Государственный контроль и надзор в сфере образования в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты Фролов Борис Максимович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Государственный контроль и надзор в сфере образования в Российской Федерации: административно-правововая характеристика 18

1. Государственный контроль и государственный надзор: вопросы соотношения и разграничения 18

2. Государственный контроль и надзор в сфере образования: понятие, основные признаки, функции, юридическое значение в системе государственного управления образованием 43

3. Принципы организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования 61

4. Общая характеристика административно-правовой регламентации осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования 81

Глава II. Особенности организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном и региональном уровнях 101

1. Разграничение полномочий по государственному контролю и надзору в сфере образования между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 101

2. Правовой статус федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования: понятие, содержание, особенности 113

3. Пределы организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном уровне 123

4. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере образования в субъектах Российской Федерации: система, структура, компетенция 134

5. Особенности применения мер административного принуждения в процессе осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования 151

Глава III. Проблемы практики организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования 167

1. Основные проблемы практики и административно-правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере образования в Российской Федерации 167

2. Направления модернизации административно-правовых отношений в области осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования 179

Заключение 200

Список использованных правовых источников и специальной литературы 211

Приложения 258

• Государственный контроль и государственный надзор: вопросы соотношения и разграничения
• Правовой статус федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования: понятие, содержание, особенности
• Особенности применения мер административного принуждения в процессе осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования
• Направления модернизации административно-правовых отношений в области осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В России на протяжении многих десятилетий образованию уделялось повышенное внимание. Советское образование считалось одним из лучших в мире; иметь образование, полученное в нашей стране, было престижно и почетно. Однако сегодня в Российской Федерации требуется реформирование буквально всех составляющих образовательной системы: улучшение процесса обучения и воспитания на каждом уровне образования, модернизация проведения государственной итоговой аттестации и др., на которые указывает руководство нашей страны, в том числе Министр образования и науки О.Ю. Васильева¹.

Во многом для достижения вышеназванных целей после долгих, длившихся почти два года обсуждений в конце 2012 года был принят Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее также – закон об образовании, закон № 273-ФЗ), закрепляющий достаточно большое количество нововведений, который должен был положительно повлиять на начавшиеся процессы перемен в российском образовании. Однако наличие юридических коллизий между данным нормативным правовым актом и иными федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, наличие противоречий между правовыми нормами внутри закона, возникающие вопросы его применения приводят к таким фактам на практике, как нарушение образовательных прав граждан, невыполнение государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, своих обязанностей, к появлению коррупционных нарушений и иным негативным явлениям. Думается, что реформа образования невозможна без соблюдения академических прав и свобод обучающихся, без четкого и единообразного исполнения действующего законодательства образовательными организациями, организациями, осуществляющими обучение и индивидуальными предпринимателями, а также без постоянного выявления случаев нарушения такими лицами требований законодательства,

¹См.: Ивойлова И. В школу возвращается школа // Рос. газета. 2016. 6 сен.

профилактики и пресечения совершаемых ими правонарушений. Наравне с этим важнейшим представляется вопрос обеспечения качества образования и оказываемых организациями образовательных услуг, выполнения взятых ими на себя обязательств по обучению и воспитанию.

Актуальность выбранной тематики исследования обусловлена двумя факторами: во-первых, значимостью социального института образования: в связи с принятием нового законодательства соответственно появился и новый порядок правового регулирования образовательных и тесно связанных с ними иных общественных отношений, в том числе имеются новации в области государственного управления системой образования, следовательно, необходимы дальнейшие научные исследования проблем и особенностей осуществления данного регулирования и управления. Во-вторых, важностью правового института государственного контроля и надзора как одного из средств по созданию условий качественного образования, поддержанию единого и точного исполнения подвластными субъектами действующего законодательства, а также по обеспечению соблюдения прав и свобод граждан в образовательной среде, дисциплины в системе образования и безопасности участников образовательного процесса.

Названные обстоятельства определили особую актуальность и значимость изучения особенностей и проблем организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном и региональном уровнях.

Степень научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день государственный контроль и государственный надзор в целом достаточно обширно изучены в юридической науке. Общей теории государственного контроля и надзора посвящены фундаментальные исследования как ученых советского периода (например, В.М. Горшенева, М.С. Студеникиной, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, В.Е. Чиркина), так и постсоветского периода (диссертации В.П. Беляева, С.М. Зырянова, А.В. Мартынова, А.В. Филатовой), научные работы С.М. Зубарева и А.Ф. Ноздрачева.

К сожалению, в современной научной литературе уделяется, на наш взгляд, недостаточное внимание конкретным видам контрольно-надзорной деятельности

в сферах науки, здравоохранения, культуры и образования, в последней из которых особенности и проблемы реализации контрольно-надзорных мероприятий находят лишь фрагментарное освещение либо в рамках изучения общего курса административного права, либо в комментариях к законодательству об образовании и монографиях, посвященных рассмотрению государственного управления системой образования (подготовленных такими исследователями, как Н.С. Волкова, А.Н. Козырин, Н.В. Путило, А.И. Рожков, В.М. Сырых, Д.А. Ягофаров, В.И. Шкатулла), либо в отдельных научных статьях (С.В. Барабанова, В.В. Спасская, Т.Н. Трошкина и др.).

Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, имеющие место в Российской Федерации при организации государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном и региональном уровнях, а также складывающиеся между органами исполнительной власти и образовательными организациями, организациями, осуществляющими обучение, индивидуальными предпринимателями при воплощении такого контроля и надзора.

Предмет исследования составили правовые нормы, закрепляющие порядок организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на уровне Российской Федерации и ее субъектов; судебная и административная практика, связанная с особенностями деятельности органов исполнительной власти по реализации контрольно-надзорных полномочий в сфере образования, а также положения науки государственного управления, административного и административно-процессуального права в указанной области.

Целью диссертационного исследования являлось совершенствование действующей модели построения и функционирования государственного контроля и надзора в сфере образования в Российской Федерации посредством анализа особенностей и проблем его организации и осуществления на федеральном и региональном уровнях.

Для достижения указанной цели автором были поставлены и решены следующие задачи:

– ответить на вопрос о соотношении и разграничении категорий государственного контроля и государственного надзора;

– сформулировать понятие, основные признаки, функции государственного контроля и надзора в сфере образования, а также определить его юридическое значение;

– выделить и рассмотреть принципы организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования;

– выявить специфику административных процедур осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования как элемента государственной регламентации образовательной деятельности;

– выяснить особенности разграничения контрольно-надзорных полномочий в сфере образования между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

– определить понятие, содержание, особенности правового статуса федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования;

– установить пределы организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном уровне;

– проанализировать систему, структуру, а также компетенцию органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования в субъектах Российской Федерации;

– изучить особенности применения мер административного принуждения в процессе осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования;

– исследовать основные проблемы практики и административно-правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере образования и предложить пути их разрешения;

– выделить основные направления модернизации административно-правовых отношений в области организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования.

Методологическую основу диссертационного исследования образовала
система методов научного познания, как общенаучных (диалектико-

материалистический метод, методы синтеза, анализа, аналогии), так и специаль-

ных (историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический методы). Совокупность данных путей научного познания позволила провести всецелый и комплексный анализ предмета исследования, вывести теоретические обобщения, определить практические рекомендации и выводы.

Теоретическую основу исследования составили работы ученых в области теории права: М.И. Абдулаева, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.А. Демичева, В.В. Денисенко, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Н.В. Радько, Е.Е. Тонкова, А.И. Экимова; конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, Л.В. Андриченко, М.В. Баглая, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, М.В. Мархгейм, Г.Н. Чеботарева, К.В. Чепрасова, Е.С. Шугриной; государственного управления: Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, А.Т. Боннера, Б.М. Лазарева, И.В. Понкина, Ю.Н. Шедько, а также таких видных исследователей науки административного права, как: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Г.С. Беляева, С.Н. Братанов-ский, И.А. Галаган, К.В. Давыдов, А.Б. Зеленцов, Н.Г. Канунникова, А.А. Кармо-лицкий, Ю.М. Козлов, Н.И. Конин, П.И. Кононов, Ю.А. Копытов, Е.Б. Лупарев, С.Н. Махина, Л.А. Мицкевич, И.В. Панова, Л.Л. Попов, О.С. Рогачева, В.Г. Ро-зенфельд, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, А.Ю. Соколов, Ю.Н. Старилов, А.И. Стахов, Н.В. Субанова, С.В. Тихомиров, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Р.В. Шагиева, А.П. Шергин, М.А. Штатина, Ц.А. Ямпольская.

Правовая основа исследования включила в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также законы зарубежных государств, закрепляющие порядок организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, результаты анализа нормативных правовых актов фе-

дерального уровня, в том числе подзаконных актов Министерства образования и науки Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее – Рособрнадзор), региональных нормативных правовых актов, куда входят и подзаконные акты департамента образования, науки и молодежной политики Воронежской области, закрепляющие порядок организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования; практики Конституционного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации, касающейся отдельных сторон осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, а также судебной практики судов общей юрисдикции различных уровней, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, связанной с применением мер административного принуждения в процессе осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

– разработана новая научная идея всестороннего, системного и комплексного рассмотрения различных аспектов организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования в Российской Федерации и в ее субъектах с учетом последних изменений как законодательства об образовании, так и законодательства о государственном контроле и надзоре;

– предложены изменения и дополнения в действующее законодательство, посвященное государственному контролю и надзору в сфере образования, с целью преодоления проблем организации и осуществления такого контроля и надзора;

– доказана необходимость и определены основные пути модернизации административно-правовых отношений в области осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования;

–введены в научный оборот авторские дефиниции: «государственный контроль и надзор в сфере образования», «государственная регламентация образовательной деятельности», «делегирование полномочий по государственному контролю и надзору в сфере образования»; классификации принципов и пределов государственного контроля и надзора в сфере образования.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1) сформулированное определение государственного контроля и надзора в
сфере образования как направления деятельности (функции) уполномоченных ор
ганов исполнительной власти федерального и регионального уровней, включаю
щего в себя государственный контроль качества образования и государственный
надзор в сфере образования, представляющего собой комплекс профилактиче
ских, проверочных, юрисдикционных и аналитических мероприятий, направлен
ных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений установленных за
конодательством требований к качеству образовательной деятельности, оказыва
емой организациями, ее осуществляющими, а также иных требований действую
щих законов и подзаконных нормативных правовых актов в образовательной сфе
ре, являющегося важным средством обеспечения академических прав и свобод
граждан и педагогических работников, дисциплины в системе образования и без
опасности участников образовательного процесса;

2) разработанная исследователем классификация принципов государственного
контроля и надзора в сфере образования, которые подразделяются на принципы ор
ганизации государственного контроля и надзора в сфере образования (принципы
статики) и принципы осуществления государственного контроля и надзора в сфере
образования (принципы динамики).Среди принципов статики автором особо выде
ляются и рассматриваются следующие: принцип разграничения контрольно-
надзорных полномочий между органами исполнительной власти Российской Феде
рации и ее субъектов; принцип линейности и функциональности в организации ра
боты органов государственного контроля и надзора в сфере образования и их долж
ностных лиц; принцип законности в организации системы органов государственного
контроля и надзора в сфере образования; среди принципов динамики: принцип при
оритетности образования в деятельности органов государственного контроля и
надзора в сфере образования; принцип формального равенства подконтрольных и
поднадзорных организаций, осуществляющих образовательную деятельность; прин
цип доступности и информационной открытости государственного контроля и

надзора в сфере образования; принцип независимости в осуществлении государственного контроля и надзора в сфере образования; принцип учета интересов организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

1. предложенное автором понимание государственной регламентации образовательной деятельности как элемента системы государственного управления образованием, представляющего собой совокупность процессуальных действий государства по созданию и закреплению в действующем законодательстве об образовании единых, конкретных требований осуществления образовательной деятельности, а также процедур установления соответствия образовательной деятельности организаций, ее осуществляющих, указанным требованиям (позитивных управленческих процедур) и проверки соблюдения и исполнения данных требований, а также применения мер государственного принуждения в случае их нарушения (юрисдикционных (правоохранительных) процедур);

2. сформулированная соискателем дефиниция «делегирование полномочий по государственному контролю и надзору в сфере образования»: урегулированная нормами действующего законодательства об образовании совокупность административных процедур по предоставлению ограниченного количества прав, обязанностей и ответственности в области организации и осуществления контрольных и надзорных мероприятий в образовательной сфере с федерального на региональный уровень, характеризующаяся относительной самостоятельностью реализации контрольно-надзорных мероприятий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при участии в принятии управленческих решений федеральных органов;

3. обоснованные выводы о более широком использовании практики делегирования полномочий не только от Российской Федерации ее субъектам, но и от субъектов к Федерации. Например, подпункты «а», «б» пункта 7 части 1 статьи 6 закона об образовании, закрепляющие разрешительные полномочия Российской Федерации, на которые закон ссылается и при определении контрольно-надзорных полномочий, рекомендуется изложить следующим образом: «федеральных организаций, осуществляющих образовательную деятельность»;

6. характеристика правового статуса органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования, путем авторского группирования традиционно входящих в него элементов в три блока: а) нормативно-правовая база, состоящая из законов и подзаконных нормативных правовых актов, совокупность которых позволяет закрепить и определить место органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования, в системе государственных органов; б) назначение, включающее цели и задачи, функции государственного управления, исполнение которых возложено на данные органы, а также их компетенцию; в) организационно-штатная структура указанных органов;

7. авторская дефиниция пределов государственного контроля и надзора в сфере образования как регламентированных нормами действующего федерального и регионального законодательства рамок, границ, запретов при организации и осуществлении такого контроля и надзора, имеющих целью создание условий для ограничения административного усмотрения контрольно-надзорных органов и защиты прав организаций, осуществляющих образовательную деятельность, от незаконных действий должностных лиц контрольно-надзорных органов;

8. предложения, касающиеся расширения круга запретов, нарушение которых будет вести к недействительности результатов проверки. Так, в пункт 5 части 2 статьи 20 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее также – Закон № 294-ФЗ, Закон «О защите прав…») необходимо добавить следующие слова «пунктом 8 (в части требования представления документов и (или) информации, включая разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций), пунктом 9 (в части требования представления документов, информации до даты начала проведения проверки)»;

9. выводы, заключающиеся в следующем: в связи тем, что система и структура региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государ-

ственный контроль и надзор в сфере образования, многообразна и неунифициро-вана, что приводит к тому, что в одних субъектах Российской Федерации указанный контроль и надзор реализуют самостоятельные юридические лица, в других – органы исполнительной власти, осуществляющие управление в сфере образования, приводятся аргументы в пользу целесообразности изменения системы и структуры органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования, путем создания территориальных органов Рособрнадзора по субъектам Российской Федерации, что будет обеспечивать объективность и повысит эффективность проведения проверок. Иными словами, в сложившихся условиях необходим переход от модели делегирования к модели деконцентрации контрольно-надзорных полномочий в сфере образования;

10. предложения по совершенствованию деятельности по применению мер административного принуждения в процессе государственного контроля и надзора в сфере образования, связанные с: – внесением изменений в материальные и процессуальные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в части закрепления новых статей, посвященных административной ответственности за правонарушения в сфере образования, а также внесения изменений в действующие составы правонарушений, обоснование установления юридической ответственности за нарушение образовательных прав и свобод педагогических работников; – дополнением действующего КоАП РФ новой статьей 25.1.1. «Должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении», в которой необходимо закрепить, во-первых, функцию такого должностного лица в рассмотрении дела: административное преследование лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; во-вторых, его процессуальные права (право давать объяснения, право предъявлять доказательства, права заявлять ходатайства и отводы и др.); в-третьих, установить обязательное присутствие должностного лица при рассмотрении дела судом;

11. следующие выводы: в связи со сложившейся судебной практикой рассмотрения арбитражными судами вопросов об аннулировании лицензии на осу-

ществление образовательной деятельности, право разрешать указанные категории дел, а также дела о прекращении действия государственной аккредитации полностью или в части необходимо передать именно арбитражным судам. В этих целях часть 8 статьи 93 закона Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» возможно изложить в следующей редакции: «<…>и обращается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации с заявлением об аннулировании такой лицензии», часть 9 указанной статьи после слов «орган по контролю и надзору в сфере образования» также изложить следующим образом: «обращается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации с заявлением о лишении организации, осуществляющей образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки»;

12) авторское понимание основных путей модернизации контрольно-надзорных правоотношений в сфере образования (реформирования, усовершенствования данных правоотношений на основе имеющихся достижений юридической науки, науки государственного управления и законодательного регулирования содержания и закрепления правового статуса их субъектов), связанные с обновлением: а) федерального и регионального законодательства, посвященного организации и осуществлению государственного контроля и надзора в сфере образования; б) подходов к проведению контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования; в) информационной доступности и открытости федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования.

Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:

– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об особенностях организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном и региональном уровнях;

– изучена система аргументов, обосновывающих основные пути модернизации административно-правовых отношений в области осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования;

– раскрыты основные проблемы в организации и осуществлении государственного контроля и надзора в сфере образования;

– сформулированы выводы о целесообразности дальнейшего развития и реформирования законодательства о государственном контроле и надзоре в сфере образования, что обеспечило получение новых результатов по теме диссертационного исследования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные в его процессе выводы и рекомендации могут понадобиться при формировании нормативно-правовой основы, касающейся организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования; в практической деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, судов общей юрисдикции, арбитражных судов; в правоприменительной деятельности государственных служащих и судей; в преподавании в высших учебных заведениях дисциплины «Административное право», специального курса «Административный надзор в Российской Федерации».

Степень достоверности проведенного исследования обоснована применением отвечающих поставленным целям и задачам методов теоретического и эмпирического познания, использованием научных трудов по общей теории права и административному праву, а также различных правовых актов и их проектов, официальных аналитических и статистических документов государственных органов власти, обобщением научной юридической литературы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и административного процессуального права ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет». Соискатель принимал участие и выступал с докладами и научными сообщениями по теме диссертационного исследования на научно-практических конференциях, проводимых юридическим факультетом Воронежского государственного университета, Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина, Казанским (Приволжским) федеральным университетом (2014-2017 гг.).

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 13 научных статьях; из них 3 опубликованы в российских рецензируемых научных журналах. Общий объем публикаций составил около 5,5п.л.

Структура диссертационной работы определена целью, задачами и логикой проведенного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных правовых источников и специальной литературы, приложений.

Государственный контроль и государственный надзор: вопросы соотношения и разграничения

В апреле 2016 года Президент Российской Федерации В.В. Путин поддержал изложенную Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым идею реформирования российского государственного управления и предложил проработать концепцию изменений его системы5. Рекомендовано «определить ключевые показатели эффективности для каждого министерства и сформировать понятную «приборную панель» для государственной власти с учетом общественной оценки ее действий»6. Безусловно, одним из важных направлений реализации такого нового витка административной реформы представляет собой деятельность по совершенствованию и оптимизации контрольных и надзорных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти7, и одним из исходных начал данной деятельности должно быть составление точного понятийного аппарата, в первую очередь в виде разработки понятий контроля и надзора8.

«Контроль, – разъяснял В.И. Даль, – есть учет, проверка счетов, отчетности»9, а надзирать над чем-то означает «насматривать, наблюдать, наглядывать»10. Более современное толкование указанных терминов обозначает контроль «как проверку или постоянное наблюдение в целях проверки»11, а надзор – наблюдение с целью присмотра, проверки12. Мы видим, что значения этих слов сходны между собой, вследствие чего важным в науке государственного управления, административного права и административного процесса является понимание правовой природы понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»13, выяснение соотношения и различия этих категорий.

В представленных в научной литературе точках зрения на сущность рассматриваемых явлений можно выделить, на наш взгляд, два основных подхода: с одной стороны, государственный контроль и государственный надзор анализируются как функции государственного управления, то есть как типичные виды взаимодействия между субъектами и объектами управления14, «основные виды управленческой деятельности, в рамках которой реализуются ее государственно-властные формы и методы»15, функции государства и государственной власти, функции государственных органов16. Тради ционно именно контроль рассматривался в качестве функции государственного управления. Так, Б.М. Лазарев полагал, что контроль – это функция, назначение которой состоит установлении того, что соответствует или не соответствует фактическое состояние и деятельность управляемых объектов заданному им состоянию17. Контроль как функцию, отражающую сущностные моменты государственного управления, его объективные взаимосвязи выделяет и Г.В. Атаманчук18. В современной литературе вместе с государственным контролем в качестве функции государственного управления учитывается и государственный надзор19.

С другой стороны, сущность второго подхода заключается в рассмотрении государственного контроля и надзора как правовых форм юридической (правовой)20 деятельности. Можно выделить две интересных работы, обосновывающие данную концепцию. Как правовую форму деятельности государственный контроль рассматривают в монографии «Контроль как правовая форма деятельности» В.М. Горшенев и И.Б. Шахов. Определяя общее назначение контроля: предупреждение ошибок и недостатков, помощь по преодолению трудностей и исправлению недочетов, воспитание у работников высокого чувства ответственности за порученное дело21, исследователями устанавливается, что контрольная есть такая правовая форма деятельности, юридическая природа которой характеризуется тем, что контрольный орган и (или) его должностные лица ставятся в такие условия, когда они обя заны использовать нормы права с целью разрешить конкретные юридические задачи22. В свою очередь о надзоре как юридической форме деятельности рассуждают В.П. Беляев, Г.С. Беляева и В.В. Сорокина. В работе «Надзор как процессуальная форма юридической деятельности» авторы, отмечая, что «видами юридической деятельности являются контрольная и надзорная как самостоятельные (автономные) формы государственной деятельности, имеющие только им присущие черты»23, справедливо характеризуют надзор как вид юридической деятельности властных субъектов, осуществляющих полномочия по разрешению на поднадзорных субъектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими законодательства, в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений24. Также стоит вспомнить о том, что надзор, как полагают некоторые исследователи, имеет правоохранительную природу и является видом правоохранительной деятельности. Например, С.А. Сергеев считает, что надзор – один из видов правоохранительной деятельности, которая осуществляется с целью: 1) обеспечить образцовый общественный порядок; 2) предупредить и пресечь нарушения установленных правил и принять к нарушителям установленные меры воздействия25. По мнению С.М. Зырянова, роль административного надзора в государственном управлении социальными процессами, его место в системе исполнительной власти, его правоохранительный потенциал есть характеристики реализации юридической деятельности, осуществляемой на базе правовых норм субъектами, которые наделены соответствующим юридическим полномочием26.

Обратим внимание на то, что понимание государственного контроля и государственного надзора как деятельности органов исполнительной власти закрепляется в основополагающем нормативном правовом акте в этой сфере – Федеральном законе «О защите прав…» и принятых на его основе нормативно-правовых актов, посвященных отраслевым видам контроля и надзора.

Многообразие представлений о правовой природе государственного контроля и государственного надзора проявляется и в многообразии теорий об их корреляции. Не имея цели и возможности рассмотреть весь спектр мнений исследователей по данному вопросу, выделим основные взгляды путем их условного деления на две группы:

1. Государственный контроль и государственный надзор соотносятся как целое и его часть. Кратко обозначить совокупность таких научных позиций можно как «надзор – суженный контроль». Данный критерий разделения преобладает в юридической и учебной литературе по административному праву и берет свое начало в советской административно-правовой науке. Так, в 1974 году М.С. Студеникина писала, что надзор – это суженный контроль, специфика которого проявляется в проверке законности деятельности конкретного субъекта, в отличие от контроля, который не ограничен вопросами, связанными с соблюдением предписаний – законов и других нормативных актов27. Десятилетиями названная точка зрения превалирует в науке административного права. Приведем лишь несколько примеров воззрений ученых. Ю.А. Тихомиров считает, что «контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений»28, а разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, является, в том числе, административный надзор – специализированное наблюдение и проверка строго определенных правил в деятель ности юридических и физических лиц29. Административный надзор – один из видов государственного контроля, сущность которого заключается в наблюдении за исполнением действующих в управленческой области норм, обязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах30. В словаре административного права государственный контроль в зависимости от методов его осуществления и особенностей правового регулирования разделяют на проверку исполнения и надзор31. «Огромную роль в достижении целей, поставленных перед аппаратом управления, играет контроль за соблюдением правовых актов, то есть надзор», – пишет профессор Д.Н. Бахрах, хотя и считает, что «надзорная деятельность – составная часть государственного управ-ления»32.

В литературе современного периода имеет место продолжение разговора о том, что контроль и надзор соотносятся как общее и частное, различие их чисто условное33. Б.В. Россинский поддерживает концепцию, которая рассматривает надзор как специфическую разновидность контроля. Контроль необходим государственным органам как канал обратной связи, по которым к ним поступает информация о поведении субъектов управления. Контроль нередко нужен, чтобы увидеть нарушения не буквы закона, а духа закона. Информация, получаемая в процессе осуществления надзора, сводится лишь к сведениям о нарушении законодательства, ее спектр уже, чем объем информации, получаемой при контроле34.

Можно заключить, что рассмотренная концепция имеет достаточно продолжительную историю в науке административного права, своих сторонников, положительные черты и обоснованные доводы, однако мы считаем, что ее основным критическим моментом является следующее: если государственный надзор – это суженный государственный контроль, отчего действующее законодательство определяет соотношение указанных понятий по-иному? Закон № 294-ФЗ указанные категории не разграничивает: мы наблюдаем формулировку «государственный контроль (надзор)». В отраслевых законодательных и подзаконных нормативных правовых актах замечается иная ситуация: в одних случаях надзор также ставится в скобки после слова контроль35, либо дается формулировка «государственный контроль за соблюдением законодательства»36, либо закрепляется такая редакция: государственный надзор и контроль37. Вследствие этого неопределенность законодательства не позволяет сделать вывод об однозначности подхода «надзор – суженный контроль» и вынуждает обратиться к другим имеющимся взглядам по вопросу их соотношения.

Правовой статус федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования: понятие, содержание, особенности

Президент Российской Федерации В.В. Путин на протяжении ряда лет отмечает в своем ежегодном послании, что в России имеется огромное количество контрольных и надзорных органов, осуществляющих дублирующие функции260. По нашему мнению, во многом указанные проблемы связаны с неопределенностью в вопросах содержания и структуры правового статуса таких органов.

Стоит отметить, что в теории права отсутствует единство по вопросам понимания и содержания правового статуса: его определяют как правовое положение гражданина, юридического лица или субъекта права261; комплексный правовой институт, составными частями которого являются права, свободы и обязанности, правовое положение, отражающее фактическое состояние субъекта права во взаимоотношении с обществом и государством262; правовой статус личности – система гарантированных прав личности, ее обязанностей с соответствующей ответственностью за их исполнение, установленных законами государства, отражающая юридический аспект ее социального положения263. Сердцевину правового статуса составляют права, свободы и обязанности, закрепленные как в Конституции, так и в других нормативных правовых актах264.

По мысли Н.В. Бутусовой, правовой статус есть некое правовое состояние (правовое положение) участника правоотношений; правовое положение человека, гражданина, государства в соответствии с нормами права следует признать синонимом их правового статуса265. Достаточно подробно особенности правового статуса рассматривает и Т.Б. Макарова, по мнению которой правовой статус представляет собой политико-правовую категорию, отражающую возможности субъекта в виде прав и обязанностей, законодательно закрепленных государством и детерминированным жизнью общества266.

Несмотря на различные подходы в административно-правовой науке в понимании правового статуса органа исполнительной власти (например, его анализ в качестве административной правосубъектности267, правового положения268), имеется некоторое единообразие мнений по вопросу входящих в данный статус элементов, куда обычно включаются компетенция, права, обязанности, полномочия269 вместе с функциями270, целями и задачами, организационной структурой, ответственностью271. Однако одной из дискуссионных является проблема соотношения между собой данных элементов, то есть проблема структуры правового статуса.

Интересен подход профессора Д.Н. Бахраха, разделяющего правовой статус описываемых органов на три блока: 1) целевой (состоит из норм о целях, задачах, функциях и принципах деятельности); 2) организационно-структурный (порядок реорганизации, ликвидации органа, его структура, процедуры деятельности); 3) компетенция (совокупность полномочий и под ведомственности)272. Данный подход встречается у многих других исследователей273.

Согласимся с позицией Д.Н. Бахраха в части группирования имеющихся частей правового статуса в определенные блоки, однако систематизируем указанные элементы следующим образом:

1. Нормативно-правовая база;

2. Назначение органа исполнительной власти, которое состоит из целей, задач и функций органов исполнительной власти, а также его компетенции – полномочий и предметов ведения;

3. Организационно-штатная структура.

Следовательно, в нашем исследовании под правовым статусом органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования, стоит понимать урегулированное нормами действующего законодательства правовое положение274 указанных органов в системе федеральной и региональной исполнительной власти, характеризующееся особенностями их назначения (цели, задачи, функции, компетенция) и организационно-штатной структурой.

1. Нормативно-правовая база определяется законами и подзаконными нормативными правовыми актами, позволяющими уяснить место органов исполнительной власти, осуществляющих ГКИНВСО, в системе государственных органов.

Например, Рособрнадзор в качестве:

1) органа государственной власти, как и любой другой государственный орган, руководствуется Конституцией Российской Федерации, в особенности главами I и II;

2) органа исполнительной власти основывается на указах Президента Российской Федерации, посвященных системе и структуре органов исполнительной власти275;

3) органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор, следует Закону № 294-ФЗ, в котором закреплены виды, процедуры, сроки проведения контрольно-надзорных мероприятий; КоАП РФ, устанавливающему составы административных правонарушений в сфере образования, а также порядок возбуждения и рассмотрения указанных категорий дел;

4) органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в сфере образования, действует в соответствии с Законом № 273-ФЗ; Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Положением о лицензировании образовательной деятельности, в которых устанавливаются, в том числе, процедуры осуществления лицензионного контроля за соблюдением обязательных требований к ведению образовательной деятельности; политико-правовыми документами, в которых намечены пути развития образовательной сферы на долгосрочный период276, а также Положением об описываемом федеральном органе исполнительной власти277.

Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих ГКИНВСО, также определяют: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»278, который устанавливает, в том числе, особенности передачи полномочий Российской Федерации ее субъектам; конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации о системе и структуре органов исполнительных власти субъектов279 (особо следует выделить Закон Республики Крым280, который наиболее тщательным образом устанавливает систему, структуру органов исполнительной власти Республики Крым, их виды, права и обязанности); положения о данных органах.

2. Важнейшими элементами правого статуса любого органа исполнительной власти представляются цели и задачи, на достижение которых направлена его деятельность, те функции государственного управления, исполнение которых возложено на данный орган, а также имеющаяся у него компетенция. Совокупность указанных элементов позволяет говорить о назначении органов исполнительной власти, об их конкретной роли и влиянии в системе государственного управления.

Под целями органов исполнительной власти, осуществляющих ГКИНВСО, можно понимать желаемое будущее состояние, конкретный же лаемый результат, на достижение которого направлена деятельность указанных органов281. Соответственно, задачи – это конкретные вопросы, требующие разрешения в процессе деятельности органов исполнительной власти, устанавливаемые в рамках определенной заданной цели. Думается, что общей конституционной целью описываемых органов является достижение благополучия государства, создание условий для нормального существования человека в государстве, а задачами в рамках данной цели: признание, соблюдение, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, их защита; защита основ конституционного строя; обеспечение единства системы государственной власти282.

К сожалению, ни Положение о Рособрнадзоре, ни многие положения о региональных органах власти, осуществляющих контроль надзор в сфере образования, в самостоятельный раздел цели и задачи, непосредственно стоящие перед органами, не выделяют, что, на наш взгляд, является некоторым упущением. В предыдущей главе мы рассуждали о юридическом значении ГКИНВСО, в том числе отмечали цели такого контроля и надзора. Не видим смысла дублировать имеющиеся рассуждения, отметим лишь, что целью органов исполнительной власти, осуществляющих ГКИНВСО на федеральном и региональном уровнях, также является обеспечение образовательных прав и свобод граждан и педагогических работников, дисциплины в системе образования и безопасности участников образовательного процесса. В рамках указанной цели можно выделить такие две главные задачи, как поддержание эффективного уровня качества образовательной деятельности (посредством осуществления мероприятий по государственному контролю качества образования) и высокой степени законности в деятельности образовательных ор ганизаций и организаций, осуществляющих обучение (в результате проведения мероприятий по государственному надзору в сфере образования).

Особенности применения мер административного принуждения в процессе осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования

Одним из результатов ГКИНВСО является применение мер государственного принуждения к организациям, осуществляющим образовательную деятельность, не соблюдающим и не исполняющим обязательных требований действующего законодательства и (или) требований, установленных в федеральных государственных образовательных стандартах.

Рассмотрение категорий «административное принуждение» и «меры административного принуждения» невозможно без анализа понятия «юрис-дикционная деятельность», и в юридической науке существуют различные подходы, касающиеся ее определения и содержания. Например, Р.В. Шагиева и Б.В. Шагиев указывают, что юрисдикционная деятельность включает в себя исполнительно-распорядительную, правоприменительную, правоохранительную, квазисудебную деятельность, осуществляемую органами (должностными лицами) в определенной правовой сфере. При этом под правоохранительной исследователи подразумевают государственную или санкционированную государством деятельность, осуществляемую с целью охраны и защиты права и предупреждения его нарушений уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в соответствии с установленным законом порядком348. И.В Борискова под юрисдикционной деятельностью также понимает деятельность уполномоченных государственных органов, имеющую правоохранительную, правоприменительную, государственно-властную и квазисудебную природу в определенной области в соответствии с установленной действующими нормативными правовыми актами компетенцией349, и приходит к выводу, что юрисдикционная деятельность связана не только с разрешением юридических дел и применением мер государственного принуждения, но и включает в себя вопросы, связанные с позитивными обстоятельствами350.

В административно-правовой литературе существуют различные мнения по вопросам понятия и сущности административной юрисдикции и административно-юрисдикционной деятельности. Заслуживает внимания освещение данных вопросов А.П. Шергиным, который в работе «Административная юрисдикция» понимает юрисдикцию как применение закона к юридическим конфликтам и принятия по ним правовых актов, и отмечает, что эта деятельность является правоприменительной351. При этом под административной юрисдикцией автор подразумевает правоохранительную деятельность органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающих рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятия по ним решений в установленных форме и порядке352. Таким образом, автор понятия «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность» определяет как тождественные.

Примерно такой же позиции придерживается и А.Ю. Гулягин, считающий, что административная юрисдикция – это как подведомственность и компетенция по осуществлению, так и само осуществление деятельности по разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, включающая в себя производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, согласительное и дисциплинарное производство353.

По мнению В.В. Головко, «административную юрисдикцию следует понимать как установленную законом или иными нормативными правовыми актами совокупность полномочий соответствующих государственных или муниципальных органов регулировать общественные отношения, оценивать действия лица или иного субъекта с точки зрения их правомерности, разрешать правовые споры и рассматривать дела об административных правонарушениях, совершать иные юридически значимые действия, в том числе и позитивного регулятивного характера»354. Указанный автор также рассуждает о том, что в административно-юрисдикционную деятельность должны включаться не только принудительные, но и такие позитивно-управленческие процедуры, как регулятивные, правоприменительные, пра-вонаделительные, не связанные с административно-принудительными действиями355.

В связи с названными обстоятельствами в научной литературе по-разному определяют и правовую сущность контрольно-надзорной деятельности: как мы отмечали ранее, по мнению одних авторов она носит юрис-дикционный (правоохранительный) характер, по мнению других – позитивно-управленческий. Различные позиции по данному вопросу представлены в учебнике «Актуальные проблемы административного права и процесса»: например, П.И. Кононов включает административно-надзорное производство в административно-принудительный процесс (вместе с административно-следственным производством и производством по привлечению лиц к административной ответственности); в свою очередь М.О. Ефремов контрольно-надзорные процедуры относит к административным процедурам правоприменительного и правотворческого характера356.

Для нашего исследования интересна позиция С.М. Зубарева, который обращает внимание на двойственность контрольного процесса, состоящего из позитивных (управленческих) и юрисдикционных (охранительных) процедур, что не позволяет включить контрольный процесс ни в административно-управленческий, ни в административно-юрисдикционный процессы357. При этом особенностью контроля и надзора как вида управленской деятельности является выделение в них собственно контрольного производства, в котором доминируют позитивные (управленческие) процедуры, и административно-надзорного производства, в котором преобладают юрисдикционные (охранительные) процедуры358.

Среди всех имеющихся мнений, касающихся понимания государственного принуждения, нам бы хотелось привести два достаточно полных определения рассматриваемого института. Так, исчерпывающая дефиниция государственного принуждения предлагается Э.А. Сатиной: «Государственное принуждение – это разновидность социального принуждения, которое заключается во внешнем физическом, психическом или ином воздействии уполномоченных государством органов, должностных лиц, общественных организаций на волю, сознание и поведение субъектов посредством применения к ним соответствующих неблагоприятных правовых мер, выражающихся, как правило, в нравственных и физических страданиях, несущих пра-воограничение субъекту, в целях охраны прав человека и гражданина, обеспечения законности и общественного порядка»359. Похожее определение дается А.Ю. Соколовым: государственное принуждение понимается исследователем «как метод управленческой деятельности, заключающийся в применении компетентными государственными органами, их должностными лицами и иными специально уполномоченными законом субъектами психического и физического воздействия на сознание, волю и поведение принуждаемых лиц путем реализации в предусмотренной отраслевым законом процессуальной форме мер государственного принуждения, влекущих причинение право-ограничений морального, личного, имущественного и организационного характера, с целью заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них юридические обязанности и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить безопасность личности, государства, общества»360. Мы присоединяемся к указанным авторам, и, с нашей точки зрения, ими верно выделяются как цели и субъекты, так и содержание процесса государственного принуждения.

Одним из видов государственного принуждения является административное принуждение. По мнению А.И. Каплунова административно-правовое принуждение следует понимать как отраслевой вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер, направленных на обеспечение выполнения физическими или юридическими лицами возложенных на них юридических обязанностей361.

Не ставя перед собой цель подробно рассматривать имеющиеся в научной литературе различные типологии мер административного принуждения, приведем в настоящей работе наиболее близкую нам классификацию, предлагаемую А.Ю. Соколовым. Автор разделяет меры административного принуждения по основаниям применения на меры, применяемые вне связи с правонарушением, и на меры административного принуждения, связанные с правонарушением. К первой группе относятся административно предупредительные меры, включающие меры, применяемые в силу государственной необходимости, и контрольно-предупредительные меры; ко второй группе – административно-восстановительные меры; меры административного пресечения; меры административной ответственности (административные наказания); меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях362.

Направления модернизации административно-правовых отношений в области осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования

Основной целью, которую ставит перед собой наше государство в период до 2020 года, является «обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населения и перспективными задачами развития российского общества и экономики»406. Выполнение данной цели во многом зависит от степени соблюдения и исполнения требований действующего законодательства об образовании, то есть от высокого уровня законности и правопорядка.

Одна из новаций закона об образовании представляется в закреплении в нем понятия «образовательные отношения». В соответствии с пунктом 30 статьи 2 указанного нормативного правового акта образовательные отношения – отношения по реализации права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ, а также общественные отношения, связанные с образовательными, направленные на создание условий для реализации прав граждан на образование, составляют отношения в сфере образования. Следовательно, позиция российского законодателя заключается в том, что существуют как собственно образовательные отношения, непосредственно касающиеся процессов обучения и воспитания, так и общественные отношения, которые обеспечивают нормальное протекание этих процессов.

Любые общественные отношения, урегулированные правом, есть правовые отношения407. Так и образовательные отношения, регулируемые правом, становятся образовательными правоотношениями. Понятию, содержанию, сущности и значению таких правоотношений посвящено достаточное количество научных работ. Например, В.В. Спасская, исследуя особенности субъектов, объекта, содержания образовательных правоотношений, приходит к выводу, что данные правоотношения образовывают целостную динамическую систему, действующую в сфере образования408, носят интерактивный характер, потому что характеризуются активным поведением обеих сторон409. Согласно позиции Е.А. Киримовой, образовательные правоотношения существуют, так как они попадают в сферу правового регулирования в связи с их особой значимостью для общества и государства410. В.М. Сырых верно отмечает, что «образовательные правоотношения наиболее полно отражают специфику образовательной сферы, ее функции и место в системе процессов и явлений современного гражданского общества»411.

С указанных позиций под образовательными правоотношениями стоит понимать урегулированные нормами права общественные отношения, определяющие порядок овладения обучающимися лицами необходимыми навыками, знаниями, компетенциями, с одной стороны, и оказание помощи обучающими лицами по получению этих навыков, знаний и компетенций – с другой.

Как мы отметили выше, наравне с собственно образовательными существуют общественные отношения, главной целью которых является создание всех необходимых условий, направленных на обеспечение нормального и полноценного процесса образования. Что же представляют собой эти отношения? По мнению Д.А. Ягофарова, существуют образовательные правоотношения в собственном смысле этого слова (преципионные правоотношения), регулирующие непосредственно процесс образования, складывающиеся между обучающимся и его родителями, образовательной организацией и педагогическими работниками, и комиторные правоотношения, складывающиеся на основе норм административного, гражданского, трудового, финансового и иных отраслей права, которые косвенно регулируют процесс образования412.

Отдельное место среди данных «обеспечивающих» процесс образования правоотношений занимают отношения, определяющие порядок государственного управления образованием – деятельности органов власти и негосударственных организаций, направленной на повышение эффективности образования413. По своей сути эти правоотношения представляются административными, так как связаны с государственным властным воздействием на образовательную сферу, в них реализуется государственно-властный интерес414. Ранее мы пришли к выводу о том, что в соответствии с частью 2 статьи 90 закона об образовании можно выделить три формы государственной регламентации образовательной деятельности: лицензирование, государственную аккредитацию и ГКИНВСО. Вследствие этого возможно рассуждать о лицензионных, аккредитационных и контрольно-надзорных правоотношениях в сфере образования, последние из которых хочется рассмотреть подробнее.

1. Особенности нормативно-правового регулирования данных отношений заключаются в комплексном характере. Главным образом контрольно-надзорные отношения регулируются правовыми нормами, установленными статьей 93 закона об образовании. Именно в ней закреплены понятия государственного контроля качества образования и государственного надзора в сфере образования, основания и административные процедуры проведения проверок исполнения требований законодательства об образовании. Однако нормами только закона об образовании правовое регулирование контрольно-надзорных отношений не ограничивается. Мы должны отметить закон «О защите прав…», который закрепляет, в том числе, права и обязанности субъектов контрольно-надзорных правоотношений, основания их возникновения; КоАП РФ, который устанавливает, в частности, административную ответственность для нарушителей-субъектов контрольно-надзорных правоотношений. Большое значение имеют и подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. Непосредственное возникновение контрольно-надзорных правоотношений в сфере образования, наравне с установлением оснований их появления в действующем законодательстве415, связано с таким юридическим фактом-действием, как решение контрольно-надзорного органа о проведении плановой или внеплановой проверки. Плановая проверка в соответствии с действующим законодательством должна проводиться обязательно, не реже одного раза в три года на основе разрабатываемых уполномоченным органом по контролю и надзору планов проверок. Специальными основаниями внеплановых проверок (наравне с теми основаниями, которые предусмотрены в законе «О защите прав…») являются выявление аккредитационным органом нарушения требований законодательства об образовании при проведении мероприятий по государственной аккредитации образовательной деятельности, а также выявление нарушений требований законодательства об образовании в процессе проведения мониторинга в системе образования. До включения в план плановых проверок или до момента поступления в орган исполнительной власти обращения нельзя, на наш взгляд, рассуждать о появлении контрольно-надзорного правоотношения, так как еще не имеется прямой связи между юридическим лицом и контрольно-надзорным органом.

3. Субъекты контрольно-надзорных правоотношений. Так как описываемые нами правоотношения представляют собой вид административных правоотношений, то один из субъектов наделен властными полномочиями в сфере управления (государственный орган, должностное лицо), а другой – подвластный субъект, в связи с этим имеющий соответствующий административный правовой статус (юридические лица, граждане)416. Властные субъекты контрольно-надзорных правоотношений есть органы исполнительной власти и их должностные лица Российской Федерации и ее субъектов, которые осуществляют полномочия по государственному контролю качества образования и государственному надзору в сфере образования. К подвластным субъектам относятся организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность. Отдельно стоит отметить, что под федеральный государственный надзор в сфере образования подпадают органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие управление образованием. Частью 8 статьи 93 закона об образовании устанавливается ответственность за неисполнение повторного выданного предписания об устранении выявленных нарушений таким государственным органом или органом местного самоуправления в виде направления в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложения о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя публичного органа-нарушителя.

4. Объектом контрольно-надзорного правоотношения, то, по поводу чего или в связи с чем возникает правоотношение, явление объективной действительности и правовой режим этого явления417, есть деятельность подвластных субъектов этих правоотношений. Всецело согласимся с Т.С. Глазыриным и О.Ю. Ереминой в том, что объектом государственного управления в сфере образования является деятельность по обеспечению условий для реализации права каждого человека на образование, и в общем объекте выделяется четыре подобъекта: деятельность по обеспечению доступности образования; деятельность по обеспечению уровня и качества образования; деятельность по реализации образовательных программ – образовательная деятельность; деятельность по обеспечению функционирования системы образования418. В принципе, объект контрольно-надзорных правоотношений как части административно-правовых правоотношений в системе образования составляют все указанные подобъекты.