Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретические основы расходов бюджетов на закупки товаров, работ и
услуг , 15
1. Правовая природа института бюджетных закупок 15
2. Принципы правового регулирования бюджетных закупок 38
Глава 2. Правовой режим бюджетных расходов на закупку товаров, работ и
услуг для государственных и муниципальных нужд 50
1. Правовой режим бюджетных закупок, предусмотренный федеральным
законодательством 50
2. Правовой режим бюджетных закупок, предусмотренный региональными и
местными нормативными правовыми актами 84
3. Особенности правового регулирования подрядных работ за счет
бюджетных средств 97
4. Особенности правового регулирования закупок услуг за счет бюджетных
средств 112
Глава 3. Вопросы совершенствования правового регулирования бюджетных
закупок 129
1. Опыт правового регулирования бюджетных закупок в зарубежных странах
и его значение для России 129
2. Реформирование правового института бюджетных закупок 150
Заключение 177
Библиография 199
Приложение. Авторский проект Федерального закона «О внесении изменений
и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» 213
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Переход к рыночной экономике ознаменовался радикальным пересмотром системы взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов. Учитывая, что в плановой экономике государство полностью определяло структуру и объем производства, ценовую политику и политику сбыта, а также направления использования прибыли созданных им предприятий, не будет преувеличением сказать, что государство само выступало производителем основной части валового национального продукта. Широкомасштабная приватизация поставила вопрос об изменении способа удовлетворения потребностей государства в товарах, работах и услугах. Если раньше государство могло диктовать свои условия производителю, то теперь оно должно строить свои взаимоотношения с ним на равноправных, договорных началах. При этом в первые годы переходного периода в отсутствие конкурентных процедур размещения государственного заказа1 государство зачастую становилось жертвой диктата со стороны производителя, который имел возможность навязывать невыгодные государству условия поставки. По мнению В.А. Петрова, «неупорядоченность бюджетных процедур стала одной из главных причин бюджетного кризиса, который, в свою очередь, явился стимулятором неплатежей в экономике .» Способом решения этой проблемы стало внедрение в систему финансового права широко применяемого в странах с развитой рыночной экономикой, но принципиально нового для послереволюционной России правового института закупок товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств.
Согласно п.4 ст.72 Бюджетного кодекса РФ под государственным заказом понимается совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств бюджета
В.А. Петров. Основы Бюджетного кодекса Российской Федерации. Финансы. 1998, №7, с.З-8
Первостепенное значение правоотношений, возникающих в процессе закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, для бюджетной системы Российской Федерации обусловлено тем, что в настоящее время по данным Минэкономразвития России на долю соответствующих расходов приходится около 40% расходной части федерального бюджета.1 Это предопределяет необходимость поиска ,дутей повышения эффективности соответствующих расходов. Неслучайно, совершенствование системы государственных закупок, обеспечивающей реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров и услуг для государственных нужд, названо одним из основных принципов бюджетной политики в области расходов в среднесрочной перспективе в Программе социально-экономического развития Российской Фе- дерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) .
Внедрение новых способов размещения госзаказа уже позволило добиться существенной экономии средств бюджетной системы. Так, по информации Минэкономразвития в 2002 году при проведении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд достигнуто снижение расходов бюджетных средств в размере 36 млрд руб. (10,4%). Однако эта статистика не дает полной картины, так как позволяет судить только об эффективности конкурсных способов закупок, которые не являются единственными. Несмотря на тенденцию к увеличению количества проводимых конкурсов, в целом доля конкурсного способа закупок в последние годы оставалась незначительной по сравнению с запросом котировок и закупками у единственного источника, эффективность которых пока вообще не является предметом мониторинга.
Доклад, представленный Минэкономразвития России на заседании Правительства РФ от 16
октября 2003 г. «О мерах по повышению эффективности закупок товаров (работ, услуг) для
государственных нужд и практике проведения конкурсов субъектами естественных монопо
лий». См. официальный сайт Правительства
id=102&do id=1244
2 Программа утверждена Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р //
Собрание законодательства РФ", 30.07.2001, N 31, ст. 3295
3 Там же.
Серьезной проблемой остаются правонарушения в области государственных и муниципальных закупок, которые, как будет показано в настоящей работе, носят массовый характер. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно указать: наличие существенных пробелов в правовом регулировании госзакупок, которые позволяют недобросовестным государственным заказчикам вполне легально действовать вопреки государственным интересам; недостатки в организации финансового контроля; отсутствие административной и дисциплинарной ответственности за правонарушения в этой области.
Таким образом, от уровня развития правового института закупок за счет бюджетных средств непосредственно зависит эффективность значительной части расходов бюджетной системы. Кроме того, актуальность исследований в этой области обусловлена еще рядом факторов.
Во-первых, качество законодательства о закупках за счет бюджетных средств оказывает прямое воздействие на дееспособность аппарата государственного управления, так как основное назначение этого законодательства состоит в том, чтобы противодействовать коррупции. По мере развития бюджетного законодательства возможности для открытых форм хищений бюджетных средств все более сужаются. Переход к казначейской системе исполнения бюджета свел к минимуму правонарушения, выражающиеся в заведомо нецелевом использовании бюджетных средств. В этих условиях привлекательность латентных форм хищений, выражающихся, в частности, в завышении закупочных цен по сговору государственного заказчика с поставщиком, резко возросла. Поэтому совершенствование процедур госзакупок способно снизить риск правонарушений в этой сфере и тем самым содействовать общему оздоровлению системы государственного управления.
Во-вторых, следует констатировать значительное влияние закупок за счет бюджетных средств на состояние децентрализованных финансов. Это влияние выражается в том, что государство является крупнейшим покупателем, спрос которого на те или иные товары, работы, услуги оказывает существенное влия-
ние на динамику предложения в соответствующих отраслях экономики. Так, по данным Главного контрольного управления Президента РФ1 за последние 3 года доля государственных закупок во внутреннем валовом продукте увеличилась с 5,4% в 2001 г. (487 млрд руб.) до 6,4% в 2003 г. (834 млрд руб.). В этом смысле регулирование объема государственного заказа оказывает на экономику влияние, аналогичное влиянию такого инструмента финансовой политики как денежная эмиссия, которая при определенных условиях может оказывать стимулирующее воздействие на развитие производства за счет оживления спроса на рынке . Рассматривая бюджетные закупки с этой точки зрения, следует сделать вывод об актуальности задач оптимизации планирования объема и структуры госзаказа. В частности, нуждается в исследовании вопрос о целесообразности использования института госзакупок в принципиально новых отраслях, в первую очередь - тех, где в настоящее время государство сохраняет за собой роль фактического поставщика товаров, работ и услуг, действуя через государственные унитарные предприятия и бюджетные учреждения.
Вышеизложенное приводит к выводу об актуальности проблем правового регулирования процедур закупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств, что должно достигаться как за счет усиления контроля за соблюдением заказчиками действующего законодательства, так и за счет совершенствования правового регулирования процедур бюджетных закупок.
Состояние разработки проблемы. В отличие от зарубежных стран, где правовому регулированию бюджетных закупок отводится одно из центральных мест в бюджетном законодательстве, в России законодательство, регламентирующее бюджетные закупки, как и вообще законодательство, регламентирующее порядок осуществления бюджетных расходов, находится в стадии формирования. Среди зарубежных исследований, посвященных различным аспектам организации тендерных и других процедур закупок за счет бюджетных
1 Опубликовано на сайте информационного агентства «Регнум»
32846.html
2 Горбунова О.Н. Новые решения в финансовом праве. - М.: Юристь, 1999. № 28. С.1
средств, можно отметить труды: Л.Голдсмена, С.Гордона, С. Кристофано, Ф.Петера, Дж.Петерсена, Д.Р.Страчоты, М. Уортингтон, У.Фостера, М.Франка. До настоящего времени исследованием института бюджетных закупок занимались преимущественно экономисты. Наиболее обстоятельные труды в этой области принадлежат К.В.Кузнецову, А.Н. Захарову, Н.Нестеровичу, В.Смирнову.'
Юридическая наука пока уделяла бюджетным закупкам явно недостаточное внимание. Правовые основы и общие принципы осуществления закупок за счет бюджетных средств, как одной из форм бюджетных расходов, освещаются в работах таких специалистов в области финансового права, как: В.К. Андреев, Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельский, Л.К. Воронова, А.В. Брызга-лин, П.М. Годме, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, A.M. Гурвич, Т.С. Ермакова, СВ. Запольский, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Д.Л. Комягин, Т.В. Конюхова, Ю.А. Крохина, НА. Куфакова, Г.В. Петрова, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, СО. Шохин, СД. Цыпкин, Н.Д. Эриашвили и других. Публикации в периодических изданиях, посвященные госзакупкам, ограничиваются изучением их отдельных аспектов.
Вместе с тем, в отечественной юридической науке до настоящего времени не появилось комплексных исследований института бюджетных закупок и его места в системе финансового права.
Предмет и объект исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением закупок товаров, работ и услуг за счет средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. Предметом исследования является правовой институт бюджетных закупок.
Целью исследования является изучение теоретических основ и правового режима бюджетных закупок в России и зарубежных странах и разработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования в этой области. Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
раскрыть правовую природу института закупок товаров, работ и услуг за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов;
определить принципы правового регулирования бюджетных закупок;
исследовать правовой режим бюджетных расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, предусмотренный федеральным законодательством, выявив его основные недостатки и пробелы;
исследовать правовой режим бюджетных расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, предусмотренный региональным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, выявив его основные недостатки и пробелы;
выявить особенности правового регулирования размещения и исполнения заказа на подрядные работы за счет бюджетных средств;
исследовать специфику правового регулирования закупок услуг за счет бюджетных средств;
проанализировать опыт правового регулирования бюджетных закупок в зарубежных странах и определить его значение для России;
уяснить тенденции реформирования правового института бюджетных закупок путем анализа существующих предложений по совершенствованию законодательства в этой области;
сформулировать собственные предложения по совершенствованию законодательства в области бюджетных закупок.
Методология исследования. В ходе исследования автором использовались формально-логический, диалектический, сравнительно-правовой, системный, исторический, формально-юридический методы.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование института бюджетных закупок. По результатам исследования сформулирован ряд выносимых на защиту новых или содержащих элементы новизны положений:
В работе показано, что с точки зрения содержания регулируемых им отношений, институт закупок товаров, работ и услуг за счет средств бюджетов и внебюджетных- фондов является по преимуществу институтом бюджетного права. Гражданско-правовой договор в данном случае лишь опосредует осуществление бюджетных расходов. При этом вся специфика этого договора, позволяющая отграничить его от аналогичных договоров субъектов частного права, предопределена бюджетно-правовым статусом государственного заказчика и принципами осуществления бюджетных расходов.
Обоснована целесообразность внедрения в юридический оборот нового термина «бюджетные закупки», под которыми предлагается понимать закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов.
На основе проведенного в работе анализа действующего законодательства в области бюджетных закупок сделан вывод, что для его совершенствования необходимо, в первую очередь, вместо действующего Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» принять новый федеральный закон, регулирующий как конкурсный, так и внеконкурсный порядок размещения заказов. В работе показано, что отсутствие единства правового регулирования закупок на всех уровнях бюджетной системы зачастую приводит к нарушению конкурентных принципов бюджетных закупок и дискриминации поставщиков из других регионов (муниципалитетов) при размещении региональных и муниципальных заказов. Во избежание этого предлагается распространить федеральное законодательство о бюджетных закупках на закупки для нужд субъектов РФ и муниципальных образований.
4) Обоснован вывод о нецелесообразности нормативного регулирования ценообразования при строительстве за счет средств бюджетов и рациональности перехода к использованию для определения стартовой цены конкурсов на размещение договора подряда для государственных нужд статистических дан-
ных о результатах аналогичных торгов, проведенных ранее в определенном регионе. Для снижения вероятности сговора государственного заказчика с подрядчиком, направленного против интересов государства необходимо скорейшее принятие закона о подрядах на работы для государственных нужд, предусматривающего обязательные для сторон условия договора. В работе обоснованы наиболее принципиальные положения, которые следует отразить в таком законе. Чтобы дополнительно ограничить свободу усмотрения государственных заказчиков при заключении индивидуальных договоров с подрядчиками, целесообразна разработка МЭРТ РФ или главными распорядителями бюджетных средств типовых договоров подряда для государственных нужд в отдельных отраслях.
5) Целесообразно внедрение в России контрактного способа финансирования социальных услуг или иначе «социального заказа», под которым предлагается понимать совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых государство обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе. Такие договоры могут частично заменить используемый в настоящее время механизм сметного финансирования бюджетных учреждений, недостатком которого является отсутствие связи между размерами финансирования, с одной стороны, и качеством и количеством предоставляемых учреждением услуг, с другой. Отмечается, что внедрение контрактного способа финансирования социальных услуг потребует реструктуризации бюджетной сети и существенной перестройки законодательства о бюджетных закупках.
6) На основании анализа правового регулирования бюджетных закупок в зарубежных странах сделан вывод о возможности и целесообразности заимствования в России следующих инструментов бюджетных закупок: обязательной электронной публикации информации о бюджетных закупках; практики веде-
ния баз данных сертифицированных поставщиков для государственных нужд; использования стандартных контрактов на закупку различных видов товаров, работ и услуг. Основываясь на международном опыте, представляется необходимым значительно расширить в российском законодательстве требования к квалификации служащих, осуществляющих бюджетные закупки, правила, регулирующие поведение госслужащих при наличии конфликта интер^сДня стимулирования конкуренции и максимального расширения круга участников процедур бюджетных закупок необходимо снять ограничения на участие иностранных поставщиков в открытых конкурсах и предусмотреть обязательную публикацию извещения о проведении конкурса на английском языке при высокой потенциальной стоимости контракта.
8) Обеспечить фактический приоритет открытого конкурса среди прочих способов бюджетных закупок можно путем следующих законодательных мер:
ограничения сферы применения закрытых конкурсов закупками товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну;
ограничения применения процедуры запроса котировок случаями закупки стандартной продукции, для которой существует сложившийся рынок, при условии, что цена контракта не превышает установленную законом пороговую сумму;
установления запрета разделения контракта на части в целях применения упрощенных процедур его размещения;
установления исчерпывающего перечня оснований для закупок у единственного источника. При этом в работе предложен такой перечень;
установления правила о признании недействительным государственного (муниципального) контракта, заключенного по результатам иных кроме открытого конкурса процедур, в случае, когда проведение открытого конкурса является обязательным.
9) В целях сокращения предпосылок для коррупции законодательство о
бюджетных закупках должно обеспечивать объективность процесса отбора ис
полнителя государственного (муниципального) контракта за счет:
установления перечня случаев, когда отбор победителя конкурса осуществляется только по цене;
в случаях, когда победителя конкурса допустимо определять по нескольким критериям, необходимо требовать включения в конкурсную документацию перечня таких критериев с указанием их относительной значимости и методики сравнительной оценки;
признания обязательным участия в работе конкурсной комиссии независимых экспертов и внедрения поименного голосования в практику работы конкурсных комиссий;
запрета участия в конкурсе аффилированных лиц государственного (муниципального) заказчика или организатора конкурса, их сотрудников и членов конкурсной комиссии;
- сужения оснований для проведения двухэтапных конкурсов.
Предложено внедрить в практику объединенные конкурсы в целях сокращения временных и финансовых затрат на организацию конкурсов при размещении заказа на одноименную стандартизированную продукцию, потребность в которой возникает систематически у большинства бюджетополучателей.
Сформулированы следующие предложения, направленные на усиление контроля за соблюдением законодательства, регламентирующего бюджетные закупки, и ответственности за его нарушение:
следует расширить перечень сведений, подлежащих обязательной фиксации государственными заказчиками в протоколе проведения конкурса и реестрах закупок;
необходимо установить минимальный срок. хранения протокола конкурса и иной конкурсной документации;
в обязанности органа, осуществляющего контроль за процедурами бюджетных закупок, необходимо включить ведение сводного реестра закупок по всем госзаказчикам;
следует установить требование об обязательном прохождении должностными лицами заказчика, ответственными за осуществление закупок, специальной профессиональной подготовки и периодической аттестации;
необходимо предусмотреть административную ответственность должностных лиц государственного (муниципального) заказчика, членов конкурсной комиссии и контролирующего органа за нарушения законодательства, регламентирующего процедуры бюджетных закупок.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении специального курса «Государственные расходы». Практическая значимость исследования состоит в том, что в нем сформулированы учитывающие отечественную специфику и адаптирующие зарубежный опыт предложения по совершенствованию механизма правового регулирования бюджетных закупок, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла апробацию при обсуждении и одобрении на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Основные положения диссертации изложены в книге «Совершенствование системы закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд», доложены на ряде научно-практических конференций, в том числе на Международной научно-практической конференции «Научные подходы практика организации и проведения государственных муниципальных закупок», проходившей 26-27 февраля 2004 г. в Челябинске.
Диссертант принимал участие в разработке Концепции совершенствования системы ценообразования в дорожном строительстве, а также в подготовке Министерством экономического развития и торговли РФ проекта Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Структура настоящей работы включает введение, три главы, объединяющих восемь параграфов, заключение и приложение.