Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие государственной гарантии 15
1.1. Государственная гарантия как форма государственного долга... 15
1.2. Юридическая природа государственной гарантии 42
Глава II. Правоотношения по государственной гарантии 63
2.1. Общая характеристика и основания возникновения правоотношения по государственной гарантии 63
2.2. Субъекты государственной гарантии 76
2.3. Содержание правоотношения по государственной гарантии 99
Глава III. Реализация государственной гарантии 116
3.1. Механизм реализации государственной гарантии 116
3.2. Гарантии реализации государственной гарантии 131
Заключение 144
Список использованной литературы 148
- Юридическая природа государственной гарантии
- Субъекты государственной гарантии
- Содержание правоотношения по государственной гарантии
- Гарантии реализации государственной гарантии
Юридическая природа государственной гарантии
Профессор О.Д. Хайдаева определяет государственный долг как результат кредитных отношений, которые возникают в связи с перемещением временно свободных финансовых ресурсов из национального частного сектора или из-за границы в государственный бюджет на основе принципов заимствования2. Сходное по существу определение дает и А.А.Кумыков, который понимает под государственным долгом кредитные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, юридическими и физическими лицами - с другой, в которых государство выступает в качестве заемщика3. Здесь нельзя не заметить, что понятие «кредитные отношения» авторы используют в экономическом, а не в правовом смысле этого слова.
Несколько иначе подходит к определению государственного долга Ю.А. Данилов, который считает, что государственный долг - «это совокупность обязательств государства перед внешними и внутренними субъектами по сделкам, носящим возвратный, срочный и возмездный характер» . Соглашаясь в принципе с такой точкой зрения, отметим, что в силу отсутствия конкретизации при использовании термина «сделка», автор необоснованно расширяет круг отношений, которые могут быть включены в понятие государственного долга.
По мнению Ю.В. Лудиновой, государственный долг «в соответствии со сложившимся в развитых странах пониманием, можно определить как долг государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства» . На наш взгляд, указанное определение вполне приемлемо лишь для внутреннего долга и в полной мере не отражает долга внешнего.
С точки зрения А.И. Худякова, государственный долг представляет собой сумму денежных средств, подлежащую выплате государством, которая включает в себя суммы непосредственно полученных и непогашенных займов (основной долг), процентов, пеней и штрафов, начисленных в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением государством своих обязательств, если они предусмотрены в заключенных договорах .
М.М. Прошунин предлагает свое понимание государственного долга, классифицируя его на государственный долг в узком смысле и государственный долг в широком смысле этого слова. «Государственный долг в узком смысле - это система финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной власти и уполномоченными специализированными кредитными организациями в одностороннем порядке или по согласованию с кредиторами с целью изменения структуры и состава государственного долга. В широком смысле управление государственным долгом необходимо рассматривать как финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых обязательств, финансовому учету и контролю государственного долга».3
Наиболее полное понятие государственного долга дает Н.И. Табачков. «С экономической точки зрения, - указывает автор, государственный долг представляет собой задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества, на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств» .
С материальной же точки зрения государственный долг представляет собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.2
Сходную позицию высказала и И.Н. Мысляева, по мнению которой, государственный долг - это определенная система отношений, возникающая между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами -с другой стороны, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства3.
Таким образом, термин «государственный долг» как экономическая категория является важнейшим элементом финансов и всегда представляет собой совокупность экономических отношений, которые возникают по поводу получения государством денежных средств, а также относительно отношений по предоставлению государственных гарантий. При этом следует учитывать тот факт, что при исследовании государственного долга с экономических позиций нецелесообразно использовать юридический понятийный аппарат. Здесь он неприемлем, так как способен исказить экономическую сущность явления, и не может в необходимой мере выразить сущность абстрактных экономических явлений.
Субъекты государственной гарантии
Такой механизм предоставления государственной гарантии сделает трудно доступным получение гарантий для субъектов малого предпринимательства. Государственные гарантии, к сожалению, обошли тех, кто в них больше всего нуждается, - начинающих предпринимателей, которые не в силах сегодня получить кредит, а тем более дешевый. Считаем целесообразным дополнить указанный пункт ст. И 5.2. Бюджетного кодекса РФ иными случаями предоставления государственных гарантий без предоставления обеспечения, а именно закрепить систему разовых гарантий для лиц, решивших заняться малым бизнесом для получения кредита с целью формирования стартового капитала при условии наличия бизнес-плана, а также возможность предоставления частичного обеспечения для юридических лиц, занимающихся реализацией социально-значимого инвестиционного проекта.
4) Следующим юридическим фактом, лежащим в основе возникновения отношения по государственной гарантии, является отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным гарантиям. Указанный юридический факт, с точки зрения классификации юридических фактов, относится к юридическим поступкам. Его специфической особенностью является то, что речь идет о доказывании отрицательного факта. В этой связи целесообразно вести реестр учета указанных обязательств.
Необходимо отметить, что старая редакция не устанавливала таких ограничений при получении государственных гарантий. Предоставление государственной гарантии, а также заключение договора о предоставлении государственной гарантии осуществляется после предоставления принципалом в орган, осуществляющий предоставление государственных гарантий, документов согласно перечню, установленному указанным органом.
Совершение указанных действий направлено на получение гарантии, свидетельствует о выражении воли принципала на заключение договора о предоставлении государственной гарантии.
В настоящее время Приказом Минфина России «Об утверждении типовых форм государственной гарантии Российской Федерации и договора о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации по заимствованиям юридических лиц» утвержден список документов, предоставляемых в Минфин России юридическим лицом - получателем государственной гарантии Российской Федерации. На уровне субъекта Федерации перечень документов, предоставляемых для получения государственной гарантии, утверждаются высшим исполнительным органом власти, либо он отсутствует. Так в Белгородской области такой список утвержден Постановлением Правительства Белгородской области от 24.12.07г. № 283-пп «Об утверждении перечней документов, представляемых принципалом в Правительство Белгородской области для получения государственной гарантии Белгородской области» . В Воронежской области перечень документов, необходимых для получения государственной гарантии, отсутствует. 6) Предоставление государственной гарантии осуществляется после заключения договора о предоставлении государственной гарантии.
Несмотря на то, что законодателем не оговорены существенные условия договора о предоставлении государственной гарантии, Министерство финансов РФ своим приказом от 31.07.03г. № 233 утвердил типовую форму договора о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации. На наш взгляд, необходимо стороны и существенные условия договора о предоставлении государственной гарантии закрепить в положениях Бюджетного кодекса РФ, поскольку сама государственная гарантия выдается на условиях, оговоренных непосредственно в договоре о предоставлении государственной гарантии.
Исходя из анализа действовавших положений ст.ст.115-117 Бюджетного кодекса РФ, можно было предположить, что договор о предоставлении государственной гарантии и государственная гарантия являются тождественными понятиями. На практике так и было, заключался только договор о предоставлении государственной гарантии, гарантия же не представлялась. Например, в Законе Белгородской области «О государственных гарантиях Белгородской области» от 25.11.04г. № 151, говорится об условиях предоставления гарантии и заключении договора о предоставлении государственной гарантии, в котором перечисляются требования, предусмотренные самим Бюджетным кодексом РФ для государственной гарантии. В настоящее время указанный закон утратил свою силу .
Содержание правоотношения по государственной гарантии
Указанное объясняется тем, что государство наделяет уполномоченных им субъектов теми возможностями, которые им необходимы для эффективного выполнения своих задач и функций, что и составляет их обязанность перед государством1. Уполномоченные органы наделены всеми возможностями для выполнения своих задач и функций, в том числе и по предоставлению государственных гарантий. В соответствии с п. 2 ст. 116 Бюджетного кодекса РФ Министерство финансов РФ в соответствии с актом Правительства Российской Федерации от имени Российской Федерации заключает договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, о переуступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения) в соответствии с актом Правительства РФ и выдает государственные гарантии РФ.
Таким образом, вышеназванный признак - наделение уполномоченных органов всеми возможностями для выполнения своих задач и функций -также находит свое подтверждение в правоотношении по государственной гарантии.
Что касается обязанности субъектов в регулятивном финансовом правоотношении пассивного типа, то она проста и заключается в том, чтобы не препятствовать управомоченному лицу в осуществлении его права . Указанный признак регулятивного правоотношения пассивного типа слабо выражен в рассматриваемом нами правоотношении по государственной гарантии.
В литературе выделяется еще один признак регулятивных финансовых правоотношений пассивного типа: жесткая связь между правами и обязанностями субъектов. Анализ правоотношения по государственной гарантии позволяет сделать вывод о том, что здесь в полной мере проявляется характер взаимосвязи прав- обязанностей. Поведению обязанного лица (гаранта) в таком правоотношении противостоит право-требование управомоченного лица, то есть бенефициара. Причем спецификой рассматриваемого правоотношения является то, что если в подавляющем большинстве регулятивных финансовых правоотношений пассивного типа право требования управомоченного лица является одновременно и обязанностью, то в правоотношении по государственной гарантии - это только его право.
В настоящее время, как отмечает СВ. Запольский « с точки зрения экономического оборота именно пассивным отношениям принадлежит ведущая роль в функционировании финансового механизма, тогда как активные отношения выполняют служебную роль и в этом качестве «работают» на пассивные отношения; в обыденной финансовой практике последним уделяется несравненно меньшее внимание, нежели первым. В действительности бюджетное финансирование ...исполнение иных инвестиционных обязательств и составляют созидательную часть финансового права»2
Регулятивное финансовое правоотношение по своей структуре является императивно-направленным. Это проявляется в следующем: а) в структуре правоотношения преобладают обязательные предписания в виде позитивных обязанностей и субъективных прав-обязанностей; б) права и обязанности субъектов предусмотрены в подавляющем большинстве случаев в законе, а не устанавливаются самостоятельно субъектами; в) субъект, управомоченный на активные действия, имеет в подавляющем большинстве случаев очень узкий режим свободы поведения и как результат - очень малую способность к проявлению правовой инициативы.
В правоотношении по государственной гарантии преобладают обязательные предписания. Они носят характер позитивных обязанностей.
Так, в соответствии со статьей 116 Бюджетного кодекса РФ решение о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации принимается в форме акта Правительства РФ в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Законодатель определил обязательные предписания в виде позитивной обязанности.
В правоотношении по государственной гарантии, как в регулятивном финансовом правоотношении, права и обязанности субъектов предусмотрены в законе, в частности в Бюджетном кодексе РФ, в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Указанные права и обязанности не могут устанавливаться самостоятельно как гарантом, так и бенефициаром. Одновременно в правоотношении по государственной гарантии гарант имеет достаточно небольшой режим свободы поведения и правовой инициативы. Однако законодатель ограничивает инициативу гаранта
Регулятивное финансовое правоотношение - это почти всегда правоотношение со сложной структурой, что также оказывает влияние на характеристику прав и обязанностей в этом правоотношении . Одновременно, как указывает М.В. Карасева, «финансовое правоотношение со сложной структурой - это такое правоотношение, которое охватывает в неразрывном единстве комплекс субъективных прав и обязанностей, а каждый из субъектов наделен одновременно и правами и обязанностями». На наш взгляд, в финансовом праве наряду с иными сложными регулятивными правоотношениями можно отнести к правоотношениям со сложной структурой правоотношение по государственной гарантии.
Сложные правоотношения в теории права классифицируются на следующие виды: правоотношение со сложной динамической структурой; обычное сложное правоотношение; система правоотношений (или комплексное правоотношение), в котором центральное правоотношение со сложной структурой сопровождают производные и зависимые от него иные правовые связи . При этом М.В .Карасева считает, что в каждом сложном финансовом правоотношении надо различать основное и производное.
Рассматривая правоотношение по государственной гарантии с этих позиций, мы приходим к выводу, что правоотношение по государственной гарантии - это комплексное правоотношение, в котором центральное правоотношение со сложной структурой сопровождают производные и зависимые от него иные правовые связи.
Гарантии реализации государственной гарантии
Рассмотрим гарантии реализации правоотношения по государственной гарантии на соответствующих этапах правоотношения. Гарантии реализации правоотношения по государственной гарантии на этапе выдачи государственной гарантии следуют из положений Бюджетного кодекса РФ. К ним относится: 1) принятие программ государственных гарантий в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте; 2) общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. Одновременно общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства; 3) Министерство финансов РФ ведет учет выданных государственных гарантий Российской Федерации, сокращения государственного долга в случае исполнения принципалами либо третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также в случае осуществления гарантом платежей по выданным государственным гарантиям Российской Федерации; 4) возмещение суммы по государственной гарантии должно быть предусмотрено в бюджете Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на соответствующий бюджетный год, в том числе и на будущий год, если гарантия выдается на несколько лет вперед;
Рассмотрим указанное выше на соответствующем примере. Между администрацией Новоусманского района Воронежской области (поручитель), ООО «ТД «Юкос-М» (кредитор) и ОАО «Воронежский промышленный банк» (банк) было заключено соглашение от 30.07.2004 года, согласно которому поручитель обязался перед кредитором отвечать за исполнение покупателем (согласно перечню покупателей сельхозтоваропроизводителей) всех его обязательств по договорам купли-продажи нефтепродуктов с отсрочкой в оплате. В соответствии с указанным соглашением поручитель предоставил право кредитору безакцептного списания денежных средств путем выставления инкассового поручения на расчетный счет районного бюджета. Судами было установлено, что возмещение заявленной суммы не было предусмотрено в бюджетах Новоусманского района Воронежской области на 2004-2006 годы. При таких обстоятельствах Федеральный Арбитражный суд Центрального округа сделал вывод о несоответствии муниципальной гарантии требованиям норм Бюджетного кодекса российской Федерации, признал соглашение от 30.07.2004 года недействительным (ничтожным) по правилам ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации1
Особой гарантией реализации является то, что в соответствии со ст.ст. 108.1. и 110.2. Бюджетного кодекса РФ в программе государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, в валюте Российской Федерации и программе государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте должна быть отдельно предусмотрена каждая гарантия (с указанием принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:
При этом специально оговорено, что данные гарантии могут быть реализованы только при условии их утверждения в составе программы.
Необходимо отметить, что отдельные ученые считают необоснованным повышение предельного размера суммы предоставляемых государственных гарантий, которые утверждаются в рамках программы.1
Пункт 2 ст. 116 Бюджетного кодекса РФ в прежней редакции устанавливал, что отдельно должны утверждаться государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте, превышающие сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США; на сумму свыше 1 000 000 минимальных размеров оплаты труда - для государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации.
Для субъектов Российской Федерации было предусмотрено следующее положение. Законом о бюджете на очередной финансовый год субъекта Российской Федерации должен был быть установлен перечень предоставляемых гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов бюджета.