Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства 15
1.1. Понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства 15
1.2. Административное правонарушение в бюджетной сфере как фактическое основание административной ответственности 42
1.3. Зарубежный опыт установления административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере: возможности имплементации 64
Глава 2. Механизм реализации административной ответственности в бюджетной сфере 87
2.1. Виды административных правонарушений в бюджетной сфере 87
2.2. Субъекты административной юрисдикции в сфере действия бюджетного законодательства 108
2.3. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере 136
Заключение 168
Список использованных источников 174
Приложения 193
- Понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства
- Зарубежный опыт установления административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере: возможности имплементации
- Субъекты административной юрисдикции в сфере действия бюджетного законодательства
- Особенности производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере
Понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Изучение юридической литературы привело нас к методологически важному выводу о том, что институт административной ответственности достаточно глубоко исследован в административно-правовой науке. Только в советский и постсоветский периоды ему были посвящены труды известных ученых-административистов: А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, Л. А. Калининой, А. В. Кирина, Ю. М. Козлова, Г. А. Кузьмичевой, А. Е. Лунёва, В. М. Манохина, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, П. П. Серкова, М. С. Студеникиной, Б. Б. Хангельдыева, А. П. Шергина, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и других ученых.
Это избавляет нас от необходимости анализировать в своем исследовании институциональные проблемы административной ответственности и, тем более, подвергать ревизии глубоко разработанные указанными и другими учёными теоретические положения, прошедшие испытание временем и правоприменительной практикой. Многие из них прочно вошли в тезаурус науки административного права и, по существу, стали аксиоматичными. Поэтому в настоящей диссертации отдельные теоретические понятия и выводы, продемонстрировавшие свою научную прочность, мы будем использовать в рамках устоявшейся доктрины. В то же время необходимо выразить свое отношение к некоторым проблемным вопросам теории административной ответственности, имеющим непосредственное отношение к предмету нашего исследования, так и не получившим своего разрешения и оставляющим место для научной полемики.
В советский период под административной ответственностью отдельные ученые-правоведы понимали ответственность за совершение административного проступка перед органами управления, а в случаях, предусмотренных законом, — перед судом или единоличным судьей1. Так, О. М. Якуба отмечала такую особенность административной ответственности — она наступает за нарушение административно-правовых норм, независимо от наличия или отсутствия последствий административного правонарушения. При этом акцентировалось внимание на профилактической природе административной ответственности и её характеристике как ответственности граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а также перед общественными организациями за виновное нарушение общеобязательных административно-правовых норм2. Важно, что О. М. Якуба обращает внимание на то, что административная ответственность выражается в форме административных взысканий, специфическим признаком которых является наказательный характер в отличие от иных мер административного принуждения3. Наконец, О. М. Якуба отмечает, что применение метода принуждения остается неизбежным, но он не занимает основного места, в то время как убеждение становится главным средством построения социального государства4.
Еще один сторонник данного подхода, А. Е. Лунев, анализируя программу Коммунистической партии, принятую на VIII съезде, на котором было выдвинуто положение о том, чтобы система наказаний была окончательно заменена системой мер воспитательного характера5, отмечает, что убеждение — главное средство, основной метод государственного управления в СССР1. В пользу этого метода в свое время высказывался В. И. Ленин, который говорил, что «прежде всего мы должны убедить, а потом принудить. Мы должны во что бы то ни стало убедить, а потом принудить»2.
Мы согласны с тем, что главным средством регулирования общественных отношений, да и государственного управления в целом, должен быть метод убеждения и что использование разнообразных форм убеждения имеет большое значение в непосредственной борьбе с правонарушениями3. Вместе с тем, подтверждая справедливость и научную обоснованность указанного постулата, хотелось бы несколько скорректировать этот подход с учетом современных реалий.
Практика нормотворчества и правоприменения показывает, что попытки государства установить в обществе порядок с помощью пропагандистской, воспитательной и разъяснительной работы, системы мер поощрения не всегда приводят к положительным результатам в обеспечении правопорядка. Деформированное правосознание определенной части российских граждан, расцветающий «пышным цветом» правовой нигилизм, выражающийся в игнорировании общеобязательных правил, заставляют задуматься о пересмотре баланса методов убеждения и принуждения в пользу последнего. Достаточно сказать, что за последние несколько лет количество выявленных административных правонарушений в стране существенно возросло. Эту тенденцию отчетливо отражают статистические данные о поступивших в суды делах об административных правонарушениях, предоставленные для всеобщего сведения Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Так, в 2012 году в суды поступило 5 742 442 дела об административных правонарушениях, в 2013 году — 5 820 161, в 2014 году — 6 460 835, в 2015 году — 6 604 942, а в 2016 году — 6 417 9034. Указанная тенденция сохранилась и в 2017 году1. Эти статистические данные приводят к выводу о том, что осуществляемые в России профилактические меры борьбы с административными правонарушениями не столь эффективны, как хотелось бы. К сожалению, этот вывод можно отнести и к результатам применения мер административного принуждения органами исполнительной власти.
Конечно, нельзя превращать нашу страну в «полицейское государство». В то же время необходимо отдавать себе отчет в том, что применяя только методы убеждения, не удается и не удастся должным образом обеспечить охрану установленных правил от нарушений. Отметим при этом, что кара за содеянное ныне не является целью применения санкций охранительных норм. Как справедливо отмечает М. Д. Шаргородский, целью применения принудительных мер, в частности наказания, не является кара. Задачей является охрана общественного порядка от совершения правонарушений и предупреждение от будущих возможных правонарушений как самого правонарушителя, так и иных лиц2. Более того, органы государственной власти, по нашему мнению, должны создавать необходимые условия для правомерного поведения субъектов правоотношений, что, в свою очередь, позволит достигнуть успеха в проблеме сокращения количества административных правонарушений.
Затрагивая вопрос о роли административной ответственности, да и мер государственного принуждения в целом, вспомним еще одно высказывание В. И. Ленина, который подчеркивал, что «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права»3. Здесь же хотелось бы привести высказывание В. М. Чхиквадзе, который оценивает необходимость применения методов принуждения следующим образом: «В условиях, когда в обществе еще имеются пережитки капитализма в сознании людей, преступность и другие антиобщественные явления, ослабление борьбы с ними путем государственного принуждения может задержать их ликвидацию и даже привести к временному их оживлению. Вот почему против них надо постоянно бороться, сочетая государственное принуждение с общественным воздействием и заботясь об эффективности и воспитательном значении всех средств борьбы с правонарушениями»1.
В административно-правовой науке существует и второй подход к пониманию административной ответственности, сторонники которого считают целью привлечения к административной ответственности наказание. Так, И. А. Галаган предлагает под административной ответственностью понимать применение в установленном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами административных взысканий, сформулированных в санкциях административно-правовых норм, к виновным в совершении административных проступков, содержащее государственное и общественное осуждение, порицание их личности и противоправного деяния, выражающееся в отрицательных для них последствиях, которые они обязаны исполнить, и преследующее цели их наказания2.
Такую же позицию занимает О. Э. Лейст, который акцентирует внимание на том, что юридическая ответственность есть применение и осуществление санкции, её основным содержанием является реализация права на наказание, взыскание, принудительное исполнение, возникающего в результате правонарушения3.
Зарубежный опыт установления административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере: возможности имплементации
В экономике нашего государства важную роль играет бюджет и финансирование из его средств всех сфер жизнедеятельности российского общества. Поэтому, учитывая исключительную важность бюджетных средств для нормального функционирования государства, правонарушения в бюджетной сфере представляют собой серьезную угрозу для всей государственной системы. На данную проблему обращает внимание и Е. Ю. Грачева, которая справедливо отмечает, что государством не может быть должным образом реализована внутренняя и внешняя политика, а также не могут быть выполнены социальные программы в случае отсутствия необходимых финансовых ресурсов и неприменения мер государственного принуждения в необходимых случаях1. При этом органы государственной власти, уполномоченные на осуществление контроля за расходованием бюджетных средств, должны обеспечивать гарантию реализации принципа эффективности и результативности при использовании финансов2.
Особая роль бюджета, важность его рационального использования и правовой охраны неоднократно подчеркивались Президентом РФ В. В. Путиным1. Так, в одном из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию глава государства отметил, что нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований следует рассматривать как прямой удар по национальной безопасности2.
Активное внесение изменений в БК РФ и в главу 15 КоАП РФ позволяют нам говорить о том, что законодатель видит проблемы в финансовом секторе страны и ищет пути их решения. При этом анализ опыта государств дальнего и ближнего зарубежья имеет немаловажное значение для реформирования, совершенствования и развития законодательства об административных правонарушениях, предусматривающего административную ответственность за нарушения в бюджетной сфере Российской Федерации.
В первую очередь проанализируем нормативные правовые акты стран ближнего зарубежья, так как большинство из них входили в состав СССР в качестве союзных республик и их бюджетные системы сходны с бюджетной системой Российской Федерации.
Анализ нормативных правовых актов Азербайджанской Республики позволил нам сделать вывод о том, что в данном государстве ответственность за правонарушения в бюджетной сфере установлена Кодексом Азербайджанской Республики об административных проступках3 (далее — КоАП АР), если при этом такое действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния. В главе 34 КоАП АР4 содержатся две статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушения в бюджетной сфере. Так, статья 410 КоАП АР, предусматривает наказание в виде административного штрафа для должностных лиц организаций, финансируемых из государственного бюджета в случае, когда финансовые средства целевых бюджетных фондов, которые выделяются из государственного бюджета используются не по назначению1. Согласно статье 410 КоАП АР административная ответственность устанавливается также в тех случаях, когда субъект правонарушения после согласования с финансовыми органами сметы, израсходовал внебюджетные средства бюджетных организаций не в соответствии со сметой.
Статьей 411 КоАП АР предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере от двукратного до четырехкратного размера ущерба (полученной прибыли) за административный проступок, нарушающий правила использования государственного долга или долга, полученного под государственную гарантию2.
По Закону Азербайджанской Республики «О бюджетной системе»3 за правонарушения в бюджетной системе ответственность устанавливается только для должностных лиц. Так, в статье 18 этого нормативного акта говорится об исполнении государственного бюджета. В части 2 данной статьи предусматривается, что должностные лица финансируемых из государственного бюджета организаций несут ответственность за несоблюдение находящимися в их подчинении учреждениями осуществляемых ими финансовых операций, норм расходов и соответствующих финансовых правил.
Таким образом, анализ норм КоАП АР и Закона «О бюджетной системе» Азербайджанской Республики, привел нас к следующим выводам.
1. Общественные отношения, связанные с привлечением к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, регулируются только КоАП АР (если такое правонарушение не является основанием для привлечения к уголовной ответственности). При этом нормы Закона «О бюджетной системе» выполняют регулятивную функцию, т.е. в отличие от законодательства Российской Федерации законодательство Азербайджанской Республики применение мер государственного принуждения за правонарушения в бюджетной сфере регулирует только административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами.
2. Ответственность за правонарушения в рассматриваемой сфере для организаций (юридических лиц) не устанавливается. Наказания предусмотрены только для должностных лиц организаций, финансируемых из государственного бюджета.
Основываясь на изложенных выводах, вытекающих из опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих при привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Азербайджанской Республики, полагаем необходимым высказать следующие суждения, которые, по мнению автора, представляют наибольший интерес для имплементации в отечественное законодательство.
1. Нормы, устанавливающие ответственность за правонарушения в бюджетной сфере, должны быть консолидированы в КоАП РФ (если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния). Указанное позволит, во-первых, исключить основания для научной полемики и поставить точку в вопросе, к какой же всё-таки отрасли необходимо отнести комплексный институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; во-вторых, позволит упростить механизм реализации ответственности в бюджетной сфере1.
2. Было бы полезным в нашем отечественном законодательстве устанавливать административную ответственность в первую очередь для должностных лиц, т.к. именно по воле последних и с их дозволения расходуются средства, которые выделяются из бюджета для достижения определенных целей. Аргументируя высказанное суждение, отметим, что по проблеме привлечения к ответственности должностных, а не юридических лиц, справедливо высказался французский юрист-правовед П. Дюпон-Дэлэстрэн. Он подчеркнул, что за юридическим лицом всегда стоит конкретное физическое лицо. При этом юридическое лицо не только не совершает деяние и не участвует в его совершении, но и не имеет никакой возможности предотвратить это деяние1.
Сходная позиция получила распространение в Федеративной Республике Германия. В этой стране любое должностное лицо, наделенное административно-хозяйственными полномочиями в бюджетной организации, в случае нарушения в бюджетной сфере рассматривается как потенциальный правонарушитель в связи с административно-властной самостоятельностью последнего при распоряжении бюджетными средствами2. Приведенные высказывания зарубежных ученых-юристов усиливают позицию автора.
Субъекты административной юрисдикции в сфере действия бюджетного законодательства
Бюджетная сфера Российской Федерации характеризуется широким разнообразием правоотношений, возникающих между различными участниками. К их числу относятся и охранительные правоотношения, в рамках которых органы публичной власти обеспечивают защиту интересов государства в финансово-бюджетной сфере. Данные отношения возникают в том числе и в связи с привлечением лиц к административной ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства.
Несмотря на то что дефиниция «органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях» носит материальный характер, в научной литературе она рассматривается комплексно — во взаимосвязи с концептуальными трактовками сущности административного процесса и административной юрисдикции как ее составного компонента. Одной из первых к проблеме изучения административного процесса обратилась в своих трудах Н. Г. Салищева, которая сформировала юрисдикционную (узкую) концепцию административного процесса1. Её сущность заключается в понимании административного процесса как особого вида исполнительно-распорядительной деятельности, связанной с реализацией в принудительном порядке административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников управленческого отношения, и урегулированной правовыми нормами деятельности по разрешению споров между сторонами, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения2. Главная научная ценность вывода, сделанного указанным автором, заключается в констатации таких неотъемлемых атрибутов административно-юрисдикционной деятельности, как: 1) наличие субъектов, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения; 2) разрешение споров между указанными субъектами; 3) применение мер административного принуждения.
Концептуальные подходы Н. Г. Салищевой были поддержаны А. П. Шергиным, исследовавшим одну из составляющих административного процесса — административную юрисдикцию1. Указанный ученый трактует административную юрисдикцию как «особый род правоприменительной деятельности, содержанием которой является рассмотрение дел о правонарушении, правовом споре по существу и принятие решения по нему»2. По утверждению А. П. Шергина, в процессе административной юрисдикции разрешается юридическое дело, оказывается правовая защита нарушенным или оспариваемым интересам, выносится правоприменительный акт о наложении правовой санкции.
Заметим, что исследователь разделяет позицию видного ученого-административиста Б. М. Лазарева о слиянии прав и обязанностей органа государственного управления, выражающуюся в том, что «право совершения юридически значимых действий этого субъекта есть право и одновременно его обязанность действовать именно таким образом». При этом, по мысли учёного, аналогичное сочетание прав и обязанностей присуще и для должностных лиц, которые не только имеют право разрешать юрисдикционные дела, но и обязаны рассматривать их в соответствии с законом3.
Н. Г. Салищева в более поздних исследованиях изменила свою позицию о сущности административного процесса и солидаризировалась с точкой зрения А. П. Шергина по поводу содержания дефиниции «субъекты административной юрисдикции», которая охватывает как уполномоченные органы государственной исполнительной власти и их должностных лиц, так и судебные инстанции4. Так, она выделила три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административное судопроизводство. Административные процедуры — сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция — сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство — сфера деятельности органов правосудия. В основу разграничения предложенных видов административного процесса Н. Г. Салищева положила особенности правового статуса и правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции.
Следует также отметить эволюцию научных взглядов на структурирование понятий «административная юрисдикция» и «перечень субъектов административной юрисдикции» Ю. М. Козлова, который первоначально определял административно-юрисдикционную деятельность как «административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном либо судебном порядке»1. В дальнейшем он стал придерживаться точки зрения, в соответствии с которой внесудебная деятельность органов административной юрисдикции в административно-юрисдикционной деятельности была обозначена как приоритетная2. Учёный отметил, что в сфере государственного управления возникает наибольшее число конфликтов, что обусловливает формирование у органов исполнительной власти юрисдикционной функции, реализуемой за рамками правосудия во внесудебном порядке. Органы исполнительной власти наделяются полномочиями по разрешению споров и административно-правовых конфликтов, не носящих характера судопроизводства3.
Причина некоторого изменения взглядов Ю. М. Козлова кроется в принятии в 2001 году нового КоАП РФ, который значительно расширил перечень публичных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и применять меры административной ответственности. Так, глава 23 КоАП РФ по сравнению с главой 15 КоАП РСФСР содержит более широкий перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
А. Ю. Якимов определил административную юрисдикцию как рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие в установленном порядке и формах соответствующих решений по ним. Заметим, что при этом он не делает акцента на конкретизации форм (внесудебных, судебных), в которых осуществляется административно-юрисдикционная деятельность. Касаясь вопроса о субъекте административной юрисдикции, указанный ученый отмечает, что им является субъект, предусмотренный административно-деликтным правом, уполномоченный рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Исходя из содержания нормы действующего на тот момент Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 194), А. Ю. Якимов к числу указанных субъектов отнёс административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, суды (судьи), органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица)2.
Авторы учебника «Административный процесс Российской Федерации» под редакцией Л. Л. Попова выделяют три основных признака административной юрисдикции, которые рассматривают все исследователи данной проблемы. Во-первых, предметом последней, по мысли авторов, является «конкретный административно-правовой спор, конфликтная ситуация, негативный юридический факт» Второй особенностью административной юрисдикции является правовая оценка сторон юридического спора уполномоченным органом или его должностным лицом. Третьей специфической особенностью административной юрисдикции является возможность применения к виновной стороне мер административной ответственности и издания правоприменительного акта, разрешающего юридический конфликт1.
Подавляющее большинство учёных рассматривает в качестве субъектов административной юрисдикции суды, а также уполномоченные органы исполнительной власти и должностных лиц. Так, Л. Л. Попов отмечает, что субъектами, осуществляющими административно-юрисдикционную деятельность, являются органы исполнительной власти, их должностные лица, созданные административно-юрисдикционные органы (например, административные комиссии) и суды (мировые суды), разрешающие дела на основе правовых норм КоАП РФ2.
Особенности производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере
Научно-методологические и правоприменительные аспекты содержания административно-процессуальных норм и производства по делам об административных правонарушениях рассматривались в трудах видных советских учёных-административистов Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Д. Н. Бахраха, И. А. Галагана, Ю. М. Козлова и других.
Одним из первых ученых, обратившихся к проблеме соотношения понятий «административный процесс» и «административное производство», была Н. Г. Салищева, которая исходила из того, что административный процесс представляет собой деятельность по разрешению споров между субъектами административных правоотношений, которые не находятся между собой в состоянии служебной соподчиненности. Административное производство, по ее мнению, — более широкое процессуальное понятие, охватывающее процесс применения административно-правовых норм, процесс деятельности органов государственного управления, обладающих исполнительными и распорядительными полномочиями, связанный с порядком разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности управленческого аппарата1.
Научные суждения Н. Г. Салищевой, получившие в науке административного права название «узкой, юрисдикционной концепции» административного процесса, были неоднозначно восприняты в научной среде и вызвали оживленную дискуссию. Её итогом стала «широкая, управленческая концепция» административного процесса, получившая развитие в трудах В. Д. Сорокина, Ю. М. Козлова, И. А. Галагана и других ученых. Так, И. А. Галаган, анализируя сущность научных контраргументов, предъявленных «узкой концепции» административного процесса, отмечал, что ее можно свести к формуле «производство-часть процесса; процесс — совокупность производств»2.
В. Д. Сорокин, рассматривая сущность административно-процессуального права, отмечал, что административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая заключается в том, что они носят управленческий характер, так как применяются в сфере государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные предписания от других видов правовых норм3. Вторая специфическая черта административно-правовых предписаний заключается в том, что это «процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти»1. Указанная особенность административно-процессуальных норм позволяет разграничить материальные и процессуальные предписания в управленческой сфере. Исходя из характеристики двух специфических особенностей, присущих административно-процессуальным нормам, В. Д. Сорокин сформулировал определение административно-процессуальной нормы: это установленное государством правило поведения, регулирующее общественное отношение, возникающее при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления2.
И. А. Галаган, характеризуя правовые предписания, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, отмечал, что последним, наряду с чертами, присущими нормам других процессуальных отраслей, присущи следующие специфические особенности.
1. Формирование данных предписаний в сфере государственного управления происходит в ходе противодействия административным проступкам, которые отличаются меньшей степенью социальной опасности, сложности и спорности, чем гражданские проступки и уголовные преступления.
2. Более простые по сравнению с уголовным и гражданским процессом процедуры, формы и методы деятельности уполномоченных субъектов — органов и должностных лиц, которые наиболее адекватно отражают мобильный характер управленческой деятельности3.
И. А. Галаган отмечает, что в процессе регулирования общественных отношений, которые складываются при осуществлении административной юрисдикции, административно-правовые предписания, наделяя как уполномоченные органы государственного управления, так и их должностных лиц определенными властно-управленческими процессуальными правами, позволяют последним возбуждать и рассматривать дела об административных проступках, а также наложить и исполнить взыскания1.
Д. Н. Бахрах обращает внимание на различие в трактовке дефиниций «процесс», «процедура» и «производство», которые используют как синонимы, но при этом термин «производство» трактуют в нескольких значениях. Причину широкой интерпретации понятий ученый усматривает в отсутствии их чёткого нормативного закрепления2.
Производство по делам об административных правонарушениях Д. Н. Бахрах рассматривает с позиций составляющих его элементов. Указанное производство, по его мнению, включает в себя одиннадцать структурных компонентов, к числу которых им отнесены: 1) цели; 2) принципы; 3) круг субъектов производства, обладающих определённым правовым статусом (права и обязанности); 4) система процессуальных действий, совершаемых в определённой последовательности, и стадии производства; 5) сроки реализации действий; 6) доказательства по делу; 7) подведомственность рассматриваемых дел; 8) содержание и порядок оформления процессуальных действий; 9) меры процессуального принуждения (виды и порядок применения); 10) возмещение процессуальных расходов; 11) порядок обнародования материалов дела3.
Полагаем, что обширный перечень структурных компонентов, предложенных Д. Н. Бахрахом, необходимо дополнить порядком наложения санкций, поскольку последние являются неотъемлемым атрибутом правовых предписаний Особенной части КоАП РФ, формулирующих составы административных правонарушений.
По мнению Ю. М. Козлова, основу для понимания административного процесса составляет деятельность административно-процессуального характера, которая состоит из двух составляющих:
1. Административно-юрисдикционной, воплощающей узкую концепцию административного процесса.
2. Административно-процедурной, отражающей широкую концепцию административного процесса1.
Ученый отмечает, что в рамках юрисдикционной функции государственные органы наделяются полномочиями по рассмотрению в особой процессуальной форме административно-правовых конфликтов, которые не носят характера судопроизводства2.
Согласно мысли Ю. М. Козлова, производство по делам об административных правонарушениях является одним из видов административно-юрисдикционной деятельности процессуального характера, осуществляемой как во внесудебном, так и в судебном порядке и возникающей при наличии административного спора. Кроме того, в делах об административных правонарушениях административно-правовые конфликты проявляются через административные деликты и реализуются в особых процессуальных формах, основное содержание которых закреплено в КоАП РФ3.
Сформулированные выводы учёного актуальны и для рассмотрения особенностей производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Уполномоченные субъекты в лице Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, реализуют административно-юрисдикционные полномочия в части рассмотрения дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере во внесудебном порядке. Наряду с внесудебным порядком рассмотрения указанной категории дел, существует и судебный порядок, реализуемый в судах общей юрисдикции. Особый интерес представляет вывод Ю. М. Козлова о том, что КоАП РФ выступает основным источником, содержащим административно-процессуальные формы, посредством которых разрешаются административно-правовые конфликты в виде административных деликтов. По сути, речь идет о других источниках административно-процессуальных форм, кроме КоАП РФ. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере, таковыми могут выступать подзаконные нормативные правовые акты, в частности приказы Казначейства России, определяющие особенности производства по делам указанной категории.