Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие государственного корпоративного управления 9
1.1. Предпосылки возникновения государственных корпораций 9
1.2. Нормативно-правовые основы деятельности государственных корпораций 45
1.3. Рецепция зарубежного опыта правовой регламентации в сферах государственного корпоративного управления 55
Глава II. Публичная регламентация деятельности государственных корпораций 68
2.1. Порядок создания государственных корпораций, содержание их публичной компетенции 68
2.2. Организационно-правовая структура государственного корпоративного управления 105
2.3. Контроль и надзор в сферах государственной корпоративной деятельности 131
2.4. Юридическая ответственность государственных корпораций и их должностных лиц 143
Заключение 152
Библиография 161
- Предпосылки возникновения государственных корпораций
- Нормативно-правовые основы деятельности государственных корпораций
- Порядок создания государственных корпораций, содержание их публичной компетенции
- Организационно-правовая структура государственного корпоративного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Внедрение основ рыночных отношений и проведение массовой приватизации государственной собственности не отменяет участия Российской Федерации в хозяйственном обороте, однако такое участие становится принципиально иным, основанном на новых организационно-правовых формах, государственные корпорации1 представляют собой одну из них. Статус государственной корпорации дуалистичен и совмещает в себе публичные и хозяйственные функции, содержание которых обусловлено социально-приоритетной сферой корпоративной деятельности (инвестиционная, научно-техническая, инновационная, страховая, банковская, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, атомная энергетика). В этих целях необходимы дополнительные аналитические исследования публичных форм деятельности государственных корпораций.
Основные научные работы в рассматриваемой сфере посвящены цивилистическим и экономическим аспектам деятельности государственных корпораций, исходя из этого, рассмотрение публичного статуса корпораций применительно к административно-правовой науке свидетельствует о значимости темы исследования и ее актуальности.
Цель настоящей работы обусловлена разработкой теоретических и прагматических основ административно-правового регулирования в сферах деятельности государственных корпораций. В этой связи к задачам диссертационного исследования следует отнести:
Далее в настоящем тексте также ПС
проведение исследования национального и зарубежного законодательства, определяющего административно-правовой статус государственных корпораций, уяснение практики его применения;
- изучение научных работ, посвященных теории и практике
нормативно-правового регулирования деятельности государственных
корпораций, исследование административно-правовой специфики методов
законодательной регламентации, обоснование методов рецепции научных
изысканий в правоприменительной практике;
- исследование статуса публичных и частноправовых полномочий
государственных корпораций;
- обоснование публичных взаимоотношений между государственными
корпорациями и органами власти;
аналитическое осмысление основных этапов возникновения государственных корпораций, перспектив их дальнейшего развития;
классификация государственных корпораций на основе публично-правовых критериев;
исследование административно-правовой составляющей терминов и определений, используемых в законодательстве и научной литературе, обоснование дефиниций «государственная корпорация», «государственное корпоративное управление» и «государственно-частное партнерство»;
разработка предложений по совершенствованию законодательства, в том числе обосновывающих внесение корректив в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»2.
В качестве объекта исследования следует рассматривать административно-правовые отношения, возникающие в сферах публично-правовой и частноправовой деятельности государственных корпораций:
Предмет исследования включает в себя отечественное и зарубежное законодательство, определяющее статус государственных корпораций, а также практику его применения.
2 «Собрание законодательства РФ», 15 января 1996 года, № 3, ст. 145.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались такие общенаучные теоретические методы, как исторический, системный, диалектический, метод формальной логики, аналитический, а также отраслевые юридические методы: формально-юридический, комплексный, доктринальный, сравнительно-правовой и другие публично-научные методы анализа.
Теоретическая основа исследования. В основе теоретических
выводов диссертационного исследования находятся работы
административистов А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Н.П. Карадже-Искрова, Ю.М. Козлова, Ю.Ю. Колесниченко, Г.А. Кузьмичевой, М.А. Лапиной, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, П.О. Силичевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, О.А. Ястребова, а также современных исследователей других отраслей права и экономики, в частности, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, И.В. Ершовой, Л.О. Ефимовой, С.Г. Кирдиной, Н.В. Козловой, А.Я. Курбатова, О.Е. Кутафина, Д.Ю. Лялина, Ю.А. Макаровой, Р.А. Мерзликиной, В.П. Мозолина, О.В. Романовской, О.Ю. Ручкина, Г.Ф. Ручкиной, С.А. Сосны, А.В. Семенова, Т.А. Серегиной, К.К. Тамировой, В.Е. Чиркина, Е.В. Шимбаревой.
Правовой основой исследования является Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты, в том числе и ведомственные акты органов исполнительной власти, локальные акты коллегиальных органов корпоративного управления: наблюдательных советов, правлений и иных, а также зарубежное законодательство.
В качестве эмпирической основы исследования рассматриваются материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере административно-правового регулирования деятельности государственных корпораций.
Научная новизна. Работа представляет собой самостоятельное комплексное научное исследование методов публичного регулирования
деятельности государственных корпораций. Научной новизной обладают
обоснованные в диссертации выводы о публичном статусе государственных корпораций в контексте их взаимоотношений с властными органами, о классификации корпораций на основе административно-правовых критериев. Исследованы теоретические и прагматические проблемы социально-приоритетной деятельности государственных корпораций, обоснованы предложения по совершенствованию законодательства в сфере публичной регламентации статуса корпораций.
Степень научной разработанности темы. Данная работа представляет собой одно из немногих системных научных исследований проблем административно-правового статуса государственных корпораций. Публичный статус государственных корпораций до настоящего времени недостаточно теоретически исследован, за исключением его отдельных административно-правовых элементов. Диссертационные и иные научные работы в области гражданского, предпринимательского права и экономики затрагивают лишь частноправовые аспекты публичной регламентации деятельности государственных корпораций.
В результате проведенного исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
Административно-правовой статус государственных корпораций характеризуется наличием публичных отношений с органами государственной власти. Административные отношения возникают при учреждении государственных корпораций, их государственной регистрации, в сферах публичного контроля и надзора, при формировании и деятельности органов корпоративного управления, а также в сферах владения, пользования и распоряжения публичным имуществом, в частности, при внесении имущественного взноса РФ, выраженного в средствах федерального бюджета и в виде публичной недвижимости.
Обоснование особых публично-правовых отношений между государственными корпорациями и органами исполнительной власти,
установленных административным законодательством и не урегулированных в федеральных законах об учреждении государственных корпораций.
Государственные корпорации представляют собой разновидность публичного юридического лица, применительно к которым установлены особые правила нормативно-правового регулирования. В частности, к государственным корпорациям не применяются отдельные предписания административного и цивилистического законодательства, действующие в отношении юридических лиц частного права.
Вывод об особом статусе Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», обусловленном делегированием ей исполнительно-распорядительных полномочий упраздненного Федерального агентства по атомной энергии. К ведению Росатома отнесены полномочия нормативно-правового регулирования, а также в сфере осуществления публичного контроля. Росатом представляет собой единственную из государственных корпораций, наделенную публичными полномочиями органа исполнительной власти.
5. Обоснование и установление критериев классификации
государственных корпораций. Их дифференциация зависит от временных
периодов деятельности, наличия делегированных властных полномочий,
методов публичного представительства в органах корпоративного
управления, а также наличия координационных полномочий федеральных
органов исполнительной власти.
6. Государственная корпорация является разновидностью
некоммерческого юридического лица, к компетенции которого отнесены
публичные регулятивные и частноправовые полномочия хозяйствующего
субъекта. Административно-правовой статус государственных корпораций
обусловлен предназначением их деятельности в сферах обеспечения
социально-значимых общегосударственных потребностей.
7. Обоснование квазикорпоративного статуса некоторых публичных
юридических лиц, созданных в форме некоммерческих организаций, в
частности, Фонда содействия развитию жилищного строительства и Государственной компании «Российские автомобильные дороги». Применительно к квазикорпоративным организациям установлены идентичные методы нормативно-правового регулирования, характерные для правовой регламентации деятельности государственных корпораций. В частности, это проявляется в процессе внесения имущественного взноса РФ, а также в деятельности органов корпоративного управления.
8. Обоснование административно-правового статуса специальных корпоративных органов, представляющих интересы исполнительной власти, именуемых в зависимости от предназначения деятельности государственных корпораций наблюдательными советами или советами директоров. Публичная составляющая статуса таких органов проявляется в доминирующем значении решений представителей органов исполнительной власти и других публичных органов в сферах внутрикорпоративного управления и хозяйственной деятельности.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в диссертации, проводилась в различных формах, в том числе: на научно-практических конференциях и семинарах, в исследовательской работе и практической деятельности. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.
Выводы и положения настоящего исследования направлены на совершенствование и развитие теоретических и практических основ государственного корпоративного управления в социально-экономической сфере. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности государственных корпораций, в правоприменительной практике, а также в научной и преподавательской деятельности по административному праву.
Предпосылки возникновения государственных корпораций
Понятие государственной корпорации как особой разновидности публичного некоммерческого лица введено в обиход отечественной правовой науки относительно недавно — в 1999 году, однако предпосылки возникновения и последующей эволюции государственного корпоративного управления возникли еще в эпоху «перестройки» - совокупности политико-экономических реформ, проводимых в СССР в 1986-1991 годах. В связи с этим исследование различных аспектов (политико-правовых, социально-экономических, административно-политических) построения действенного управления публичным имуществом в общегосударственных целях представляется необходимым и целесообразным в контексте настоящей диссертационной работы.
Проблемам возникновения и развития нормативно-правовой регламентации деятельности государственных корпораций было уделено определенное внимание в российской юридической науке. С.А. Сосна3 анализирует исторический и правовой аспекты развития публичных корпораций в зарубежном законодательстве. Другой областью исследования автора следует назвать задачи и перспективы развития государственных корпораций в России, отрицательные и положительные стороны автономного административно-хозяйственного управления. А.Б. Агапов4 называет важнейшей предпосылкой создания государственной корпорации реализацию общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказания государственных услуг, финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства. Д.Н. Нетесов исходит из превалирующей роли совокупности административных и экономических условий, способствующих эффективному расходованию средств федерального бюджета в целях модернизации инфраструктуры экономики, на становление государственного корпоративного управления в Российской Федерации. В.В. Долинская и А.Я. Курбатов посредством методов цивилистической науки рассматривают проблемы правового статуса корпорации, содержание ее понятия в российском законодательстве и предпосылки учреждения, цели и направления корпоративной деятельности. А.Я. Курбатов также проводит сравнительно-правовой анализ статуса корпораций и иных организационно-правовых форм публичных юридических лиц: федеральных унитарных предприятий, включая казенных, учреждений, фондов, Центрального банка РФ.
Диссертационная работа Д.Ю. Лялина посвящена историко-правовым аспектам этапов развития сущности понятия «корпорация». Э.В. Талапина9 анализирует целесообразность применения термина «корпорация» к организациям, созданных на основании акта публичной власти, и обладающих определенными полномочиями нормативно-правового регулирования. В своем исследовании Э.В. Талапина также обосновывает перспективы деятельности государственных корпораций в Российской Федерации, правоспособность которых реализуется преимущественно в сферах административного и гражданского права. Е.В. Зусман10 и И.Е. Ильин11 исследуют следующий элемент государственного управления экономикой при разрешении социально-значимых проблем — государственно-частное партнерство, в рамках которого одной из форм такого партнерства рассматривают государственные корпорации. Следует отметить, что современные научные исследования в сферах цивилистики, предпринимательского права и в области экономической науки затрагивают лишь отдельные аспекты становления государственного корпоративного управления в Российской Федерации, обусловленные объектом своих исследований.
Таким образом, механизм историко-правовых исследований применительно к рассматриваемой теме не получил должного развития в отечественной юридической литературе. Проблемы административно-правовой регламентации публичного статуса государственных корпораций рассматривались фрагментарно, как правило, только в отношении тем соответствующих научных работ.
Предпосылки становления государственного корпоративного управления стали формироваться еще в советский период. После распада СССР Российская Федерация продолжила курс на либерализацию экономики, начало которому положила политика Коммунистической партией СССР. В период «перестройки» был провозглашено преобразование советской командно-административной системы в ее рыночную форму. Данное решение продиктовано необходимостью, с одной стороны, диверсификации экономики в целях повышения эффективности производства конкурентоспособной продукции, а с другой - преодоления негативной ситуации в социально- экономической сфере, вызванной значительным снижением цен на энергоресурсы на мировом рынке. По данным Центра по эффективному использованию энергии к 1985 году цена на сырую нефть снизилась на 70% по сравнению с 1980 годом, и составила 15 долл. США за один баррель . Динамика средней цены нефти, по которой она продавалась основным странам-импортерам, отрицательно сказалось на сальдо торгового баланса СССР и его валютных поступлениях в бюджет.
От руководства страны требовалось не только кардинальное изменение общефедеральной политики в части наделения предпринимательскими правами частных хозяйствующих субъектов, но и поиск новых форм участия государства в экономическом обороте. Организационно-правовая модель юридического лица для осуществления общественно-значимых функций может быть применена в качестве эффективного инструмента государственного регулирования публичным имуществом.
Использование понятия «корпорация» на тот момент было невозможно в силу идеологических причин, так как его содержание ассоциировалось с капиталистическим способом производства13. Основными организационно-правовыми формами участия государства в хозяйственных правоотношениях были унитарные предприятия. На практике с середины 1980-х годов руководство СССР закрепило в нормативно-правовых источниках возможность создавать частные субъекты хозяйственного оборота. Однако по своей форме власть стремилась сохранить верность выбранной социалистической модели общественно-экономического устройства. Поэтому только с распадом СССР, когда социалистическая и коммунистическая идеологии перестали довлеть над экономикой, федеральная власть смогла учреждать хозяйственные организации корпоративного типа — государственные акционерные общества. Такие организации создавались преимущественно в открытой форме.
Нормативно-правовые основы деятельности государственных корпораций
Понятие государственной корпорации как новой формы юридического лица, введено в обиход отечественного законодательства в 1999 году. В соответствии с этим законом государственная корпорация представляет собой не имеющую членства публичную некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией на основе имущественного взноса в общегосударственных целях деятельности.
Отдельные корпорации, в частности, ПС «Росатом», наделены функциями, характерными для публичных органов власти федерального уровня. В соответствии со своим статутным федеральным законом этой корпорации подведомственны следующие полномочия: ведение государственного регистра ядерных материалов (п. 11 ст. 7), осуществление нормативно-правового регулирования (ст. 8), выполнение отдельных лицензионно-разрешительных функций (п. 4 ст. 10), проведение государственного учета и контроля в установленной сфере деятельности (п. 6 ст. 10). Все вышеперечисленные полномочия имеют публичную составляющую. Органы исполнительной власти наделяют ГК «Росатом» регулятивными правомочиями в силу специфики его создания. Данная государственная корпорация осуществляет функции упраздненного федерального публичного органа — Федерального агентства по атомной энергии .
Государственным корпорациям в качестве имущественных взносов переданы значительные активы. Вносимое Российской Федерацией имущество, включая финансовые средства, представляет собой хозяйственную основу для развития корпораций. В состав такого имущества входят предприятия и организации, недвижимые и движимые объекты, права требования кредиторов, ценные бумаги, бюджетные средства, а также денежные средства ликвидированных корпораций. Последнее характерно для государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»: имущественной взнос Российской Федерации в ее имущество вносился путем передачи ликвидируемой государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» денежных средств86.
Очевидна необходимость проведения исследования в сфере регламентации правового статуса государственных корпораций. Издание нормативных и иных актов представляет собой основную форму административного воздействия на совокупность полномочий и порядок осуществления деятельности государственных корпораций.
На основе исследования методов нормативной регламентации статуса государственных корпораций обосновывается необходимость дифференциации нормативно-правовых актов. В зависимости от статуса публичного органа, к таким правовым актам относятся федеральные законы, указы Президента РФ, постановления федерального Правительства, а также ведомственные нормативно-правовые акты уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральное законодательство о публичном статусе государственных корпораций включает в себя следующие составляющие: 1) ординарные федеральные законы, устанавливающие основы статуса некоммерческих организаций; 2) статутные федеральные законы о создании государственных корпораций, непосредственно регламентирующие их деятельность; и, 3) унифицированные федеральные законы, регулирующие публичные корпоративные отношения.
К первой группе нормативных источников относится Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Данный акт относится к категории ординарных (лат. ordinarius — обыкновенный, заурядный) законов, устанавливающих статус определенной разновидности субъектов права или определенной отрасли общественных отношений. В качестве таких субъектов права выступают государственные корпорации, представляющие собой одну из организационно-правовых форм некоммерческой организации. В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» закреплены понятие корпорации, общие начала взаимодействия с публичными органами власти и Российской Федерацией в качестве единственного учредителя. Отношения с властными органами возникают на ведомственном уровне, а также в процессе реализации полномочий государственных корпораций. Кроме этого, в указанном федеральном законе устанавливается порядок формирования имущественной комплекса и вопросы ответственности государственных корпораций.
Статутные (англ. statut, позднелат. statutum, лат. statuo - постановляю, решаю) федеральные законы устанавливают содержание прав и обязанностей государственных корпораций в сферах легитимной хозяйственной деятельности, а также во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и иными публичными органами. В настоящее время действуют семь статутных федеральных законов об учреждении государственных корпораций. Однако классификация нормативно-правовых источников на ординарные и статутные достаточно редко упоминается в юридической литературе .
Вместе с тем, содержание статутных федеральных законов о создании государственных корпораций аналогично содержанию устава юридического лица. В обоих случаях на их основе создаются и индивидуализируются новые субъекты права, устанавливаются общие материальные и правовые признаки публичного статуса организации, ее наименование, закрепляются цели и сферы деятельности, порядок корпоративного управления, а также реорганизация и ликвидация юридического лица88. Следовательно, альтернативным наименованием таких статутных федеральных законов может быть «уставной закон».
К третьей группе нормативно-правовых источников относятся унифицированные федеральные законы, определяющие статус государственных корпораций в сферах обеспечения социально-приоритетных, общегосударственных потребностей89, а также отдельные кодифицированные акты. К последним нормативным источникам относятся, прежде всего, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и Уголовный кодекс РФ90. Общественные отношения, урегулированные нормами последних, возникают в сферах публичных контроля и надзора, а также правоохранительной деятельности.
Распоряжения Президента РФ, также как и его ненормативные указы, не закрепляют новую норму права и устанавливают правомочия конкретных должностных лиц, действующих в корпоративной сфере. В частности, таким актом является распоряжение главы государства от 1 октября 2007 года № 543-рп91, в соответствии с которым определены права и обязанности официального представителя Президента РФ по вопросам государственных корпораций в Федеральном Собрании РФ. В нормативных указах высшего должностного лица закрепляется его компетенция в сфере порядка формирования имущественного комплекса92 государственных корпораций, формирования их органов управления и назначения на должность и освобождения от должности руководителей отдельных корпораций93.
Порядок создания государственных корпораций, содержание их публичной компетенции
Определение сфер, в которых государственные корпорации на основании своих статутных федеральных законов играют роль значительных субъектов права, а также рассмотрение их целей создания, принципов деятельности, функций и задач, прав и обязанностей, поможет понять мотивацию разработчиков отечественного законодательства, которой они руководствовались при создании данной формы публичного некоммерческого лица.
Обратим внимание на то, что этой темой занимаются, в основном, представители цивилистической науки. А.Я. Курбатов124 рассматривает проблемы правового статуса государственной корпорации, содержание ее понятия в российском законодательстве, цели и направления их деятельности, а также исследует вопросы распоряжения имуществом государственных корпораций и проблемы контроля и отчетности. Диссертационное исследование Д.Ю. Лялина посвящено раскрытию содержания права собственности государственных корпораций и формулированию его определения. Помимо этого рассмотрена эволюция сущности понятия «корпорация», предложена классификация источников формирования имущества государственных корпораций, а также обосновано наделение их частноправовыми полномочиями с точки зрения достижения целей деятельности. Ю.А. Макарова126 предлагает свое определение государственной корпораций и основания их классификации, которая позволяет выявить объективные закономерности функционирования корпораций в зависимости от компетенции. Ю.А. Макаровой рассмотрены гражданско-правовые аспекты правового положения государственных корпораций. Различные работы современных исследователей посвящены рассмотрению цивилистических аспектов статуса отдельных государственных корпораций. Л.О. Ефимова анализирует правовую природу государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Содержание компетенции Внешэкономбанка в сфере управления публичными финансами раскрывает П.О. Силичева .
Имеются также исследования цивилистов И.В. Ершовой, Р. А. Мерзликиной, О.Ю. Ручкина, Г.Ф. Ручкиной, А.В. Семенова, Т.А. Серегиной, К.К. Тамировой, Е.В. Шимбаревой и других.
Среди российских ученых-административистов достаточное внимание характеристике публичного статуса данной формы некоммерческих организаций уделили М.А. Лапина129 и А.Б. Агапов130. В электронном учебнике административного права М.А. Лапиной рассмотрены лишь отдельные аспекты публичного статуса государственных корпораций. А.Б. Агапов исследует правовой статус государственных корпораций посредством анализа содержания публичных полномочий, корпоративных форм управления, методов нормативной регламентации и публичный ответственности. В качестве результатов своего научного исследования А.Б. Агапов дает характеристику элементам публичного статуса государственных корпораций с административно-правовой точки зрения.
Логично, что рассмотрение проблем цивилистических правоотношений государственных корпораций с иными хозяйствующими субъектами, правомочий в сфере осуществления предпринимательской деятельности и, следовательно, полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом корпораций, актуально именно для цивилистов. Для представителей административно-правовой науки к основному предмету исследований следует отнести взаимоотношения между государственными корпорациями и органов государственного и муниципального управления при реализации последними своих функций (правотворческих, правоисполнительных, координационных, контрольных, правоохранительных и иных) и выполнение государственными корпорациями общественно-полезных и социально-значимых публичных задач. Действительно, эффективное государственное администрирование (лат. administratio — руководство, управление) во взаимодействии различных субъектов невозможно без четкого определения их компетенции (в том числе, прав и обязанностей по отношению к своему имуществу), которой наделена государственная корпорация публичными органами власти.
Важнейшей публичной предпосылкой учреждения государственных корпораций является императив, который заключается в том, что создать государственную корпорацию может только Российская Федерация. В связи с этим, как отмечают А.В. Семенов и Т.А. Серегина, членство в государственной корпорации исключено, так как это может нанести ущерб государству в результате конфликта интересов . Данная ситуация заключается в том, что физическое или юридическое лицо выступают одновременно в нескольких лицах, цели которых при этом не совпадают. Нормальные действия при этом — информирование, партнеров о таком конфликте, если вопрос решается голосованием и требуется принятие решения по предмету конфликта. Возможность возникновения таких конфликтов прямо предусмотрена нормами ординарного для государственных корпораций федерального закона . В ст. 27 установлена императивная норма для лиц-членов органов управления и надзорных органов некоммерческой организации, которым вменяется в обязанность сообщить о своей заинтересованности указанным органам до момента принятия решения о заключении сделки. Мнение А.В. Семенова и Т.А. Серегиной раскрывает А.Я. Курбатов: отсутствие членства подразумевает строго фиксированное участие в государственной корпорации. В нее не могут быть приняты иные лица и соответственно никто, кроме Российской Федерации, не может быть наделен полномочиями по управлению государственной корпорацией и контролю за ее деятельностью. В свою очередь, Российская Федерация не может прекратить свое учредительство, не ликвидируя саму корпорацию .
Теория предпринимательского (хозяйственного) права предусматривает следующие четыре способа создания субъектов коммерческой деятельности. Первый способ - учредительный, применяется при создании коммерческих организаций с одним участником-учредителем, а также для легитимации индивидуальных предпринимателей (например, общество с ограниченной ответственностью). Второй способ - договорно-учредительный, применяется при создании юридических лиц с числом учредителей более одного, согласованно определяющих условия деятельности организации (например, акционерное общество). Третий способ — дозволительно-учредительный, этот способ предусматривает необходимость получения разрешения государственного органа как условие создания субъекта предпринимательской деятельности (например, банковская кредитная организация). И, последний, четвертый способ - учредительно-распорядительный, который используется при создании государственных и муниципальных унитарных предприятий. Последние создаются по решению Правительства РФ, соответствующего органа исполнительной власти субъектов РФ или органа местного самоуправления. Функции собственника возложены на соответствующие федеральные агентства, которым делегированы функции по управления государственного имущества . Поэтому основанием для учреждения унитарного предприятия является распоряжение исполнительного органа соответствующего уровня власти.
Организационно-правовая структура государственного корпоративного управления
В юридической литературе практически не уделялось внимания исследованию содержания статуса органов управления государственных корпораций. Данное обстоятельство объясняется отсутствием в российском законодательстве «менеджерских (управленческих) «ноу-хау»» при построении организационно-правовой структуры корпораций. По мнению А.Б. Агапова государственная корпорация реализует свои правомочия на основе сочетания внутриорганизационных и внешних форм управления. Полномочие коллегиальных органов принимать локальные акты рассматривается автором как корпоративная форма управления229. В своем исследовании порядка управления государственными корпорациями А.Я. Курбатов описывает процедуру формирования организационно-структурных единиц, а также выявил определенные недостатки230. Остальные авторы ограничились лишь перечислением органов корпоративного управления, даже не всегда рассматривая их полномочия.
Анализ статутных федеральных законов, регламентирующих правовые основы деятельности государственных корпораций, дает основания заключить, что их организационная структура управления, по выражению А.В. Семенова и Т.А. Серегиной, «практически идентична» . Иерархия органов корпоративного управления представляет собой трехзвенную структуру: высший орган управления — наблюдательный совет или совет директоров; коллегиальный орган управления — правление; единоличный исполнительный орган (руководитель корпорации) - генеральный директор, председатель или президент .
Наименование высшего органа управления «наблюдательный совет» используется во всех государственных корпорациях при утверждении их организационно-правовой структуры. Однако Агентство по страхованию вкладов является единственным исключением, высший орган корпоративного управления именуется, в данном случае, советом директоров233. Полагаем, это связано с тем, что структура управления Агентства полностью идентична аналогичной структуре ликвидированной государственной корпорации АРКО, которое, в свою очередь, выступает в качестве правопреемника одноименного открытого акционерного общества, зарегистрированного в форме небанковской кредитной организации. Обзор ст.ст. 64, 69 и 70 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» показывает, что их организационно-правовая структура управления полностью заимствована государственными корпорациями. В дальнейшем высший орган управления корпораций переименован в наблюдательный совет, что также является заимствованием второго наименования совета директоров из структуры управления акционерных обществ.
По нашему мнению, наименование «наблюдательный совет» более предпочтительно, так как глубже отражает его сущность — наблюдение, то есть мониторинг Российской Федерации, как единственного учредителя государственных корпораций, через своих представителей в органах корпоративного управления за эффективным осуществлением ими функций, целевым использованием имущества и соблюдением принципа законности в целом.
Составы высших органов управления по каждой отдельной государственной корпорации:
1. Агентство по страхованию вкладов — тринадцать членов, в том числе семь представителей Правительства РФ, пять представителей Банка России и генеральный директор. Председатель данного органа избирается советом директоров Агентства по представлению Правительства РФ .
2. Внешэкономбанк — девять членов. Председателем наблюдательного совета корпорации является Председатель Правительства РФ. Состав наблюдательного совета корпорации формируется из лиц, назначенных Правительством РФ из членов данного высшего исполнительного органа государственной власти РФ .
Порядок образования наблюдательного совета Внешэкономбанка, его полномочия и порядок осуществления деятельности, содержание протоколов его заседаний конкретизируются отдельным постановлением Правительства РФ237. Однако положения данного подзаконного акта не содержат принципиальных отличий от аналогичных аспектов публичного статуса высших органов управления других корпораций.
3. ПС «Роснанотех» — пятнадцать членов. Генеральный директор корпорации является членом наблюдательного совета по должности.
Остальные члены данного органа управления назначаются Правительством РФ по представлению Президента и Правительства РФ — по пять членов, Государственной Думы и Совета Федерации - по два члена .
4. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - семнадцать членов, которые назначаются в следующем порядке: шесть членов по представлению Президента РФ, пять членов по представлению Правительства РФ, четыре члена по представлению Федерального Собрания РФ (по два от каждой палаты), два члена по представлению Общественной палаты РФ. Председатель наблюдательного совета Фонда назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ .
5. «ГК Олимпстрой» — шестнадцать членов. Это единственная государственная корпорация, где количественный и персональный состав наблюдательного совета определен не статутным федеральным законом, а отдельным актом Правительства РФ240.
