Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты сущности и содержания государственной казны как финансово-правовой категории 15
1.1. Общие положения о финансово-правовой категории 15
1.2. Казна: понятие, сущность, содержание 35
1.3. Бюджет в составе государственной казны 60
1.4. Государственная казна в финансовых правоотношениях 79
Глава 2. Особенности механизма финансово-правового регулирования отношений с участием государственной казны 97
2.1. Казна и казначейство в бюджетно-правовом регулировании 97
2.2. Юридическая регламентация отношений в сфере доходов и расходов бюджета (казны) 118
2.3. Проблемы совершенствования законодательства по участию бюджета (казны) в механизме ответственности государства 139
Заключение 165
Библиографический список 174
- Общие положения о финансово-правовой категории
- Казна: понятие, сущность, содержание
- Казна и казначейство в бюджетно-правовом регулировании
- Юридическая регламентация отношений в сфере доходов и расходов бюджета (казны)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях развития экономики России финансы, денежные фонды, государственная казна становятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни. Финансовые и имущественные отношения играют важную роль в социально-экономических и общественно-политических процессах. В связи с этим спектр использования дефиниции «государственная казна» существенно расширяется, а само понятие наполняется новым содержанием, что обусловлено трансформацией социально-экономических отношений, становлением системы российского бюджетного федерализма, разграничением государственной собственности, а также особенностями участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в финансовых правоотношениях.
Актуальность научной разработки избранной темы обусловлена рядом факторов: во-первых, государственная казна - это достаточно сложная экономико-правовая система, соединяющая различные ресурсы и требующая совершенствование правовой регламентации отношений с участием государственной казны; во-вторых, практика использования понятия «казна» в законодательных актах свидетельствует о том, что законодателем не конкретизировано содержание государственной казны и недостаточно урегулированы отношения с участием государственной казны, о чем свидетельствуют нормы Гражданского кодекса и Бюджетного кодекса. Указанное обстоятельство вызывает необходимость определения не только самого понятия государственной казны, но и ее содержания и сущности в системе финансовой деятельности государства.
Кроме того, современный этап развития правового регулирования отношений в области экономики, характеризующийся известным усложнением соответствующей правовой регламентации, обусловливает необходимость исследования межотраслевых связей отечественного права в
вопросах финансово-правового регулирования отношений с особым объектом - государственная казна. Таким образом, одним из приоритетных направлений в развитии науки финансового права в настоящее время становится исследование природы государственной казны, ее важнейшей части - бюджета, а также правового регулирования пополнения и осуществления расходов бюджета (казны), а также вопросов применения различных мер принуждения, связанных с обращением взыскания на денежные средства государственного бюджета.
Кроме того, недостаточное освещение в юридической литературе специальных научных подходов к выявлению сущности государственной казны как финансово-правовой категории, финансово-правового регулирования отношений с участием государственной казны потребовало внести ясность не только в понятие данной правовой категории, но и рассмотреть различные аспекты ее проявления в финансовой деятельности государства.
До настоящего времени в российской юридической науке детального исследования сущности и содержания государственной казны с позиции финансового права не предпринималось. Вместе с тем исследование данной финансово-правовой категории позволит в полном объеме выявить внутренние взаимосвязи и взаимодействие таких финансовых явлений и процессов, как бюджет в составе казны, правовое регулирование отношений формирования доходов и осуществления расходов бюджета, казначейское исполнение бюджета, участие казны в механизме ответственности государства и др.
Актуальность' избранной темы определяется необходимостью теоретического осмысления места государственной казны в системе финансовой деятельности государства и уяснения правовой природы содержания государственной казны как финансово-правовой категории. В современных реалиях эти вопросы имеют важное значение как для финансово-правовой, так и для юридической науки в целом.
Цель диссертационной работы - разработка теоретических положений, направленных на совершенствование финансово-правового регулирования отношений с особым объектом - государственная казна.
В основе результатов исследования предполагается сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования государственной казны как элемента финансовой деятельности государства.
Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
анализ и выделение особенностей финансово-правовой категории;
определение понятия и сущности государственной казны как финансово-правовой категории;
характеристика правовых аспектов структуры и содержания государственной казны;
уяснение места и роли федерального казначейства в системе функционирования государственной казны и бюджетных правоотношений;
выявление особенностей правового регулирования пополнения и расходования денежных средств казны (бюджета);
выявление проблем казначейского исполнения бюджета;
исследование вопросов участия казны (бюджета) в .механизме ответственности государства;
разработка предложений по совершенствованию норм бюджетного законодательства, регламентирующих вопросы участия казны в механизме ответственности государства.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, определяющие правовую природу и содержание государственной казны, ее основной составляющей -бюджета, а также связанные с ним теоретические и практические вопросы их финансово-правового регулирования. Данные отношения весьма
многогранны, многоаспектны и поэтому нуждаются в комплексном изучении.
Предметом диссертационного исследования выступают нормативные
правовые акты различных отраслей законодательства, в том числе
конституционного, гражданского, финансового, бюджетного
законодательства, а также правовых актов, регламентирующих правовой режим государственной казны и практика их применения.
Степень научной разработанности темы. Влияние на содержание работы оказали труды русских финансистов прошлого века: А.А. Исаева, В.А. Лебедева, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского.
Изучение казны как правовой конструкции не могло бы состояться без исследований в области теории государства и права, конституционного права, гражданского права. В качестве такой теоретической базы автором использованы труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Д.Н. Бахраха, Е.В. Васьковского, А.Г. Калпина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Е.А. Суханова и др.
В период работы над настоящим исследованием автор обращался к научным трудам ученых, внесших существенный вклад в науку финансового права. Среди них: Е.М. Ашмарина, О.Ю. Бакаева, К.С. Бельский, А.В. Брызгалин, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СВ. Запольский, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, М.В. Кустова, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.В. Покачалова, М.Б. Разгильдиева, И.В. Рукавишникова, Н.А. Саттарова, Э.Д. Соколова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелева, СО. Шохин, А.А. Ялбулганов, и др.
Особое внимание было уделено научным трудам экономического характера, посвященным финансам, казне. Научные публикации Н.Е. Заяц, В.М. Родионовой, Г.Б.Поляк дают возможность изучить тенденции и закономерности развития отдельных отношений в процессе пополнения и расходования бюджетных средств.
Значительный интерес представляют работы ученых-практиков, чьи научные публикации расширили представления о функциях государственной казны в экономических отношениях. Среди ученых, к работам которых обращался диссертант, следует назвать: А.С. Булатова, Ю.М. Воронина, СВ. Галицкую, Н.Е. Заяц, Г.Б. Поляк, Л.П. Павлову, В.Г. Панскова, В.М. Пушкареву, и др.
Методологическая база и методы исследования. В основе диссертационного исследования лежит комплекс общенаучных, частных и специальных методологических принципов познания социально-правовых явлений, которые конкретизируются в виде таких методов, как историко-правовой, сравнительно-правовой, системный, логический, структурно-правовой и др.
Исходным методологическим способом диссертационного
исследования выступал диалектический метод, обосновывающий взаимосвязь и взаимообусловленность всех социальных процессов, в том числе протекающих при финансово-правовом регулировании отношений с участием государственной казны.
Сочетание сравнительно-правового и историко-правого методов дало возможность выявить специфику воздействия конкретно-исторических условий на эволюцию государственной казны, а также на особенности правового режима денежных средств, составляющих государственную казну - бюджет.
Использование системного метода дало автору возможность рассмотреть государственную казну - бюджет в системе финансовой деятельности государства и определить место доходов и расходов бюджета в данной системе.
Рассмотрение деятельности государственной казны как финансово-
правовой категории с позиции системного анализа способствовало
определению общих системных качеств казны в финансовых
правоотношениях.
Формально-юридический, логический методы, методы анализа и синтеза использовались для изучения современного российского законодательства, направленного на выявление особенностей государственной казны как финансово-правовой категории.
Работа основана на достижениях философии, истории, социологии, общей теории права, а также конституционного, финансового, бюджетного, налогового, гражданского и иных отраслей права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одной из первых работ, посвященных системному исследованию государственной казны как финансово-правовой категории.
Выводы, сделанные в ходе диссертационного исследования, направлены на совершенствование законодательного регулирования, правоприменительной практики и должны способствовать дальнейшему развитию науки финансового права.
Впервые проведено исследование государственной казны как финансово-правовой категории, учитывающее современные тенденции в понимании сущности государственной казны; выработано понятие казны как финансово-правовой категории; рассмотрен бюджет государства в структуре казны; государственная казна исследована с позиции объекта финансового правоотношения; исследованы правовое регулирование и механизм казначейского исполнения бюджета; выявлены проблемы участия казны в механизме ответственности государства и др. В связи с этим предлагается решение спорных вопросов, относящихся к теме исследования, а также научное осмысление положений, закрепленных в законодательстве и предлагаемых в теории бюджетного права в порядке совершенствования законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы научной новизны положения.
1. Установлено, что при определении финансово-правой категории следует исходить из круга отношений, существующих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, регулируемых финансовым законодательством, а также из необходимости наделения субъектов финансового правоотношения определенными правами или возложения на них определенных обязанностей в пределах предмета правового регулирования. «Финансово-правовая категория» определяется принадлежностью к таким категориям как финансы, финансовая деятельность государства и муниципальных образований, т.е. особенность финансово-правовой категории обусловлена тем, что она отражает существующие связи в отношениях по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов государства.
2. Изучив теоретические положения российской науки финансового права о финансово-правовых категориях, автор пришел к выводу, что государственная казна является специальной финансово-правовой категорией бюджетного права, что выражается в следующем: 1) формирование казны представляет собой часть бюджетного процесса, связанного с обеспечением накопительных, распорядительных, долговых обязательных функций государства; 2) государственная казна обеспечивается казначейским исполнением государственного бюджета на основе специальных принципов бюджетного законодательства; 3) государственная казна является центральным звеном в обеспечении стабильной денежной системы государства.
3. Доказан финансово-правовой характер отношений с особым объектом
- государственная казна. При этом подчеркивается, что к финансово-
правовой (публичной) категории государственную казну можно отнести по
следующим юридическим признакам: во-первых, формирование
государственной казны происходит по процедурам, определенным
финансовым законодательством; во-вторых, круг субъектов охватывает
участников бюджетных, налоговых, валютных отношений; в-третьих,
денежные средства государственной казны являются государственным
бюджетом и счета, на которых находятся указанные средства,
обслуживаются Центральным банком РФ.
4. Установлено, что правовая категория «государственная казна» в
гражданском и финансовом законодательстве используется неодинаково, что
не способствует эффективному правоприменению, в связи. с чем
представляется необходимым привести в соответствие нормы ГК РФ и БК
РФ.
Финансовое законодательство не содержит определения государственной казны, несмотря на то, что о ней упоминается в БК РФ. Указанное обстоятельство обусловливает необходимость внесения в БК РФ понятие государственной казны, отражающее ее финансово-правовое содержание. Следует дополнить ст.б БК РФ и внести абзац следующего содержания: - «государственная казна — денежные средства соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов), используемые финансовыми органами для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
5. Исходя из теоретических положений, что объект правоотношения
может быть использован как один из критериев разделения права на
публичное и частное, обосновано, что государственная казна как объект
правоотношения в целом определяет связи субъектов финансового
правоотношения по образованию и распределению бюджетных средств.
Анализ структуры финансового правоотношения позволил сделать вывод, что в финансово-правовом содержании категории «государственная казна» отражаются права и обязанности субъектов финансового правоотношения (от имени государства-казны выступает федеральное казначейство), а также собственно механизм функционирования финансового правоотношения через его содержание. Государственная казна в финансовых правоотношениях является особым объектом, позволяющим субъектам, участвующим в финансовой деятельности государства вступать в соответствующие правоотношения по образованию, распределению и использованию денежных фондов.
6. Казначейское исполнение бюджета подразумевает прежде всего
управление финансовыми средствами, составляющими казну.
Анализ действующего законодательства позволил сделать вывод, что Федеральное казначейство является органом государственной власти, через который Российская Федерация реализует свой статус государства-казны. Содержание предоставленных прав органам казначейства свидетельствует о том, что основным «рычагом» управления государства в рамках федерального бюджета и государственной казны являются органы Федерального казначейства.
7. Выявлено, что финансово-правовой, в частности налогово-правовой
способ составляет основу формирования государственной казны, что
непосредственно указывает на принадлежность данного института к
финансово-правовым категориям. В свою очередь анализ действующего
законодательства позволяет констатировать, что определяющим
юридическим критерием разграничения налоговых и неналоговых платежей
как финансово-правовых средств формирования казны выступает признак
нормативно-отраслевого регулирования. В частности взимание налоговых
платежей регулируется нормами законодательства о налогах и сборах, в то
время как неналоговые обязательные платежи - нормами иных отраслей
законодательства, в частности, экологического, земельного, патентного, природоохранительного и др.
Обосновано, что финансово-правовое регулирование отношений с особым объектом - государственная казна - складывается не только в сфере формирования доходов и иных поступлений, но, в первую очередь, из отношений, связанных с распределением и использованием бюджетных средств. Для характеристики отношений, охватывающих последний этап этой деятельности, т.е. процесс использования бюджетных средств государственной казны, применяется финансово-правовая конструкция «расходы бюджетов». Распоряжение бюджетными средствами государственной казны осуществляется таким способом, как утверждение бюджета.
К отношениям по принудительному исполнению судебных актов за счет бюджетных средств (в результате которого происходит расходование бюджетных средств) должны применяться нормы бюджетного законодательства, регулирующего порядок распоряжения бюджетными средствами, что вытекает из особенностей правового статуса публичных субъектов.
Выявлено, что отношения, возникающие в процессе исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, функционирующим в процессе расходования бюджетных средств государственной казны.
В связи с указанным обстоятельством предлагается внести в ч.І ст.1 БК РФ абзац 3 следующего содержания: «отношения, возникающие в процессе исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в нем обоснована целесообразность применения
комплексного подхода к исследованию финансово-правового регулирования отношений с участием государственной казны.
Как финансово-правовая категория государственная казна в системе финансовой деятельности государства, финансовых правоотношениях, практически не изучена в правовой науке, государственная казна как юридическая категория в различных отраслях законодательства используется неодинаково, что не способствует укреплению правовой системы государства.
Теоретические положения и выводы, представленные в диссертации, направлены на дальнейшую научную разработку проблем финансового, бюджетного законодательства и могут быть использованы при определении вариантов повышения эффективности действия норм действующего законодательства, регулирующего вопросы государственной казны как финансово-правовой категории; при осуществлении казначейского исполнения бюджета, в процессе правового регулирования деятельности Федерального казначейства, в целях совершенствования отечественного бюджетного законодательства; при изучении и решении проблем применения на практике единых подходов участия государственной казны (бюджета) в механизме ответственности государства.
Практическая ценность работы проявляется в прикладном характере предложенных рекомендаций, внедрение которых позволит привести в соответствии с доктриной бюджетного права порядок распоряжения государственной казной в финансовой деятельности государства. Предложенные рекомендации могут быть использованы также в законотворческой деятельности при разработке проектов федеральных законов, связанных с использованием и распоряжением бюджетных средств государственной казны.
Материал, обобщенный в исследовании, и содержащиеся в нем теоретические выводы могут быть использованы в лекционных занятиях и
семинарах по финансовому праву, в подготовке учебно-методического пособия по бюджетному, банковскому праву.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедрах «Финансовое и административное право» и «Налоговое право» Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. Результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях, в докладах на научно-практических конференциях. Отдельные результаты исследования были апробированы при проведении практических занятий по курсу «Финансовое право», «Налоговое право» в Институте экономики, управления и права (г. Казань).
Результаты исследования использовались в практической деятельности следственного отдела по г. Стерлитамак следственного управления Следственного комитета при Прокуратуре РФ по Республике Башкортостан при разработке методических рекомендаций по вопросам правового обеспечения мероприятий по соблюдению законности и правопорядка в бюджетной сфере.
Структура и объем диссертации обусловлены сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих в себе семь параграфов, и заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Общие положения о финансово-правовой категории
На основе положений общей теории права и других отраслевых наук попытаемся исследовать содержание, раскрыть сущность финансово-правовой категории и показать специфику его проявления в сфере отношений, складывающихся в процессе финансовой деятельности государства с участием государственной казны.
В рамках данного исследования нами не рассматривается казна муниципальных образований. Наше исследование нацелено на выявление особенностей сущности и содержания казны государства как финансово-правовой категории.
Вопрос о категориях, используемых отраслью права или ее отдельным институтом, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение.
Категория в философии: общее понятие, отражающее наиболее существенные связи и отношения реальной действительности и познания1. Категория (греч. - «высказывание») - наиболее общее и фундаментальное понятие, отражающее существенные, всеобщие свойства и отношения явлений действительности и познания; результат обобщения истории развития познания и общественной практики. Категории - фундаментальные понятия, на основании которых осуществляется систематизация тех или иных явлений, разрабатываются методы их познания, формируется целостное мировоззрение . В свою очередь, правовые понятия - категории, отражающие и закрепляющие наиболее существенные признаки государственно-правовых явлений; они активно используются юридической наукой, законодательством и правоприменительной практикой .
Для наиболее полного исследования понятия «финансово-правовая категория» рассмотрим его соотношение с такими понятиями как предмет финансового права, метод финансового права, финансово-правовая норма и др. При этом следует отметить, что этимология слова «соотношение» означает взаимную связь между чем-нибудь, отношений 1.
Отрасль права представляет собой обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений.
Одним из ключевых вопросов в проблеме системы права является определение оснований ее дифференциации, к которым юридическая наука относит предмет и метод правового регулирования. Предмет регулирования отрасли права — это определенная сторона, часть, широкая однородная сфера (область) единого общего поля правового регулирования, круг общественных отношений, регулируемых данным нормативным образованием. Предмет правового регулирования отвечает на вопросы: что, какие именно отношения между людьми регулируются отраслью права?
По мнению других исследователей, предмет правового регулирования — это обусловленная спецификой человеческой деятельности определенная сфера общественных отношений. Каждая отрасль права имеет свой предмет правового регулирования - соответствующую область общественных отношений. Когда возникают новые общественные отношения, которые необходимо регулировать с помощью права, возникают основания и для выделения новых отраслей права .
Как указывает В.Д. Сорокин, круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования для права в целом в ходе исторического развития общества, естественно и неизбежно испытывает определенные изменения: могут изменяться границы правового
регулирования, возникают новые общественные связи, исчезают отжившие и т.д. Но главное остается неизменным: сам факт существования таких общественных отношений, которые объективно требуют правового регулирования и, следовательно, получают его, выступая в качестве единого предмета правового регулирования для права в целом независимо от набора составляющих его отраслей. В этом главный источник существования российского права .
Определение финансового права в системе права предполагает выявление его предмета, метода, вида ответственности и взаимодействия с иными отраслями права. От иных отраслей права финансовое право отличает предмет и методы правового регулирования, а также вид юридической ответственности.
Финансовое право является основной отраслью российского права, в соответствии с правовыми нормами которой в основном функционирует финансовая система России. В финансовом праве особенно ярко выражены тесные связи, существующие между экономикой и правом . Проблема изучения правовых механизмов получения государством средств для обеспечения своей деятельности и расходования этих средств является довольно специфичной, в связи с чем в конечном итоге вылилась в отдельную отрасль юридической науки - науку финансового права
Казна: понятие, сущность, содержание
Государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. В одном государстве могут преобладать одни потребности, в другом - другие; но вообще в государствах, достигших известной степени развития круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния
В условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе, государство не может выполнять свои задачи и функции по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности, не располагая необходимыми финансовыми (денежными) ресурсами.
Особое значение в связи с этим приобретают финансы, денежные средства, государственная казна, которые становятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни. «Нет лучшего способа управления государством, чем управление при помощи денег, более эффективного способа управления человечество еще не придумало»". Осуществляя регулирование финансовых потоков, государство стимулирует развитие одних отраслей народного хозяйства, поощряет определенные виды деятельности, либо, наоборот, сокращает деятельность по каким-либо другим направлениям.
Поскольку в настоящее время исследования государственной казны в финансовом праве отсутствуют, анализ понятия сущности и содержания государственной казны как правовой категории необходимо начать с «цивилистических» аспектов, что в последующем, в совокупности с исследованиями экономических взглядов на государственную казну, позволит раскрыть финансово-правовое содержание государственной казны.
В научной литературе наравне с такими категориями как финансы, бюджет, денежные средства и имущество государства довольно часто применяется термин «казна».
Следует отметить, что государственная казна, на латинском языке звучит как aerarium - корзина для денег. Государственную казну составляют ценности, финансовые ресурсы государства, денежные и иные средства государства, и государственное имущество. Государственную казну в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации составляют имущество и средства не закрепленные за государственными учреждениями и предприятиями. Финансовое законодательство не дает определения государственной казны, несмотря на упоминание о ней в статьях БК РФ.
В соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГК РФ) средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Согласно положениям ст. 214 ГК РФ имущество, относящееся к государственной или муниципальной собственности, если оно не закреплено за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет имущество казны. В зависимости от того, кому принадлежит это имущество, оно составляет общегосударственную казну, казну субъекта Федерации или муниципальную казну.
В настоящее время в экономической литературе казной называют финансовые ресурсы государства, централизованные источники финансов (бюджетные средства) и некоторые виды государственного имущества. Существует и более полное толкование термина: это условное обозначение нераспределенного имущества, прежде всего средств соответствующего бюджета, составляющего собственность государства либо иного публично-правового образования (орган местного самоуправления)
Статья 214 ГК РФ к государственной собственности в Российской Федерации относит имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, ее субъектам; землю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований; государственную казну .
Заметим, что в указанной статье дается крайне общее юридическое толкование государственной казны: средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями составляет государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Однако дальнейшей нормативно-законодательной проработки и конкретизации понятие казны не получило.
Казна и казначейство в бюджетно-правовом регулировании
В настоящее время доказана необходимость категории финансовой деятельности, в связи с ее глобальностью «по охвату всех финансово-правовых явлений»" , и ценность, которая, по мнению М.Ф. Ивлиевой, заключается в том, что «она дает дополнительные аналитические возможности для комплексного анализа публичных финансов. Это высокий уровень научной абстракции, отражающий цели, динамику, весь процесс жизни публичных финансов, правовые формы их существования»213.
В научной доктрине в целом сложилось единообразное понимание финансовой деятельности государства через призму реализуемых им функций по образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов)214 как централизованных, так и децентрализованных"1 . Такая компетенция осуществляется в целях реализации государственных задач, а также покрытия государственных расходов. При этом такая деятельность основана на правовых нормах, всегда публична и призвана создать оптимальный механизм финансово-правового регулирования216.
В процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, иные. При этом государство использует различные методы: установление налогов и сборов, добровольное привлечение денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.
В процессе финансовой деятельности российское государство распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это — очень существенный признак финансовой деятельности государства.
Большое значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета в качестве централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и выполнения задач общегосударственного значения (оборона, международное сотрудничество), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами России с целью выравнивания условий их социально-экономического развития. Бюджетный Кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ст. 113 БК РФ). Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения - стержневое направление финансовой деятельности государства 7.
В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Данный аспект также является одним из важных признаков финансовой деятельности государства как экономической категории.
Е.М. Ашмарина отмечает, что в настоящее время, говоря о финансовой деятельности государства в Российской Федерации, следует выделить два ее направления, а именно - организационную деятельность компетентных органов государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, непосредственно обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований, а также по созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных денежных фондов, способствующих обеспечению бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований218.
Выделение бюджетной деятельности в качестве особого направления финансовой деятельности государства предполагает формулирование четких признаков, критериев, позволяющих отнести те или иные функции государства (муниципальных образований) именно к бюджетной деятельности, отграничить их от иных финансовых функций.
Как указывает А.С. Матненко традиционная триада «образование, распределение, использование денежных фондов» не содержит в себе формализованных понятий, например таких, как «бюджетная система Российской Федерации», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «исполнение бюджета» и других, имеющих вполне конкретное юридическое наполнение и содержание которых могло бы быть установлено из прочтения и толкования законодательных терминов и норм. Бюджетную деятельность государства можно определить как действия государства, его органов и должностных лиц по формированию доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля" .
Юридическая регламентация отношений в сфере доходов и расходов бюджета (казны)
Казна призвана стать инструментом и средством обеспечения сохранности, преумножения и развития государственного имущества Российской Федерации как материальной базы, основы решения финансовых, социально-экономических задач региона.
В рамках данного раздела попытаемся рассмотреть механизм финансовой деятельности государства в особенностях пополнения бюджета - казны и в части осуществления ее расходов.
Для определения финансово-правовых оснований пополнения казны рассмотрим краткий исторический анализ характеристики доходов и расходов государства.
Государственные доходы с точки зрения источников финансовая наука делит на частноправовые и общественно-правовые. И.Х. Озеров дает критерии этого деления: «Там же, где имеем избыток, но избыток такой, который получило бы и всякое частное лицо, эксплуатируя известные институты, то есть избыток, не превышающий средней коммерческой прибыли на затраченный капитал, там мы имеем дело с частноправовым источником дохода. Если же доходы от такого института не только покрывают расходы и среднюю коммерческую прибыль, но и дают еще избыток, который обусловливается тем, что государство, пользуясь своим правом принуждения к эксплуатации института, берет в свои руки, не позволяя никому другому эксплуатировать аналогичные институты (табачная монополия и т.д.), то этот избыток мы называем налогом, так как он идет уже на покрытие общих государственных расходов» .
С юридической точки зрения частноправовые, или прямые, доходы -это такие доходы, при получении которых государство не используется прерогативами власти, а ведет себя как всякое частное лицо, прибегая к помощи гражданского права, регулирующего имущественные отношения частных лиц.
Общественно- правовые, или косвенные доходы государство получает, пользуясь прерогативами своей власти: либо стесняя и ограничивая предпринимательскую деятельность частных лиц вплоть до устранения ее из той или иной отрасли хозяйства (фискальная монополия), либо применяя чистые формы прямого принуждения граждан к платежу налогов252.
В основу системы государственных доходов В.А.Лебедев относил три категории источников. Первую категорию составляют доходы от государственных имуществ и разного рода промышленных предприятий казны, доходы от так называемых регалий и от разного рода пошлин. Ко второй категории относились органические доходы: разные виды налогов — налоги прямые в разных их формах и налоги косвенные или с потреблением разных предметов. В третью категорию входили «особенные способы удовлетворения государственных потребностей, которые заключаются не в деньгах, но в личной службе (военной) и в разных натуральных повинностях (напр., квартирной, подводной и т.д.)»23 .
БК РФ к доходам бюджетов относит налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
Ст.39 БК РФ указывает на то, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.
Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.
К неналоговым доходам бюджетов относятся:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
- доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
- средства, полученные в результате применения мер гражданско правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; - средства самообложения граждан; - иные неналоговые доходы.