Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и историко-правовые аспекты развития института государственной гражданской службы в султанате Оман 13
1. Сущность, содержание государственной службы и ее выражение в правовой доктрине и законодательстве 13
2. Исторические особенности становления и развития государственного аппарата и института государственной гражданской службы в Султанате Оман 30
3. Правовые основы организации современной государственной гражданской службы Оман 42
4. Принципы организации и функционирования института государственной гражданской службы 57
ГЛАВА 2. Проблемы правового регулирования административно-правового статуса государственных гражданских служащих в контексте совершенствования Оманского законодательства 67
1. Нормативно-правовое регулирование видов государственных служащих и государственных должностей 67
2. Система прав, обязанностей и ответственность государственных гражданских служащих Султаната Оман 79
3. Система социально-правовых гарантий деятельности государственных гражданских служащих 114
4. Административно-правовое регулирование статуса иностранных специалистов в Омане 132
ГЛАВА 3. Правовое регулирование процесса прохождения государственной гражданской службы 137
1. Правовое обеспечение реализации права на государственную гражданскую службу 137
2. Продвижение по государственной гражданской службе 150
3. Правовые основания прекращения государственной гражданской службы 159
Заключение 168
Приложения 175
Библиографический список 181
- Сущность, содержание государственной службы и ее выражение в правовой доктрине и законодательстве
- Исторические особенности становления и развития государственного аппарата и института государственной гражданской службы в Султанате Оман
- Нормативно-правовое регулирование видов государственных служащих и государственных должностей
- Правовое обеспечение реализации права на государственную гражданскую службу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Диссертационное исследование посвящено изучению становления и развития института государственной гражданской службы в Султанате Оман.
В настоящее время перед Султанатом Оман, в связи с его тесной интеграцией в мировое сообщество, вступлением во многие международные соглашения, включая Всемирную торговую организацию, стоит широкий круг задач по совершенствованию и реформированию как экономической системы, так и системы государственного управления. Практическая реализация этих важных задач осуществляется посредством кадрового состава государственных служащих, находящегося на службе у оманского государства. Государство, являясь сложным, многогранным организационно-правовым явлением, выступает в качестве субъекта управления, придавая общему процессу управления общественными делами свойство системности и упорядоченности. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных на службу государством служащих, от которых зависит функционирование оманского государства.
Проблемы совершенствования государственной службы актуальны для государства любого типа и формы правления, как для республики, так и монархии, и в особенности тех, которые, как и Оман, встают на путь активной интеграции в международное сообщество. В связи с отмеченными особенностями современного этапа развития Султаната Оман реформирование гражданской государственной службы становится составной частью общего процесса административной реформы государственного аппарата и приобретает значение одной из наиболее важных и актуальных задач. Совершенствование принципов государственной службы, ее правовых и организационных форм, создание эффективных механизмов борьбы с бюрократизмом, определение оптимальных управленческих структур государственного аппарата позволит сформировать государственную службу, отвечающую современным задачам демократического общества, при сохранении исторически обусловленных традиций и учете особенностей менталитета населения. Все это в конечном
счете, предопределяют необходимость тщательного исследования проблем правового регулирования государственной службы.
Каждый служащий занимает должность, определяющую объем его полномочий, которые подлежат реализации. Со стороны материального содержания, эти полномочия весьма разнообразны: в сфере властной деятельности, в исполнительной, в правосудии и т.д. Они разнообразны и по правовым формам своей реализации: составление документов, работа с ними, прием лиц, рассмотрение жалоб. Оману необходимо лучшим образом соединить собственный и зарубежный опыт в регламентации каждого раздела служебной деятельности национальных кадров государственной службы.
Государственное администрирование как разновидность профессиональной деятельности регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Государственная служба представляет собой один из важнейших правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий. Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового, финансового, наконец, некоторых других отраслей, и поэтому относится к сложным правовым институтам.
Институт госслужбы функционирует в публично-правовой сфере, он организует, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные - между чиновником и гражданином. В основу служебных отношений положена установка на подчинение. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значение норм права, образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Оман стоит перед необходимостью продолжения дальнейшего развития правовых основ государственной гражданской службы.
Возникновение основ государственного аппарата в Омане следует отнести к 1876 г. Вторая мировая война оказала влияние на процесс развития оманской государственности, в результате чего к 1970 г. страна обладала недостаточно совершенным и организационно структурированным государственным аппаратом. В Омане
не в полной мере было систематизировано законодательство, вследствие чего нормативное закрепление функций государственных чиновников были крайне ограниченно и противоречиво. Единственными законами того времени были религиозные нормы шариата. Султан Кабус, пришедший к власти в 1970 г., вследствие проведения гибкой политики в стране сумел придать стране направление по пути социального, культурного и экономического развития, не затрагивая мусульманские традиции.
Основой современного административного права Омана является законодательство об административной системе и о государственной службе, созданное к 1975 г. в результате принятия Султаном Кабусом Закона № 26/75 об административном государственном аппарате и Закона №27/75 о государственной службе, дополненное затем Законом о государственной службе № 8/80.
Это законодательство способствовало укреплению организационных и правовых основ провозгласившего независимость оманского государств и реализации задач правовой политики, определенных в тот период для структурирования данной сферы государственной деятельности.В условиях активного развития международных политических и экономических связей с другими государствами и международными организациями и возрастания динамизма современной внутригосударственной жизни в Султанате Оман, политическими и государственными кругами страны, научной общественностью всё более глубоко осознаётся необходимость совершенствования административной системы и её составной части - системы государственной гражданской службы. Развитие института государственной службы, укрепление его правовых основ с учетом опыта зарубежных стран становится одной из приоритетных целей в области административно-правового регулирования. Все это не может не предопределять актуальность избранной темы и широкого использования сравнительно-правового метода при ее исследовании.
Вследствие совершенствования международных политических и экономических отношений с другими государствами и международными организациями, проблема совершенствования административной реформы и развития системы государственной службы в Омане получила первоочередное внимание у государственной администрации, научной общественности, а также населения страны. Данное положение сложилось в связи с новыми подходами к пониманию места государст-
венной службы в современный период, когда страна сталкивается с новыми тенденциями в процессе международного сотрудничества, требующими своевременного и научно обоснованных подходов к совершенствованию государственного аппарата.
Степень разработанности проблемы. Вопросы организации государственной службы и правовой регламентации системы комплектования персонала в Омане продолжают оставаться предметом дальнейшего совершенствования и реформирования, с учетом уже достигнутых положительных сдвигов и накопленного опыта. В оманской литературе отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные данной проблематике. В настоящее время отмечается тенденция к усилению внимания к ней со стороны высших органов государственной власти страны, ведущих оманских ученых - специалистов в сфере государственного управления. Эта проблематика начинает получать всё более широкое освещение на научных конференциях, симпозиумах, в научной периодике, и настоятельно требует дальнейшего всестороннего анализа, обобщения и концептуальной разработки. Это тем более важно, что государственная служба как институт административного права в правовой системе Султаната Оман на теоретическом уровне в целом еще недостаточно полно и всесторонне осмыслен, и систеиатизирован, в том числе в контексте сравнительно-правовых исследований.
Цель и задачи исследования. Целью научного исследования является комплексный анализ системы государственной гражданской службы в Султанате Оман в период развития современного независимого государства. Для достижения цели в диссертации ставятся следующие задачи:
Для решения рассматриваемой научной проблемы поставлены следующие частные задачи:
определить понятие и дать общую характеристику института государственной гражданской службы Султаната Оман;
изучить основные этапы процесса формирования и развития института государственной гражданской службы в Султанате Оман;
обозначить основные принципы организации и деятельности государственной гражданской службы;
раскрыть особенности современного оманского законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере государственной гражданской службы;
провести анализ административно-правового статуса государственных гражданских служащих по оманскому законодательству и процесса прохождения государственной службы;
проанализировать общие проблемы организации и функционирования правовых институтов государственной гражданской службы;
исследовать стадии прохождения государственной гражданской службы, выявить особенности каждой из них и определить их юридическое значение;
определить основные направления совершенствования законодательства о государственной гражданской службе Омана;
сформулировать предложения по устранению существующих пробелов и противоречий в действующем законодательстве о государственной гражданской службе Омана.
Объект исследования - правоотношения, возникающие в системе государственной гражданской службы Омана в процессе реализации регулирующего их национального законодательства и в контексте их сравнительно-правового анализа с аналогичными отношениями в ряде арабских и европейских государств.
Предметом исследования являются общественные административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации и регулирования института государственной гражданской службы Султаната Омана, в контексте анализа аналогичных общественных отношений, закрепленных в нормах мусульманского права некоторых арабских государств (Египет, Кувейт, Саудовская Аравия, Ливан, Ирак и др.) и действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации и некоторых современных демократических европейских стран. В работе рассматриваются теоретические и историко-правовые аспекты становления и развития национального института государственной гражданской службы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного исследования вопросов, относящихся к проблемам развития системы государственной гражданской службы в Султанате Оман и улучшения организации ее деятельности. В научный оборот впервые введен
правовой материал, переведенный с арабского языка, в том числе законодательные и нормативные правовые акты Султаната Оман. Проведенный сравнительно-правовой анализ оманских, арабских, и европейских принципов государственной службы.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы практические выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования института государственной гражданской службы Султаната Оман, которые выносятся на защиту:
1. В настоящее время развитие института государственной гражданской
службы в Султанате Оман строится на основе общепризнанных принципов по
строения и организации деятельности государственной службы. Вместе с тем, дан
ный институт обусловливается национальной спецификой регулирования общест
венных отношений, обусловленных формой правления, государственного устройст
ва и влияния норм мусульманского права в процессе регулирования общественных
отношений связанных с построением и функционированием государственного ап
парата управления.
Одним из важнейших факторов оказавших влияние на развитие института государственной гражданской службы является развитие международных отношений сфере экономико-политической и культурной сфере. В данной связи, система государственной администрации Султаната Оман, испытывала сильное влияние не только английской и французской систем построения аппарата управления государственной службой, но и близлежащих дружественных арабских государств (Египет, Сирия, Ливан, Объединенные Арабские Эмираты, Кувейт и др.). Процесс развития государственных аппаратов в странах Персидского залива оказал детерминирующее воздействие на становление и развитие современной системы государственного управления в Султанате Оман, и института государственной службы, в частности.
С точки зрения формального признаком государственной службы считается объединение в рамках системы служащих всех государственных органов. Вместе с тем, в арабских государствах (Ирак, Саудовская Аравия, Кувейт, Оман и др.) государственная служба традиционно понимается в широком смысле слова, включая в себя службу во всех государственных организациях и учреждениях, на предприятиях, а также в органах муниципальной администрации. И хотя государственные
предприятия и учреждения и их служащие не работают на государственную власть в смысле ее исполнения и непосредственного обеспечения, они часто обеспечивают решения государственных задач - выполняют государственные задания и программы, ведут подготовку специалистов и т.д.
4. Проведенный сравнительно-правовой анализ системы государственных
должностей и органов управления государственной гражданской службы в странах
Персидского залива и некоторых арабских государств имеет свою специфику и
особенности организационного построения. В целях решения проблемы оптимиза
ции системы государственной гражданской службы представляется необходимым
принятие и утверждение на законодательном уровне Реестра государственных
должностей государственных гражданских служащих Султаната Оман, а также за
конодательного акта о порядке проведения конкурса на замещение государствен
ных должностей государственной гражданской службы. Принятие подобного нор
мативного правового акта позволит существенным образом упорядочить систему
общественных правоотношений в сфере государственной гражданской службы, что
в свою очередь окажет благоприятное воздействие на развитие общей системы го
сударственного администрирования в Султанате Оман.
Законодательством и нормативными правовыми актами Омана с использованием мирового опыта закреплен правовой статус государственных гражданских служащих, а важнейшими критериями классификации должностей государственной гражданской службы выступают уровень образования и уровень профессионализма (руководящий состав, общая служебная группа, соответствующие категории должностей государственной службы), в рамках компетенции и соотношения прав и обязанностей.
В целях решения проблемы дальнейшего совершенствования системы государственной гражданской службы Султаната Оман представляется необходимыми принятие общегосударственной комплексной программы, где главными направлениями реформирования должны выступить следующие меры:
создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Султаната Оман;
разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной гражданской службы Султаната Оман в целях оптимизации
состава государственных служащих;
выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Султаната Оман, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Султаната Оман и профессионального развития государственных служащих;
формирование системы эффективного управления государственной службой Султаната Оман.
В арабской юридической литературе вопрос о развитии системы государственной службы в Омане разработан пока еще недостаточно полно и несистемно. Эта тема находит свое отражение в основном в комментариях к нормативным правовым актам органов государственной власти Омана и отдельных оманских авторов в различных периодических научно-публицестических изданиях. Поэтому подробное исследование процесса развития государственной гражданской службы в Омане в сравнении с процессом государственно-правового регулирования института государственной службы арабскими и другими европейскими странами представляется самостоятельной попыткой обобщения круга данных проблем в указанной сфере.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило автору настоящего исследования не просто рассмотреть и проанализировать теоретические основы системы государственного управления в сфер государственной гражданской службы в их взаимосвязях и взаимозависимостях, но и выявить особенности национального правового регулирования государственного служебного законодательства. Автор диссертационного исследования непосредственно выполнял функции госслужащего государственной гражданской службы Омана в течение 10 лет и непосредственно наблюдал за развитием системы государственной службы в стране, что, в свою очередь позволило использовать эмпирический метод на основе личного опыта служебной деятельности в государственном аппарате Султаната Оман.
Теоретическая основа исследования. В качестве исходной теоретической базы, использованы основополагающие положения, содержащиеся в трудах российских ученых: Акопова Л.В., Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Василенко И.А., Глазуновой Н.И., Габричидзе Б.Н., Гришковца А.А., Демина А.А., Буравлева Ю.М., Игнатова Г.В., Козбаненко В.А., Манохина В.М., Козлова Ю.М., Овсянко Д.М., По-неделкова А.В., Ноздрачева Н.А., Нечипоренко B.C., Охотского Е.В., Старилова Ю.Н., Хаманевой Н.Ю. и др.
Использованные работы известных арабских ученых включают труды Мусы ибн Джафара ибн Хасана, Уммата аль Латыфа Бинт Шараф Шейбана, Шабтома Мансура, Маджида аль Халида, Сулеймана Мухаммеда аль-Таммади, Лабиба Аб-дуль-Сатара, Джамаля Закариа Касема, Мухаммеда Муханна, Халиля Усмана, Аб-даллы Шалабана и др.
Вместе с тем, следует отметить, что вследствие сравнительно недолгой истории государственности современного Омана в стране еще не накоплено относительно достаточного объема политико-правового и научного материала по изучаемой проблеме, не полностью налажена оперативная научно-информационная база по вопросам государственной службы, многие документы отсутствуют или имеются в сокращенном виде и только для служебного пользования, статистических данных на последние годы часто не имеется. Многие вопросы решаются путем устных распоряжений и традиционного порядка поведения, а также путем заимствования готового опыта других, прежде всего арабских, стран. Это обусловило определенную проблему поиска и обобщения научного и документально-правового материала по Оману в разрезе проводимого научного исследования, поскольку система государственной службы страны находится на начальном этапе развития.
Нормативную базу исследования составляют законодательные и иные нормативные правовые акты Султаната Оман и других арабских стран, а также России, по вопросам государственной службы; доклады Комиссии по реорганизации государственного административного аппарата в соответствии с указом Султана Омана, периодические издания Омана по вопросам государственной службы («Административное право»; «Ежегодное издание Министерства государственной службы» и др.).
Автором диссертации проведено подробное рассмотрение оманского законодательства по вопросам правового регулирования государственной службы и его
претворения в жизнь оманского общества, в сравнении с опытом в этой сфере России, европейских, других арабских стран, Японии, который Оман стремится всемерно использовать в процессе развития государства и общества.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется новизной материала. Фактический материал, исследование ряда теоретических вопросов могут быть использованы в дальнейших исследованиях административно-правовых систем арабских государств. Они могут быть полезны при совершенствовании правовых норм, касающихся государственной службы Омана. Материалы исследования могут использоваться в процессе преподавания учебных курсов: «Государственное и муниципальное управление», «Теория государства и права», «Административное право зарубежных стран», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Правовое регулирование государственной службы», а также специального учебного курса «Правовое регулирование государственной службы» и др.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы в практической и дальнейшей научно-исследовательской деятельности посвященной изучению и совершенствованию организации системы государственной службы Султаната Оман.
Основные положения диссертационного исследования были изложены на научно-практических конференциях и семинарах, проведенных в Государственном университете управления, Российском университете дружбы народов, Всероссийской государственной налоговой академии и нашли отражение в 4 публикациях автора общим объемом 2,3 печ.л.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, списка использованной литературы. Общий объем текстовой части составляет 174 страницы.
Сущность, содержание государственной службы и ее выражение в правовой доктрине и законодательстве
Государственная служба является одним из видов общественной деятельности в обществе. Особенность ее состоит в том, что она осуществляется в масштабе всего общества, т.е. в масштабе всей государственной деятельности. На законодательство о государственной службе могут в определенной степени ориентироваться другие виды службы, чему способствуют не только государственные масштабы действия законодательства о государственной службе, но и относительно высокая степень разработки этого законодательства по сравнению с законодательством по другим видам службы.
При характеристике понятия государственной службы, отмечается, что она выступает как особая сфера человеческой деятельности, способ профессиональной организационно-управленческой компетенции, включающей различные виды знания, отношения, ценности и т.д.
Следует заметить, что государственная служба является частью более широкого понятия публичной службы. Согласно законодательству зарубежных стран понятие публичной службы охватывает службу в управленческом государственном аппарате, в органах местного самоуправления, а также в государственных учреждениях и предприятиях. Существует точка зрения, что отождествление понятий публичной и государственной службы обедняет и искажает понятие публичной службы. Понятие публичной службы позволяет отграничить вопросы политического руководства и текущего рутинного управления. К публичной службе относится деятельность только профессионалов - управленцев, постоянных служащих, призванных квалифицированно претворять в жизнь решения политиков. В связи с этим высшими должностями публичной службы выступают должности постоянных и генеральных секретарей министерств, руководителей министерских департаментов1.
По общему правилу в законодательстве зарубежных стран понятие публичной службы связывают с профессиональным, несменяемым управленческим аппаратом публичной власти. В случае, когда под публичной службой подразумевают деятельность всех лиц, получающих государственное жалование и выполняющих публичные функции, об этом специально указывается в законодательстве.
Законодательство и правовые доктрины различных стран предлагают различное толкование понятия публичной службы в зависимости от того, следует ли отождествлять публичную службу с деятельностью всех работников публичной администрации или отнести к ней деятельность отдельных ее категорий. Среди последних наиболее существенная роль отводится гражданской службе. К гражданской службе относят деятельность кадровых, постоянных работников центральных управленческих органов государства. Таким образом, институт гражданской службы регулирует работу внутреннего аппарата государства, а гражданскими служащими признаются штатные работники центральных министерств и ведомств.
В Российской Федерации до недавнего времени широко использовались понятия «государственной службы» и «гражданской службы». В современном российском законодательстве определение понятия государственной службы имело различные формулировки. Федеральный закон РФ № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 определял государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, в то время как функции директивно-направляющего характера выносил за пределы государственной службы и закреплял их за другими участниками и субъектами государственной деятельности - депутатами представительных органов и руководителями государственных органов. По данному закону эти лица имели полномочия вне пределов государственной службы и сами государственными служащими не являлись.
В процессе реализации комплексных мер, связанных с проведением административной реформы в России были приняты законы - «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Согласно статье 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий субъектов Российской Федерации.
По мнению А.Ф. Ноздрачева государственная служба определяется как установленный государством нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени.2
С точки зрения Нечипоренко B.C. и Охотского Е.В., государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу3.
С позиции организационных основ деятельности государственной службы А.А. Демин определяет государственную службу как совокупность должностных лиц государственных органов, осуществляющих государственную власть, или как возмездную деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства . По определению Ю.Н. Стари-лова государственная служба в широком смысле - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих зарплату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры и контрольно-надзорных органов.
Исторические особенности становления и развития государственного аппарата и института государственной гражданской службы в Султанате Оман
Административное право Омана возникло при тесном взаимодействии интересов правящей политической элиты с основами мусульманской религии. Оно создавалось при содействии видных оманских ученых, которые использовали опыт государств Персидского залива в этой области и смогли достигнуть их уровня и даже превзойти его.
Начало становления истоков современной государственной администрации Омана можно определить с момента возникновения органов управления сформировавшихся на основе мусульманского течения «Аль-Абази» (658 г.), во главе которого стоял имам Абдула ибн Абаз. Последний возглавлял государство Оман, выполнял функции главнокомандующего, главного судьи и отвечал за административную систему государства. В указанный период времени отсутствовал какой-либо четко организованный государственный аппарат управления, позволявший обеспечивать функцию администрирования в государстве и обществе. Большую помощь в управлении страной ему оказывали главы администрации, судьи, ученые, а также вожди племен, которые имели право разрешать внутренние или межплеменные конфликты. В случае конфликта между главами племен, вопросами разрешения административно-публичных споров занимался судья, а в особых случаях сам имам. Имам обладал неограниченными полномочиями в области финансов, налогов, контроля над бюджетом, формировании институтов власти на местах (назначал губернаторов) и обеспечивал руководство их деятельностью.
Одним из основополагающих моментов учения «Аль-Абази», которое возникло после смерти внука пророка Мухаммеда Али-ибн-Аби-Талеба, было требование демократических выборов главы государства (халифа). В то время Оман входил в состав арабского государства Аль-Амауия со столицей в г. Дамаск. Государство являлось монархией, где власть монарха передавалась по наследству. Последователи учения «Аль-Абази» вели упорную борьбу за независимость арабского государства. В 749 г. произошел распад государства Аль-Амауия и в дальнейшем возникло новое арабское государство Аль-Абасия со столицей г. Багдад.1 Руководство движения «Аль-Абази» воспользовались этими обстоятельствами для провозглашения независимости оманского государства, главой которого был избран имам Аль-Джальнади ибн Масуд.
Особого внимания заслуживает период оккупации Омана в 927-985 годах государством Карамити, расположенным на территории Бахрейна и возглавляемым Хамданом Карматом . Оманское государство того времени (Бани Сама), во главе которого стоял Мухаммед ибн Касим аль Сами, было ослаблено постоянной борьбой за власть, поскольку тогда уже был упразднен принцип выборности имама, и власть передавалась по наследству.
Оман активно участвовал в развитии международных отношений, как с ближайшими арабскими государствами, так и европейскими государствами. Первый торговый договор между Оманом и Англией был заключен в 1646 г. английское присутствие в стране было достаточно велико. Англичане получили право свободно исповедовать свою религию и даже имели собственные независимые судебные органы3. Со времени правления Ахмеда ибн Сайда в XVIII в. начинается переходный период в жизни государства. В этот период наблюдается развитие административно-правовой системы Омана. Оманское общество становится более открытым. Ахмед ибн Сайд внес большой вклад в развитие госаппарата Омана, однако его реформы впоследствии подвергались критике со стороны консерваторов за отход от мусульманского учения. Главе государства пришлось приложить немало усилий, чтобы убедить народ в том, что мусульманская религия не запрещает использовать опыт других государств. Ахмед ибн Сайд способствовал укреплению единства народа, выступал сторонником компромисса между консерваторами, левыми и религиозными силами. При нем были введены новые должности государственных служащих - сборщики налогов, высшие генеральские должности армии и флота. В конце XVIII - начале XIX веков государство Оман постоянно находилось в состоянии войны с соседними арабскими странами, в частности с государством Аль-Вахабия на территории Саудовской Аравии, во главе которого стоял имам Му-хаммад Абдель Вахаб Аль-Нажди. Вахабисты претендовали на владение морскими портами Омана и в 1800 году захватили часть его территории в районе Аль-Буреми. При поддержке других стран Персидского залива, принявших религию вахабизма, а также собственной оппозиции Омана война продолжалась несколько десятков лет.
В 1862 году во главе Омана встал султан Ас-Сайд Турки, который находился у власти на протяжении многих лет. При нем в стране была осуществлена важная административная реформа, которая послужила развитию госаппарата на новом этапе. Успехам в экономическом развитии страны способствовало то обстоятельство, что Султан Турки учитывал в своей деятельности политические, социальные и религиозные факторы развития государства, а также научные исследования специалистов в сфере государственного управления. Все крупные административные посты были распределены между членами семьи султана (премьер-министр, министры, заместитель министра транспорта и снабжения, губернаторы, советники султана и его секретарь), которые, в большинстве случаев, получили образование за границей.
Оман, не знавший системы постоянной государственной службы в данный период, характеризовался следующими особенностями государственного управления, которое выражалось в следующем: отсутствие профессиональных чиновников; назначение на государственные посты осуществлялось по прерогативам монарха, использовавшего данное право как для поощрения, так и в целях политического подкупа и т.п. Подобная ситуация зачастую приводила к возникновению системы патронажа1, когда лица составляющие административно-политическую элиту комплектовали штат чиновничьего аппарата из числа родственников, знакомых и т.п.
Нормативно-правовое регулирование видов государственных служащих и государственных должностей
Правовой статус государственных гражданских служащих непосредственно связан с системой государственной службы. В свою очередь, вопрос о видах государственной службы нельзя обстоятельно раскрыть без анализа представлений о том, что входит в сферу государственной службы. Существуют два подхода к этой проблеме. Один из них исходит из того, что в основе разделения службы на виды лежит наличие многочисленных органов и учреждений, которые имеют различные предназначения и выполняют разнообразные задачи и функции. Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию, которое, в свою очередь, проистекает из целей и функций соответствующих государственных органов1. Виды публичных служб определяются в соответствии с системообразующими критериями, т.е. признаками, придающими публичной службе характер единой системы. К таким критериям относится территориальная подведомственность, в соответствии с которой выделяются различные уровни публичной службы. Во многих странах публичная служба подразделяется на центральную, региональную и местную. В федеративных государствах существует три уровня управления - федеральная публичная служба, служба субъектов федерации и местная муниципальная служба. Другим системообразующим критерием является принадлежность к определенной сфере или отрасли управления, в соответствии с которой выделяют гражданскую, военную, дипломатическую, полицейскую и другие виды служб. Наиболее часто государственной службы разделяется на службу в государственных органах (госаппарат) и службу в вооруженных формированиях (вооруженные силы, внутренние войска, пограничные войска и т. д.). Во Франции существует разделение государственной службы на центральную и муниципальную, в Великобритании - на гражданскую, военную, местную, полицейскую, дипломатическую . К специальным видам государственной службы относятся: - а) военная, - б), дипломатическая, - в) налоговая, - г) правозащитная, - д) служба в контрольно-надзорных государственных органах (например, счетная палата), - е) служба в аппаратах избирательных комиссий. Подобное разделение государственной службы имеет место в Ливане (Закон о госслужбе №118 от 1959 г.), Кувейте (ст. 12 Закона о госслужбе), Египте3 (Закон №47 от 1978 г.) и других странах. В Омане в соответствии с законом о государственной службе №8 от 1980 г. существует разделение государственной службы на постоянную (согласно таблицам с перечнем должностей) и временную, которая ограничивается определенным сроком или выполняется за определенный сезон. Для классификации государственных служащих служат основания, установленные законодательством только государственной службы и о государственных служащих. Среди них можно выделить следующие: - по ветвям государственной власти; - по уровню органов государственной власти; - по категориям государственных должностей государственной службы; - по группам государственных должностей государственной службы; - по квалификационным разрядам государственной службы. В соответствии с тремя ветвями государственной власти выделяют государственных служащих законодательной, исполнительной и судебной власти. Общий сравнительно-правовой анализ юридических норм указывает на то, что группы должностей, квалификационные разряды, и также чины государственных служащих, в т.ч. гражданских, в Омане обладают тем же содержанием, что и в России. Это при том, что в большинстве арабских стран понятие госслужащего, как было отмечено раньше, имеет более широкое значение, чем в Российской Федерации. Обычно государственными служащими признаются все лица, работающие в государственных организациях. И хотя государственные предприятия и учреждения и их служащие не работают на государственную власть в смысле ее исполнения и непосредственного обеспечения, они часто обеспечивают решения государственных задач - выполняют государственные задания и программы, ведут подготовку специалистов и т.д. Общим для многих арабских стран (Оман, Египет, Ливан, Саудовская Аравия, Кувейт и т.п.) является разделение служащих по компетенции и по объему полномочий, то есть на руководителей, специалистов и вспомогательный персонал. Согласно Закону о государственной службе № 49 от 1996 года для государственных служащих Саудовской Аравии предусмотрены следующие виды: - чиновники высшей категории; - служащие общей категории; - работники судебных органов и органов прокуратуры; - профессора и преподаватели университетов; - преподаватели школ и техникумов; - врачи и прочий медицинский персонал; - служащие религиозных учреждений (например, персонал обслуживания мечети и др.). В истории развития системы органов государственного управления отмечались случаи внесения опыта зарубежных кампаний практику деятельности учреждений. Так, например, в 1987 году американскими иностранными специалистами компании «Форд» для Саудовской Аравии было предложено следующая система разделения государственных служащих: - работники физического труда, не имеющие определенной специальности; - лица, занимающиеся административной или финансовой деятельностью; - специалисты - лица, занятые в самых разных областях (медицина, социология, экономика, право, физика, химия, геология, архитектура и т.п.), требующих соответствующего специального профессионального образования; - технический персонал, оказывающий помощь специалистам в их работе; - лица, занимающиеся педагогической деятельностью; - служащие морских портов и аэропортов; - лица, занимающиеся дипломатической службой1. Согласно Закону № 15 от 1979 года Кувейта все государственные служащие делятся на две группы: А) гражданские служащие, для которых предусмотрены различные категории в соответствии с их профессиональным уровнем, должностными полномочиями, величиной зарплаты, уровнем ответственности и т.д.; Б) служащие, имеющие непосредственное отношение к государственной службе. При этом существует разделение службы на временную и постоянную. В постоянную государственную службу входят следующие виды: - элитная госслужба (руководящий состав); - общая госслужба; - техническая госслужба; - вспомогательный персонал.
Правовое обеспечение реализации права на государственную гражданскую службу
Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует его профессионального владения материалом, умения управлять населе-; нием на основе знания механизмов развития общества. Политики избираются населением и выполняют роль обеспечения связи масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяйство государства могут только квалифицированные лица, ин-: женеры, интеллигенция1. Общеизвестными являются два способа комплектования госаппарата - система добычи и система заслуг. Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Эта система, по мнению А.А. Демина, недолговечна, ввиду неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования экономики в государстве. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов2. Неграмотные лица в госаппарате не могут создать нормальные экономические условия развития, поскольку аппарату необходимо путем грамотных действий устанавливать стандарты продукции, производства и обмена, условия правовой защиты юридических и физических лиц и т.д. Система заслуг, впервые в четкой форме установленная в США в 1883 г. по закону Пэндлтона, отличалась следующими основными признаками: А) Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства гражданской службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы. Б) Знакомство претендентов на государственные должности с должностными, требованиями, сдача письменных и других экзаменов на соответствие государственной должности и т.п. В) Определение пригодности претендента конкурсной комиссией. Г) Решение споров по процедуре и существу конкурсного отбора в специальных административных судах. Д) Установление классификации госслужащих по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе. Это достигается четким разделением служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т.д. Последнее особенно актуально для Омана и было по своему широко использовано, поскольку система государственного устройства страны и политика Султана были направлены, прежде всего, на благосостояние государства путем мирного труда его граждан в условиях единого общества, в соответствии с местными национальными традициями. Систему заслуг, разумеется, можно испортить, если не уметь ею пользоваться. То есть, по мнению А.А. Демина, в конечном счете вся система определяется качеством самих людей, уровнем их развития, добросовестностью1. Говоря о правилах поступления на службу для граждан Российской Федера ции, следует выделить общие правила и требования, не зависящие от вида службы, и аспект правового регулирования поступления конкретно на государственную службу. В первом случае кандидат на определенную должность при поступлении на службу должен быть гражданином РФ с соответствующим профессиональным уровнем. При наличии его дееспособности. Например, не может быть принято на работу лицо, в отношении которого имеется решение суда о лишении его права за нимать определенные должности в течение определенного срока. . Для поступающих на службу обычно устанавливается испытательный срок на период до шести месяцев в зависимости от вида службы и должности. Что касается процедуры поступления на государственную службу, то здесь можно выделить следующие аспекты: - правовые основания поступления на государственную службу; - установленные требования - ограничение для поступающих на службу граждан; - условия приема на должность; - субъект, обладающий правом принятия юридического акта о приеме гражданина на государственную должность государственной службы. К правовым основаниям поступления на государственную службу следует отнести возраст, установленный для поступления на службу (минимальный - 18 лет, максимальный - 60 лет)1, владение государственным языком, наличие профессионального образования. Не допускается при этом ущемление прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языке, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.д. Основание поступления на государственную службу в законах об отдельных видах госслужбы уточняются и конкретизируются с учетом их особенностей. Для того, чтобы оградить государственную службу от лиц, не способных по различным причинам обеспечить необходимое качество работы, для поступающих на государственную службу в законодательстве существуют определенные основания, которые ведут к прекращению и приостановлению служебного контракта. Их реализация позволяет укомплектовать государственные органы таким профессиональным составом, который полностью отвечал бы принципам и содержанию государственно-служебной деятельности. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 16) предусматривает несколько та-ких признаков. Он устанавливает, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: 1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;