Содержание к диссертации
Введение
РОЗДІЛ 1. Теоретико – правова характеристика адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування . 13
1.1. Загальна характеристика адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування 13
1.2. Принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування . 38
1.3. Міжнародний досвід регулювання відносин, що виникають у процесі реалізації заходів адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування . 51
Висновки до розділу 1 64
РОЗДІЛ 2. Особливості адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування 68
2.1. Особливості підстав адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування . 68
2.2. Склад і класифікація правопорушень у сфері оподаткування 85
2.3. Заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються за правопорушення у сфері оподаткування 111
Висновки до розділу 2 . 133
РОЗДІЛ 3. Провадження по застосуванню заходів адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування 137
3.1. Особливості провадження по справах про адміністративні правопорушення у сфері оподаткування 137
3.2. Стадії та етапи провадження по справах про адміністративні правопорушення у сфері оподаткування 152
3.3. Гарантії забезпечення прав і законних інтересів субєктів адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування 164
Висновки до розділу 3 189
Висновки . 193
Список використаних джерел . 199
Додатки 226
- Принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування
- Склад і класифікація правопорушень у сфері оподаткування
- Заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються за правопорушення у сфері оподаткування
- Стадії та етапи провадження по справах про адміністративні правопорушення у сфері оподаткування
Принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування
Для більш повного усвідомлення сутності адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування необхідно визначити принципи, на яких вона базується. Дослідження принципів дозволяє об єктивно застосовувати норми, що регулюють відповідну групу відносин, а також вирішувати на практиці прогалини у правовому регулюванні, забезпечувати ефективність державно–правового примусу.
Принципи вказують на мету та правовий стан, які повинні брати до уваги законодавчий та правозастосовні органи. При цьому необхідно враховувати, що принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування не закріплені в українському законодавстві – їх реальне застосування залежить від волі законодавця. Це зумовлено тим, що її основні засади виводяться із загального змісту податкового та адміністративного законодавства, а також відтворюються у відповідному законодавстві.
Принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування потрібно розглядати у широкому і вузькому аспектах.. таким чином, вони розглядаються абояк сукупність усіх правових принципів або як сукупність принципів, що закріплені у відповідному законодавстві Адміністративна відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування базується на цілісній системі, що включає загальносоціальні принципи, що притаманні усім видам відповідальності, загальноправові принципи, принципи податкового та адміністративного права, а також принципи адміністративно–правової відповідальності.
Принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування – це основоположні засади, вихідні ідеї, що відображають її сутність, природу і призначення, відповідно до яких здійснюється діяльність законодавця і правозастосовних органів щодо реалізації охоронних правовідносин у сфері оподаткування. Доцільно зазначити, що єдиної думки стосовно переліку принципів в юридичній літературі не сформовано. Так, вважають, що до принципів адміністративної відповідальності потрібно віднести принципи законності, співрозмірності, однократності, індивідуалізації покарання, принцип повного відшкодування заподіяної шкоди. Поширеним є твердженя, що безпосередньо на вихідні начала такої відповідальності впливають загальноправові принципи, до яких відносяться справедливість, законність, невідворотність, індивідуалізацію покарання, відповідальність за вину. Особливістю їх є те, що норми–принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування закріплені у податковому законодавстві, проте їх можна вивести аналізуючи законодавство та розробки науковців про адміністративно–правову відповідальність.
Наприкінці 40–х років ХХ століття в теорії адміністратиного права почали виділяли принципи, на яких повинен базуватися порядок застосування заходів адміністративної відповідальності. Наприклад, на думку С.С. Студенікіна [203], таких принципів було лише три: «по-перше, адміністративне стягнення могло бути накладене за правопорушення, в якому не було ознак кримінально–караного діяння, по-друге, адміністративне стягнення накладалося на особу, яка була винна у порушенні права; за відсутності вини в діях порушника адміністративне стягнення не могло бути накладене, по–третє, адміністративне стягнення мало накладатися в суворій відповідності до вимог соціалістичної законності, тобто уповноваженими органами, в межах наданих їм прав, із дотриманням встановлених законом строків, за порушення законних вимог державних органів та їх посадових осіб». Тобто, автор підкреслював ознаку відмінності адміністративного правопорушення від кримінально-караного і, відповідно, порядку притягнення до відповідальності за такі правопорушення.
Щодо визначення поняття «принципи адміністративної відповідальності», то досить вдалим воно було сформульоване І.О. Галаганом, який, зокрема, під останніми розумів основоположні та керівні ідеї, що відображали об єктивну сутність адміністративної відповідальності, положення, закріплені або відображені в нормах права, відповідно до яких будувалася уся діяльність компетентних органів і посадових осіб щодо застосування та реалізації її (адміністративної відповідальності) заходів і регулювання суспільних відносин, пов язаних із боротьбою, попередженням та викоріненням правопорушень. Відповідно І.О. Галаган до зазначених принципів відносив такі: соціалістичну законність, відповідальність за вину особи, індивідуалізацію відповідальності, соціалістичний гуманізм, доцільність, невідворотність, гласність [22,с. 80–142]. Потрібно підкреслити те, що принципи адміністративної відповідальності характеризувалися через призму принципів такої категорії, як адміністративний процес, і, як наслідок, його складової – принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Виходячи із зазначеного вище, більшість принципів адміністративної відповідальності базується саме на принципах адміністративного процесу. Так, наприклад, Грищенко І.С. до згаданих принципів адміністративної відповідальності відносив «принципи матеріальної істини, публічності (офіційності), рівності сторін, національної мови, самостійності органу у прийнятті рішення, швидкості та двоступеневості процесу, відповідальності посадових осіб за неналежне ведення поцесу» [29]. Проблематики розгляду зазначеного питання додає і той факт, що принципи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування включають усі принципи юридичної відповідальності, проте їх реалізація на практиці має деякі особливості, що спричинено сферою відносин, які вона регулює.
Потрібно зазначити, що в розділі VI «Податкові правопорушення та відповідальність за їх вчинення» ПК РФ [135] дано визначення не тільки поняття «податкове правопорушення», але й подано чіткий перелік принципів відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування (на відміну від ПКУ). Зокрема, в ст. 125 «Загальні принципи відповідальності за податкове правопорушення» їх зазначено шість [135]: Ніхто не може бути притягнутий до відповідальності за податкове правопорушення, крім як на підставі та у відповідності з порядком, передбаченим цим Кодексом. Ніхто не може бути повторно притягнуто до відповідальності за одне і те саме порушення податкового. Фізична особа може бути притягнута до відповідальності за податкові порушення згідно з цим Кодексом, якщо це порушення за своїм характером з точки зору російського законодавства не призведе до кримінальної відповідальності. Застосування податкових санкцій відносно підприємства (організації) для податкового правопорушення не звільняє керівників організацій, у разі наявності достатніх підстав від адміністративної, кримінальної чи іншої відповідальності. Застосування податкових санкцій відносно платника податків або податкового агента за податкові порушення не звільняє їх від відповідальності, платити податки і штрафи.
Склад і класифікація правопорушень у сфері оподаткування
У попередньому підрозділі було визначено поняття та ознаки правопорушення в сфері оподаткування. Проаналізуємо наступні складові правопорушення в сфері оподаткування, за яке передбачена адміністративна відповідальність: об єкт, об єктивна сторона, суб єкт, суб єктивна сторона.
Об єктом правопорушення в сфері оподаткування, за яке передбачена адміністративна відповідальність, необхідно вважати суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного та податкового права, що зазнають шкоди в результаті такого правопорушення. У теорії податкового права існує багато визначень об єкта податкового правопорушення, але визначенню «об єкт правопорушення» у сфері оподаткування майже не приділяється увага. У дослідженнях деяких учених дається визначення об єкта правопорушення у сфері оподаткування «як відносин, що регулюють установлений порядок реалізації податкового обов язку платником податків, порядок нарахування, сплати, стягнення податків, податкової звітності і податкового контролю» [137]. У межах таких відносин відбувається реалізація платниками податків обов язків щодо сплати податків, зборів (інших обовязкових платежів), а також виконання відповідних обовязків контролючми органами з іншого боку. Так, на думку А.В. Бризгаліна, об єктом такого правопорушення є «фінансові інтереси держави, дохідна частина бюджету і позабюджетних фондів, а також інші блага, що охороняються податковим законом» [19]. Фактично об єктом правопорушення у сфері оподаткування є відносини, що виникають у фінансової сфері діяльності держави, в процесі реалізації та формування дохідної частини бюджетів і державних цільових фондів.
Суспільні відносини в своїй сукупності, врегульовані нормами адміністративного та податкового права, формують родовий об єкт указаних правопорушень. Одночасно із родовим об єктом виокремлюється видовий та безпосередній об єкт. Безпосередній об єкт слугує ключовим критерієм, за яким розмежовуються окремі склади правопорушень у сфері оподаткування, за яким відокремлюються порушення правил ведення бухгалтерського та податкового обліку, подання фінансової та податкової звітності тощо (див. Додаток 2.2.1). Водночас ПКУ також містить склади правопорушень у сфері оподаткування, за які передбачена адміністративна відповідальність (див. Додаток 2.2.2). Критерії розмежування правопорушень у сфері оподаткування, закріплених в ст. 15 ПКУ[136], можна виділити на підставі аналізу переліку обов язків платників: - стати на облік у контролюючих органах у порядку, встановленому законодавством України; - вести в установленому порядку облік доходів і витрат, складати звітність, що стосується обчислення і сплати податків і зборів; - подавати до контролюючих органів декларації, звітність та інші документи, пов язані з обчисленням і сплатою податків і зборів; - сплачувати податки та збори в строки та у розмірах, встановлених цим Кодексом; - подавати на належним чином оформлену письмову вимогу контролюючих органів (у випадках, визначених законодавством) документи з обліку доходів, витрат та інших показників, пов язаних із визначенням об єктів оподаткування (податкових зобов язань), первинні документи, регістри бухгалтерського обліку, фінансову звітність, інші документи, пов язані з обчисленням і сплатою податків і зборів; - подавати контролюючим органам інформацію, відомості про суми коштів, не сплачених до бюджету в зв язку з отриманням податкових пільг (суми отриманих пільг) і напрями їх використання; - подавати контролюючим органам інформацію в порядку, у строки та в обсягах, встановлених податковим законодавством; - виконувати законні вимоги контролюючих органів щодо усунення виявлених порушень законів з питань оподаткування і підписувати акти (довідки) про проведення перевірки; - не перешкоджати законній діяльності посадової особи контролюючого органу під час виконання нею службових обов язків та виконувати законні вимоги такої посадової особи; - повідомляти контролюючим органам за місцем обліку такого платника про його ліквідацію або реорганізацію протягом трьох робочих днів з дня прийняття відповідного рішення (крім випадків, коли обов язок здійснювати таке повідомлення покладено законом на орган державної реєстрації); - повідомляти контролюючі органи про зміну місцезнаходження юридичної особи та зміну місця проживання фізичної особи-підприємця; - забезпечувати збереження документів, пов язаних із виконанням податкового обов язку, протягом строків, установлених цим Кодексом; - допускати посадових осіб контролюючого органу під час проведення ними перевірок до обстеження приміщень, територій (крім житла громадян), що використовуються для одержання доходів чи пов язані з утриманням об єктів оподаткування, а також для проведення перевірок з питань обчислення і сплати податків і зборів. Проаналізувавши норми законодавства, що встановлює адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері оподаткування, можна зробити висновок, що за об єктом більшість правопорушень є тотожними в ПКУ, КУпАП і відповідних галузевих законах. Хоча ПКУ і усуває велику кількість недоліків, які містяться у відповідному законодавстві, що регулює відповідальність за правопорушення в сфері оподаткування, проте, водночас, вносить нові колізійні норми. Так, ст. 163-4 КУпАП «Порушення порядку утримання та перерахування податку на доходи фізичних осіб і подання відомостей про виплачені доходи» [72] передбачено попередження або накладання штрафу на посадових осіб юридичної особи, а також на громадян-підприємців за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення державним податковим інспекціям за встановленою формою відомостей про доходи громадян (до них належить «Податковий розрахунок сум доходу, нарахованого (сплаченого на користь платників податку, і сум утриманого з них податку» (форма 1-ДФ). Дана норма не узгоджується з положеннями ПКУ, зокрема п. 119.2 ст. 119 та ст. 176 ПКУ [136] . Починаючи з 1 січня 2011 року, розрахунок суми нарахованого (сплаченого) доходу та утриманого з них податку стає податковою декларацією відповідно до п. 176.2 ПКУ [136].
Заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються за правопорушення у сфері оподаткування
Донині на законодавчому та теоретичному рівнях не має єдиного погляду серед учених щодо використання терміна для визначення примусових заходів, що застосовуються за правопорушення в сфері оподаткування.
Пр. чому серед науковців досить поширеним є підхід про те, що фінансові санкції є самостійним комплексним видом юридичної відповідальності, що при цьому накладаються фінансовими органами за відповідні правопорушення. Фінансові санкції, наприклад, авторами навчального посібнику з податкового права за редакцією М.П. Кучерявенка визначено як «покарання уповноваженим органом платника податків за вчинення податкового правопорушення у порядку, встановленому фінансово–правовими нормами, з метою реалізації суспільних інтересів щодо забезпечення грошових надходжень до бюджету» [14]. Крім того, що проблематика дефініції заходів адміністративного примусу за правопорушення у сфері оподаткування ґрунтується також і на невизначеному положенні юридичних осіб як субєктів відповідальності. Стосовно цього досить актуальною є думка І. Зуб, а який зазначає, що відбулося маскування штрафів і пені з юридичних осіб з боку законодавця у фінансові санкції, що було пов язано зі спробою законодавця подолати недолік доктрини адміністративного права, яка заперечувала адміністративну відповідальність юридичних осіб [50].
Водночас в податковому та адміністративному законодавстві, а також у наукових дослідженнях існує також плутанина в понятійному апараті, зокрема, у невизначеності поняття стягнень за правопорушення у сфері оподаткування. У даному випадку йдеться про поняття «фінансова санкція», «податкова санкція», «штрафна санкція». Наприклад, на думку С.М. Братуся, термін «санкція» позначає різні явища. По-перше, автор наголошує на тому, що «під санкцією розуміють ту частину норми, яка вказує на заходи державного примусу в разі її невиконання, а по-друге, терміном «санкція» позначають і інші заходи впливу на учасників правовідносини, що можуть бути як пов язані так і не пов язані з примусовою акцією держави, але породжують певні, що випливають з здійснення належних цим учасникам прав невигідні наслідки для зобов язаної особи» [18, с. 130]. Мають місце й неординарні пропозиції – О.Степанюк ототожнює примусові заходи, що застосовується за правопорушення у сфері оподаткування із заходами цивільно-правової відповідальності на підставі аналізу вітчизняного та зарубіжного податкового та цивільного законодавства і відзначає у них спільність приватно-правових елементів [200]. Стосовно цього можна погодитись з думкою Коломоєць Т.О., що це визначення є досить спірним, враховуючи потенціал і самих примусових заходів, і галузей законодавства, які визначають їх засади [75, с. 258–298]. Адже примусові заходи, що застосовуються за правопорушення в сфері оподаткування все–таки характеризуються ознакою публічності. Бризгалін О.В. називає їх «адміністративним примусом у податковому праві» [19], Кучерявенко М.П. – «примусом у податковому праві» і дає їм наступне визначення: «система заходів, що застосовуються уповноваженими органами тосовно осіб при порушенні ними обов язків зі сплати податку та притягнення до відповідальності за скоєння податкового правопорушення» [93]. Існує думка, що правопорушення в сфері оподаткування призводять до ненадходження необхідних грошових коштів до бюджетів і конструкція податкової відповідальності повинна забезпечити насамперед відновлення майнового положення держави і територіальних громад тих суб єктів, які зазнали втрат у результаті цього. Водночас податкову санкцію пов язують з реальними втратами держави і територіальних громад [138]. Дане визначення є дещо неточним з огляду на те, що характеризуючи зміст санкції за правопорушення у сфері оподаткування, необхідно мати на увазі, що йдеться про штрафи. Вони використовуються у системі способів примусу, проте здебільшого виконують роль способів забезпечення виконання зобовязань зі сплати податків, а також виконання інших обовязків платниками податків. Так, згідно зположеннями норм ПКУ не подання податкової декларації у строки, визначені законодавством, тягне за собою накладення штрафу у розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожне таке неподання або її затримку [136]. Тобто в даному випадку не відбувається втрат відповідного бюджету, а лише порушуються норми, що регулюють порядок оподаткування.
Водночас, якщо проаналізувати висловлювання учених, то можна побачити, що їх думки є різними. Так, Т.О.Мацелик, яка зазначає, що фінансово–правова відповідальність так само як і адміністративна відповідальність є різновидом адміністративного примусу. Вчена стверджує, що «особливість адміністративного примусу в податковому праві полягає в тому, що поряд із загальноприйнятими заходами адміністративного примусу органи державної податкової служби застосовують заходи, притаманні лише сфері оподаткування, серед них – надсилання податкових повідомлень, податкових вимог, застосування податкової застави та адміністративного арешту активів, для яких передбачена окрема процедура застосування» [102]. Подібну думку має й А.В. Роздайбіда. Він констатує, що «всі різновиди фінансових санкцій, що називає законодавець: пеня, стягнення усієї суми прихованого (заниженого) прибутку і штрафів, мають ознаки заходів адміністративного примусу компенсаційно–відновлювального і виправно–карального характеру. Вони застосовуються в системі адміністративно–процесуальних правовідносин при здійсненні державного податкового контролю за вчинення порушень податкового законодавства, які є різновидом адміністративних правопорушень» [192]. Погоджуючись з наведеним вище, вважаємо, що всі фінансові санкції на законодавчому рівні визнати необхідно складовими адміністративного примусу, що значною мірою полегшить првозастосовну дяльність у сфері оподаткування.
Стадії та етапи провадження по справах про адміністративні правопорушення у сфері оподаткування
Основною ознакою, що дозволяє виділити особливості стадій адміністративного провадження в сфері оподаткування, є особливий правовий режим відкриття провадження у справі, розслідування і специфічний склад його суб єктів. При провадженні по вищезгаданим справах уповноваженим органам необхідно дотримуватися вимог не тільки адміністративного, а й податкового законодавства. Податкове законодавство у сфері страхування визначають процедуру і особливості реалізації правовідносин у сфері оподаткування. Адміністративне право вводить критерії виявлення адміністративних проступків у цій сфері, а також нормативно регламентує проведення адміністративного провадження. О.В. Кузьменко зазначає, що адміністративною процесуальною стадією є відносно відокремлені частини адміністративного провадження, які являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально–конкретної справи [87]. Необхідно наголосити, що на даний момент українське законодавство не містить узагальнюючого нормативно–правового акта, що закріпив би конкретні стадії адміністративного провадження. На нашу думку, прийняття такого акта для всіх видів адміністративного провадження певною мірою не є доцільним, адже тільки КУпАП [72] містить 13 розділів, що регулюють різні сфери суспільних відносин. Якщо вивчати дане питання з позиції науковців, то можна знайти різні варіанти його вирішення. Наприклад, Кузьменко О.В. виділяє шість стадій адміністративного провадження: 1) порушення справи; 2) розслідування справи; 3) розгляд справи; 4) винесення постанови; 5) перегляд постанови; 6) виконання постанови [87].
Досить цікавим є підхід А.П. Коренєва, який вважає, що в адміністративному провадженні є п ять стадій: 1) порушення справи; 2) з ясування фактичних обставин; 3) розгляд справи; 4) винесення рішення по справі; 5) виконання рішення по справі [80].
Більш деталізованою є постадійна конструкція адміністративного провадження В. Юсупова, що виглядає наступним чином: 1) порушення справи; 2) збір і вивчення потрібної інформації; 3) попереднє вивчення матеріалів справи; 4) вибір норм права, що підлягають застосуванню; 5) розгляд справи органами, що правомочні приймати рішення; 6) розгляд скарг і прийняття кінцевого рішення; 7) виконання рішення по справі [226]. На противагу позиціям цих авторів, Д. Бахрах вважає, що перші стадії не потрібно ретельно деталізувати та, відповідно, пропонує наступні чотири стадії: 1) адміністративне розслідування: порушення справи; встановлення фактичних обставин; процесуальне оформлення результатів розслідування; направлення матеріалів для розгляду за підвідомчістю; 2) розгляд справи: підготовка до розгляду; аналіз зібраних матеріалів і обставин; прийняття постанови; доведення постанови до відома зацікавлених осіб; 3) перегляд постанови: оскарження або опротестування постанови; перевірка законності постанови; винесення рішення; реалізація рішення; 4) виконання постанови: звернення постанови до виконання; безпосереднє виконання [13].
Такий підхід є досить ґрунтовним і доцільним для загального порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. Проте нас цікавить більш деталізована постадійна конструкція провадження у справах про адміністративні правопорушення саме в сфері оподаткування. Для цього звернемося до вузькогалузевих нормативно–правових актів, що регулюють зазначену сферу відносин.
Особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення щодо справляння податків закріплено Інструкцією з оформлення органами державної податкової служби матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом ДПА України від 28. 10. 2009 р. № 585 (далі – Інструкція) [54]. Дана Інструкція розроблена відповідно до вимог КУпАП, Закону України «Про державну податкову службу в Україні». Вона закріплює порядок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах ДПС, порядок складання відповідних протоколів, розгляд справ про адміністративні правопорушення органами ДПС, а також регламентує порядок розгляду скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення. До прийняття зазначеної вище Інструкції адміністративно-процесуальні функції органів ДПС регламентувались рекомендаціями, закріпленими наказом ДПА України від 01.06.1998 № 266. Також особливістю нової Інструкції є те, що вона визначає права особи, яка вчинила правопорушення: надання пояснень та зауважень, викладення (письмово) мотивів відмови у підписання протоколу, ознайомлення з правами згідно КУ [78] та ст. 268 КУпАП, а також надання документів що можуть свідчити про обставини, які пом якшують відповідальність [54]. Отже, проаналізувавши цей нормативно–правовий акт, можна виділити такі стадії провадження щодо застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення податкового законодавства: 1) оформлення протоколів про адміністративні правопорушення; 2) розгляд посадовими особами органів державної податкової служби справ про адміністративні правопорушення; 3) оскарження та опротестування постанов у справі про адміністративне правопорушення, винесених органами державної податкової служби; 4) виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення, винесених посадовими особами органу державної податкової служби. Перейдемо до більш детального, поетапного аналізу кожної стадії адміністративного провадження по правопорушеннях у сфері оподаткування з метою зясування його особливостей та виявлення недоліків.