Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Личная свобода и основания ее ограничения по российскому административному законодательствую . 15
1. Личная свобода как социальная ценность и объект административно- правовой охраны 15
2. Основания ограничения личной свободы по российскому административному законодательству 51
3. Административное принуждение как способ ограничения личной свободы 79
Глава 2. Виды административных наказаний, ограничивающих личную свободу
1. Основания и порядок применения административного ареста ... 108
2. Выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации как вид административного наказания 123
3. Гарантии соблюдения законности при применении административных наказаний, связанных ограничением личной свободы 149
Заключение 168
Библиография 174
- Личная свобода как социальная ценность и объект административно- правовой охраны
- Основания ограничения личной свободы по российскому административному законодательству
- Основания и порядок применения административного ареста
- Выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации как вид административного наказания
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодняшнее время, переживаемое Россией, может быть охарактеризовано как период коренного изменения всего комплекса социальных отношений, связанный с переходом от тоталитаризма к обществу открытого типа. Происходит значительное раскрепощение человеческих потенций, как в области мысли, так и в формах деятельности, ранее запрещенных, усиление их за счет признания разнообразия потребностей и интересов различных социальных групп, а также индивидуальных потребностей. Содержанием этих изменений послужили разрушение существующей ранее системы и становление новой демократической структуры с ее системой ценностей. Вместе с тем, любая новизна всегда сопряжена с нарастанием правового, политического и экономического хаоса, который в силу многонационального характера нашего государственного образования осложняется межнациональными конфликтами.
Любая свобода превращается в свою противоположность, когда она не ограничивается рамками закона как правового императива практической деятельности. Необходимо осознание важности переноса акцента с понимания свободы как индивидуального состояния на понимание необходимости установления реальной гражданской свободы, основанием которой является закон, обеспечивающий возможность ее существования.
Ограничение прав и свобод человека и гражданина, то есть определение пределов личной свободы в обществе и государстве, - это, безусловно, один из важнейших аспектов взаимоотношений человека и государства.
Каким бы ни было государство по своей природе, какой бы режим в нем не господствовал, взаимоотношения личности и государства всегда представляли интерес не только теоретический, религиозный, философский, но и практически-прикладной, правовой, поскольку без учета взаимодействия государства и личности невозможно было установить в
обществе порядок, необходимый для стабильного и прогрессивного развития. Главный философский вопрос во взаимоотношениях личности, общества и государства — о степени свободы человека и о возможности, основаниях и мере вторжения государства и других индивидов в эту свободу. В свою очередь, "нахождение баланса власти и свободы составляет главнейший и деликатнейший смысл конституционного права"1.
Закрепление в действующей Конституции России нового концептуального подхода к соотношению интересов личности, общества и государства, выраженное в лаконичной формуле - "человек, его права и свободы являются высшей ценностью", сопровождалось введением в конституционный текст специального юридического термина - "ограничение прав и свобод человека и гражданина" , что, по нашему мнению, абсолютно необходимо в интересах большинства граждан. Соответствующие ограничения применяются в отношении лиц, причиняющих вред обществу либо отдельным его индивидам.
Вместе с тем, установление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией РФ и международными правовыми актами. Формулировки ограничений должны быть четкими и понятными любому гражданину и должностному лицу. Норма, устанавливающая ограничение, не должна допускать произвольного ее толкования правоприменительными органами.
Права, свободы и законные интересы граждан выступают в качестве универсального и неизменного предмета регулирования практически всех
1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. -М. 2002. С. 3.
2 Следует отметить, что впервые норма об общих условиях ограничений прав и свобод появилась в
Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22.11.91 г, ч. 2 ст.
2 которой гласит: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных
прав и интересов других людей в демократическом обществе". В апреле 1992 г. данное положение было
включено в Конституцию РСФСР 1978 г. (ст. 33) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865; 1992. № 20; Ст. 1084.
отраслей права . Они же являются объектом исследования как межотраслевой, так и отраслевой науки2.
Особенно тесно права и свободы граждан, а также ограничения их личной свободы связаны с отраслью административного права.
Несмотря на демократические перемены, либерализацию уголовного
законодательства, сфера административно-правового ограничения личной
свободы в России остается весьма широкой. В современной
административной политике превалирует не профилактика правонарушений, а принудительные меры, ограничивающие права и свободы граждан. Только органами внутренних дел ежегодно доставляются и задерживаются десятки миллионов людей. В системе административных наказаний сохраняются административный арест и выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, которые существенно ограничивают личную свободу.
Более того, законодатель расширил в КоАП РФ основания применения административного ареста. В 2002 году данная мера административного наказания была применена в отношении 642, 7 тыс. человек . Вызывает озабоченность не только широкомасштабное применение мер административного принуждения, ограничивающие личную свободу, но и многочисленные нарушения прав человека при их реализации. Поэтому остается востребованной как научная оценка действующего законодательства, регулирующего применение этих принудительных мер, так и анализ практики его применения, выработка предложений по повышению правовых гарантий прав человека и гражданина в сфере обеспечения личной свободы. Эти обстоятельства и обусловили потребность в проведении настоящего диссертационного исследования.
См.: Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Автореф. дисс. д.ю.н. // Академия управления МВД РФ. -М. 1997. С. 3.
2 См.: Общая теория прав человека. —M. 1996г. С. 509.
3 См.: Российская юстиция. 2003. № 8. С. 77-78.
Анализ научной литературы, посвященной административно-правовым проблемам, свидетельствует о том, что значительная ее часть ориентирована на решение задачи обеспечения прав и свобод граждан. В трудах ученых-административистов соответствующая проблема выступает либо как самостоятельный объект исследования, либо затрагивает и другие актуальные проблемы административно-правовой науки.
Степень разработанности темы и круг источников. В разное время
вопросами, связанными с правами и свободами человека занимались: С.А.
Авакьян, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, Б.Т. Безлепкин, Л.Д. Воеводин, В.Т.
Карапетян, И.Ш. Килясханов, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, Н.С. Малеин,
А.В. Малько, А.С. Мордовец, В.Д. Перевалов, В.И. Радченко, Ф.М.
Рудинский, О.Г. Румянцев, Б.Н. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин,
В.А. Туманов, И.Е. Фарбер, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Ю.А.
Юдин и др. ~':
Внимание автора было также обращено к работам отдельных специалистов в области теории государства и права, а также философии права, посвященным правам человека, их сущности и содержанию, которые в той или иной степени касались ограничений прав и свобод. Это труды таких ученых, как: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.И. Гойман, В.М. Ведяхин, Н.В. Витрук, Д.А. Керимов, А.И. Козулин, С.А. Комаров, М.Н. Малеина, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, В.А. Патюлин, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, К.Б. Толкочев, Л.Д. Чулюкин, А.П. Шергин, Л.С. Явич и др.
Для раскрытия темы диссертации также имеют значение исследования В.В. Виноградова, Ф.С Галенопольского, И.В. Гончарова, А.В. Грязнова, А.Н. Домрина, Н.М. Касаткиной, Д.А. Ковачева, И.Л. Петрухина, А.Н. Пилипенко, СВ. Пчелинцева, И.Г. Тимошенко и др., посвященные особым государственно-правовым режимам (чрезвычайному и военному положениям).
В диссертации использованы работы отечественных ученых-правоведов конца XIX - начала XX веков: В.М. Гессена, В.О. Дерюжинского, И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, Е.Н. Трубецкого, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др., а также труды великих мыслителей прошлого: Т. Гоббса, Г. Гегеля, В. Гумбольта, И. Канта и др.
Познать опыт развития зарубежных стран в области прав человека помогли исследования таких ученых как: Э. Аннерс, У. Блэкстоун, Р. Давид, И. Изензее, Ф.Х. Лассаль, Ф. Люшер, Т. Маунц, В. Остром, Л. Фридмэн, К Хессе, Э. Цоллер и др.
При подготовке диссертационного исследования использовались и труды ученых в области международного права: И.П. Блищенко, Г.В. Игнатенко, В. А. Карташкина, Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова, Р. А. Мюллерсона, В.Я. Суворовой, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, М.Л. Энтина и др.
Непрекращающиеся изыскания в области обеспечения прав и свобод человека, его взаимодействия с государством предопределяют актуальность темы исследования. Более того, после вступления в силу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наметился новый пласт вопросов, требующих своего решения. Одной из таких проблем являются административные наказания, ограничивающие личную свободу.
Данное диссертационное исследования призвано восполнить существующий пробел и выявить место и роль ограничений личной свободы в правовом регулировании положения человека в Российской Федерации.
Автор отдает себе отчет в том, что дать ответы на все вопросы в одной работе невозможно. Вместе с тем, настоящая диссертация представляет собой первое комплексное теоретическое исследование по проблеме ограничений личной свободы в административном праве РФ.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, решения
Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты Государственной Думы и Совета Федерации, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, международные универсальные и региональные договоры, международные акты рекомендательного характера, решения Европейской комиссии и Европейского суда по права человека, конституции и законодательные акты зарубежных стран.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации, исходя из актуальности ее темы, является выявление, научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон категории "ограничение личной свободы" как целостной проблемы современного административного права Российской Федерации. Она достигается следующими путями: исследованием проблем практической реализации конституционных положений об ограничениях прав и свобод человека; выявлением существующих пробелов в правовой регламентации ограничений прав и свобод; сопоставлением различных понятий, касающихся понятия "ограничение личной свободы по административному праву"; выработкой предложений по совершенствованию законодательства и практических рекомендаций по совершенствованию практики применения соответствующих ограничений в деятельности органов внутренних дел; определением правовых гарантий лицам, в отношении которых применяются те или иные ограничения личной свободы.
Для достижения поставленной цели автором были определены следующие задачи:
раскрыть понятие "личная свобода" и определить основания ее ограничения;
сопоставить понятия "свобода личности" и "личная свобода";
выявить связь между конституционным регулированием прав и свобод человека с нормативным определением сферы свободы личности;
сформулировать понятие "ограничение личной свободы в административном праве РФ";
проанализировать основные подходы к трактовке ограничений прав и свобод; изложить определяющие признаки правовых ограничений, цели (основания) ограничений, способы ограничений прав и свобод;
обобщить нормы международного права, закрепляющие общие условия и конкретные способы ограничения прав и свобод с целью приведения российского законодательства в соответствие с нормами международного права;
рассмотреть основные виды административных наказаний, ограничивающих личную свободу; предложить в дополнение к существующей нормативной базе проект закона «Об административном выдворении»;
рассмотреть гарантии прав личности от неконституционных ограничений при назначении административных наказаний; внести предложения, направленные на повышение эффективности функционирования данных гарантий.
Методологическая основа исследования. Для достижения цели
диссертационного исследования и решения поставленных задач
использовались современные методы познания явлений и процессов
правовой действительности с применением методологии общей теории и
социологии права. В процессе работы использовались достижения наук
конституционного, административного, уголовного, уголовно-
процессуального, гражданского, гражданско-процессуального права. Обоснование положений и выводов, предлагаемых в диссертации, осуществлено за счет комплексного применения как общенаучных
(диалектический, системный, статистический), так и частных (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном рассмотрении вопросов, ранее не являвшихся предметом научного анализа, уяснении сущности проблем, малоизученных науками конституционного, административного, гражданского, уголовного и других отраслей права, связанных с возможными ограничениями личной свободы человека при применении административных наказаний.
После существенного обновления законодательства Российской Федерации и ее субъектов, в частности кодифицированных источников права, на базе действующей Конституции впервые проводится комплексный анализ правовых основ ограничения личной свободы в общем виде и, конкретно, в административном праве.
Действующая Конституция РФ закрепила достаточно широкий перечень прав и свобод; вместе взятые эти права и свободы определяют сферу свободы человеческой личности.
Ограничение личной свободы является тем регулирующим фактором, с помощью и посредством которого возможна стабилизация общественной обстановки и удержание ее на определенном законом сбалансированном уровне.
В связи с этим на защиту выносятся следующие положения:
1. Автор предлагает свою трактовку понятий «личная свобода»,
которая представляет собой возможность и способность конкретного
индивида (единичного представителя какого-либо целого) совершать те
действия, которые он считает необходимыми для себя в определенный
момент времени, а также сопоставляет это определение с понятием «свобода
личности».
2. В диссертации утверждается, что только "привязав"
сформулированное понятие «личной свободы» к праву, а именно к
административному праву, можно говорить не только о личной свободе в
административном праве, но и об основаниях ее ограничения. Исходя из общего определения понятия «личной свободы», автор заключает, что это понятие может относиться только к физическим лицам.
Учитывая, что "право" есть "система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государства", предлагает следующее определение понятия "личная свобода в праве": возможность человека (индивида) совершать (быть способным осуществить) те действия, которые он считает необходимыми для себя в определенный момент времени, не выходя за рамки системы общеобязательных правовых норм, охраняемых силой государства.
Административное право регулирует отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления. Таким образом, по мнению диссертанта, понятие "личная свобода в административном праве" может быть представлена следующим образом: возможность человека (индивида) совершать (быть способным осуществить) те действия, которые он считает необходимыми для себя в определенный момент времени, не выходя за рамки системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.
3. Конституции РФ закрепляет, что ограничение конституционных прав и свобод допустимо только при соблюдении следующих условий: 1) только федеральным законом; 2) «только в той мере, в какой это необходимо...».
Относительно первого условия необходимо учитывать, что Конституция Российской Федерации, также как и ряд международно-правовых норм, определяет общие принципы установления возможных ограничений прав и свобод, обязательные для законодателя. Ограничения, подобные этим, могут быть установлены только федеральным законом. Автор утверждает, что нормативные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый
характер, не только не могут устанавливать каких-либо ограничений прав и свобод, но и регулировать основания и порядок их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки таких ограничений.
Анализируя второе условие ограничения конституционных прав и свобод, диссертант считает, что оно позволяет трактовать конструкцию «только в той мере, в какой это необходимо..,» как оценочную и адресованную правоприменителю особого рода - законодателю. Применяя соответствующее конституционное положение, законодатель каждый раз должен оценивать, насколько необходимы и целесообразны вводимые ограничения, не являются ли данные ограничения излишними или чрезмерными.
4. Исходя из определений понятия «ограничение права (свободы)»,
предлагаемых различными учеными, автор предлагает следующую
формулировку термина «ограничение личной свободы в административном
праве РФ»:
Ограничение личной свободы по административному праву - это установленные административным законодательством РФ пределы (границы) реализации (осуществления) человеком (гражданином) прав (свобод), выражающиеся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых предопределено необходимостью защиты определенных законом ценностей, и назначением которых является обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства.
5. Административное принуждение, включающее в себя меры
административного пресечения и меры административной ответственности,
затрагивающие личную свободу человека, есть разновидность
государственного принуждения, основной целью которого является охрана и
защита общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления
исполнительной власти.
Среди всех мер административного пресечения, направленных на ограничение личной свободы и применяемых правоохранительными органами, в частности милицией, доставление и административное задержание являются самыми распространенными. В ходе исследования диссертант дает свою трактовку этих понятий.
6. Рассматривая административный арест в качестве самого строго
административного наказания, автор предлагает свое видение ст. 3.9 КоАП
РФ.
По мнению диссертанта, установление ареста в виде санкций за совершение административного правонарушения не имеет каких-либо серьезных оснований, не говоря уже о том, что не украшает имидж правового демократического государства. Автор полагает, что административный арест целесообразно оставить в качестве наказания только за нарушение режима чрезвычайного положения (ст. 20.5 КоАП РФ), исключив его из санкций других статей.
7. Диссертант проводит сравнительный анализ понятий
«административное выдворение» и «депортация» с целью преодоления
неопределенности в этом вопросе и предлагает в качестве законодательной
инициативы проект закона «Об административном выдворении».
Теоретическое значение результатов исследования состоит, прежде всего, в том, что автор впервые на монографическом уровне обобщил не только основные понятия, связанные с ограничением личной свободы, но и попытался органично соединить элементы личной свободы, оснований ее ограничения в рамках административно-правовой науки. В диссертации определены виды административных наказаний, прямо ограничивающих личную свободу человека, и на основании этого сделан ряд предложений в действующее законодательство РФ.
Практическое значение результатов исследования обусловливается его новизной, критическим подходом к оценке действующего административного законодательства и ведомственной нормативной базы.
Сформулированные в диссертации выводы, рекомендации, определения различных понятий, а также научные разработки могут использоваться практическими работниками, гражданами, в научно-исследовательской деятельности, а также при преподавании курса административного права.
Апробация проведенного исследования. Диссертант участвовал в
научно-практических конференциях, проходивших в Московском
Университете МВД России, в частности, «Актуальные проблемы
административного и административно-процессуального права».
Практическая апробация результатов исследования выразилась в опубликовании трех научных статей, подготовленных по теме диссертации:
1. Тархов А.В. О некоторых мерах процессуального обеспечения
производства по делу об административном правонарушении,
ограничивающих свободу личности. //В сб. тезисов статей Московского
университета МВД России «Актуальные проблемы административного и
административно-процессуального права».-М. 2003.
Поспелова Л.И., Тархов А.В. Административное пресечение как вид государственного принуждения, ограничивающего личную свободу граждан. //В сб. ВНИИ МВД России «Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности». -М. 2004.
Тархов А.В. К вопросу о понятии «ограничение личной свободы» //В сб. ВНИИ МВД России «Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности». -М. 2004.
Структура и объем работы были определены, исходя из целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Личная свобода как социальная ценность и объект административно- правовой охраны
Воспитание самодетерминирующейся личности, которая была бы способна не превращаться в элемент толпы, не нуждающейся ни в каких внешних запретах, возможно Только в условиях свободы. И здесь получается как бы замкнутый круг, выход из которого возможен лишь в случае, если будут использованы средства, соизмеримые с теми целями, которые общество желает достичь. Это должны быть средства демократического управления, направленные на укрепление режима законности, воспитание высокой правовой культуры и формированию развитого правосознания личности . "В сфере права человек таков, -отмечает В.П.Сальников, - какова его "правовая деятельность" . С другой стороны, понять сущность права мы можем, лишь поняв природу человека, реализовавшего себя в качестве свободной личности и вступающего в правовые отношения.
В советский период нашей истории формально не отрицалась ни свобода человека, ни ее правовая обеспеченность в системе социальных отношений. Но постоянное подчеркнутое внимание к коллективной стороне свободы, а также ее корреляция с категорией необходимости, связывание права с обязанностями перед государством приводило к тому, что индивидуальная свобода постоянно ущемлялась, а само требование свободы запрещалось как проявление индивидуализма.
В этой связи можно дать пять определений свободы, сложившиеся в научной литературе: "Свобода может быть охарактеризована как целеполагающая избирательная активность общественного человека, осуществляемая на основе познания объективной необходимости"3; "свобода есть такая сознательная, целенаправленная деятельность в соответствии с необходимостью, которая опирается на знание объективных законов природы и общества и использует это знание"4; "свобода - осознанная необходимость и действие человека в соответствии со своими знаниями, возможность и способность выбора в своих действиях"5; "свобода есть практическое освоение необходимости, сознательная и целесообразная реализация необходимости в определенной, соответствующей интересам человека форме" ; "свобода предполагает познание необходимости, свободу выбора желаемой возможности, выдвижение на этой основе цели, выбора средств... и особенно практическую реализацию - свободу действия, завершающий этап в становлении свободы" . Это позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, она есть действие в соответствии со своими желаниями, с другой - действие против своего желания.
Современные подходы к проблеме свободы и ее ограничений характеризуются рядом существенных особенностей. Преодолена малоперспективная сосредоточенность на критике абстрактного гуманизма, происходит более глубокое изучение структуры общества и сопровождающей его системы запретов, а также обусловленности свободы правовой культурой. Характерны в этом отношении работы В.М.Баранова, Д.И. Луковской, Ю.И. Тревцова, Д.А.Керимова, В.С.Нерсесянца, И.Ф.Покровского, Л.С.Явича и др.
Авторы сходятся в том, что необходимость создания правовых условий для положительной свободы личности и ее самореализации, выбор ею своего места в обществе связаны, прежде всего, с раскрепощением личности. Особенностью современного этапа в исследовании проблемы свободы и запретов является также отказ многих авторов от нормативного подхода, при котором личность ассоциируется лишь со сферой высоких духовных качеств и моральных установок.
В настоящее время можно констатировать усиление интереса к разработке проблем, связанных с признанием приоритета индивидуальной свободы, правовой защиты личности, причем одними из главных признаются проблемы свободы выбора и проблемы становления институтов гражданского общества. Авторы сходятся во мнении, что единственным условием существования свободы является частная собственность. Этим вопросам посвящены многие работы, как социологов, экономистов, так и юристов. Вместе с тем, можно сказать, что вопросам запретов, ограничений свободы не уделяется должного внимания. Зачастую вся проблема сводится лишь к идеологической интерпретации запретов, связыванию их с политическим режимом. При этом остаются в стороне вопросы действия "механизма" запретов, типов запретив, источников их формирования. Поэтому мы специально остановимся на данных вопросах в процессе нашего исследования.
Мы полагаем, что абсолютная свобода не может быть осуществима по разным причинам. Свобода, будучи ничем не ограниченной, означает отсутствие какого бы то ни было объединения. Если нет принуждения, то общество может рассчитывать лишь на удачную координацию целей и интересов. Поэтому нельзя уйти от банальности, что принуждение необходимо, и что оно является ограничением свободы. Свобода также не может быть осуществима по причине того, что допускает свободу абсолютного равенства. Хотя это допущение и носит логический характер, но оно тем самым запрещает свободу. С другой стороны, само абсолютное равенство невозможно, поскольку может полагать равенство в абсолютной свободе. Специфика правовой формальности обусловлена тем, что право выступает как форма общественных отношений независимых субъектов, подчиненных в своем поведении, действиях и взаимоотношениях общей норме. Независимость этих субъектов друг от друга в рамках правовой формы их взаимоотношений и одновременно их одинаковая, равная подчиненность общей норме определяют смысл и существо правовой формы бытия и выражения свободы. Правовая норма, демонстрируя формальный характер равенства; всеобщности и свободы, предполагает и выражает внутреннее сущностное и смысловое единство правовой формальности, всеобщности, равенства прав граждан.
Для всех тех чьи отношения опосредуются правовой нормой, - как бы ни был узок этот правовой круг, - право выступает как всеобщая форма, как общезначимый и равный для всех этих лиц различных по своему фактическому, физическому, умственному, имущественному положению и т.д. одинаковый масштаб и мера. В целом всеобщность права как единого и равного (для того или иного круга отношений) масштаба и меры (а именно -меры свободы) означает отрицание произвола и привилегий (в рамках этого правового круга).
Необходимая внутренняя взаимосвязь правового равенства и всеобщности правовой формы очевидна: правовая мера всеобща лишь в тех пределах и постольку, пока и поскольку она остается единой (и, следовательно, равной) для различных объектов измерения (регуляции), в своей совокупности образующих сферу этой всеобщности, т. е. круг различных отношений, измеряемых общей (единой) мерой. Всеобщность эта, следовательно, относительна, - она ограничена пределами действия единой меры в различных отношениях. Само равенство здесь состоит в том, что поведение и положение субъектов данного общего круга отношений и явлений подпадают под действие единой (общей, равной) меры.
Основания ограничения личной свободы по российскому административному законодательству
Правовое регулирование в сфере свободы заключается, главным образом, в обеспечении, защите личной свободы, с одной стороны, и определении условий, форм, границ государственного вмешательства в нее, с другой1.
Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР 22.11 91г., а затем и Конституция РФ 1993г. последовательно закрепляют важнейшие положения международно-правовых актов, перечисленных в & 1, предоставляя российским гражданам широкий перечень прав и свобод . Вместе с тем, компетенция органов исполнительной власти, по мнению многих авторов, должна формироваться таким образом, что защита прав и свобод человека является непременным элементом предмета их ведения .
Этот принцип деятельности органов исполнительной власти является конституционным. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельность законодательной и исполнительной власти. При этом права и свободы не являются абсолютными и пользование ими сопряжено с ответственностью человека, с вдзможными ограничениями, определяемыми мерами и границами свободы, установленными правом, принципами гуманности, солидарности, нравственности . Этот постулат сформулирован в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» .
Таким образом, свобода имеет свои пределы, границы. Реализация прав и свобод в общественной жизни сталкивается с индивидуальными и публичными интересами. Отсюда возникает необходимость разграничения сферы свободы индивида со статусом других обладателей прав и свобод, а также прав и интересов государства и общества в целом. Поэтому границы прав (свобод) неизбежны, они подлежат ограничениям и контролю: «свобода не может быть абсолютной, она требует ограничений, чтобы предупредить злоупотребления ею» Вопросы ограничений прав и свобод человека и пределов таких ограничений относятся к числу существенных проблем в деятельности государственных органов, более того, соответствующие ограничения используются в области социального управления со времени возникновения самого управления. Человечество давно решает проблему установления границ активности индивида или группы лиц, когда она идет во вред обществу и противоречит общим интересам. Исследования, проведенные историками, доказывают, что еще в условиях первобытнообщинного строя сложилась своеобразная система нормативного регулирования, ориентированная, прежде всего на ограничения. Появление норм поведения, в особенности «норм-табу, выводилось из необходимости ограничения, сдерживания биологических инстинктов» . Формирование обычаев, традиций по своему характеру происходило в виде формирования нор-запретов, норм-рамок, норм-ограничений. Затем, при становлении права, общество было заинтересовано в том, «чтобы возвести существующее положение в закон и те его ограничения, которые даны обычаем и традицией, фиксировались как законные ограничения»1.
Энциклопедические источники определяют ограничение как грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках, границах; правило, ограничивающее какие-либо права, действия; стеснение определенными условиями; лимитирование сферы деятельности, сужение возможностей и т.п. Вместе с тем, в юридической науке понятие «ограничение» употребляется в разных значениях. Прежде всего, его используют в отношении права в целом, говоря о праве как об ограниченной свободе.
Существуют и другие определения ограничения права (свободы). Например, В.И. Гойман трактует ограничение права (свободы) как «осуществляемое в соответствии с предусмотренным законом основаниям и в установленном порядке сужение его объема» .
М.А. Нагорная указывает, что ограничение права (свободы) есть «изменение содержания или объема действия нормы права» .
В свою очередь, Б.С. Эбзеев дает следующее определение ограничений прав в собственно конституционно-правовом смысле: «это допускаемые Конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина» и, кроме того, «в качестве ограничения основных прав может рассматриваться также изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод»5.
К пониманию «правовых ограничений» в юридической литературе существует несколько подходов. Содержание, вкладываемое в данный термин, определяется рядом автором через соотношение его с близким по смыслу понятием «правовой запрет». Так, в частности, А.В. Малько указывает: «всякий запрет - есть ограничение, но не всякое «ограничение» в сфере права-запрет... Иначе говоря, запрет есть лишь определенная форма правового ограничения»1. Другим его формами А.В. Малько называет приостановления, обязанности, наказания, развив, тем самым, идею Н.М. Коркунова о том, что «разграничивая сталкивающиеся интересы, юридическая норма, во-первых, устанавливает пределы, в которых данный интерес может быть осуществляем - это право; во-вторых, устанавливает в отношении к другому сталкивающемуся с ним интересу соответственные ограничения - это обязанность» .
С.С. Алексеев также отмечает, что ограничение - это вопрос... об объеме регулирования, о границах имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования. Достигается же такой результат... путем сужения дозволений, новых запрещений, дополнительных позитивных обязываний.3 «Обязанность, - писал Гегель, -есть ограничение...».
Основания и порядок применения административного ареста
Далее, по нашему мнению, необходимо рассмотреть виды административных наказаний, напрямую связанных с ограничением личной свободы. Это, прежде всего административный арест и административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.
Административные наказания также как и административно-пресекательные меры признаются разновидностью административного принуждения. От иных мер административного принуждения они отличаются тем, что «являются карательными санкциями, преследуют специфические цели, применяются в соответствии с детально урегулированной правом процедурой» .
Новый КоАП РФ реформировал систему административных наказаний. К ним законодатель отнес: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. О понятии административных наказаний, их системе имеется обширная литература2.
Административный арест, состоящий в содержании нарушителя в условиях кратковременной изоляции от общества, безусловно, может считаться в настоящее время наиболее строгой, в своем роде "высшей" мерой административной ответственности, применяемой в исключительных случаях, за строго обозначенные виды административных деликтов. В настоящее время юридическая общественность ведет оживленную дискуссию по поводу отмены данной нормы в КоАП РФ, в связи с гуманизацией общества, идущего по пути от «государства к человеку», то есть, предлагается перенести норму, касающуюся административного ареста в область уголовного права, так как само слово арест ассоциируется у граждан с уголовным наказанием. Вместе с тем, пока эта норма существует в административном праве, мы считаем, что имеет смысл остановиться более подробно на основных моментах, предшествующих принятию ныне действующего КоАП РФ, касающихся применения такой меры наказания, как административный арест, и провести сравнительный анализ некоторых положений старого и нового кодексов.
Во-первых, начиная с 1984 года - года принятия КоАП РСФСР, данное административное взыскание могло устанавливаться только лишь законодательными актами Союза ССР и назначалось наиболее авторитетным субъектом административной юрисдикции - районным (городским) народным судом (народным судьей)1. В настоящее время КоАП РФ 2002 года также определяет, что административный арест назначается судьей . В этой связи следует сказать, что ни один другой орган, а равно должностное лицо не вправе назначить административный арест.
Во-вторых, в ч. II ст. 32 КоАП РСФСР особо оговаривалось, что административный арест не мог применяться в качестве административного взыскания к определенной категории правонарушителей, а именно: беременным женщинам; женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет; к лицам, не достигшим 18-летнего возраста, а также к инвалидам первой и второй групп.
КоАП РФ вносит некоторые коррективы в аналогичный пункт ст. 3.9, определяя, что административный арест не может применяться к женщинам, имеющим детей в возрасте 14 лет. Остальные положения этого пункта остались неизменными.
В-третьих, КоАП РФ в п. 3 закрепляет, что срок административного задержания включается в срок административного ареста, тогда как КоАП РСФСР такого пункта не содержит. Это связано, по нашему мнению, скорее всего с тем, что сегодня все более очевидным становится необходимость защиты прав и свобод человека в условиях построения правого государства.
В-четвертых, в КоАП РФ, как и в действовавшем ранее КоАП РСФСР, арест всегда содержится в альтернативных санкциях. И судьи налагают на виновных административный арест, только в том случае, если считают, что применение иных, предусмотренных в соответствующей статье мер наказания было бы в данном случае недостаточным карательным воздействием на виновного. Исключение составляет одна из новелл КоАП РФ - ст. 20.25, где установлено, что самовольное оставление места отбывания ареста влечет арест виновного на срок до 15 суток. Санкция ст. 20.25 является единственной в КоАП, где административному аресту нет альтернативы.
Что касается составов, за которые может быть установлено наказание в виде административного ареста, то они во многом схожи в двух рассматриваемых кодифицированных источниках права, и по своей общественной опасности приближаются к преступлениям. К их числу КоАП РСФСР относил: незаконное приобретение или хранение наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача (ст.44 КоАП РСФСР); совершение мелкого хулиганства (ст. 58 КоАП РСФСР); распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде лицом, которое дважды в течение года уже подвергалось административному взысканию за данные правонарушения (ч.Ш, ст. 162 КоАП РСФСР); злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника (ст. 165 КоАП РСФСР); проявление неуважения к суду (ст. 165 КоАП РСФСР); злостное неповиновение работнику милиции, иному уполномоченному должностному лицу или представителю общественной организации (ч.И ст. 1655 КоАП РСФСР); злостное неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего, сотрудника органа внутренних дел или другого гражданина при исполнении ими обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации (ст.1658КоАП РСФСР).
В соответствии с ныне действующим Кодексом к таким составам относятся: невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием (ст. 12.27 КоАП РФ); неисполнение законого распоряжения судьи о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правила (ст. 17.3. КоАП РФ); неповиновелние законному требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации (ст. 18.7 КоАП РФ); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении него судом в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24 КоАП РФ); мелкое хулиганство (ст. 20.1); нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ); самовольное оставление места отбывания административного ареста (ст. 20.25 КоАП РФ).
Выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации как вид административного наказания
Внутренняя и внешняя миграция населения в настоящее время представляет собой проблему общегосударственной значимости, и ее решение проходит через последовательное формирование соответствующей нормативной правовой базы1; создание принципиально новой модели управления миграционными процессами; оптимизацию структуры и правового статуса специализированных органов, к которым, прежде всего, следует отнести подразделения Федеральной миграционной службы при МВД России.
Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста; за последние пять лет количество иностранцев, въехавших в Российскую Федерацию, увеличилось в два раза; на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока наблюдается избыточная концентрация внутренних мигрантов и иммигрантов в густонаселенных центральных и южных районах страны; по-прежнему актуальна проблема эмиграции высококвалифицированных кадров, причем молодого возраста; национальный рынок труда испытывает нарастающее давление иностранной рабочей силы.
Пользуясь упрощенным порядком въезда и выезда, действующим в большинстве стран СНГ, в Россию незаконно въезжают тысячи иностранцев. По экспертным оценкам численность иммигрантов, незаконно находящихся на территории России, составляет 4-4,5 млн. человек. Нелегальная занятость всех иностранцев, включая граждан СНГ, составляет примерно 3,5-3,8 млн. человек . Между тем, не вызывает сомнений, что эти данные охватывают лишь «верхушку айсберга», так как реальные масштабы незаконной миграции, которые объективно с трудом поддаются учету и контролю, значительно шире.
Во времена Советского Союза проблема миграции, к сожалению, так и не стала предметом специального теоретико-прикладного исследования в силу ряда объективных (миграционные процессы в основном проходили либо в форме добровольного, например, путем организованного набора рабочей силы для освоения отдаленных территорий страны и ее природных ресурсов, либо путем принудительного переселения, например, определенных этнических групп) и субъективных (например, свободному развитию научного знания, как известно, препятствовал так называемый «партийный подход» к решению социальных проблем, исключавший, подчас, достоверность результатов научных исследований) причин.
Следует сказать, что проблемы миграции в последнее десятилетие исследуются достаточно интенсивно, но, как правило, в социально-экономическом аспекте и имела лишь косвенное отношение к проблеме охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
За последнее десятилетие количество нелегальных мигрантов, пытающихся использовать российскую территорию в качестве транзитного пути на Запад, возросло в 10 раз ; в 2003 году предотвращены попытки незаконного въезда в Россию более 60 тыс. мигрантов, из которых 49 тыс. пытались попасть в страну через наиболее протяженный (7,6 тыс. км.) российско-казахский участок государственной границы России.
Важность предотвращения фактов незаконного въезда в Россию через казахский, таджикский и иные участки ее границы обусловлена тем, что среди нелегальных мигрантов немало наркодельцов, террористов, торговцев оружием и т.п. криминального элемента.
В отдельных регионах России прослеживается этническая концентрация населения, например, за последние 10 лет в Краснодарский край прибыло более 1 млн. человек, что обусловило рост численности некоторых этнических групп: количество выходцев из Армении выросло на 38%, из Грузии - на 43%, ассирийцев - на 64%, курдов - на 85%; последствия ферганских событий привели к вынужденному выезду из Узбекистана свыше 70 тыс. турок-месхетинцев, которые сосредоточились, преимущественно, в Краснодарском крае .
Аналогичная ситуация наблюдается в Ставропольском крае, где сложилась непростая этносоциальная обстановка, конфликтный фон которой усиливают беженцы и вынужденные переселенцы: за минувшие десять лет через эту часть России прошло 600 тыс. мигрантов, из них на постоянное место жительства остались 200 тыс., в то время как 80 тыс. получили статус вынужденных переселенцев, а остальные осели в Ставропольском крае без какого-либо на то разрешения властей.
Все это приводит к нарушению исторически сложившегося этнодемографического баланса регионов страны, что создает угрозу этнотерриториального обособления отдельных местностей.
Таким образом, на сегодняшний день сложилась ситуация, когда при слабости и неразвитости необходимой законодательной базы, в отсутствие соответствующего опыта работы с массовым въездом в Россию мигрантов, страна подверглась обвальному, нерегулируемому и практически неуменьшающемуся потоку миграции1.
Исходя из тенденций развития международных отношений между Российской Федерацией и другими государствами, а также особенностей административно-правового регулирования миграции населения в нашей стране, автор предлагает следующие направления совершенствования деятельности органов внутренних дел по применению мер административно-правового характера:
- совершенствование системы взаимного обмена информацией между федеральной миграционной службой и заинтересованными государственными органами о миграции населения;
- обеспечение всех дежурных частей органов внутренних дел нормативными правовыми актами в сфере миграции населения;
- разработка и принятие на уровне горрайоргана, линейного отдела внутренних дел методических рекомендаций по подготовке комплексного плана мероприятий по обеспечению миграции населения.
Эти и другие меры создадут условия неотвратимости привлечения правонарушителей к административной ответственности, и будут способствовать своевременному предупреждению и пресечению противоправных действий в области миграционных процессов.