской Федерации в целях обеспечения ее практической реализации. Применительно к правам и свободам граждан, компетенции органов, компетенция органов государственной власти, взаимодействие органов государственной власти на основе принципов разделения государственной власти и федерализма, укреплению взаимосвязей государственного аппарата и гражданского общества.
Настоящая диссертация представляет собой одно из первых в отечественной науке административного права комплексных исследований состояния государственного контроля в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых отражается научная новизна работы:
1. Контроль рассматривается как функция управления, которая характеризует отслеживание, анализ и оценку кода и результативности выполнения Конституции РФ, законов, нормативных правовых актов, управленческих решений (прямое действие) и влияние полученной информации на совершенствование целеполагания и содержания данных документов (обратное действие). Посредством контроля определяется действенность правовой системы и государственного управления в стране.
Государственный контроль охватывает всю совокупность контрольных функций органов государственной власти, которая реализуется в соответствии с их компетенцией, и таким образом в целом отражает потенциал контроля и его воздействие на состояние организационно-правовой урегулированности общественных отношений, явлений и процессов.
Государственный контроль имеет сложную структуру, связанную с различными областями осуществления контроля: обеспечение прав и свобод граждан; исполнение государственных должностей в органах государственной власти; соблюдение законности и компетенции в деятельности самих органов государственной власти; исполнения Конституции к законодательства РФ в отношении общественных структур, субъектов экономической и социальной сфер.
2. Подвергнут анализу процесс осуществления контрольных
функций органами государственной власти (или административно-
контрольный процесс), на основании которого предложено разделение
данного процесса на четыре стадии:
стадия установления фактического состояния дел;
стадия оценки характера допущенных отклонений;
- стадия разработки мероприятий по корректировке процесса
управления,
стадия реализации корректирующих норм и совершения корректирующих действий.
3. Выстроена модель государственного контроля через
выделение следующих принципов осуществления контрольных функций
органов государственной власти:
общие (конституционные) принципы, под которыми
подразумеваются принципы осуществления контрольных функций всеми
государственными органами, непосредственно закрепленные в
Конституции Российской Федерации;
- специальные принципы, под которыми подразумевают принципы
осуществления контрольных функций . специализированными
(контрольными) государственными органами (контроля и надзора),
закрепленные в законах и подзаконных актах Российской Федерации, а
также в соответствии с их статусом.
4. Показано, что модель государственности, которая включает в
себя контрольные функции, осуществляется на уровнях: муниципальном,
субъектном и федеральном, а также ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Кроме этого созданы специализированные органы, в которых контроль занимает ведущее место: Счетная палата, Прокуратура, Уполномоченный по правам человека, органы контроля и надзора, подчеркнуто большое значение взаимосвязей между всеми звеньями таких органов при осуществлении контрольной деятельности.
-
Прослежен исторический путь развития контрольных функций государственных органов в рамках социально-экономических условий, из которого сделан вывод о том, что такие функции объективно необходимы для любого государственного аппарата, поскольку они во многом обеспечивают законность и эффективность государственного управления. Сложности состоят в выборе контролируемых параметров и критических точек в общественных отношениях, поведении и деятельности людей, что предполагает дифференциацию и конкретизацию целей и содержания контроля. В условиях демократии и рыночной экономики контролируемые параметры и критические точки приобретают новый характер.
-
Выделены типовые (носят общий характер и прямых санкций не влекут) и специальные (могут повлечь за собой реальные санкции) полномочия палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации и полномочия Правительства Российской Федерации по взаимодействию с палатами Федерального Собрания при реализации контрольных функций. Так, к типовым полномочиям палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации относятся: интерпелляция; парламентский час. К специальным полномочиям палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; контроль Счетной палаты за исполнением федерального бюджета.
В свою очередь к стандартным полномочиям Правительства Российской Федерации по взаимодействию с палатами Федерального Собрания относятся: деятельность представителей Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания. К специальным полномочиям Правительства Российской Федерации по взаимодействию с
палатами Федерального Собрания относятся: постановка вопроса Председателем Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации о доверии Правительству Российской Федерации; дача заключений Правительством Российской Федерации по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам: введения или отмены налогов, о выпуске государственных займов и другим законопроектам, предусматривающим расходы из федерального бюджета в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации; разработка и представление Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федерального бюджета, обеспечение его исполнения, отчёт об исполнении федерального бюджета.
7. Обоснована необходимость дальнейшего совершенствования
действующего законодательства, регулирующего деятельность органов
государственной власти в области контроля. В этой связи вносятся
предложения, которые, по мнению диссертанта, сделали бы деятельность
контрольных органов в России более эффективной, соответствующей
уровню развитых государств. В частности, по мнению автора, должна быть
разработана концепция реформирования и развития контрольных органов
в России. В связи с чем уделено внимание раскрытию содержания
функций по контролю и надзору, которые возложены на федеральные
службы Указом Президента РФ " О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти" № 314 от 9 марта 2004 года. Подчеркнута
актуальность четкого и исчерпывающего процессуального правового
регулирования порядка реализации контрольных функций
государственных органов и использования соответствующих полномочий с тем, чтобы контроль не превращался самоцель, не становился помехой в деятельности контролируемых, а способствовал укреплению законности повышению уровня государственного управления.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения по вопросам осуществления органами государственной власти Российской Федерации контрольных функций создают определенную теоретическую базу при обосновании и применении на практике конкретных мер по совершенствованию структуры и механизмов реализации контрольных функций.
Практическая значимость диссертационного исследования видится в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы:
в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов и недостатков, в частности при совершенствовании законодательной базы, регулирующей статусы и деятельность органов государственной власти Российской Федерации при осуществлении ими контрольных функций;
в последующих научных исследованиях проблем контроля, а также практически осуществляемых контрольных функций органами государственной власти в Российской Федерации, ее субъектах и зарубежных государствах;
- при чтении лекций и проведении семинарских занятий по
административному праву, конституционному праву, теории
государственного управления и т.д.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы обусловлена задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списке использованных нормативных правовых источников и научной литературы.