Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы обеспечения промышленной безопасности в Российской Федерации 11
1.1. Понятие и сущность промышленной безопасности 11
1.2. Правовой режим как особая форма правового регулирования промышленной безопасности
1.3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - основной субъект в области обеспечения промышленной безопасности 54
Глава 2. Понятие надзора и состояние правового регулирования надзорной деятельности в области промышленной безопасности 77
2.1. Понятие надзора за промышленной безопасностью
2.2. Состояние правового регулирования обязательных надзорных требований в области промышленной безопасности и их совершенствование
2.3. Состояние правового регулирования процедур проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений
Заключение „„. 129
Библиография
- Правовой режим как особая форма правового регулирования промышленной безопасности
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - основной субъект в области обеспечения промышленной безопасности
- Состояние правового регулирования обязательных надзорных требований в области промышленной безопасности и их совершенствование
- Состояние правового регулирования процедур проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений
Правовой режим как особая форма правового регулирования промышленной безопасности
Вопросам безопасности любое государство, в том числе и Российская Федерация, уделяло и уделяет большое внимание.
Так, до начала XX века институт безопасности рассматривался как возможность государства обеспечить сохранность суверенитета посредством укрепления внешних границ, либо как непосредственное противостояние внутренней угрозе в лице оппозиции, а также возникающая в государстве смута (внутренняя безопасность). И только на рубеже XIX - начале XX века можно выделить тенденции формирования государством условий, отвечающих безопасности личности. Полагаем, что теоретические основы роли и значения правового государства в обеспечении безопасности личности были определены такими авторами как В. Гессен, С.А. Котляревский, Б.А. Кистя-ковский. Именно они сформировали либеральную теоретическую модель безопасности, где главным объектом защиты признается отдельный человек. Революционные события 1917 года прервали эти процессы и сформировали социалистическую модель, где, прежде всего, защищалось государство и его идеология1.
Однако, приходится отметить, что непосредственно самому понятию «безопасность» и проблемам ее обеспечения, как особо важному социальному явлению, уделялось недостаточно должного внимания, очевидно, в силу того обстоятельства, что функция обеспечения безопасности, традиционно, относится исключительно к вопросам государственного значения.
Так, к примеру, авторами Большой советской энциклопедии понятие «безопасность» рассматривалось только с позиции ее международной приро См.: Гордиенко В.В. Безопасность России в условиях глобализации (криминологические и социально-правовые проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 16. ды, как соотношение экономических, политических и других отношений между государствами, предусматривающее их мирное сосуществование на началах равноправия, национальной независимости и самостоятельности народов, а также их свободное развитие на демократической основе1. Как видим, авторы предполагают возможность определения «безопасности» только через возможности государства противостоять внешним угрозам, в соответствии с целями и официальной позицией политического руководства страны.
В действительности же, безопасность, по своей правовой природе, характеризует состояние, в котором прибывает некий социальный объект, отвечающее интересам его сохранности, в условиях возможных нежелательных, неблагоприятных и разрушительных для него внутренних и внешних воздействий, наступление которых угрожает временному или постоянному исключению объекта их системы социальных взаимоотношений, что нежелательно для его эффективного функционирования. При этом, безопасность следует рассматривать и как состояние, и как процесс, способствующий обеспечению и реализации предупредительных мер, направленных на пресечение возможных негативных воздействий на объект.
При этом, как справедливо отмечает И.Б. Кардашова, государственно-властные структуры, в этой системе, следует рассматривать как инструмент (механизм) обеспечивающий в рамках своей реализации наилучшие условия для развития общества, личности, а также самого государства. Таким образом, по мнению автора, к числу ключевых объектов безопасности следует относить непосредственно саму личность, а также ее права и свободы, общество с его материальными и духовными ценностями, и, непосредственно, само государство, его территориальная целостность, суверенитет и сформировавшийся конституционный строй2.
Согласно словарю Роберта термин «безопасность» начал употребляться с 1190 года и означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. Однако в этом значении в лексику народов Западной Европы он прочно не вошел и практически не использовался вплоть до XVII века. В XVII - XVIII вв. в большинстве стран мира утверждается точка зрения, что государство имеет своей целью обеспечение общего благосостояния и безопасности1.
К сожалению подробного, содержательно-развернутого понятия «безопасность», в литературе не приводится. Так, в словаре В. Даля безопасность определяется через отсутствие опасности, и обеспечение сохранности, на-дежности . Словарь С. Ожегова определяет безопасность, как «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности»3.
Необходимо отметить, что в русском языке слово «безопасность» образовано по принципу антиномии (противоречия между двумя положениями, каждое из которых признается логически доказуемым4), т.е. за счет добавления приставки «без» к слову «опасность». Такой негативистской ограничительной лексической конструкции было, наверное, достаточно для нужд старой русской жизни5. Но с вхождением России в европейскую жизнь родное слово стало ограничителем чужих смыслов. Политическое употребление этого слова долго оставалось неорганичным для русского языка, и по-настоящему понятие «безопасность» утвердилось в нашем политическом
Сущность понятия «опасность» можно определить следующим образом: опасность - понятие, фиксирующее нарастание в жизни человека или общества таких противоречий, дальнейшее развитие которых может привести к гибели как отдельного индивида, так и общества в целом2.
Уверены, что только лингвистического толкования понятия безопасности явно недостаточно для раскрытия ее природы, поскольку под отсутствием опасности как бы подразумевается возможность достижения подобной идеальной ситуации.
Приходится признать, что в реальной жизни сама категория «безопасность» является относительной и не может быть идеальной, поскольку нельзя предусмотреть и просчитать все возможные опасности
Природа безопасности, вне всякого сомнения, сопровождает развитие человечества с древних времен. Отсутствие угрозы существования, как и готовность ей противостоять, являлись залогом развития общества. Таким образом, стремление к безопасности явилось одной из главных причин объединения древних предков в общество.
До сих пор актуальны высказывания английского философа Т. Гоббса, который в своей работе "Левиафан" (1651 г.) показывает диалектическое единство и взаимообусловленность безопасности личности, общества и государства. По его мнению, добро и зло кроются в поведении людей, живущих в обществе, поэтому задача безопасности личности и общества заключается в выработке определенных правил поведения между людьми.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - основной субъект в области обеспечения промышленной безопасности
Роль Ростехнадзора можно определить через компетенцию, которая в своем единстве определяет совокупность основных направлений деятельности, возлагаемых на Ростехнадзор, и, следовательно, содержание и объем их работы.
Следует отметить, что именно содержание компетенции органа является определяющим фактором в рамках обеспечения конструктивных взаимоотношений с другими участниками в области промышленной безопасности. В следствие чего, от четкости определения компетенции Ростехнадзора зависит и качество реализации государственного управления в заданной сфере.
Ростехнадзор является уполномоченным органом в области промышленной безопасности и, следовательно, специфика его компетенции и проявление ее особенностей характеризуется и обусловливается не только средой функционирования, но и иными объективными факторами.
Чтобы получить достаточно полное представление о функционировании Ростехнадзора, важно, прежде всего, определить содержание работы, которое обусловливается функциями Ростехнадзора.
Административная реформа федеральные министерства наделяет полномочиями по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию в установленной сфере деятельности; федеральные службы - контрольно-надзорными полномочиями; федеральные агентства - полномочиями по предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Однако действующая модель системы федеральной исполнительной власти допускает наделение федеральных служб полномочиями по принятию нормативных правовых актов в соответствии с указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Как уже отмечалось выше, правовой статус и функции Ростехнадзора, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».1
При этом функцию по принятию нормативных правовых актов вправе осуществлять в области промышленной безопасности только Ростехнадзор. Данные функции указывают лишь на общую сферу, характеризующую деятельность Ростехнадзора. Они слишком абстрактны и поэтому недостаточны для полного закрепления подведомственности в области промышленной безопасности.
Функции, закрепленные в Положении о Ростехнадзоре, равно как и функции административной деятельности других федеральных органов исполнительной власти, механически перенесены из Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"(далее - Указ Президента № 314) без изменений, лишь с уточнением сферы их осуществления. При этом можно согласиться с утверждением СЕ. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой о том, что классификация функций в Указе Президента № 314 преследовала «скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти, а не выделение всех функций органов исполнительной власти. Поэтому термин «функции» в данном случае имел «техническое» применение, которое предопределило очень «вольное» его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти»1. Это можно обосновать и тем, что этап административной реформы, связанный с практическим установлением трех-звенной системы федеральных органов исполнительной власти, был проведен в 2004 г. в предельно сжатые сроки с целью построения лишь основ организации и функционирования исполнительных органов по единому «шаблону», поэтому авторы положений о федеральных органах исполнительной власти, как правило, ограничивались тем перечнем, который приведен в Указе Президента Российской Федерации № 314.
Решение этого вопроса видится в правильном установлении предметных функций, которые тесно связаны с объектом административного воздействия и призваны конкретизировать общие направления деятельности Ростехнад-зора в области промышленной безопасности.
Анализ деятельности Ростехнадзора позволяет выделить следующие направления деятельности Службы в области промышленной безопасности:
Исходя из данных направлений деятельности, необходимо говорить о полномочиях Ростехнадзора в области промышленной безопасности.
При этом нормотворческие полномочия необходимо рассматривать как исключительные в деятельности Ростехнадзора.
Ростехнадзор уполномочен разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, что, по сути, представляет собой исключение из общего правила нормотворческого функциональ Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 7. ного федеральных органов исполнительной власти в условиях разделения на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
В этой связи Б.В. Российский отмечает, что наличие у отдельных федеральных служб нормотворческих полномочий способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся предметом их контрольно-надзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменительных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах деятельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулированием1.
Перечень нормативных правовых актов, которые должен принимать Ростехнадзор, содержится в Федеральном законе № 116-ФЗ2, Указе Президента Российской Федерации от 23.006.2010 № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»3, постановлении Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» и других4.
Нормативные правовые акты Ростехнадзора регулируют носящие публично-правовой характер отношения, связанные с осуществлением возложенных на нее полномочий в области промышленной безопасности. Ряд принимаемых Ростехнадзором актов регламентируют проведение организационных мероприятий, осуществление материально-технических операций, прочих вспомогательных действий.
Состояние правового регулирования обязательных надзорных требований в области промышленной безопасности и их совершенствование
Анализ изменений нормативно-правовой базы государственного надзора за последние годы показал, что была проделана довольно большая работа по корректировке и детализации правил осуществления надзорных мероприятий, которые направлены на повышение уровня защиты прав поднадзорных субъектов и на качество надзора. Однако не все произошедшие изменения можно оценить положительно, а определенная часть существующих проблем пока не решена. Например, в настоящее время так и не установился доказательственный и системно-целевой подход к установлению мер технического регулирования. В настоящее время при принятии технических регламентов не учитываются отклонения объектов технического регулирования, форм и процедур оценки соответствия от международных документов (в том числе и документов, принятых органами Европейского союза) и др.
Оценка современного состояния промышленной безопасности в нашей стране позволяет выделить две группы проблем: проблемы, связанные с недостатками проверяемых обязательных требований в области промышленной безопасности; проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений.
В настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного надзора в области промышленной безопасности составляют: базовый рамочный Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; отраслевой федеральный закон, регламентирующий отдельные формы надзора; подзаконные нормативные правовые акты1.
В течение последних лет нормативно-правовая база государственного надзора претерпела довольно сильные изменения. Их анализ позволяет выделить следующие основные направления корректировки соответствующих нормативных правовых актов.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 294-го федерального закона индивидуальные предприниматели и юридические лица должны обязаны уведомлять Ростех-надзор о том, что начали осуществлять определенные виды предпринимательской деятельности. Соответствующие изменения были внесены в утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 584 Перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления которых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление.
Внедрение уведомительного порядка государственного регулирования является оправданным в случае замены им разрешительного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности. А в отдельных случаях, когда существует необходимость последующего надзора за деятельностью индивидуального предпринимателя или юридического лица, введение уведомительного порядка оправдано. Однако определение перечня видов деятельности, для начала которых необходима подача уведомления, должно осуществляться на основе четких критериев, предложенных Ростехнадзором.
Помимо расширения сферы действия уведомительного порядка о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, в Федеральный закон № 294-ФЗ были внесены изменения, допускающие возможность подачи соответствующего уведомления через многофункциональные центры предоставления государственных услуг, которые так и не функционируют в полном объеме
В Федеральном законе № 294-ФЗ осуществлена корректировка процессуальных требований к порядку проведения контрольных мероприятий. Так, были внесены изменения в перечень оснований для проведения внеплановой проверки. Федеральным законом № 242-ФЗ в п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ внесены дополнения, допускающие возможность проведения внеплановой проверки на основании требования прокурора о проведении такой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Данные изменения могут быть оценены положительно, т.к. исправляют ранее существовавшую коллизию, согласно которой внеплановая проверка, проводимая органом надзора на основании материалов, поступивших из прокуратуры, подлежала согласованию в органах прокуратуры. Внесение изменений именно в п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ позволяет проводить такие внеплановые проверки без бессмысленного в данном случае согласования.
Федеральным законом от 25.06.2012 № 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" внесены изменения в п. 17 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, согласно которым в случае если причинен или причиняется вред не только жизни, здоровью граждан, экологии, животному и растительному миру, безопасности государства (как это было закреплено ранее), но и объектам культурного наследия РФ не требуется предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки.
Соответственно, объекты культурного наследия включены в перечень охраняемых благ, упоминаемых в положениях, посвященных принятию мер по устранению выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного вреда.
Состояние правового регулирования процедур проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений
Рассмотрение в административном порядке жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях должно осуществляться не единолично вышестоящим должностным лицом, а комиссионно. Председателем данной комиссии должно быть соответствующее должностное лицо, которому в настоящее время направляется жалоба. В состав комиссии должны входить в равной пропорции представители профильного подразделения, ответственного за соответствующий вид контроля (надзора), и представители подразделения, ответственного за юридическое обеспечение деятельности органа контроля (надзора). Комиссия должна рассматривать дело в порядке, установленном в ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ.
Данная мера должна повысить независимость, беспристрастность принятия решения по жалобе и исключить существующую практику, согласно которой жалобы рассматриваются формально единолично вышестоящим должностным лицом, а фактически единолично нижестоящими государственными служащими (с последующим проставлением подписи должностного лица на решении).
В настоящее время формально рассмотрение дел об административных правонарушениях (включая рассмотрение жалоб на постановления) осуществляется в открытом режиме, т.е. со свободным доступом всех заинтересованных лиц. Однако на практике открытость рассмотрения дел хоть сколько-нибудь обеспечена только при судебном рассмотрении дел соответствующей категории. Возможности для заинтересованных лиц попасть на рассмотрение жалобы в административном порядке практически нет.
В связи с этим, одновременно с переходом на коллегиальное рассмотрение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, необходимо обеспечить реальную открытость заседаний соответствующих комиссий.
Необходимо по аналогии с обеспечением открытости судебных актов обеспечить публичный доступ к процессуальным документам по отдельным наиболее важным категориям дел об административных правонарушениях, рассматриваемых административными органами.
Открытость заседаний административных органов и информационная открытость процессуальных документов административных органов должны исключить факторы, позволяющие скрывать проявления некомпетентности, небрежности и предвзятости при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Другой проблемой является то, что одинаковое административное наказание назначается как за грубые, так и за мелкие нарушения. Основной причиной данной ситуации является размытость формулировок объективной стороны состава административного правонарушения или наличие в описании состава правонарушения отсылки к законодательству в отдельных сферах государственного управления и ведомственным правилам и инструкциям в КоАП РФ.
Необходимо отметить, что отсылочные нормы встречаются в КоАП РФ в довольно большом объеме. Анализ Особенной части данного Кодекса позволяет говорить о наличии в ней не менее 85 составов административных правонарушений, которые могут быть совершены субъектами предпринимательской деятельности и которые сформулированы исключительно или преимущественно отсылочными нормами.
При этом в большинстве случаев указанные выше правила или требования представляют собой не один, а множество нормативно-правовых актов, число которых может доходить до нескольких десятков. Среди нормативных актов, устанавливающих обязательные требования, могут быть акты различного уровня, начиная от федеральных законов и заканчивая ведомственными актами, принятыми еще в советское время.
Помимо наличия отсылочных норм в описании составов административных правонарушений КоАП РФ содержит примеры абстрактных формулировок, допускающих крайне широкое усмотрение лица, рассматривающего дело об административном правонарушении.
Размытость формулировки состава административного правонарушения в совокупности с закреплением права должностного лица назначить любое наказание в пределах широкого диапазона, закрепленного КоАП РФ, приводит к следующему. С одной стороны, законом допускается наложение максимального (близкого к нему) наказания за незначительные или даже формальные нарушения отраслевого законодательства, включая ведомственные акты. С другой стороны, в силу положений КоАП РФ возможно наложение минимального (близкого к нему) наказания за серьезные, повлекшие значительный вред нарушения отраслевых нормативных правовых актов.
Указанная проблема может быть решена только путем конкретизации составов административного правонарушения. Среди положений тех нормативных правовых актов, на которые ссылаются те или иные статьи КоАП РФ, должны быть отобраны положения, нарушения которых реально способны причинить вред жизни и здоровью людей, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, национальной безопасности, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Административная ответственность должна быть установлена только за нарушение указанных требований с четким перечислением их в КоАП РФ.
В настоящее время требования законодательства о стандартах открытости деятельности органов власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях довольно сильно отличаются в зависимости от того, идет ли речь о судах или об органах исполнительной власти.