Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исходные теоретические основы правового статуса субъектов бюджетного права 12
1. Общая характеристика субъектов бюджетного права 12
2. Российская Федерация как субъект бюджетного права 36
3. Субъекты Российской Федерации как субъекты бюджетного права 52
4. Муниципальные образования как субъекты бюджетного права 62
Глава П. Юридические конфликты в бюджетной сфере 79
1. Коллизии и несовершенство бюджетного законодательства как фактор возникновения юридических конфликтов 79
2. Бюджетные правонарушения как предпосылки защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права 92
3. Юридическая ответственность субъектов бюджетного права за нарушение бюджетного законодательства 102
Глава III. Способы и порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права 119
1. Президентский способ защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права 119
2. Административный порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права 126
3. Судебный порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права 135
4. Восстановление и самозащита нарушенных прав субъектов бюджетного права 159
Заключение 1 65
Библиография 174
- Российская Федерация как субъект бюджетного права
- Коллизии и несовершенство бюджетного законодательства как фактор возникновения юридических конфликтов
- Юридическая ответственность субъектов бюджетного права за нарушение бюджетного законодательства
- Административный порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Стремительное развитие финансового права порождает множество пробелов в правовом регулировании бюджетных правоотношений. В настоящее время ряд проблем, возникающих в процессе образования, распределения и использования бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, к сожалению, остается неразрешенным. Отрасль финансового права является публичной отраслью и служит интересам не только общества, но и каждого гражданина. Именно в рамках публичного права государство способно реализовывать и охранять, те общие устои, без которых невозможно адекватное развитие российской экономики. Естественно, что все это обусловливает необходимость развития науки финансового права в Российской Федерации и его важнейшей составной части - бюджетного права .
Основной задачей бюджетного права является обеспечение специфическими правовыми средствами осуществления единой финансовой политики, а также необходимыми денежными средствами поступательного развития экономики, повышения материального благосостояния общества, содержания органов государственной власти и органов местного самоуправления. Важнейшей ролью бюджетного права является обеспечение всех звеньев бюджетной системы, бюджета любого уровня самостоятельной доходной базой, необходимой для покрытия всех запланированных расходов.
Сущность бюджетной деятельности Российской Федерации, основанной на принципе федерализма, определяется применением государством централизованных денежных фондов для выполнения своих задач и функций. В этих условиях наиболее важное значение приобретает сбалансированность бюджетных интересов центра и субъектов
Российской Федерации, так как определенная бюджетная самостоятельность государственно-территориальных образований не должна привести к их «суверенизации». Реформа межбюджетных отношений, заключающаяся в закреплении бюджетных доходов и расходов за каждым уровнем бюджетной системы, приведет к повышению финансовой обеспеченности каждого субъекта Российской Федерации, муниципального образования, что, в свою очередь, позволит России выйти на более высокий уровень развития экономики и благосостояния общества и государства.
Данные обстоятельства определяют специфику правового статуса субъектов бюджетного права. Наделение субъектов бюджетного права правами и обязанностями, имеющими первостепенное значение для всего общества, и наличие конфликтности финансовых интересов позволяет говорить и об особых гарантиях реализации бюджетных прав и выполнения обязанностей, одной из которых выступает гарантия защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права. Следует отметить, что одной из основных причин нарушения прав субъектов бюджетного права является отсутствие действенных механизмов правового регулирования защиты и восстановления нарушенных прав данной категории субъектов.
Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью выработки приоритетных направлений развития и укрепления бюджетно-правового статуса субъектов бюджетного права, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на совершенствование правовых основ осуществления защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права.
При решении вопросов, связанных с защитой и восстановлением нарушенных прав, используются нормы финансового, гражданского, административного, уголовного, гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства.
См.: Химичева Н.И. Рецензия на книгу «У истоков финансового права» (I том антологии
Учитывая особенности субъектного состава бюджетных правоотношений, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования обладают наибольшим объемом полномочий в области бюджета. Это обстоятельство предопределило рассмотрение проблем защиты и восстановления нарушенных прав именно данных субъектов бюджетного права.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен указанными выше положениями, свидетельствующими об актуальности, научном и практическом его значении.
Целью исследования является комплексный анализ порядка и способов защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач: определение понятия и особенностей бюджетно-правового статуса субъектов бюджетного права; выявление причин возникновения юридических . конфликтов в бюджетной сфере; -рассмотрение особенностей юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; изучение нормативно-правовой основы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права; изучение особенностей порядка и способов защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права; выработка на основе проведенного анализа конкретных предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права.
Объектом исследования выступают общественные отношения в области защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права. «Золотые страницы финансового права») // Финансы. 1998. № 11. С. 58.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права, а также правовые нормы, регулирующие порядок и способы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права.
Степень научной разработанности темы. Особое внимание при изучении способов защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права уделялось трудам ученых в области общей теории государства и права и административного права. Большое значение для данного исследования имеют труды таких ученых, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, В.Н. Карташов, Ю.М. Козлов, А.В. Малько, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, Ю.Н. Старилов, Б.В. Российский, P.O. Халфина и др.
Значительный интерес представляют научные исследования в области конституционного права. Среди них следует выделить работы таких ученых, как: Е.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.
Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные труды по финансовому праву В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, А.В. Демина, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, В.Е. Кузнеченковой, М.Н. Карасева, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, С.Г. Пепеляева, М.И. Пискотина, В.М. Родионовой, Н.И. Химичевой и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что позволяет наиболее точно определить порядок и способы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе Конституции РФ, федеральных и региональных нормативных правовых актов, федеративных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, постановлений и определений высших судебных органов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, специализирующихся в различных отраслях права, а также публикации в периодической печати по вопросам исследуемой проблемы.
Научная новизна исследования заключается в целостности разработки современной концепции защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права и осуществлении комплексного анализа порядка и способов защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права.
Обзор монографических, диссертационных исследований, иных научных работ позволяет сделать вывод, что комплексный анализ исследования порядка и способов защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права в отечественной финансово-правовой литературе не проводился.
Впервые в науке финансового права осуществлен комплексный анализ порядка и способов защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны положения:
1. Уточнены теоретические основы правового статуса публичных субъектов бюджетного права: определена бюджетная правосубъектность Российской Федерации как способность и возможность Российской Федерации как единого суверенного государства иметь и осуществлять права и обязанности, нести ответственность в пределах своей компетенции в сфере бюджетных правоотношений; определена бюджетная правосубъектность субъектов Российской Федерации как способность и возможность субъекта Российской Федерации иметь и осуществлять права и обязанности, нести ответственность в пределах своей компетенции; определена бюджетная правосубъектность муниципальных образований как способность и возможность муниципального образования иметь и осуществлять права и обязанности, нести ответственность в пределах своей компетенции.
Предложена классификация юридических конфликтов, возникающих в рамках осуществления бюджетного процесса: юридические конфликты, возникающие в процессе составления проекта закона о бюджете (т.е. до принятия закона о бюджете на очередной финансовый год); юридические конфликты, возникающие в процессе принятия закона о бюджете; юридические конфликты, возникающие непосредственно после принятия закона о бюджете в процессе распределения бюджетных средств; юридические конфликты, возникающие при осуществлении контроля за исполнением бюджета.
Выявлены первостепенные факторы возникновения юридических конфликтов в бюджетной сфере: это коллизии и несовершенство бюджетного законодательства. Финансовая сфера является изначально конфликтной, а отсутствие на законодательном уровне действенных механизмов урегулирования спорных ситуаций между субъектами бюджетного права неизбежно влечет столкновение их бюджетных интересов. Кроме этого, не установлены механизмы управления бюджетными средствами, надлежащий контроль за использованием бюджетных средств. К факторам возникновения юридических конфликтов в бюджетной сфере относится также слабое правовое регулирование процедур привлечения к бюджетной ответственности субъектов бюджетного права.
Предлагается дополнить БК РФ статьей следующего содержания: «Бюджетное правонарушение - это виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении установленного действующим бюджетным законодательством порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации, за которое применяются меры государственного принуждения в порядке, установленном настоящим Кодексом».
5. Выявлена специфика привлечения к бюджетной ответственности публичных субъектов бюджетного права, которая заключается в следующем: от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований всегда выступают уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления; к названным субъектам - нарушителям бюджетного законодательства невозможно применить такие меры принуждения, как наложение штрафа и пени; привлечение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в соответствии с КоАП РФ и УК РФ не допускается.
Право на защиту в бюджетной сфере можно определить как предоставленную законом субъекту бюджетного права возможность применения мер правоохранительного характера, направленных на восстановление его нарушенных или оспариваемых прав.
Под способами защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуально-правовые меры принудительного характера, посредством которых восстанавливаются (признаются) нарушенные (оспариваемые) бюджетные права и осуществляется воздействие на правонарушителя.
8. Гарантией защиты прав субъектов бюджетного права выступают законодательно установленные ограничения, создающие особый правовой режим бюджетных средств и строго предписывающие органам государственной власти и органам местного самоуправления, действующим от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, их целевое использование. Установлено, что основной гарантией защиты прав субъектов бюджетного права является иммунитет бюджета - правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства бюджетов бюджетной системы производится только на основании судебного акта.
9. Под самозащитой нарушенных прав субъектов бюджетного права понимается совершение управомоченным субъектом бюджетного права дозволенных законом действий, направленных на охрану публичных интересов.
В настоящее время наиболее действенным регулятором бюджетных правоотношений является судебная практика. В работе проведен анализ судебной практики по бюджетным спорам в общей системе регуляторов бюджетных правоотношений с участием публичных субъектов бюджетного права и возможности применения судебной практики при урегулировании юридических конфликтов в бюджетной сфере.
Выявлены пробелы в правовом регулировании механизма разрешения бюджетных споров, препятствующих нормальному осуществлению бюджетной деятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и предложены варианты из разрешения.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, направлены на укрепление статуса субъектов бюджетного права и, соответственно, на совершенствование действующего и разработку нового бюджетного законодательства в области защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем бюджетной деятельности Российской Федерации. Разработка и исследование порядка и способов защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права может представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, работников финансовых органов, преподавателей и студентов юридических вузов.
Теоретические выводы и практические предложения, выработанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций по финансовому праву, преподавании смежных учебных дисциплин конституционного, административного права, спецкурсов «Бюджетное право Российской Федерации», «Финансово-правовая ответственность».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Основные предложения также апробированы при проведении семинарских занятий по финансовому и бюджетному праву в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации; в выступлениях на научно-практических конференциях; при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.
Российская Федерация как субъект бюджетного права
Российская Федерация является основным и наиважнейшим субъектом бюджетного права. Данное обстоятельство определяет специфику бюджетной компетенции Российской Федерации. В научной литературе общетеоретические аспекты компетенции достаточно основательно разрабатываются , однако единства мнений пока не достигнуто. Принципиальными элементами компетенции большинство авторов считают права и обязанности33, предметы ведения34, полномочия35. Аналогичными же понятиями оперирует и Конституция РФ (ст.ст. 5, 71-73) и бюджетное законодательство, в котором понятие «компетенция» официально стало применяться к Российской Федерации, ее субъектам, а также к соответствующим органам государственной власти после введения в действие БК РФ (гл. 2).
Бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государства и выражает экономический потенциал суверенитета страны, обеспечивает выполнение внутренних и внешних функций и задач. Осуществление Российской Федерацией как единым государством своих бюджетных прав позволяет проводить единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику нашей страны.
К полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии со ст. 7 БК РФ относятся: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности; установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет .субвенций из федерального бюджета; определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации; осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации; установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету; установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений; установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений; установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти ( органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации ( органов местного самоуправления); временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
Коллизии и несовершенство бюджетного законодательства как фактор возникновения юридических конфликтов
Прежде чем начать анализировать коллизии бюджетного законодательства, следует определиться с этимологией слова конфликт. Термин «конфликт» (от лат. conflictus) означает «столкновение». В литературе по конфликтологии и социологии конфликта под конфликтом понимается особый вид взаимодействия, отличающийся острыми разногласиями, . активными действиями противоборствующих сторон, стремящихся нанести ущерб друг другу. Конфликт возникает тогда, когда каждая из взаимодействующих сторон стремится к обладанию одними и теми же ресурсами, ценностями, блокируя тем самым действия других участников взаимодействия94.
Конфликты, споры и столкновения людей существовали во все времена. Их всегда пытались осмыслить и найти средства предотвращения и разрешения. Великие мыслители античности стремились понять противоречия в мире и роль законов в их преодолении. Платон в 12 книгах «Законы» в своих беседах признает, что «все находятся в войне со всеми как в общественной, так и в частной жизни, и каждый - с самим собой»95. Благоустроенное государство и его добрые законы должны служить примирению и устранению междоусобиц. Тогда все внимание будет обращено на внешних врагов. Законодателю следует и поучать граждан, и определять, что хорошо и что дурно, в каждом отдельном случае.
В истории отечественной и зарубежной правовой мысли проблема юридических коллизий выдвигалась и решалась, скорее, косвенно, в связи с анализом соотношения правовых актов и их действия.
Крупнейший ученый-юрист прошлого века Р. Иеринг в написанной в 1872 г. и изданной на русском языке в 1874 г. книге «Борьба за право» обосновал подход к праву как законно защищаемому интересу . Право есть цель и средства ее достижения, и эти средства используются в борьбе против неправды. Всякое право — и право народа, и право лица — должно быть добыто борьбой. Всякое правовое положение встречается с противоположным положением, и должно его уничтожить и ограждать себя. Поддержание такого порядка со стороны государства есть не что иное, как непрерывная борьба против беззакония, которое стремится этот порядок нарушить.
Перемены в праве - случаи, обычаи, привычки - совершаются медленно, постепенно или резко (в том случае, когда их вводит закон). Действующее право и охраняемые им интересы противятся этому. Борьба обостряется, когда интересы принимают форму приоритетного права. Здесь друг против друга стоят две партии: борьба за право касается и права частного, и права публичного. Этот процесс выражается в жестких и мягких формах. При всяком нарушении права правообладатель - и народ, и конкретный человек - должен оказать сопротивление. Такое сопротивление есть обязанность и долг правообладателя во имя существования и нравственного самосохранения. И если правовое сознание, правовое убеждение есть отвлеченность науки, то сила права лежит в чувстве. Правовое чувство - психологический источник права; оно проявляется по-разному в отношении неодинаковых нарушений права.
Зашита права есть долг и по отношению к обществу, и в этом заключено единство права в объективном и субъективном смыслах. Правовое положение должно притязать и быть утвержденным и реальным. Осуществление общественного права зависит от государства и чиновников, а частного права - от мотивов и действий, интересов и правового чувства определенного лица. Каждый тем самым защищает и общий интерес - правовой порядок. Идет спор, борьба за закон. Здесь налицо солидарность закона и конкретного права.
Р. Иеринг в книге «Цель в праве», написанной в 1877г., еще раз признает интерес основанием для определения права в субъективном смысле. Объективное право подчинено достижению той или иной цели, и оно выступает как обеспечение жизненных условий общества в форме принуждения. При этом право трактуется как система социальных целей, гарантируемых принуждением. В нем выражается — и это особо важно подчеркнуть - двусторонне-обязательная сила закона, поскольку и государственная власть подчиняется издаваемым ею законам. И все же несовпадение и противоборство частных и общих интересов сохраняется и воспроизводится, хотя их согласованность (тождество) желательны. Правовое принуждение действует.
Глубокую характеристику соперничества различных правопорядков за господство в государственной жизни дал Г. Еллинек. Во внешней сфере — это войны и захваты как основание изменить правопорядок побежденного. Внутри «замкнутых правоотношений» борются правовые мысли, идеи и принципы по поводу того, как регулировать одни и те же области. Не последующий закон отменяет предьідупгий - победу одерживает ценность нового права. Г. Еллинек советует избегать страшного потрясения народного правосознания, сопряженного со всякой революцией . Действительно, и в правовой сфере надо различать «видимые» и «невидимые» пружины изменений и их сферы.
Юридическая ответственность субъектов бюджетного права за нарушение бюджетного законодательства
Российская Федерация наделяет субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц в целях нормального функционирования всех административно-территориальных образований, государственных и муниципальных органов, а также государства в целом компетенцией по осуществлению операций с бюджетными средствами и, в свою очередь, требует от названных субъектов бюджетного права надлежащей реализации правовых предписаний. Несоблюдение установленного государством порядка осуществления финансовой деятельности нарушает интересы всего общества, т.е. приобретает публично-правовой характер. Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения большого числа бюджетных правонарушений (например, получение денежных средств из государственного бюджета зачастую сопровождается желанием использовать их не по целевому назначению) и, как следствие, вызывает реакцию государства по защите своих имущественных интересов. Желание государства сохранять и поддерживать установленный им порядок в финансовой деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняются необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является финансово-правовая ответственность.
Развитие Российской Федерации как правового государства требует наличия действенных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Одной из наиболее важных гарантий является юридическая ответственность. С помощью юридической ответственности решаются задачи обеспечения стабильности в государстве, охраны общества от преступных посягательств и иных правонарушений, а также задачи развития и укрепления демократических основ.
В отечественной науке отсутствует единство во взглядах относительно понятия юридической ответственности. Выделяются два принципиально различающихся подхода в определении юридической ответственности: ретроспективный (негативный) и активный (позитивный) . Под ответственностью в ретроспективном аспекте понимается ответственность за прошлое деяние, которое выразилось в нарушении правовых норм. Ответственность в активном аспекте понимается как осознание личностью своего долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознание смысла и значения собственных поступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями человека .
Несмотря на различие подходов при определении самой юридической ответственности, мнения специалистов относительно ее основных признаков во многом сходятся. Во-первых, большинством правоведов отмечается, что юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением, которое выступает ее содержанием. Во-вторых, юридическая ответственность характеризуется определенными лишениями, которые виновный обязан претерпеть. Лишение правонарушителя определенных благ является объективным свойством ответственности. В-третьих, юридическая ответственность наступает только за совершенное правонарушение, которое выступает в качестве основания юридической ответственности119. Наконец, к существенным признакам юридической ответственности относится и процессуальная форма ее реализации. По мнению отдельных правоведов, все указанные признаки отражают понятие ответственности как обязанности претерпевать меры государственно-правового принуждения . Подобный концептуальньш подход в определении ответственности присутствует и у других ученых . Нам он также представляется наиболее приемлемым. Таким образом, юридическую ответственность можно определить как обязанность лица, совершившего правонарушение, претерпеть лишения личного либо имущественного характера в результате применения государством мер принуждения, предусмотренных законодательством.
В последние годы в связи с бурным развитием финансового, в частности бюджетного, законодательства в науке стала выделяться и финансово-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности . Вместе с тем обращается внимание на то, что финансово-правовая ответственность как вид юридической ответственности пока еще находится в стадии формирования. Это связано с происходящим в настоящее время процессом унификации финансового законодательства, а значит, с разработкой единой системы мер финансово-правовой ответственности и финансово-процессуальных производств123.
Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации, следовательно, меры государственного принуждения, а также ответственность за нарушение финансового законодательства могут устанавливаться только на федеральном уровне. Дальнейшее правовое регулирование финансовой ответственности осуществляется внутриотраслевым законодательством. Впервые на нормативном уровне упоминание о финансовой ответственности появилось в Указе Президента РФ от 23.05.1994 № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей»124.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства (бюджетная ответственность) является одной из разновидностей финансово-правовой ответственности, поэтому обладает всеми важнейшими признаками последней. В первую очередь это проявляется в общности оснований ответственности, санкций, последствий их применения и процессуальных форм.
Административный порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права
Следуя предложенной выше классификации, административный и судебный способы защиты прав являются основными видами защиты нарушенных прав. Административный способ является внесудебным методом разрешения спора, хотя этот вопрос и регулируется отчасти Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» .
В российской правовой системе предусмотрена альтернатива подачи жалобы, т.е. лицо имеет право выбора способа защиты своего права -судебный или административный. Надо отметить, что административный способ защиты может предшествовать судебному. Альтернатива способов защиты нарушенных прав является важной демократической особенностью нашей страны, так как предусматривает широкий диапазон возможностей защиты нарушенных прав.
Административный способ предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие.
Согласно теоретическим положениям административного права понятие «досудебный порядок обжалования» означает процедуру, которая предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с этой жалобой в органы администрации. Обязательная (досудебная) стадия рассмотрения жалоб, как правило, характерна для многих европейских стран. Классическим примером служит досудебный порядок обжалования актов публичной администрации Федеративной Республики Германия.
Однако, как уже было сказано ранее, в Российской Федерации предусмотрена возможность альтернативного подхода в подаче жалобы, поэтому правильнее говорить либо об административном (внесудебном), либо о судебном порядке обжалования.
Как уже было сказано, право выбора является важным демократическим положением, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Под порядком административного обжалования в данном диссертационном исследовании понимается рассмотрение жалоб граждан и организаций органами, осуществляющими финансовую деятельность в административном порядке, т.е. путем рассмотрения жалобы вышестоящим в иерархической структуре органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, соответствующим должностным лицом.
Финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государства по всем направлениям связано с использованием финансов.
В зависимости от характера взаимосвязи с финансовой деятельностью можно выделить органы общей компетенции, которые осуществляют финансовые полномочия в качестве одного из направлений своей деятельности, и органы специальной компетенции, которые созданы для реализации государственных функций в целях образования, распределения и использования фондов денежных средств.
Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ составляют систему органов общей компетенции.
Среди органов специальной компетенции особо можно выделить Минфин России, который обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, валютной и налоговой политики в стране, координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, издает инструкции, методические указания и другие документы по вопросам организации финансовой деятельности.
Основными задачами Минфина России являются: совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма; разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации; участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов, драгоценных металлов и драгоценных камней; разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; разработка программ государственных заимствований и их реализация, управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществление в пределах своих полномочий государственного контроля и др.
Указом Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О Федеральном казначействе»138 была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства, подчиненная Минфину России. В состав этой системы входят Главное управление Федерального казначейства Минфина России и подчиненные ему территориальные органы по субъектам Российской Федерации, городам (кроме городов районного значения), районам и районам в городах.
В основном процедура административного обжалования регулируется законодательством в рамках порядка рассмотрения обращений граждан и организаций, где жалоба понимается как определенный вид обращения.
Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан на личное обращение, а также на направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет конституционное положение, предусматривая право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам органов местного самоуправления.
Действующий порядок административного обжалования содержит следующие принципиальные положения.
Граждане и организации имеют право обратиться с жалобой лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы. Для того чтобы жалоба была рассмотрена обстоятельно и объективно, ее надо подать в тот орган или тому должностному лицу, к компетенции которого отнесено ее рассмотрение. При этом предусматривается право обжаловать отказ в принятии и рассмотрении обращения в вышестоящую по компетенции инстанцию, т.е. последующее обжалование происходит также по инстанционному принципу (в порядке субординации в системе соответствующих органов). В то же время должен быть соблюден принцип, согласно которому запрещается направлять жалобы для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.