Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Публично-правовая природа аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц .17
1.1. Аккредитация филиалов и представительств как ограничение свободы осуществления деятельности иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации .17
1.2. Признаки аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц как административно-публичной разрешительной деятельности .36
ГЛАВА 2. Аккредитация филиалов и представительств иностранных юридических лиц в системе административного законодательства 55
2.1. Нормативно-правовые основы аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц в Российской Федерации . 55
2.2. Административно-правовой статус органов, осуществляющих аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц 76
ГЛАВА 3. Специфика административной процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц в Российской Федерации .89
3.1. Характеристика аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц как административной процедуры 89
3.2. Правовой анализ представления документов на аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц .105
3.3. Особенности стадии принятия решения об аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц 123
3.4. Основания отказа в аккредитации и алгоритм приостановления процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц 146
Заключение 163
Список использованных источников 174
- Признаки аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц как административно-публичной разрешительной деятельности
- Административно-правовой статус органов, осуществляющих аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц
- Правовой анализ представления документов на аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц
- Основания отказа в аккредитации и алгоритм приостановления процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время инвестиционная привлекательность Российской Федерации по сравнению с другими государствами имеет недостаточно высокий рейтинг. В списке, составленном национальным рейтинговым агентством, Россия в индексном рейтинге инвестиционной привлекательности стран из 212 государств занимает только 130-е место, находясь рядом с такими государствами, как Габон, Пуэрто-Рико, Вануату, Папуа-Новая Гвинея и т.п.1
На это положение влияет множество факторов. Например, за последние два года немаловажным обстоятельством, повлиявшим на сокращение иностранных инвестиций в нашу страну, послужила непростая политическая ситуация, сложившаяся вокруг Украины. Попытки Российской Федерации укрепить свое положение в международном сообществе, активизация работы во Всемирной торговой организации не приводят к серьезным изменениям в инвестиционной привлекательности нашей страны. Очевидно, что в отсутствие принципиально нового подхода к оценке всего отечественного законодательства и в особенности нормативных актов, устанавливающих допуск иностранных субъектов в отечественную экономику, всех этих мер и не будет достаточно.
Одной из форм привлечения иностранного капитала в отечественную экономику является создание на территории Российской Федерации филиалов и представительств иностранных юридических лиц. По данным официального сайта ФНС России на 1 апреля 2016 года, в Российской Федерации получили аккредитацию почти пять тысяч обособленных подразделений иностранных юридических лиц2.
В то же время, несмотря на активное использование иностранными инвесторами такого способа осуществления предпринимательской деятельности на территории нашей страны, нормативно-правовое регулирование его реализации остается во многом неудовлетворительным.
Во-первых, следует отметить крайнюю разрозненность действующего
законодательства в этой сфере. Причем, несмотря на то, что нормы, регламентирующие аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц, по сути, устанавливают ограничения прав, они преимущественно закреплены не в федеральных законах, а в подзаконных актах.
См.:
См.: Официальный сайт ФНС России:
Во-вторых, заметным является крайне низкий уровень юридической техники многих нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. В них нередко встречаются противоречия, пробелы и неоднозначно трактуемые понятия.
В-третьих, в отношениях по аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц до сих пор не наблюдается четкого распределения полномочий между участвующими в этих отношениях государственными органами. Это прежде всего проявляется в неэффективности наделения полномочиями по аккредитации налоговых органов, необходимости совершенствования правовых основ формирования и ведения единого государственного реестра филиалов и представительств иностранных юридических лиц и т.п.
Изложенные и иные недостатки действующего законодательства порождают существенные сложности для иностранных юридических лиц в создании на территории Российской Федерации своих обособленных подразделений. Это напрямую отражается на эффективности отечественного законодательства и, как следствие, негативно сказывается на повышении инвестиционной привлекательности нашего государства.
1 января 2015 года правовое регулирование в рассматриваемой сфере подверглось кардинальному реформированию. Вступил в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 106-ФЗ, который внес существенные поправки в Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» применительно к совершенствованию правового регулирования аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц. Однако всех проблем этим законом решить не удалось. Более того, некоторые новые положения также не всегда безупречны и требуют дополнительного обсуждения.
Немаловажным является и то, что до настоящего времени в науке
административного права так и не выработаны теоретические основы правового
регулирования аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических
лиц. Анализ доступных доктринальных источников показывает, что до сих пор: а) не
обоснована степень вмешательства государства в создание на территории Российской
Федерации филиалов и представительств иностранных юридических лиц; б) не
определена правовая природа аккредитации (в разных источниках подчеркивается либо ее
разрешительный, либо заявительный, либо уведомительный характер); в) не установлено
юридическое значение акта аккредитации (создает ли он обособленное подразделение
иностранного юридического лица или лишь подтверждает его создание); г) не предложено
теоретическое обоснование различных этапов административной процедуры
аккредитации.
Эти и другие обстоятельства обосновывают необходимость проведения
исследования, в котором были бы сформулированы теоретические выводы, а также
научно обоснованные предложения по совершенствованию отечественного
законодательства, регулирующего отношения по созданию на территории Российской Федерации филиалов и представительств иностранных юридических лиц.
Степень разработанности темы исследования. Проведенный библиографический анализ показал, что правовое регулирование создания филиалов и представительств иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации рассматривается в отечественной юридической науке преимущественно в связи с изучением более общих вопросов привлечения иностранных инвестиций.
Наибольший интерес вызывают диссертационные работы В.В. Польникова «Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации» (М., 2003) и М.Л. Варданян «Правовой механизм участия иностранных компаний в предпринимательской деятельности на территории России» (М., 2009). В указанных работах особенности создания обособленных подразделений иностранных юридических лиц рассматриваются в разрезе соотношения с иными формами участия иностранных юридических лиц в деятельности на территории Российской Федерации. В связи с этим авторы объективно лишены возможности подробного рассмотрения каждой из таких форм.
В диссертационном исследовании Ковалева С.А. «Правовое положение иностранных юридических лиц в Российской Федерации» (М., 1999) обоснована специфика применения «теории контроля» к иностранным юридическим лицам с целью установления фактического владельца (национальности) на этапе аккредитации, основанная на необходимости формирования единой информационной базы и единого органа аккредитации и регистрации.
Отдельные аспекты правового регулирования создания филиалов и
представительств иностранных юридических лиц рассматриваются в ряде статей, опубликованных в периодических юридических и экономических изданиях. При этом в зависимости от содержания такие статьи логично разделяются на две группы.
Одна группа статей содержит теоретическое обоснование использования метода аккредитации применительно к созданию филиалов и представительств иностранных юридических лиц, в них раскрываются теоретические проблемы применения этой процедуры и предлагаются научно обоснованные меры по их законодательному устранению (см., напр., работы А.В. Винницкого, И.В. Ершовой, Н.Н. Ковалевой, Н.М. Конина, С.С. Купреева, Р.А. Латыпова, В.Ф. Попондопуло, Б.В. Россинского, Е.И.
Спектор, Е.С. Смирновой, Э.В. Талапиной, В.А. Трапезникова, Н.В. Трофимовой, А.В. Чуряева, С.С. Щеглова и др.).
Вторая группа статей представлена работами практической направленности, в которых содержатся комментарии действующего законодательства о создании филиалов и представительств иностранных юридических лиц, а также приведены практические рекомендации по его применению (см., напр., работы О. Агальцовой, В.А. Вайпана, Г.В. Вайпана, С. Гавриловой, А.Г. Ивлиевой, Е. Наумовой, А.А. Нестеренко, С.И. Федченко и др.).
Однако очевидно, что формат статей не позволяет их авторам рассмотреть все аспекты такого сложного и многообразного института, как создание филиалов и представительств иностранных юридических лиц, раскрыть все возникающие при его применении проблемы и предложить обоснованные пути их устранения.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе создания иностранными юридическими лицами на территории Российской Федерации своих филиалов и представительств.
Предмет исследования образуют нормативные правовые акты, закрепляющие порядок аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, практика их применения, а также научные положения, раскрывающие особенности данной правоприменительной деятельности.
Целью диссертационного исследования является разработка целостной и непротиворечивой концепции административной процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, выявление правового механизма ее практического применения, направленного на совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемые административно-правовые отношения.
Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи:
- рассмотреть аккредитацию филиалов и представительств иностранных
юридических лиц как публично-правовое ограничение, вводимое в отношении
иностранных юридических лиц;
- выделить признаки аккредитации филиалов и представительств иностранных
юридических лиц как разрешительной разновидности административно-публичной
деятельности;
- проанализировать состояние нормативно-правового регулирования аккредитации
филиалов и представительств иностранных юридических лиц в Российской Федерации;
- раскрыть административно-правовой статус органов, осуществляющих
аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц;
- выделить стадии аккредитации филиалов и представительств иностранных
юридических лиц как административной процедуры;
- охарактеризовать основные требования, предъявляемые к документам, которые
необходимы для возбуждения процедуры аккредитации филиалов и представительств
иностранных юридических лиц, конкретизировать их примерный перечень и
проанализировать механизм представления заявителем документов;
- обосновать основные требования к порядку принятия уполномоченным
государственным органом решения об аккредитации филиалов и представительств
иностранных юридических лиц;
- выделить и аргументировать перечень оснований для отказа в аккредитации и для
приостановления процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных
юридических лиц с целью их закрепления в российском законодательстве.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения общей теории права и административного права.
Диссертационное исследование и сформулированные в нём выводы основываются на научных работах известных представителей общей теории права, которые внесли весомый вклад в разработку теоретических представлений о реализации гражданами и их объединениями (в том числе иностранного происхождения) своих субъективных прав. К таким ученым относятся С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, В.В. Лазарев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.С. Пиголкин, Т.Н. Радько, В.М. Сырых и др.
Выводы, сделанные в диссертационном исследовании, также базируются на фундаментальных теоретических работах таких ученых-административистов, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Демин, А.Б. Зеленцов, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, О.А. Ястребов и др.
Большое внимание в диссертационной работе уделено научным трудам ученых, которые заложили основы административно-правового регулирования отношений, складывающихся в ходе привлечения государством иностранных инвестиций. Среди них С.А. Бабкин, С.Н. Братановский, Д.А. Гришакин, М.Г. Дораев, Н.Г. Доронина, А.А. Мироненко, Г.А. Пакерман, А.В. Пушкин, А.Б. Смушкин, О.В. Тагашева, Е.С. Хохлов и др.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-
материалистический подход, при котором используются формально-юридический,
историко-правовой, сравнительно-правовой (компаративистский) методы, а также системно-структурный подход и юридическая герменевтика.
Научная новизна диссертации выражается в том, что она представляет собой
первую монографическую работу, посвященную разработке целостной и
непротиворечивой концепции административной процедуры аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации, включающей научное обоснование авторской дефиниции административной процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц.
В работе аргументирована необходимость применения аккредитации в
рассматриваемых отношениях, раскрыта ее публично-правовая разрешительная природа,
выделены признаки аккредитации филиалов и представительств иностранных
юридических лиц как комплексного правового института с превалирующим содержанием
административно-правовых норм, предложена и обоснована структура административной
процедуры аккредитации, проведен теоретический анализ законодательства об
аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц,
сформирована теоретическая основа осуществления административной процедуры аккредитации.
С учетом этого автором сформулированы конкретные предложения по совершенствованию отечественного законодательства в части установления системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, закрепления перечня необходимых для аккредитации документов, оснований для отказа в аккредитации и приостановления процедуры аккредитации, регламентации процессуальных действий уполномоченных государственных органов и заявителя.
Положения, выносимые на защиту:
1. Аккредитация филиалов и представительств иностранных юридических лиц как управленческая административная процедура представляет собой установленный административно-процессуальными нормами алгоритм реализации аккредитационными органами определенных функций, направленных на признание со стороны государства возможности осуществления иностранным юридическим лицом деятельности на территории Российской Федерации посредством создания своих обособленных подразделений (филиалов или представительств). Исходя из этого, филиал или представительство иностранного юридического лица считаются созданными на территории Российской Федерации лишь с момента аккредитации, т.е. с момента издания
акта публичной власти, санкционирующего появление его в качестве самостоятельного субъекта права.
2. Подтверждено, что публично-правовая природа аккредитации филиалов и
представительств иностранных юридических лиц основана на закреплении данной
административной процедурой необходимого ограничения свободы реализации
иностранным юридическим лицом своего права на осуществление деятельности на
территории Российской Федерации в целях осуществления проверки соответствия
создаваемого филиала или представительства требованиям, которые установлены для него
законом.
Аргументирована значимость осуществления предварительного государственного контроля за деятельностью филиала или представительства иностранного юридического лица в целях обеспечения прав и законных интересов субъектов, которые будут вступать в различные взаимоотношения с такими филиалами или представительствами.
3. Обосновано, что аккредитация филиалов и представительств иностранных
юридических лиц выступает внешней административно-регулятивной разрешительной
деятельностью, характеризующейся по ряду критериев значимыми отличиями по
сравнению как с иными видами аккредитации, так и в целом с другими видами
разрешительной деятельности – государственной регистрацией и лицензированием.
4. Выявлена тенденция концентрации правовых норм об аккредитации филиалов и
представительств иностранных юридических лиц преимущественно в подзаконных актах,
характеризующихся большим количеством пробелов и противоречий. Аргументирована
необходимость создания единой и непротиворечивой системы нормативных актов,
регулирующих рассматриваемые отношения, сформированной преимущественно из
федеральных законов с конкретизацией правовых норм в специальном Федеральном
законе «Об аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц»,
в котором будут установлены: а) принцип обязательности аккредитации всех филиалов и
представительств иностранных юридических лиц, б) порядок определения органов,
уполномоченных на принятие решения об аккредитации и ведение единого
государственного реестра аккредитованных филиалов и представительств иностранных
юридических лиц, в) порядок осуществления процедуры аккредитации.
5. Для устранения сложившейся в настоящее время множественности
уполномоченных в сфере аккредитации государственных органов предлагается возложить
функцию по аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц
(т.е. функцию основного в сфере аккредитации государственного органа) и функцию по
ведению единого реестра аккредитованных филиалов и представительств иностранных
юридических лиц на Министерство юстиции Российской Федерации. При этом иные федеральные органы исполнительной власти можно наделить полномочиями по принятию решений об аккредитации филиалов и представительств отдельных видов иностранных юридических лиц, но лишь в случаях, специально установленных законом. Такие особенные правила могут быть сохранены для обособленных подразделений иностранных юридических лиц в области финансового рынка и гражданской авиации, поскольку это обусловлено спецификой, выполняемой ими деятельности, в связи с чем требуется специализированная проверка их компетентности, алгоритм которой нуждается в совершенствовании.
6. Обоснована необходимость законодательного закрепления процессуальной
регламентации обязательных и факультативных стадий административной процедуры
аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц. Определено,
что к обязательным стадиям относятся: представление заявителем необходимых
документов в уполномоченный государственный орган; принятие уполномоченным
государственным органом решения об аккредитации и выдача заявителю документа,
подтверждающего аккредитацию филиала или представительства иностранного
юридического лица; к факультативным стадиям отнесено принятие уполномоченным
государственным органом решения о приостановлении процедуры аккредитации или
решения об отказе в аккредитации.
7. Доказано, что наиболее распространенным способом аккредитации филиалов и
представительств иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации
должен стать заявительный (явочный) способ, при котором процедура аккредитации
сводится к проверке уполномоченным государственным органом представленных
заявителем документов с точки зрения их соответствия законодательно установленным
требованиям, в частности к проверке аккредитуемого субъекта на наличие у него
необходимых признаков обособленного подразделения (филиала или представительства).
Обоснована необходимость применения разрешительного способа применительно к
аккредитации филиалов и представительств определенных видов иностранных
юридических лиц (например, осуществляющих свою деятельность в финансовой,
политической и иных видах деятельности, имеющих прямое влияние на национальную
безопасность), предполагающая получение согласия уполномоченного государственного
органа на создание филиала или представительства. Аргументировано, что
целесообразность создания такого обособленного подразделения определяется
совокупностью политических, идеологических, экономических или иных факторов, что
предполагает унификацию на уровне федерального законодательства норм и правил,
устанавливающих срок аккредитации, предмет проверки представленных заявителем документов и порядок ее проведения уполномоченным государственным органом.
8. Учитывая существование в действующем законодательстве (как правило, в
подзаконных нормативных актах) различных перечней документов, которые необходимы
для аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц,
обосновывается необходимость именно на уровне федерального закона закрепить единый
перечень таких документов, включив в него: а) заявление об аккредитации, б) решение
иностранного юридического лица о создании филиала или представительства и
назначении его руководителя, в) положение о филиале или представительстве
иностранного юридического лица, г) учредительные документы иностранного
юридического лица, д) доверенность о наделении руководителя филиала или
представительства полномочиями, е) документ, подтверждающий предполагаемое
местонахождение филиала или представительства в Российской Федерации, ж) документ,
подтверждающий уплату государственной пошлины. При этом для учета особенностей
аккредитации филиалов и представительств отдельных видов иностранных юридических
лиц могут устанавливаться иные необходимые для аккредитации документы, но также
исключительно на уровне федеральных законов.
9. Предложено нормативно дифференцировать две факультативные стадии
процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц –
принятие решения об отказе в аккредитации и принятие решения о приостановлении
процедуры аккредитации. Различие юридических последствий этих стадий обусловлено
основаниями, которые берутся за основу при принятии соответствующих решений.
Обосновано, что приостановление аккредитации должно осуществляться, как правило, в
случае допущенных заявителем нарушений административной процедуры аккредитации,
связанных с представлением документов в уполномоченный государственный орган, а
решение об отказе в аккредитации должно приниматься при выявлении более
существенных нарушений действующего законодательства, вытекающих из внутренней
порочности действий по открытию филиала или представительства иностранного
юридического лица на территории Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационной работы проявляется в том, что сформулированные в ней теоретические выводы и предложения обогащают и обобщают знания в сфере административно-правового регулирования отношений, возникающих в ходе осуществления иностранными юридическими лицами деятельности на территории Российской Федерации, раскрывают административно-правовую природу аккредитации
филиалов и представительств иностранных юридических лиц и закладывают теоретические основы осуществления административной процедуры аккредитации.
Практическую значимость диссертационного исследования составляют сформулированные в нём предложения по устранению выявленных в отечественном законодательстве и правоприменительной практике пробелов и противоречий. Помимо этого, обоснованные в диссертационной работе выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания дисциплин «Административное право» и ряда административно-правовых спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях.
Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс при разработке автором учебно-методических комплексов и преподавании дисциплин «Хозяйственное право», «Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из восьми параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Признаки аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц как административно-публичной разрешительной деятельности
В.Ф. Яковлев в одной из своих публикаций совершенно верно подчеркнул, что в современных условиях товарно-денежных отношений, основанных на саморегулировании экономики, недостаточно. Необходима исходящая от государства система упорядочения и регулирования экономических отношений. Роль государства, как в переходный период, так и во время стабильных экономических отношений, должна быть значительной. Слабое государство эту роль выполнять не может. Государство должно быть сильным1.
В связи с этим следует учитывать, что в современном мире существует две основные антагонистические тенденции привлечения иностранных инвестиций - свободная циркуляция капиталов и так называемые регулируемые режимы.
Первая тенденция основывается на неоклассических экономических базовых положениях и ее целью является прогрессивная либерализация национального контроля вопросов привлечения в страну иностранных инвестиций, их обустройство и последующее их использование. Основной принцип, реализуемый в государствах с такой политикой, - принцип национального режима, согласно которому национальные и иностранные предприниматели выступают на рынке, как правило, равноправными субъектами. Иными словами, режим иностранных инвестиций не может быть менее благоприятным, чем режим, который предоставляется национальным хозяйствующим субъектам.
Вторая тенденция основана на определенном скептицизме применительно к идеям эффективности и перспективности свободного рынка. В связи с этим она предполагает жесткое вмешательство государства в процесс привлечения иностранных инвестиций2. Такая тенденция привлечения иностранных инвестиций в настоящее время превалирует во внешнеэкономической политике большинства государств, в которых инвестиции в отличие от торговли рассматриваются более мощным средством вмешательства в экономический суверенитет.
Примером жесткого регулирования притока иностранных инвестиций являются и последние события, связанные с установлением санкций на ввоз товаров российского происхождения на территорию государств Северной Америки, Европейского Союза и некоторых других в связи со сложившейся политической ситуацией в Украине.
Думается, что возможность государства осуществлять контроль допуска в свою экономику иностранных инвестиций вытекает прежде всего из понятия государственного суверенитета. Опыт иностранных государств показывает, что установление большого количества преград иностранным гражданам и организациям в их допуске к осуществлению инвестиционной деятельности на своей территории является довольно распространенной мерой. Это, например, может быть связано с тем, что государство не желает допускать активного привлечения иностранных инвестиций в отрасли, имеющие высокое значение для национальной безопасности. В некоторых государствах политика по ограничению допуска иностранных инвесторов обусловлена потребностями национальных предпринимателей, требующих защитить их от конкуренции с иностранными организациями1.
В этой связи законодатели многих стран стали предусматривать механизмы проверки иностранных инвестиций на отсутствие их угрозы национальной безопасности. Не осталось в стороне от этой мировой тенденции и российское законодательство.
Если с начала 1990-х годов только формирующимся российским законодательством декларируется открытость национальной экономики для притока иностранного капитала2, то уже в Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» вводятся элементы защиты публичных национальных интересов. Так, в ст. 13 этого Закона как создание новых предприятий с иностранными инвестициями, так и приобретение иностранными инвесторами долей участия (акций) в капиталах уже существующих хозяйственных обществ и товариществ (корпораций) осуществляется в общем порядке, но «с учетом дополнений, установленных настоящим Законом». Эти дополнения выражались: а) в предварительном проведении строительной или экологической экспертизы, соответственно, при создании предприятий с иностранными инвестициями, деятельность которых связана «с проведением крупномасштабного строительства или реконструкцией» или «в необходимых случаях» (ст. 14 Закона); б) в разрешении Совета Министров РСФСР на создание корпорации с иностранными инвестициями, «объем которых превышает 100 млн. рублей» (ст. 16 Закона); в) в установлении специального перечня документов, обязательно представляемых для регистрации такой корпорации (ст. 16 Закона), г) в необходимости получения лицензий на ведение банковской и страховой деятельности, а также посреднической деятельности на рынке ценных бумаг (ст. 20 Закона); д) в необходимости регистрации фактов приобретения иностранными инвесторами «долей участия, паев, акций и иных ценных бумаг» в Министерстве финансов РСФСР или иных уполномоченных на то государственных органах (ст. 35 Закона).
Административно-правовой статус органов, осуществляющих аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц
Из этих субъектов основным государственным органом является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на аккредитацию филиалов, представительств иностранных юридических лиц. Именно он своими действиями осуществляет аккредитацию, т.е. принимает решение об аккредитации и вносит сведения о филиале или представительстве иностранного юридического лица в специальный государственный реестр. В Федеральном законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» закреплена норма о том, что такой орган определяется Правительством РФ. Первоначально такой орган определялся Правительством РФ в Постановлении от 21 декабря 1999 г. № 1419 «О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций и аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц»1. Этот документ полномочие по аккредитации филиалов иностранных юридических лиц возлагал на Министерство экономики РФ. Однако этим же постановлением Правительство РФ, согласившись с предложением Министерства экономики РФ и Министерства юстиции РФ, возложило выполнение процедур по аккредитации филиалов иностранных юридических лиц на специальный орган – федеральное государственное учреждение «Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции РФ».
Реформирование системы аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц, которое произошло в 2014 году, привело к тому, что Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции РФ была упразднена, и функции аккредитации переданы налоговым органам. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2014 г. № 1372 были внесены соответствующие дополнения в Положение о Федеральной налоговой службе2. На основании этого Приказом ФНС России от 22 декабря 2014 г. № ММВ-7-14/668@3 полномочия по аккредитации филиалов, представительств иностранных юридических лиц (за исключением представительств иностранных кредитных организаций), осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации с 1 января 2015 года возложены на Межрайонную инспекцию ФНС России № 47 по г. Москве.
Росавиация (как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта) и Центральный банк РФ участвуют в отношениях по аккредитации лишь в случаях, когда иностранным юридическим лицом, заявляющем о желании открыть на территории Российской Федерации свое обособленное подразделение, является юридическое лицо, осуществляющее деятельность в области гражданской авиации, или кредитная организация. При этом объем полномочий Росавиации и Центрального банка РФ в этих случаях ограничен и касается лишь принятия решение об аккредитации обособленных подразделений этих юридических лиц. В дальнейшем материалы по аккредитации передаются в органы ФНС России для включения в государственный реестр филиалов и представительств иностранных юридических лиц.
Порядок взаимодействия ФНС России с Росавиацией и Центральным Банком РФ по включению в государственный реестр сведений об обособленных подразделениях иностранных юридических лиц, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации, и иностранных кредитных организаций закреплен в частях 8 и 9 ст. 21 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», а также более подробно в Приказе ФНС России от 26 декабря 2014 г. № ММВ-7-14/680@. Учитывая ограниченные полномочия Росавиации и Центрального банка РФ, на наш взгляд, следует признать не достаточно правильной формулировку ст. 52 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» 1, согласно которой «Банк России … осуществляет аккредитацию представительств иностранных кредитных организаций, открываемых на территории Российской Федерации». Представляется, что говорить об исключительной компетенции Центрального банка РФ по аккредитации представительств иностранных кредитных организаций вряд ли возможно, поскольку такой важный и неотъемлемый этап аккредитации, как внесение сведений о представительстве в государственный реестр, осуществляет не Центральный Банк РФ, а органы ФНС России. Поэтому более правильным представляется упоминание в ст. 52 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не о полномочии Центрального банка РФ на осуществление аккредитации, а о его полномочии по принятию решения об аккредитации представительств иностранных кредитных организаций, открываемых на территории Российской Федерации.
Такие же критические замечания можно сделать в отношении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта (Росавиация), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 3961, и Приказа Федеральной авиационной службы России от 5 августа 1997 г. № 166 «О введении в действие «Инструкции о порядке проведения аккредитации представительств иностранных авиакомпаний, фирм, учреждений и организаций, действующих в области гражданской авиации на территории Российской Федерации»2. В них так же Росавиацию возлагается полномочие по аккредитации представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации на территории Российской Федерации.
Говоря о системе государственных органов, уполномоченных в сфере аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, необходимо учитывать, что помимо Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» есть и другие федеральные законы, которые определяют специальные органы, уполномоченные в сфере аккредитации представительств отдельных видов иностранных юридических лиц.
Правовой анализ представления документов на аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц
Кроме того, из оснований для отказа во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве следует, что уполномоченный орган осуществляет проверку представленных с уведомлением документов. Указанные положения позволяют сделать вывод 0 том, что так называемое уведомление о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации никак не совместимо с основными принципами уведомительного способа аккредитации. Полной противоположностью уведомительного способа аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц является разрешительный способ1. Из наименования этого способа следует, что аккредитация при его применении предполагает необходимость получения согласия уполномоченного в сфере аккредитации государственного органа, разрешающего или запрещающего открытие филиала или представительства. При этом следует еще раз сделать оговорку о том, что при определении способа аккредитации следует руководствоваться не наименованием выдаваемого уполномоченным государственным органом документа, а сущностью складывающихся при этом отношений. Это замечание касается случаев, когда законодательство именует выдаваемые обособленным подразделениям иностранных юридических лиц документы разрешениями. Несмотря на данное обстоятельство, применяемый в таких государствах способ легитимации обособленных подразделений может и не являться разрешительным.
На наш взгляд, обязательным признаком разрешительного способа является то, что уполномоченный в сфере аккредитации государственный орган выносит свое решение руководствуясь прежде всего целесообразностью открытия того или иного филиала или представительства иностранного юридического лица. Причем эта целесообразность главным образом основывается на политических и идеологических факторах. Приверженцы этого способа легитимации, как правило, поддерживают активное и широкомасштабное вмешательство государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Известный дореволюционный юрист И.Т. Тарасов, анализируя значение разрешений в механизме создания хозяйствующих субъектов, отмечал: «необходимость хождения и хлопот для получения разрешения на промышленное предприятие имеет часто растлевающее влияние на нравственность как должностных лиц, так и промышленников, подвергая последних поползновению путем подкупа достигнуть быстрейшего разрешения вопроса, и поставляя должностных лиц в постоянное искушение приобрести в самое короткое время значительные денежные средства»1.
В связи с этим по результатам проведенных в Германии в 1870 г. конгрессов немецких юристов и экономистов полицейское по своей сути понимание разрешительного способа подверглось жесткой критике, основываясь прежде всего на следующем: «весьма важно, чтобы публика относилась критически к учреждаемым акционерным предприятиям, взвешивая сама все шансы успеха предприятия прежде затраты в оное своих капиталов; между тем вмешательство правительства усыпляет критику публики; большинство лиц смотрят на предприятие, разрешенное правительством, как на дело уже потому совершенно верное, предполагая, что в противном случае правительство не решилось бы разрешить оное, и вследствие того считают излишним подвергать проектируемое предприятие собственному критическому анализу»2.
Основываясь на этом, разрешительный способ аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц преобладает преимущественно в так называемых тоталитарных (полицейских) странах, в которых почти все общественные отношения подчиняются законодательным нормам и требованиям, и в которых государственными органами осуществляется повсеместный (тотальный) надзор за многими областями жизнедеятельности населения.
Для таких государств характерны широкие полномочия государственных органов в хозяйственной сфере. Это проявляется в том числе в принадлежащем им праве определять количество хозяйствующих субъектов, которых, по их мнению, достаточно для достижения эффективности экономического и социального развития. В результате происходит деление всех хозяйствующих субъектов на «полезных» и «бесполезных» («ненужных»).
В то же время, несмотря на присущую разрешительному способу жесткость, вряд ли правильно полностью отказываться от него при легитимации субъектов с иностранным участием. Применение этого способа в ряде случаев оправдывается тем, что в некоторых случаях деятельность иностранных инвесторов вызывает необходимость проведения в отношении них дополнительных контрольных мероприятий с целью недопущения дестабилизации ими экономических отношений, массовых нарушений прав и свобод граждан и в самом крайнем случае – подрыва безопасности суверенного государства.
Основания отказа в аккредитации и алгоритм приостановления процедуры аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц
В соответствии с пунктом 12 Положения о порядке открытия и деятельности в Республике Беларусь представительств иностранных организаций в разрешении на открытие представительств иностранных организаций отказывается в случае, если заявителями не были представлены необходимые документы; если деятельность таких организаций не соответствует законодательству Республики Беларусь; если заявителями сообщены сведения, не соответствующие действительности.
В соответствии с пунктом 14 Положения о порядке аккредитации и деятельности представительств иностранных коммерческих организаций на территории Республики Узбекистан к основаниям отказа в аккредитации представительств иностранных коммерческих организаций относятся: противоречие положений о представительствах законодательству Республики Узбекистан; представление заведомо ложных документов; несоответствие представленных документов требованиям указанного Положения. Особое внимание при формулировании оснований отказа в аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц вызывает следующий вопрос: что возникает у уполномоченного государственного органа при обнаружении нарушений – право или обязанность отказать заявителю в аккредитации?
Закрепленные в нормативных актах положения не позволяют дать однозначный ответ на этот вопрос. Например, в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (применительно ко внесению в реестр сведений о филиалах или представительствах иностранных некоммерческих неправительственных организаций), в Положении о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций, указано на то, что уполномоченный орган «может» отказать в аккредитации при обнаружении установленных оснований. Буквальное толкование этих положений наводит на мысль, что у уполномоченного государственного органа имеется именно право отказать заявителю в аккредитации при обнаружении соответствующих оснований.
Вторую группу нормативных актов составляют прежде всего часть 3 статьи 21 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и Порядок регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций. В них основания для отказа в аккредитации закреплены без указания на право или обязанность уполномоченного государственного органа совершить это действие.
По нашему мнению, наиболее правильным способом толкования указанных нормативных актов является расширительное толкование, при котором следует признать, что у уполномоченного государственного органа имеется исключительно обязанность отказать в аккредитации заявителю при обнаружении любого из предусмотренных оснований для отказа. Иное толкование нормативных положений противоречит основным принципам осуществления административных процедур и способно породить субъективное усмотрение уполномоченного в сфере аккредитации государственного органа, который в ряде случаев вынесет решение об отказе в аккредитации, а в ряде случаев по тем или иным причинам позволит себе «закрыть глаза» на выявленные нарушения. В связи с этим предпочтительным кажется упоминание в соответствующих правовых нормах на обязанность аккредитующего органа либо указывать на то, что он не «может отказать», а «должен отказать» в аккредитации. Помимо отказа в аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц в ранее действовавшем Регламенте Государственной регистрационной палаты исполнения процедур аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц предусматривалась возможность приостановления процедуры аккредитации как факультативная стадия процедуры аккредитации.
Согласно п. 26 Регламента процедура аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц приостанавливается в следующих случаях: - представленные документы оформлены ненадлежащим образом, - сведения и документы представлены не полностью, - установлено, что в предоставленных документах содержится недостоверная информация, - отсутствует подтверждение оплаты, - поступление в Государственную регистрационную палату письменного мотивированного обращения от заявителя с просьбой о приостановлении исполнения процедуры аккредитации, - по решению суда. В то же время ни срока, на который осуществляется приостановление, ни последствий бездействия заявителя Регламентом не предусмотрено. В действующей же редакции Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» норм о приостановлении процедуры аккредитации не содержится. В Административном регламенте Росавиации предоставления государственной услуги по аккредитации представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации на территории Российской Федерации, прямо говорится о том, что «основания для приостановления предоставления государственной услуги не предусмотрены законодательством Российской Федерации».