Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Содержание и сущность функции государственного контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти 20
1.1. Понятие, сущность и значение контроля и надзора в государственном управлении –
1.2. Понятие и содержание функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и принципы их осуществления 41
ГЛАВА 2. Вопросы реализации функции государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 61
2.1. Реализация функции государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации –
2.2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъекты, осуществляющие функции государственного контроля и административного надзора 77
2.3. Административные процедуры и методы осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 100
ГЛАВА 3. Проблемы эффективности реализации функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации 124
3.1. Разграничение государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора..
3.2. Административные процедуры и методы осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации .. 139
Заключение 146
Список литературы 152
- Понятие и содержание функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и принципы их осуществления
- Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъекты, осуществляющие функции государственного контроля и административного надзора
- Административные процедуры и методы осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Административные процедуры и методы осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время, когда Президентом Российской Федерации объявлен курс на модернизацию Российского государства, все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов государственного контроля и административного надзора во всех сферах жизни общества, включая региональные и местные уровни функционирования государственного механизма и иных социальных институтов. Функции государственного контроля и административного надзора, реализуемые органами исполнительной власти, занимают одно из ключевых мест в многообразной системе функций государственного механизма Российской Федерации. Вместе с тем, методы осуществления многообразных функций государственного управления должны ориентироваться на формирование институтов гражданского общества, развитие экономики и частного бизнеса. Специфика механизмов осуществления функций государственного контроля и административного надзора как внутри самой вертикали государственного управления, так и в многообразных частных сферах деятельности бизнеса и иных социальных институтов обусловливает их принципиальное различие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Малоэффективные государственный контроль и административный надзор либо их отсутствие влекут значительный ущерб обществу и государству в части нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, снижают престиж исполнительной власти, порождают коррупцию и беззаконие, тормозят экономические и социальные реформы в стране.
Особую значимость приобретает региональный аспект осуществления функций государственного контроля и административного надзора, так как органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления ближе и к людям, и к частному бизнесу. А потому злоупотребления властными полномочиями на региональном и муниципальном уровнях наиболее вопиющи: если на федеральном уровне после принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного кон-
троля (надзора) и муниципального контроля» предприняты определенные меры, направленные на законодательное регулирование осуществления функций государственного контроля и административного надзора, то на уровне субъектов РФ все ограничивается принятием не вполне совершенных административных регламентов. Данная проблема нуждается в научном осмыслении и обосновании для целей совершенствования процесса государственного управления на региональном уровне.
Другой актуальной проблемой, исследованной в данной работе, является научное обоснование различия и, как следствие, разграничения государственного контроля и административного надзора как двух самостоятельных функций государственного управления, реализуемых на региональном уровне, что в конечном счете повысит эффективность регионального государственного управления и оптимизирует государственно-управленческое воздействие на частный бизнес и экономику государства в целом.
Недостатки в работе контролирующих и надзирающих органов субъектов РФ и муниципальных образований, обусловленные их слабым кадровым обеспечением и многочисленными проблемами, касающимися их правового статуса, разграничения сфер деятельности, объема компетенции и функций, значительно тормозят экономические реформы и негативно сказываются на режиме законности и правопорядка.
В связи с этим необходимость научного исследования региональных проблем государственного контроля и административного надзора требует комплексного научного административно-правового анализа сущности, содержания, принципов, видов, методов и форм государственного контроля и административного надзора как самостоятельных функций государственного управления на региональном уровне, проблем правового регулирования процедуры осуществления данных функций, разграничения компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований.
Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной науке проблемы контроля и надзора рассматривались теорией государства и права, административно-правовой наукой, наукой государственного управления и иными юридическими науками.
В науке теории государства и права вопросы функций контроля и надзора исследовали С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Б.А. Булаевский, В.М. Горшенев, Д.В. Пожарский, Е.А. Макштакова, О.Е. Савенко, В.М. Сырых, С.А. Комаров, Ю.Г. Ткаченко, Н.В. Черноголовкин и др.
В науке административного права теоретические аспекты государственного контроля и административного надзора рассматривали Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, О.С. Беркуто-ва, В.Г. Вишняков, В.М. Горшенев, Р.И. Денисов, А.Т. Дмитриев, А.Б. Зеленцов, С.М. Зырянов, Б.М. Лазарев, А.В. Мартынов, С.Н. Назаров, С.В. Пузырев, Ю.Н. Старилов, М.Р. Стерлинг, М.С. Студеникина, А.М. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов, В.А. Юсупов и др.
Отраслевые аспекты осуществления функций государственного контроля и административного надзора на федеральном уровне исследовали В.М. Артеменко, Р.И. Денисов, А.В. Ерицян, А.Н. Жеребцов, С.М. Зырянов, Л.Т. Казакбиева, Г.И. Колинин, Ю.Г. Копытов, А.А. Косов, Г.В. Матвиенко, Ф.С. Разоренов, Н.А. Резина, Н.Ф. Селевон, С.А. Сергеев, М.В. Ткаченко, А.В. Филатова, Е.А. Чабан и др.
Объектом исследования выступают административно-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне в процессе повседневной управленческой деятельности.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовые основы и порядок осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты и практика их применения на уровне субъекта РФ при реализации функций государственного контроля и административного надзора.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является теоретический анализ осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ, а также формирование научно обоснованных предложений по совершенствованию их деятельности при реализации указанных функций на региональном уровне.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
изучение понятия, сущности и значения государственного контроля и административного надзора в субъектах РФ;
обоснование принципов осуществления функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;
раскрытие понятия и содержания функций государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ;
исследование административно-правового статуса и видов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;
анализ административно-правового механизма реализации функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне и правовых форм их осуществления;
изучение процедуры и методов осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ;
формирование путей повышения эффективности реализации функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Методологической основой исследования стала система философских, общенаучных и частнонаучных методов познания проблем реализации функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне.
Среди философских методов познания особую значимость имеет диалектико-материалистический метод познания, позволивший целостно исследовать социально-экономические и политико-правовые аспекты осуществления функций государственного управления, определить виды, формы и методы функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне, а также выделить факторы, обосновывающие их специфику.
Общенаучными методами, использованными в работе, являются методы анализа и синтеза, системно-структурного подхода, индукции и дедукции, моделирования, методы исторического, логического, функционального и абстрактного исследования. Особое
место в системе указанных методов занимают методы анализа и синтеза, позволившие автору проанализировать многообразие региональных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ.
Частнонаучные методы (метод специального юридического толкования норм права, догматико-юридический метод и метод сравнительного правоведения) позволили уяснить смысл правовых предписаний, определить их влияние на административно-правовую деятельность субъектов регионального государственного управления, выделить особенности функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др., подзаконные нормативно-правовые акты.
Теоретическая основа исследования включает труды советских и российских ученых, представляющие собой фундаментальные положения в области общей теории права, административного и конституционного права, науки государственного управления.
Эмпирическая база исследования включает обширный нормативно-правовой материал, принятый в субъектах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, а также практику его применения в деятельности органов исполнительной власти указанных субъектов при осуществлении функций государственного контроля и административного надзора, научные и экспертные оценки ученых и специалистов по проблемам реализации государственно-контрольной и административно-надзорной деятельности субъектов государственного управления.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Работа представляет собой выполненное на монографическом уровне комплексное исследование понятия, сущности, видов, принципов, форм, методов и процедур осуществления функций государственного контроля и административного надзора, реализуемых органами исполнительной власти субъектов РФ.
Научная новизна работы характеризуется попыткой автора впервые в юридической науке провести на административно-правовом уровне комплексное исследование функций государственного контроля и административного надзора, реализуемых органами исполнительной власти субъектов РФ, предложить пути решения проблемы разграничения компетенции между органами государственного управления Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, совершенствования нормативно-правового регулирования осуществления данных функций в целях повышения эффективности государственного управления в субъекте РФ, обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, вовлеченных в государственно-контрольные и административно-надзорные правоотношения.
Научную новизну диссертационного исследования подтверждают основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложена авторская концепция понятия и сущности государственного контроля и административного надзора, в соответствии с которой сущность государственного контроля следует определить как проверку и наблюдение с целью анализа отклонений и сбора управленческой информации, раскрытия причин отклонений, а также формирования предложений по их устранению, осуществляемых в целях руководства определенным управленческим объектом и выражающихся в виде специальной деятельности, представленной в правовой и организационной формах, являющихся специфической функцией управленческого воздействия на объект государственного управления. В свою очередь, понятие и сущность административного надзора сводится к его пониманию как специальной функции и вида управленческой деятельности, выражающейся в проверке соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим (при необходимости) инициированием процедуры применения мер государственного при-
нуждения за нарушение законодательства, осуществляемой уполномоченным органом государственного управления в отношении органов государственной власти, местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических лиц независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в отношениях подчиненности к надзирающему органу исполнительной власти.
-
Обосновано мнение о самостоятельности функций государственного контроля и административного надзора как специальных функций, государственного управления. Выделяются признаки, различающие данные функции, и прежде всего их целевое назначение в механизме государственного управления в субъекте РФ.
-
Предложена классификация видов государственного контроля и административного надзора, базирующаяся на следующих критериях: сфера осуществления данной деятельности; принцип разделения властей; вид субъекта государственного контроля и административного надзора; направленность, частота проведения, территориальная сфера и последствия проведения государственного контроля и административного надзора.
-
Определено, что реализация функции государственного контроля как необходимой стадии процесса публичного управления есть деятельность органов государственного управления, которая выражается в законодательно установленных формах управленческой (административной) деятельности и носит обсервативный характер. Реализация административно-надзорной функции есть деятельность органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией, которая не является самостоятельной стадией государственного управления, а представляет собой самостоятельный вид публичной управленческой деятельности.
-
Отмечено, что осуществление функций государственного контроля и административного надзора происходит с использованием форм государственного управления, выработанных наукой и практикой государственного управления. Серьезным недостатком в организации и правовом регулировании деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении указанных функций является отсутствие нормативно-правового закрепления многообразия форм государственного управления на федеральном и региональном уровнях. В работе предложены проекты правовых
норм и система форм осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ.
-
Многообразие подходов в формировании системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный контроль и административный надзор, позволяет признать, что практически все они обладают как функциями государственного контроля, так и функциями административного надзора, что вряд ли можно признать обоснованным. В связи с этим предложено функцию государственного контроля возложить на все органы исполнительной власти субъектов РФ, наделенные отраслевой и межотраслевой компетенцией, а функцию административного надзора – лишь на органы, специально созданные для ее реализации и обладающие специальной компетенцией.
-
Обосновано положение о том, что в системе административно-управленческих производств административно-надзорное производство является самостоятельным видом, а государственно-контрольное производство – разновидностью производства по осуществлению оперативной деятельности органов управления. Участниками государственно-контрольного производства являются все виды органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие функцию как государственного контроля в отношении подчиненных объектов государственного управления, так и внутриорганизацион-ного контроля за деятельностью государственных служащих органа государственного управления.
-
Производство по осуществлению функции административного надзора в субъекте РФ включает следующие стадии: возбуждение административно-надзорного производства; проведение административно-надзорных мероприятий; принятие решения по итогам проведения административного надзора; обжалование принятого надзирающим органом (должностным лицом) решения по итогам проведенных административно-надзорных мероприятий. Государственно-контрольное производство включает следующие стадии: проверка соблюдения подконтрольными субъектами действующего в данной сфере законодательства, выявление недостатков, а также причин и условий, им способствовавших; выработка и принятие решений и рекомендаций по улучшению положения дел в
процессе государственного управления и деятельности подконтрольного органа.
-
Осуществление государственного контроля и административного надзора на региональном уровне основывается на методах деятельности контрольных или надзорных органов субъектов РФ, под которыми следует понимать совокупность организационных, функциональных и процедурных способов, приемов, средств волевого воздействия контролирующего или надзирающего органа на подконтрольный или поднадзорный объект государственного управления.
-
Методы государственного контроля и административного надзора могут быть дифференцированы в зависимости от содержания способов, приемов и средств осуществления рассматриваемых функций. В связи с этим следует дифференцировать методы государственного контроля и административного надзора по трем основным критериям: процедурным, организационным и функциональным. Процедурные методы характеризуются спецификой процесса их осуществления и зависят от ситуации, в которой применяются организационные и функциональные методы государственного контроля и административного надзора. Организационные методы обусловлены спецификой их проведения субъектами государственного контроля и административного надзора. Функциональные методы выражаются в определенной деятельности по проведению государственного контроля и административного надзора. Эти виды методов должны найти нормативное закрепление в законе субъекта РФ о государственном контроле и административном надзоре.
-
Компетенцию органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по осуществлению функций государственного контроля и административного надзора следует разграничивать по критерию предмета ведения, анализ элементов содержания которого позволяет наиболее полно сформировать теоретическую модель предмета ведения.
-
Предложена авторская концепция закона субъекта РФ «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации», который предусматривает общие положения, процедуру осуществления государственного и муниципального контроля, процедуру осуществления административного надзора, гарантии прав участников отношений по осуществлению государ-
ственного и муниципального контроля и административного надзора в субъекте РФ. Каждый из предложенных разделов складывается из глав, которые включают статьи и нормы, раскрывающие содержание административно-правового регулирования реализации функций государственного контроля и административного надзора в субъекте РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования
заключается в предложениях и выводах, содержащихся в работе, которые могут быть использованы при дальнейшем проведении исследований по проблемам функций государственного управления на региональном уровне, в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ при формировании правовых основ государственного контроля и административного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти на территории региона, в учебном процессе по курсу административного права, на специальных курсах, посвященных государственному управлению в субъекте РФ.
Степень достоверности результатов исследования. Теоретическая часть диссертационного исследования базируется на использовании широкого круга российских юридических научных и учебных источников, материалов конференций различного уровня, а также диссертационных исследований других авторов. Научные выводы и положения основываются на анализе теоретических исследований эмпирического материала. При формулировании теоретических и прикладных положений автор использовал статистические данные органов исполнительной власти субъектов РФ и практику их деятельности. При разработке научных положений использованы современные методики сбора, обработки и анализа эмпирической базы исследования. Высокая степень достоверности результатов проведенного научного исследования обеспечена результатами апробирования полученных выводов и положений на практике и в учебном процессе, что подтверждается актами внедрения.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права. Основные теоретические выводы и положения исследования докладывались и обсуждались на Всерос-12
сийской научно-практической конференции «Проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Краснодар, 2011), Международной научно-практической конференции «Цивилистический процесс: основные проблемы и тенденции развития», посвященной 90-летию со дня рождения доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Маргариты Андреевны Викут (г. Саратов, 2012), III Всероссийской конференции «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (г. Краснодар, 2014).
Основные положения исследования были внедрены в практическую деятельность Законодательного Собрания Краснодарского края и Главного управления МВД России по Краснодарскому краю, в учебный процесс Кубанского государственного аграрного университета и Краснодарского университета МВД России.
Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы, насчитывающего более 190 наименований. Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК Минобрнауки России.
Понятие и содержание функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и принципы их осуществления
При рассмотрении понятия государственного контроля в синтезированном виде следует исходить из того, что в основе его характеристики лежит функциональное предназначение данного инструмента государственного управления. Функциональная характеристика государственного контроля неразрывно связана с процессом деятельности субъекта контроля. В этой связи контроль как функция управления не может быть всесторонне и полно представлен без характеристики государственного контроля как вида управленческой деятельности органов государственного управления. В этом смысле государственный контроль, выраженный в правовой норме, представляет собой требуемое направление деятельности контролирующего субъекта, представляющее собой нормативную модель деятельности контролирующего субъекта, юридическую форму его выражения. Кроме того, государственный контроль выражается в непосредственной деятельности (действиях) контролирующего субъекта в определенном направлении. Это важная практическая созидательная и информационно-аналитическая деятельность контролирующего субъекта, наделенного законом специальными методами, средствами и полномочиями.
Другим аспектом анализа государственного контроля является его исследование как функционального вида деятельности управляющего субъекта в процессе осуществления государственного управления. В связи с этим следует рассмотреть место государственного контроля в системе стадий государственного управления. При всем многообразии подходов к определению стадий процесса государственного управления1 следует вместе с тем признать, что одну из наиболее аргументированных концепций о стадиях процесса государственного управления высказал В. А. Юсупов, отметив, что право воздействует на все стадии процесса управления путем прогнозирования, принятия исходного решения, организации, регулирования и контроля
Отмечая значение стадий процесса государственного управления, В. Б. Аверьянов указывал, что в содержании государственного управления выделяются две основные структуры, «одна из которых (пространственная) отражает функциональное содержание, а вторая (временная) – процессуальное содержание государственного управления»2.
Приведенные положения позволяют признать, что стадиям процесса управления соответствует определенная управленческая функция. Сочетание функций и стадий процесса управления позволит всесторонне охарактеризовать сущность государственного контроля, так как нормальная, определенная целью управления, управленческая деятельность невозможна вне рамок организованного процесса данной деятельности. В связи с этим весьма справедливым является замечание В. А. Юсупова: «Контроль выступает источником принятия нового решения, нового цикла управления, и тем самым в этой функции огромная потенциальная возможность преобразования действительности»3.
При исследовании такого феномена, как государственный контроль, следует учитывать и еще один немаловажный аспект. Государственный контроль при условии его рассмотрения как вида государственной деятельности одновременно является информацией о ходе процесса государственного управления и проводником этого информационного ресурса. Первоначально контрольная информация предоставляет возможность сформировать контрольные решения, определить пути изменения, корректировки, приостановления или запрета осуществления принятого управленческого решения. Впоследствии контрольная информация является непосредственно решением контролирующего субъекта, адресованным субъекту управленческого процесса, с целью совершенствования процесса государственного управления. Контрольная информация должна быть достаточной, своевременной, достоверной. Эти требования имеют важное управленческое значение, позволяя, с одной стороны, эффективно осуществлять государственный контроль, а с другой – создавать условия для реализации нового цикла государственного управления.
Указанные положения позволяют признать, что приведенный системный подход позволяет более широко взглянуть на сущность государственного контроля, характеризуя рассматриваемое явление в его функциональном, деятельном, стадийном и информационном аспектах.
Следует признать, что контроль не может существовать сам по себе, не может быть контроля ради контроля. Государственный контроль должен реализовываться в определенном объеме, в отношении определенного объекта и в определенной правовой форме. Государственный контроль должен быть направлен на конкретный государственно-управленческий результат, определенные пути достижения этого результата, а также устранение субъективных и учет объективных препятствий при осуществлении государственно-управленческой деятельности управляющих субъектов.
Необходимость государственного контроля свидетельствует о его значимости для государства и общества в целом. Наибольшее значение он имеет именно в сферах государственного управления, где преимущественно рассматривается как его функция. В связи с этим государственный контроль как функция государственного управления связан с иными функциями управления. Государственный контроль обеспечивает конкретность государственного управления, его осуществление в соответствии с принятым управленческим решением. Данное обстоятельство позволяет признать важную особенность государственного контроля: он носит внутрисистемный характер, т. е. осуществляется в рамках единого процесса государственного управления определенным объектом, развивающегося по перечисленным нами стадиям.
Приведенное обстоятельство свидетельствует, что государственный контроль носит внутренний характер, имеет внутриуправленческую направленность, осуществляется самим органом для стабилизации его деятельности по осуществлению государственного управления. Государственный контроль также предназначен для предупреждения нежелательных последствий управленческой деятельности, пресечения отрицательных последствий, исправления допущенных в ходе управления нарушений. В связи с этим он имеет непрерывный и постоянный характер, являясь определенной стадией деятельности по государственному управлению. Именно в том, что государственный контроль есть определенная правовая и организационная форма государственной деятельности уполномоченных управляющих субъектов, направленная на отдельные стадии управленческого процесса и предопределяющая направление указанной деятельности (функциональная характеристика), заключается, по нашему мнению, сущность государственного контроля.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъекты, осуществляющие функции государственного контроля и административного надзора
Как установлено в ч. 1 ст. 16 ФЗ о госконтроле «По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти». Пункт 1 ч. 1 ст. 17 указанного закона предписывает принятие индивидуальных актов управления в случае выявления фактов нарушения при проведении государственного контроля и административного надзора в виде предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений в установленный срок.
Частичная необходимость принятия указанных индивидуальных актов управления предусматривается в административных регламентах осуществления функции государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ.
Кроме того, в случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о нарушении норм действующего законодательства об административных правонарушениях, лица, предусмотренные п. 7 ст. 28.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ)1, составляют протокол об административном правонарушении, РФ, по которым протокол составлялся должностными лицами органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. По результатам исполнения административной процедуры субъекту проверки направляется уведомление о результатах проверки, а при необходимости – также органам прокуратуры и саморегулируемой организации.
Необходимо отметить, что приведенные индивидуальные акты управления, принимаемые в процессе осуществления функций государственного контроля и административного надзора, одни и те же и не дифференцируются в зависимости от вида реализуемой функции. С подобным подходом согласиться нельзя. В зависимости от того, реализуется функция государственного контроля или функция административного надзора, принимаются различные индивидуальные акты управления, обусловленные отмеченными ранее специфическими свойствами приведенных функций государственного управления. В связи с этим следует предложить следующую конструкцию принимаемых видов индивидуальных актов управления.
Предлагаемая система индивидуальных актов управления, принимаемых при осуществлении функции государственного контроля в субъектах РФ, позволяет предложить следующие их виды: – на стадии возбуждения процедуры государственного контроля руководитель органа принимает решение о проведении проверки, которое основано на плане проведения проверок, требовании прокурора о проведении проверки, обращениях и заявлениях граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации; – в процессе осуществления процедуры государственного контроля могут составляться протоколы или заключения о проведенных испытаниях, экспертизах, исследованиях или иных фактах, имеющих значение для принятия решения по итогам проведения контроля; – на стадии принятия окончательного решения по итогам государственного контроля должностные лица контролирующего органа составляют предписания об устранении выявленных недостатков (при необходимости направляют предписание в органы прокуратуры или иные органы, наделенные правом возбуждать дело о привлечении правонарушителя к юридической ответственности) либо руководитель контрольного органа издает приказ о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности. По итогам контрольных мероприятий контролирующий орган вне зависимости от результатов проверки подготавливает и принимает акт проверки. Следует подчеркнуть, что контролирующий орган не должен обладать юрисдикционными полномочиями, за исключением привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности, так как он является служебно подчиненным по отношению к контролирующему органу лицом.
Реализуя функцию административного надзора, надзирающий орган должен быть наделен правом принимать следующие виды индивидуальных актов управления в зависимости от стадий процедуры осуществления данной функции: – на стадии возбуждения процедуры административного надзора принимается решение руководителя органа о проведении надзорных мероприятий, основаниями которого являются: план проведения надзорной проверки; требования прокурора о проведении надзора; обращения и заявления граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации, заявления о проведении надзора, согласованные с прокурором. Особенностью данной стадии является необходимость получения согласия на проведение надзорных мероприятий у прокурора, которое выступает гарантией от произвола и необоснованности проведения надзорных мероприятий; – на стадии осуществления процедуры административного надзора принимаются те же индивидуальные акты управления, что и на аналогичной стадии процедуры осуществления государственного контроля; – на стадии принятия решения по итогам осуществления процедуры административного надзора должностные лица надзирающего органа принимают предписания об устранении выявленных недостатков (при необходимости направляют предписание в органы прокуратуры или иные органы, наделенные правом возбуждать дело о привлечении правонарушителя к юридической ответственности) либо индивидуальные административно-юрисдикционные акты (при наличии компетенции у органа на возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении). Составление протокола об административном правонарушении, а в отдельных случаях, предусмотренных ст. 28.7 КоАП РФ, – определения о производстве административного расследования, и вынесение постановления по делу об административном правонарушении возможно лишь при выявлении в ходе административного надзора административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ или законом субъекта РФ об административных правонарушениях. По итогам проведения надзорных мероприятий надзирающий орган вне зависимости от результатов проверки подготавливает и принимает акт проверки. Следует признать, что надзирающие органы чаще всего в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ и гл. 23 КоАП РФ наделяются административно-юрисдикционными полномочиями.
Административные процедуры и методы осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Анализ элементов содержания предметов ведения позволяет дать характеристику тех сфер управленческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, которые присущи именно региональному уровню исполнительной власти, и отграничить эту деятельность от исполнительно-распорядительной деятельности муниципальных образований:
1. Воздействие на развитие сфер государственной и общественной жизни, отраслей экономики, социально-культурного строительства, на ход общественных процессов – первый элемент, выделяемый Ю. А. Тихомировым, – является ключевым при характеристике предметов ведения органов исполнительной власти субъектов РФ в вопросе реализации функций государственного контроля и административного надзора. Как видно из перечисленных в конституциях и уставах субъектов РФ предметов ведения и полномочий, сферами управленческого воздействия органов исполнительной власти субъектов РФ являются экономическая и социально-культурная сферы. Административно-политическая сфера государственного управления является исключительно федеральной сферой государственного управления. Отраслями государственного управления, где функция государственного контроля и административного надзора может быть реализована, являются отрасли, находящиеся как в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, так и в исключительном ведении субъектов РФ. В экономической сфере отраслями управления субъектов РФ являются: промышленность, строительство, сельское хозяйство, финансы, дорожное хозяйство и транспорт, предотвращение аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, природопользование и экологическая безопасность. В социально-культурной сфере отраслями управления субъектов РФ являются здравоохранение, образование и наука, культура и охрана памятников истории и культуры, социальная защита населения и социальное обеспечение, физическая культура и спорт, охрана и защита материнства, детства и отцовства. Следует отметить, что предметы ведения в указанных отраслях государственного управления субъектов РФ определяются на основании принципов распределения предметов ведения, установленных гл. VI.1 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»1.
2. Устойчивый вид деятельности и юридические действия как элементы содержания предметов ведения позволяют выделить те виды деятельности, которые относятся к предметам ведения субъектов РФ или муниципальных образований на территории субъекта РФ. Вид управленческой деятельности следует понимать как административную деятельность уполномоченных субъектов государственного управления, выражающуюся в «предполагаемом, одобряемом или хотя бы допускаемом объективным правом волеизъявлении лиц, являющихся носителями публичного управления, осуществляемого посредством органов или лиц, которые действуют от их имени и таким образом исполняют задачи публичного управления»2. Из данного подхода видно, что предопределяемые правовыми актами, закрепляющими правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ, предметы ведения являются основными сферами, в которых действует данный субъект. Очевидно, что приведенные нормативно-правовые акты должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов РФ, иным нормативно-правовым актам. Это позволяет сформировать устойчивую систему предметов ведения органов
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах орга низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления при реализации ими функций государственного контроля и административного надзора. Как мы ранее отмечали, административная деятельность указанных субъектов государственного управления, осуществляющих функцию государственного контроля, является повсеместной, постоянной и непрерывной, что свидетельствует о непрерывности и постоянстве процесса государственного управления. В отличие от этого, осуществление функции административного надзора имеет весьма специфический характер и обусловливается необходимостью снижения административного бремени на субъекты экономической и социально-культурной сфер административной деятельности. С. Н. Назаров справедливо отмечает: «Важным условием достижения состояния правообеспеченности в сферах осуществления надзорной деятельности, а также эффективности самого надзора, является необходимость введения координации деятельности надзорных органов, содействующей реализации упреждающего системного противодействия нарушениям законодательства посредством согласованной деятельности органов надзора»1, и далее подчеркивает, что «юридическую природу надзора отражают следующие его признаки, присущие каждому виду надзорной деятельности и всем им в совокупности: прерогатива органов государства на осуществление надзора на основе нормативно-правового регулирования их деятельности; проверка соблюдения требований законодательства в определенных сферах общественной жизни, урегулированных правовыми нормами; возникновение при осуществлении надзора надзорно-правовых отношений; реализация надзора путем совершения операций с нормами права с использованием средств и методов юридической техники; закрепление результатов надзорной деятельности в соответствующих правовых документах; наступление юридически значимых последствий в результате применения надзорными органами правовых норм; принятие мер к выявлению и устранению установленных нарушений»2.
Административные процедуры и методы осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В работе предлагается дифференцировать формы, методы и процедуру осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов РФ, нормативно закрепив следующие формы данного вида деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, увязав их со стадиями процесса рассматриваемых видов деятельности: – на стадии возбуждения государственно-контрольного мероприятия: решение руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на проведение государственного или муниципального контроля; план проведения государственного контроля или муниципального контроля; представление прокурора на проведение государственного контроля или муниципального контроля; письменная информация органов государственной власти Российской Федерации, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и средств массовой информации о выявленных нарушениях законодательства в процессе осуществления государственного управления и административно-хозяйственной деятельности; – на стадии осуществления государственно-контрольного мероприятия: протокол проведения контрольного мероприятия; заключение специалиста при проведении контрольного мероприятия; экспертное заключение при проведении контрольного мероприятия; предписание об устранении выявленных недостатков в процессе управленческой или административно-хозяйственной деятельности подконтрольного субъекта; акт проверки, составляемый по итогам проведения государственного контроля и муниципального контроля; приказы руководителя контролирующего органа по итогам проведения государственного контроля и муниципального контроля.
Формами административного надзора являются: – на стадии возбуждения административного надзора: решение руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ о проведении административного надзора; план проведения административного надзора; представление прокурора на проведение административного надзора; обращения юридических лиц, различных организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц и граждан; письменная информация органов государственной власти Российской Федерации, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и средств массовой информации о выявленных нарушениях законодательства в процессе осуществления деятельности юридических лиц, различных организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц и граждан; согласие прокурора на проведение административно-надзорных мероприятий; – на стадии осуществления административного надзора: протокол проведения контрольного мероприятия; заключение специалиста при проведении контрольного мероприятия; экспертное заключение при проведении контрольного мероприятия; предписание об устранении выявленных недостатков в процессе управленческой или административно-хозяйственной деятельности подконтрольного субъекта; акт проверки, составляемый по итогам проведения государственного контроля и муниципального контроля; приказы руководителя контролирующего органа по итогам проведения государственного контроля и муниципального контроля; – на стадии принятия решения по итогам проведения административного надзора: предписание об устранении выявленных недостатков в процессе деятельности юридических лиц, различных организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц и граждан; акт проверки, составляемый по итогам проведения административно-надзорного мероприятия; протокол о возбуждении дела о выявленном административном правонарушении, определение о проведении административного расследования; решение о передаче материалов административно-надзорного производства для привлечения к иным видам юридической ответственности.
Другим важным аспектом настоящей работы является проблема методов осуществления функций государственного контроля и административного надзора. В работе исследуются научно-теоретические проблемы метода и вносятся предложения о формировании системы таковых. Подчеркивается, что методы реализации рассматриваемых функций могут быть объединены в систему процедурных, организационных и функциональных методов.
Процедурными методами государственного контроля являются: метод оперативной деятельности контрольного органа; метод экстренной деятельности контрольного органа; метод плановой деятельности контрольного органа; метод внеплановой деятельности контрольного органа.
Организационными методами государственного контроля и муниципального контроля являются: комплексный метод государственного контроля и муниципального контроля; коллективный метод государственного контроля и муниципального контроля; единоличный метод государственного контроля и муниципального контроля; метод выездного государственного контроля и муниципального контроля; документарный (камеральный) метод государственного контроля и муниципального контроля; контрольно-предупредительный метод государственного контроля и муниципального контроля; контрольно-пресекательный метод государственного контроля и муниципального контроля; контрольно-восстановительный метод государственного контроля и муниципального контроля; контрольно-обеспечительный метод государственного контроля и муниципального контроля.