Содержание к диссертации
Введение
Электронных государственных услуг в Российской Федерации
1. Особенности правового регулирования электронных государственных услуг
2. Понятие и виды электронных государственных услуг
3. Принципы предоставления
электронных государственных услуг
Субъекты административного права, предоставляющие электронные государственные услуги
Понятие и классификация субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги
Многофункциональный центр как специальный субъект административного права, предоставляющий электронные государственные услуги
Основные тенденции развития
Глава III. Административного и административно-деликтного законодательства в сфере предоставления электронных государственных услуг
1. Приоритетные направления совершенствования административного законодательства, устанавливающего требования к порядку предоставления электронных государственных услуг
2. Значение административных регламентов в сфере предоставления электронных государственных услуг
3. Формирование административно-деликтного законодательства, устанавливающего ответственность в сфере предоставления электронных государственных услуг
Заключение
Список использованных источников и литературы
- Понятие и виды электронных государственных услуг
- Многофункциональный центр как специальный субъект административного права, предоставляющий электронные государственные услуги
- Значение административных регламентов в сфере предоставления электронных государственных услуг
- Формирование административно-деликтного законодательства, устанавливающего ответственность в сфере предоставления электронных государственных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Применение информационно-
коммуникационных технологий (далее – ИКТ) в деятельности органов исполнительной власти является одним из главных факторов развития современного правового государства. Их повсеместное использование и широкое распространение приводят к существенным изменениям в социальной, политической, экономической, культурной и других сферах жизни общества.
В последнее время актуальность вопроса использования ИКТ органами исполнительной власти в Российской Федерации значительно возросла. Это связано с проводимыми в стране информатизацией и модернизацией государственного управления, вызванными обострением таких негативных явлений, как: низкий уровень качества и оперативности предоставления государственных услуг, нерезультативность принимаемых решений, увеличение коррупционных рисков, неэффективное использование бюджетных средств и др.
Указанные недостатки предопределили необходимость введения и развития в России «электронного правительства», которое, по сути, не является дополнением к традиционному правительству. Это – использование ИКТ органами исполнительной власти в целях совершенствования государственного управления и местного самоуправления, улучшения качества взаимодействия представителей гражданского общества и бизнес-структур с органами власти, иными организациями, в том числе при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Число пользователей Единого портала государственных и муниципальных услуг отмечается устойчивой тенденцией к увеличению. По результатам 2016 года на базовом сервисе предоставления электронных государственных услуг было зарегистрировано более 40 млн. физических лиц. При этом на фоне развития и популяризации электронных государственных услуг прослеживается «цифровое неравенство», так как около 20 млн. российских граждан не имеют доступа к сети Интернет.
В Российской Федерации действует комплекс законов и подзаконных актов,
содержащих правила предоставления электронных государственных услуг, в которых имеются определенные пробелы и коллизии, приводящие к проблемам в административно-правовом регулировании. Например, в действующем законодательстве не закреплено определение понятия «электронная государственная услуга», отражающее его административно-правовую сущность и основные признаки. Отсутствие научно обоснованной системы принципов предоставления электронных государственных услуг влечет за собой нарушения в правоприменительной практике использования ИКТ в деятельности органов исполнительной власти.
Правовому исследованию практически не подвергались вопросы административного регулирования ответственности различных субъектов, принимающих участие в оказании электронных государственных услуг. Кроме того, принятие новых требований и стандартов к порядку предоставления электронных государственных услуг, предопределило необходимость внесения изменений в действующее административно-деликтное законодательство.
Изложенные выше обстоятельства подтверждают актуальность и научно-теоретическую значимость выбранной темы диссертационного исследования для развития науки административного права, совершенствования действующего российского законодательства и правоприменительной практики.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам оказания государственных услуг при помощи современных технологий посвящены работы таких авторов, как С.В. Байбаков, И.Л. Бачило, Е.Г. Иншакова, Н.Н. Ковалева, Е.Г. Коваленко, Т.П. Королева, И.У. Кулдыбаева, В.В. Маркин, А.В. Мартынов, А.В. Осташков, М.В. Паршин, Т.М. Полушкина, С.М. Смышляев, Э.В. Талапина, А.М. Тарасов, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, О.Ю. Якимова.
Тем не менее, в правовой литературе до настоящего времени вопросы предоставления электронных государственных услуг в Российской Федерации рассматривались бессистемно. Ученые-юристы исследовали техническую направленность электронного правительства, политико-правовые и экономические аспекты применения современных технологий в государственном управлении, вопросы оптимиза-
ции государственных услуг определенного вида. Однако существующие научные изыскания не позволяют сформировать единое представление об уровне административно-правового регулирования электронных государственных услуг. Анализ имеющихся источников в данной области свидетельствует о недостаточной изученности механизмов и отношений, возникающих в процессе предоставления услуг заявителям посредством применения ИКТ органами государственной власти, многофункциональными центрами в Российской Федерации.
Объект исследования составила совокупность общественных отношений, которые возникают в сфере административно-правового регулирования порядка предоставления электронных государственных услуг субъектами административного права.
Предметом диссертационного исследования выступили: нормы, закрепляющие требования к порядку предоставления электронных государственных услуг; нормативно-правовые акты, определяющие административно-правовой статус субъектов, уполномоченных на предоставление электронных государственных услуг, особенности осуществления ими своих обязанностей с помощью ИКТ; научные концепции и положения, содержащие теоретические основы и раскрывающие сущность электронных государственных услуг в России и зарубежных странах; а также материалы судебной практики.
Цель исследования заключалась в формировании рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования порядка предоставления электронных государственных услуг и выработке практических предложений, направленных на повышение эффективности деятельности субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги.
Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:
– проведение правового анализа действующих российских и международных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления государственных услуг;
– осуществление исследования электронных государственных услуг в Российской Федерации; раскрытие содержания понятия, признаков электронной гос-
ударственной услуги;
– выявление особенностей предоставления отдельных видов электронных государственных услуг;
– создание системы принципов предоставления электронных государственных услуг, определение проблем их реализации;
– исследование основных направлений административно-правовой политики в области организации деятельности различных субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги, в том числе многофункциональных центров;
– изучение современных направлений развития и действия электронного административного регламента; определение понятия электронного административного регламента, его основных признаков и задач;
– выявление проблем, возникающих в процессе предоставления электронных государственных услуг в Российской Федерации;
– формулирование рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования механизмов предоставления электронных государственных услуг;
– внесение предложений по улучшению административного законодательства, регламентирующего порядок привлечения к административной ответственности субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги.
Методологическая основа диссертационной работы представлена: диалектическим методом познания, позволяющим рассмотреть явления правовой действительности в их взаимодействии и развитии; общенаучными методами решения поставленных задач и получения объективных знаний (синтез, анализ, дедукция, индукция, аналогия, обобщение); частно-научными методами, используемыми в области правовых исследований (сравнительно-правовой, системно-структурный и др.).
Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых-
юристов, как: С.А. Авакьян, Д.А. Авдеев, Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев,
А.П. Алехин, А.М. Арбузкин, В.К. Бабаев, Е.Г. Бабелюк, А.Г. Барабашев,
Е.Ю. Бархатова, И.Н. Барциц, Н.Ф. Бережкова, Е.В. Болдырева,
С.Н. Братановский, В.О. Буряга, Т.М. Бялкина, И.А. Василенко, Ф.П. Васильев,
А.В. Виссаров, В.В. Волкова, В.Н. Галузо, Р.В. Голощапов, С.А. Гомонов,
В.В. Гриценко, Е.В. Гриценко, К.В. Давыдов, Ж.П. Дорофеева, С.Н. Егоров, С.С.
Зенин, Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов, А.Р. Исаков, Н.А. Кандрина, Ю.Г. Капралова,
А.А. Кармолицкий, И.П. Кененова, Г.С. Кириенко, А.А. Кирилловых,
Н.В. Киселева, А.В. Клименко, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, С.С. Купреев,
О.Е. Кутафин, А.В. Малько, М.В. Мархгейм, С.П. Матвеев, Т.А. Матвеева,
Н.И. Матузов, С.Н. Махина, А.Н. Медушевский, Ю.И. Мигачев, Л.А. Мицкевич,
И.А. Мурзина, С. И. Неделько, А. В. Нечкин, А. Ф. Ноздрачев, В. Д. Перевалов,
М.П. Петров, Л.Л. Попов, А.Г. Пятков, Л.П. Рассказов, О.С. Рогачева,
Б.В. Россинский, Ю.В. Саввина, Р.Р. Сахапов, Л.Б. Ситдикова, Е.В. Скурко, М.Б. Смоленский, А.К. Соловьева, Ю.Н. Старилов, А.П. Стуканов, В.М. Сырых, Е.В. Хахалева, В.Н. Хропанюк, С.Н. Шевердяев, А.А. Ялбулганов.
Правовая основа диссертационных изысканий представлена Конституцией Российской Федерации, международными правовыми актами, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами федеральных органов исполнительной власти и иными нормативными правовыми актами и документами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующими вопросы предоставления электронных государственных услуг.
Эмпирическую базу исследования составили положения российской и зару
бежной судебной практики по рассматриваемой проблематике; материалы право
применительной практики предоставления электронных государственных услуг ор
ганами исполнительной власти и организаций; материалы следующих интернет-
ресурсов: официального интернет-портала государственных услуг –
; официального портала административной реформы –
; официального сайта Президента Российской Федерации – официальных сайтов государственных органов власти: Правитель
ства Российской Федерации – ; Министерства связи и мас
совых коммуникаций Российской Федерации – ; Министер-
ства экономического развития Российской Федерации – ; Генеральной прокуратуры Российской Федерации – ; Счетной палаты Российской Федерации – ; Федеральной службы государственной статистики – сайта Пенсионного Фонда Российской Федерации –; официального портала органов власти Воронежской области – ; официального портала городских услуг города Москвы – официального сайта Автономного учреждения Воронежской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» – ; официального портала органов власти Ирландии – ; и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная идея рассмотрения порядка предоставления электронных государственных услуг в условиях реализации обновленного административного законодательства;
– предложены изменения и дополнения в действующее законодательство в области организации деятельности субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги;
– доказаны: необходимость совершенствования административно-правового регулирования требований, предъявляемых к порядку предоставления электронных государственных услуг; оптимизация правового регулирования административной ответственности за нарушение законодательства об организации предоставления электронных государственных услуг; потребность в использовании современных информационных технологий – электронных административных регламентов, в процессе предоставления электронных государственных услуг;
– введены в научный оборот авторские трактовки дефиниций «электронная государственная услуга», «субъекты, предоставляющие электронные государственные услуги», «электронный административный регламент», классификация принципов предоставления электронных государственных услуг Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-
Доктринальное определение электронной государственной услуги, под которой понимается деятельность уполномоченных органов власти и специализированных организаций, осуществляемая посредством использования современных информационно-коммуникационных технологий, ориентированная на повышение эффективности действий и решений органов власти и улучшение качества предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам.
-
Основные свойства электронных государственных услуг: являются деятельностью уполномоченных органов власти и специализированных организаций; выступают способом осуществления государственного управления; обеспечиваются за счет использования современных информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной власти; ориентированы на повышение эффективности деятельности органов государственной власти; гарантируют доступ к информации о деятельности органов государственной власти.
-
Авторская классификация электронных услуг в зависимости от: уровня предоставления (федеративного государственного устройства страны); субъекта, предоставляющего электронные услуги; материального основания; услугополуча-теля (заявителя); количества субъектов, необходимых для предоставления услуги; степени административно-правового регулирования; сферы предоставления электронных услуг.
4. Необходимость систематизации и законодательного закрепления принципов
предоставления электронных государственных услуг, под которыми понимаются
основополагающие положения, выражающие сущность и значение порядка предо
ставления электронных государственных услуг, являющиеся обязательными для ис
полнения и способствующие принятию обоснованных и законных решений субъек
тами, предоставляющими электронные государственные услуги.
Разработана классификация принципов предоставления электронных государственных услуг в Российской Федерации по их содержанию на:
– основные (основополагающие): а) принцип ориентированности электронных государственных услуг на социальные нужды граждан; б) принцип доступности; в) принцип открытости;
– организационные: а) принцип обеспечения безопасности персональных данных и иной информации ограниченного доступа; б) принцип обеспечения межведомственного электронного взаимодействия; в) принцип мониторинга;
5. Предложение по определению понятия субъектов, предоставляющих
электронные государственные услуги, как государственных органов, государ
ственных и иных организаций, которые уполномочены, в соответствии с дей
ствующим законодательством, осуществлять предоставление электронных госу
дарственных услуг заявителю с помощью специально созданных сайтов, в том
числе Единого портала государственных услуг посредством применения системы
межведомственного электронного взаимодействия.
Обосновано, что по организационно-правовой форме, субъекты, предоставляющие электронные государственные услуги, могут быть классифицированы на государственные органы (федеральные органы исполнительной власти; органы государственных внебюджетных фондов; государственные корпорации; исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации) и организации (государственные учреждения и иные организации, в которых размещается государственное задание (заказ); иные организации, участвующие в предоставлении государственных услуг).
6. Авторская позиция о том, что многофункциональный центр является спе
циальным субъектом административного права и характеризуется наличием сово
купности следующих признаков:
– обладает статусом государственного или муниципального учреждения (если иное не предусмотрено федеральным законом);
– осуществляет полномочия по предоставлению: государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»; электронных государственных и муниципальных услуг.
При этом, в целях устранения недостатков административно-правового регулирования основных функций многофункционального центра и более правильного и точного понимания его правового положения как самостоятельного субъекта, предоставляющего электронные государственные услуги, предлагается внесение измене-
ний в действующие нормативно-правовые акты, в частности, необходимо:
– заменить понятие «государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» на «государственная услуга» в пункте 1 статьи 2 федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», что позволит определить специализированные организации как субъекты, предоставляющие государственные услуги (электронные государственные услуги);
– указать полномочия многофункциональных центров по предоставлению электронных государственных услуг в Правилах организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг»;
– установить, что Требования к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2016 г. № 236 «О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг», действуют в отношении услуг, предоставляемых многофункциональными центрами;
– дополнить перечень функций многофункциональных центров, закрепленных в федеральном законе от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», функцией по информированию физических и юридических лиц о возможностях получения электронных государственных услуг.
7. Вывод о некачественном правовом регулировании требований, предъявляемых к порядку предоставления электронных государственных услуг. В связи с
чем, обосновывается необходимость во внесении изменений в действующие Требования к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2016 г. № 236 «О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг», прежде всего, связанных с:
– получением заявителем результата предоставления услуги в электронной форме;
– предоставлением сведений о каждой стадии выполнения запроса;
– проведением экспертизы состава действий, включенных в административный регламент предоставления услуги (проект административного регламента предоставления услуги).
-
Предложение о необходимости легального определения электронного административного регламента и нормативного закрепления основных требований к его разработке. Электронный административный регламент предоставления электронной государственной услуги рассматривается как осуществляемая с использованием информационно-коммуникационных технологий, форма реализации нормативных административных актов (административных регламентов), обеспечивающая контроль за деятельностью и решениями соответствующих органов власти, подведомственных им организаций и учреждений, в том числе многофункциональных центров, и устанавливающая состав, последовательность и сроки совершения ими административных процедур, порядок взаимодействия между указанными органами, организациями и учреждениями, при предоставлении электронных государственных услуг.
-
Аргументация целесообразности расширения содержания объекта правонарушения в сфере предоставления государственных услуг, предусмотренного в статье 5.63 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в целях обеспечения прав заявителей на судебную защиту от неправомерных действий (бездействий) государственных служащих, работников многофункциональных центров, а так же иных лиц, участвующих в предоставлении электронных государственных услуг.
Теоретическая значимость диссертационного исследования, обоснована тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений о содержании и основных признаках электронных государственных услуг;
– изложена система аргументов, обосновывающих: классификацию электронных государственных услуг; принципы предоставления электронных государственных услуг; виды субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги;
– изучены: современное понятие и содержание электронных государственных услуг; система правовых актов, регулирующих деятельность различных субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги; административно-правовые отношения в области предоставления электронных государственных услуг;
– раскрыты основные проблемы административно-правового регулирования требований, предъявляемых к порядку предоставления электронных государственных услуг;
– сформированы выводы о целесообразности дальнейшего развития законодательства в сфере предоставления электронных государственных услуг, что обеспечило получение новых результатов по теме диссертационного исследования.
Практическая значимость диссертационного исследования выразилась в том, что его результаты и предложения по совершенствованию правового регулирования порядка оказания электронных государственных услуг могут быть учтены: в процессе реформирования действующего административного законодательства; в правоприменительной деятельности субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги; в преподавании следующих учебных дисциплин: «Административное право», «Административный процесс», «Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг», «Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы административно-правового регулирования», «Административно-правовое регулирование деятельности по противодействию коррупции».
Степень достоверности проведенного исследования обоснована применением отвечающих поставленным целям и задачам методов теоретического и эмпирического познания, использованием научных трудов по общей теории права и административному праву, а также различных правовых актов и их проектов, официальных аналитических и статистических документов государственных органов власти, обобщением научной юридической литературы.
Апробация результатов исследования. Основное содержание и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного и муниципального права» ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет».
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 13 научных статьях; из них 4 опубликованы в российских рецензируемых научных журналах. Общий объем публикаций составил около 5,5 п.л.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Понятие и виды электронных государственных услуг
Таким образом, анализ регионального законодательства, практика реализации которого демонстрирует положительные результаты в сфере предоставления электронных государственных услуг, позволяет прийти к выводу о важности всестороннего нормативно-правового регулирования порядка предоставления электронных государственных услуг в субъектах РФ. Тем не менее, отметим существующую несистемность законодательства субъектов об электронных государственных услугах. Так, для урегулирования общественных отношений в сфере предоставления электронных государствен ных услуг в одних регионах действуют законы, в других – акты высших органов исполнительной власти субъектов. Поэтому, представляется необходимым, прежде всего, в Концепции региональной информатизации закрепить полномочия соответствующих органов власти субъектов по разработке проектов указанных законов субъектов Российской Федерации, что приведет к единообразию методов нормативного регулирования электронных государственных услуг в отечественном законодательстве, ускорит развитие региональной информатизации.
Подзаконные акты, издаваемые на основе и во исполнение рассмотренных выше законов, выступают вторым видом нормативно-правовых актов, классифицируемых по юридической силе. Следует отметить, что они образуют систему, обусловленную иерархией органов, которые их принимают.
В первую очередь, это указы1 и распоряжения2 Президента РФ. При этом если распоряжения направлены на решение конкретных задач, то указы являются документами более широкого, значимого действия. В соответствии с положениями Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», не все указы Президента РФ носят нормативный характер (например, указы о назначении на должность). Однако в рамках регулирования электронных государственных услуг особое значение имеют указы нормативного характера. Таким актом, регулирующим вопросы в области применения ИКТ органами власти, является Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»3. К 2018 году он устанавливает задачи по до-1 Под ними понимаются подзаконные нормативно-правовые акты, содержащие нормы права, регулирующие разнообразные сферы общественных отношений. Подробнее, см.: Рассказов Л.П. Теостижению высокого показателя доли граждан (не менее 70 процентов), получающих электронные государственные услуги, повышению уровня удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг (до 90 процентов) и т.д.1
Вместе с тем, подчеркнем, что многие поручения, закрепляемые в нормативно-правовых актах Президента РФ, не исполняются в предусмотренные сроки. Проводимые заседания Комиссии при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития, на которых заслушивались доклады министерств о результатах исполнения задач, закрепленных в указе Президента РФ, не привели к ожидаемым результатам2, это подтверждается сведениями об исполнении поручений, снятых с контроля3.
В качестве основы для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, принимаемых по вопросам развития информационного общества в Российской Федерации послужила Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации4, так же утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. В приложении к документу, имеются Контрольные значения показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 года, которые содержат цели, не реализованные в полном объеме. Так, например, к 2015 году доля государствен ных услуг, которые заявитель может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, должна составлять 100%. Однако к 2015 году только 35 процентов услуг было переведено в электронный вид1, что свидетельствует о ненадлежащем уровне правового регулирования развития электронных государственных услуг.
При этом так же представляется дискуссионной правовая природа стратегии как источника права.
Согласно толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, стратегия может означать «искусство руководства общественной, политической борьбой, а также вообще искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»2.
В соответствии с принятым на шесть лет позже вышеуказанной стратегии федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», под стратегией социально-экономического развития Российской Федерации понимается документ стратегического планирования, включающий в себя систему долгосрочных приоритетов, цели и задачи государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития страны3. Ст. 45 данного закона закрепляет, чтолица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, граж-данско-правовую и административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Многофункциональный центр как специальный субъект административного права, предоставляющий электронные государственные услуги
Использование ИКТ для раскрытия информации о деятельности государственных органов власти всегда являлось одной из приоритетных задач государства. В соответствии с содержанием актов Президента РФ2, государство должно создать условия для равного доступа пользователей к информации3.
Впоследствии, в рамках исполнения данной задачи, Правительством РФ была утверждена Концепцияоткрытости федеральных органов власти4. В качестве ее целей обозначены: обеспечение публичности и подконтрольности системы государственного управления; гарантированность высокого уровня удовлетворенности общества уровнем качества государственного управления; предоставление возможностей непосредственного участия граждан в процессах обсуждения и рассмотрения решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти; совершенствование уровня информа ционной прозрачности федеральных органов исполнительной власти; реализация механизма общественного контроля за действиями и решениями федеральных органов исполнительной власти. Необходимость принятия данного документа объясняется тем, что большинство действующих нормативно – правовых актов в сфере открытости затрагивают только один из его аспектов – раскрытие информации о деятельности органов власти. В приложении же к вышеуказанной концепции имеются методические рекомендации по реализации принципов открытости и методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, в том числе при осуществлении ими электронных государственных услуг1.
Таким образом, в процессе предоставления электронных государственных услуг заявитель должен получать все необходимые сведения о процедуре получения данной услуги (формы документов, образцы их заполнения, сроки и порядок осуществления электронной услуги, возможность получения ее результата в электронном виде и т.д.). Кроме того, электронный способ оказания государственной услуги дает возможность для осуществления контроля за действиями и решениями органов исполнительной власти, выступающих субъектами предоставления такой услуги.
Представляется, что использование компьютерных технологий для предоставления электронных государственных услуг должно способствовать обеспечению транспарентности органов власти в Российской Федерации, а реализация заявленных целей на практике определенно повысит эффективность взаимодействия между органами государственной власти и гражданами.
Вышеизложенное свидетельствует о наличии особых признаков электронных государственных услуг, отличающих их от любой иной деятельности, осуществляемой органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами. Подробное исследование каждого из них позволило раскрыть содержание такого сложного понятия как электронная государственная услуга, подтвердило необходимость предложения ее доктринально-го определения.
Объективный характер новизны электронных услуг объясняет наличие небольшого количества научных исследований на тему их видов1. Однако процесс классификации способствует установлению взаимосвязи между различными видами электронных услуг, создает условия для их дальнейшего познания и совершенствования. Поэтому, в рамках настоящей диссертационной работы логичным представляется сформировать авторскую классификацию электронных государственных и муниципальных услуг в целях систематизации и определения их административно-правовой сущности.
В зависимости от критериев, лежащих в основе классификации, можно выделить следующие виды электронных услуг.
I. По уровню предоставления(в зависимости от федеративного государственного устройства страны) выделяют:
1) федеральные электронные услуги, предоставляемые федеральными органами власти (Правительством РФ, федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами). Например, с помощью официального портала Федеральной налоговой службы России, физические лица могут воспользоваться государственным сервисом дистанционной подачи документов для государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей2;
2) региональные электронные услуги, то есть услуги, оказываемые в субъектах РФ. В первую очередь имеются ввиду: органы исполнительной власти областей, краев, республик, автономных округов, городов федераль ного значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя), автономной области. Так, с помощью официального портала субъекта жители Республики Крым могут встать на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях1;
3) муниципальные электронные услуги. Субъектами предоставления услуг выступают такие органы местного самоуправления как: местная администрация (или иной исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, а так же иные органы, выборные должностные лица местного самоуправления, которые предусмотрены уставом соответствующего муниципального образования и обладают специальными полномочиями по решению вопросов местного значения. В качестве примера можно привести официальный портал государственных и муниципальных услуг Липецкой области, используя который, Отдел образования администрации Задонского муниципального района, предоставляет гражданам информацию о текущей успеваемости учащегося, содержащуюся в электронном дневнике и электронном журнале успеваемости
Значение административных регламентов в сфере предоставления электронных государственных услуг
Относительно правоотношений, складывающихся в процессе предоставления электронных государственных услуг между заявителями и уполномоченными субъектами предоставления названных услуг, российским законодателем не закрепляется специальных правовых принципов, способных образовать единую систему. Однако, принимая во вниманиеположения общей теории права, на наш взгляд, система принципов электронных государственных услугдолжна представлять собой,структурно упорядоченную совокупность основополагающих идей, начал, направленных на урегулирование общественных отношений, возникающих в процессе предоставления электронных государственных услуг.
Традиционно, по сфере действия, общая правовая теория включает в систему принципов права следующие виды: - общеправовые принципы - распространяют свое действие на все нормы права, гарантируют целостность и стабильность права в целом. К таким принципам относятся: принцип справедливости, принцип приоритета прав человека, принцип равноправия, принцип законности, принцип правосудия. Учитывая, что сущность принципов такого вида раскрываются в основных законодательных актах государства, к ним можно отнести вышерас-смотренные в настоящем исследовании конституционные нормы. Следовательно, общеправовые принципы воздействуют и на отношения в сфере элек-тронныхгосударственных услуг; - межотраслевые принципы, являясь производными от общеправовых, отражают особенности нескольких смежных отраслей права. К таким принципам права некоторые авторы относят: объективность, доступность, всесторонность, своевременность, компетентность1; - отраслевые принципы действуют в рамках отдельно взятой отрасли права. Так как предметом административного права выступают «разнообразные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами, должностными лицами»2, то принципы данной отрасли права приобретают особое значение для процесса предоставления электронных государственных услуг, являющихся формой государственного управления. В качестве таковых следует рассматривать:принцип гласности в осуществлении государственного управления, принцип подконтролъности и подотчетности государственных органов, принцип ответственности государственных органов за принимаемые административные акты (решения)3.
Между тем, в научной литературе так же выделяют принципы правовых институтов4. В их содержании находят закрепление основополагающие требования, применяемые к отдельным отношениям, составляющим предмет правового регулирования5. При этом, в то время как одни ученые заявляют о важности определения институциональных принципов6, другие указывают на необходимость их разграничения только в отношении крупных институтов права7. По нашему мнению, обе точки зрения имеют право на существование, так как не являются взаимоисключающими. Некоторые виды общественных отношений в силу своего особенногохарактера предполагают наличие самостоятельной системы принципов. Поэтому, учитывая, что государственная услуга является одним из развивающихся институтов российской системы права1, а отношения, складывающиеся в процессе предоставления электронных государственных услуг, представляют собой специальный предмет правового регулирования и объективно заслуживают принятия отдельных норм-принципов (институционального вида), представляется целесообразным сформировать систему принципов предоставления электронных государственных услуг.
Для решения данной задачи, прежде всего, необходимо провести анализ принципов, оказывающих существенное влияние на развитие электронных государственных услуг2. В Российской Федерации такие принципы содержаться в различных нормативно-правовых актах и документах органов власти: федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»3, федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»4, федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5, Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации6, Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде1, Концепции региональной информатизации2. Таким образом, основные положения, в соответствии с которыми должны предоставляться электронные государственные услуги, пронизывают действующую российскую юридическую базу. Однако, в рамках настоящего исследования, наибольшую значимость имеет рассмотрение принципов, содержащихся в актах и документах, носящих узконаправленный характер, то есть ориентированных на урегулирование общественных отношений в рамках института предоставления электронных государственных услуг.
Так, федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в ст. 4 закрепляет общиепринципы предоставления государственных и муниципальных услуг: 1) принцип правомерности услуг, предоставляемых соответствующими органами власти и организациями. Реализация данной нормы на практике обеспечивает соблюдение требований, установленных в законах и подзаконных актах, всеми субъектами предоставления услуг. То есть, независимо от формы предоставления (традиционной, электронной) услуги, в случае нарушения требований к порядку ее предоставления, гражданин имеет право обжаловать неправомерные действия государственного служащего.
Формирование административно-деликтного законодательства, устанавливающего ответственность в сфере предоставления электронных государственных услуг
Выделение вышеперечисленных свойств МФЦ имеет особое значение для настоящего исследования, так как в совокупности они определяют административно-правовое положение центров предоставления государственных услуг как субъектов, предоставляющих электронные государственные услуги, указывают основные виды их деятельности на текущий момент.
Вместе с тем, имеется ряд нормативно закрепленных положений, регулирующих вопросы организации деятельности МФЦ, которые не соответствуют установленным признакам. В российском административном законодательстве так же отсутствует системный подход к выделению основных функций МФЦ. Поэтому, назрела существенная необходимость в его корректировке для установления единства правопонимания и исключения коллизи-онности норм законов и подзаконных актов.
Основные функции, а так же права, обязанности и ответственность МФЦ установлены в федеральном законе1. Следует, отметить, что в соответствующую статью данного акта неоднократно вносились изменения2.
Следует отметить, что законодатель, не дает общего понятия государственной услуги, а так же муниципальной услуги1, предоставляемой различ ными субъектами, в том числе МФЦ. В статье 2 федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», закрепляются легальные дефиниции таких понятий как «государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации»2. Исходя из изложенного, можно прийти к неверному выводу о том, что МФЦ, а так же иные учреждения и организации, не могут осуществлять функцию по предоставлению государственных услуг, а значит и электронных государственных услуг3.
Сущность определений вышеуказанных понятий не соотносится с положениями ст. 1, ст. 15 федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1, п. 1 Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг 2 (далее – Правила). Из их содержания следует, что МФЦ являются самостоятельными субъектами представления государственных услуг.
Таким образом, на наш взгляд, имеются существенные противоречия между нормами, которые содержаться не только в актах различного уровня, но и внутри одного федерального закона.
В целях разрешения сложившейся ситуации, целесообразным представляется заменить понятие «государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» на «государственная услуга», и изложить п. 1 ст. 2 федерального закона от 27 июля 2010года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в следующем редакции: «1) государственная услуга – деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;».
Представляется, что закрепление легальной дефиниции государственной услуги в общем виде расширитсубъектный состав органов и организаций, уполномоченных на предоставление государственных услуг (электронных государственных услуг), что так же должно привести к более правильному и точному пониманию функций МФЦ. При этом предлагаемое определение в большей степени будет соответствовать положениям, касающихся государственных услуг, закрепленных в иных законах1.
Кроме того, признак МФЦ, выражающийся в функции по предоставлению электронных государственных услуг так же учитывается не во всех нормативно-правовых актах. Согласно п. 1 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ 22 декабря 2012 г. № 1376, МФЦ организовывает предоставление государственных и муниципальных услуг толькопо принципу «одного окна» в соответствии с соглашениями о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления2. Не предусмотрена возможность получения заявителем, посредством обращения в МФЦ, электронной государственной услуги, что полностью не соответствует действительности и, следовательно, является одним из недостатков административно-правового регулирования.
При этом многимидолжностными лицами подчеркивается важность развития сферы предоставления электронных государственных услуг в МФЦ1. Более того, на сегодняшний день, в России действует около 18 тысяч точек регистрации граждан в ЕСИА2, 85% из которых, обеспечивается в МФЦ.
Принимая во внимание вышеизложенное, представляется, что п. 1 Правил целесообразно изложить в следующей редакции: «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – многофункциональный центр) организует предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», электронных государственных и муниципальных услуг в соответствии с соглашениями о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (далее соответственно –соглашение о взаимодействии; органы, предоставляющие государственные услуги; органы, предоставляющие муниципальные услуги)».