Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы административного усмотрения в деятельности государственных служащих 14
1.1. Административное усмотрение как правовая категория и его применение в деятельности государственных служащих 14
1.2. Современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих 42
1.3. Причины и способы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих 68
ГЛАВА 2. Проблемы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих 96
2.1. Роль административного усмотрения в реализации функций государственных служащих 96
2.2. Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих 114
2.3. Направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения 137
Заключение 166
Список использованных источников и литературы
- Современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих
- Причины и способы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих
- Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих
- Направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации четко прослеживается тенденция на устранение излишних и дублирующих функций органов исполнительной власти и их должностных лиц, установление им конкретных полномочий, направленных, прежде всего, на оптимальную реализацию государственными служащими своих обязанностей при соблюдении публичных интересов.
Современное законодательство охватывает значительное количество нормативных правовых актов, содержащих возможность применения государственными служащими административного усмотрения. Государственные служащие в процессе осуществления властных полномочий не могут полностью исключить применение ими административного усмотрения, поскольку реализация нормативных правовых актов, система назначения административных наказаний и иные направления деятельности государственных служащих показывают необходимость индивидуализации, адресности их применения, что подтверждает важность сохранения административного усмотрения.
Вместе с тем административное усмотрение должно быть ограничено рамками действующего законодательства, так как усмотрение вообще может быть только в пределах законодательства. Неоправданное расширение административного усмотрения способствует процветанию различных негативных явлений, включая коррупцию и злоупотребление властными полномочиями в среде государственных служащих. Именно наличие необоснованной широты административного усмотрения в деятельности государственных служащих породило определенные сомнения в необходимости его существования.
Проводимая в настоящее время административная реформа в основном сосредоточена на устранении излишних и избыточных функций административных органов, детализации административных процедур в административных регламентах, конкретизации должностных обязанностей. Она в немалой степени содействует определенному сужению административного усмотрения государственных служащих и тем самым искоренению его необъективного применения.
Безусловно, результаты административной реформы направлены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан и организаций. Тем более, что при осуществлении усмотрения государственный служащий должен опираться на публичный интерес. Все негативные проявления применения усмотрения (злоупотребление должностными полномочиями, коррупция и т. д.) происходят не только в силу законодательно установленной широты усмотрения, но и в случае несоблюдения государственным служащим этого публичного интереса, подчеркивающего целесообразность осуществления властных полномочий и направленного на поддержание в государстве законности и правопорядка.
Необходимость правового обоснования сохранения возможности применения государственными служащими административного усмотрения, выявление критериев объективности его применения в целом и определили актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. В научной литературе проблема административного усмотрения государственных служащих является темой, в рассмотрении которой трудно поставить точку. Общетеоретическую основу исследования составляют труды таких ученых как С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, А. И. Елистратов, А. А. Березин, А. А. Гловко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е. С. Иванов, А. П. Коренев, А. А. Малиновский, В. М. Манохин, О. Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Д. Н. Чечот, А. П. Шергин и др.
Различным аспектам проблемы присутствия усмотрения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти уделялось внимание в работах Р. Ф. Васильева, В. В. Денисенко, М. Б. Добробаба, В. Д. Симухина, М. Е. Труфанова, М. К. Маликова, О. В. Хусаиновой и др.
Отдельно особенности и способы применения усмотрения в судебной правоприменительной деятельности (судебное усмотрение) нашли свое отражение в трудах А. Барака, Л. Н. Берг, А. Т. Боннера, К. И. Комиссарова, О. А. Папковой, Н. С. Погореловой, П. М. Сергейко, Н. В. Хахалевой.
Теоретические разработки усмотрения в контексте правоприменительной деятельности налоговых органов отражены в работах О. Р. Михайловой, Ю. В. Старых, Н. К. Фрейтак, В. А. Щербаковой.
Проблема правового регулирования усмотрения в деятельности правоохранительных органов исследовались А. М. Артемьевым, В. Б. Гончаровым, В. В. Кожевниковым, П. Г. Марфициным, Н. В. Румянцевым.
Развитие действующего законодательства в направлении сужения административного усмотрения, сместило центр научных исследований к оценке выявленных в нормативных правовых актах и их проектах факторов, способных породить коррупцию. Значительный вклад в разработку предложений по оптимизации административного усмотрения и, как следствие, искоренению коррупции нашли свое отражение в трудах В. В. Евтифеева, С. С. Купреева, А. В. Куракина, Н. Ф. Поповой и др.
Высоко оценивая труды ученых, необходимо признать, что вопросы административного усмотрения государственных служащих требуют дальнейшего глубокого исследования с позиций постоянно меняющегося современного законодательства. Нынешнее состояние правоприменительной практики определяет и важность поиска новых направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации усмотрения в деятельности государственных служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и применением административного усмотрения государственными служащими.
Предметом исследования стали нормативные правовые акты, содержащие административное усмотрение в деятельности государственных служащих и имеющие проблемы их применения, а также научные труды, посвященные указанной проблематике, собранные эмпирические материалы.
Цель исследования состоит в разрешении проблем применения административного усмотрения государственными служащими.
Для достижения обозначенной цели диссертант ставит задачи, к которым относятся:
исследование административного усмотрения как правовой категории и его применения в деятельности государственных служащих;
анализ современного состояния административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих;
выявление причин и способов применения административного усмотрения государственными служащими;
определение роли административного усмотрения в реализации функций государственных служащих;
рассмотрение проблем определения пределов административного усмотрения государственных служащих;
определение направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и специальные методы (комплексный, целевой, системный, анализ практики применения административного усмотрения государственными служащими).
Теоретическую базу исследования составили положения, общей теории права, административного права, научные идеи об административном усмотрении государственных служащих (А. А. Березин, А. А. Головко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е. С. Иванов, А. П. Коренев, С. С. Купреев, В. М. Манохин, О. Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А.П. Шергин и др.).
В ходе подготовки диссертации автор опирался на нормативно-правовую базу, включающую Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, составляющие основу рассматриваемой сферы общественных отношений.
Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа практики применения административного законодательства в области административного усмотрения государственных служащих. Использовались материалы, опубликованные в средствах массовой информации. Диссертантом проведено анкетирование государственных служащих, непосредственно применяющих административное усмотрение. Проанализированы ответы (в общем количестве 300) государственных служащих ГИБДД Ставропольского края, Управления Федеральной налоговой службы Ставропольского края, Министерства энергетики, промышленности и связи Ставропольского края, Министерства экономического развития и торговли Ставропольского края, на основе которых выработаны практические рекомендации по совершенствованию административного законодательства в целях оптимизации административного усмотрения.
Научная новизна проведенного исследования состоит в том, что данная диссертация содержит ранее не представленное в науке административное право исследование теоретических и правовых проблем применения административного усмотрения государственными служащими. Диссертантом впервые на основе комплексного подхода с применением фундаментальных положений теории права и административного права, используя нормативный, научный и практический материал, раскрыто понятие и признаки административного усмотрения государственных служащих, выявлены причины и способы его применения, предложены рекомендации по совершенствованию административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих. Диссертантом четко определяются роль и пределы административного усмотрения государственных служащих с целью противодействия коррупции в сфере защиты государственными органами прав и свобод граждан и организаций.
Диссертантом сформулированы положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Авторское определение административного усмотрения. Оно рассматривается как определенная нормативными правовыми актами свобода выбора варианта поведения полномочного субъекта (государственного служащего) на основе его мыслительной деятельности с учетом реализации им публичного интереса с целью принять оптимальное управленческое решение, совершить действие или воздержаться от его совершения (бездействие) для целесообразной реализации своих полномочий.
2. Вывод о наличии таких признаков административного усмотрения, как законность усмотрения; соблюдение при реализации усмотрения публичного интереса; наличие установленных нормативными правыми актами пределов усмотрения; возможность выбора субъектом при принятии оптимального управленческого решения, совершении действия или воздержании от его совершения (бездействия); наличие специфического уполномоченного субъекта – государственного служащего, занимающего государственную должность в органах государственной власти.
3. Усмотрение – это определенная степень свободы, имеющая очень тонкую грань с произволом. Причины, лежащие в основе административного усмотрения государственных служащих, позволяют сделать вывод о том, что, с одной стороны, данное явление весьма закономерно и даже необходимо (качественный управленческий процесс невозможен без оперативного и индивидуального регулирования, чему усмотрение, в определенной мере, способствует), с другой стороны, чрезмерное, с размытыми границами усмотрение является свидетельством неэффективной работы законодательной власти, несоответствия буквы закона потребностям общества, необходимости соблюдения и защиты прав граждан и организаций и непосредственно отражается на уровне коррумпированности чиновников.
4. Установлено, что пределы административного усмотрения закрепляются непосредственно в нормах права, регламентирующих действия (бездействие) государственного служащего. Свобода выбора его поведения состоит только в выборе варианта действия (бездействия) в зависимости от конкретной ситуации, но в пределах конкретной нормы права.
Публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор.
5. Сформулированы основные направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения. К ним относятся:
– развитие взаимодействия государства и общества. Формирование этого направления и его дальнейшее совершенствование позволит применять государственными служащими административное усмотрение под контролем общества. Диссертантом предлагается внести в административные регламенты федеральных органов исполнительной власти дополнения, выражающиеся в обязательности, например, публичных слушаний, встреч государственных служащих с общественностью (интервью руководителей и специалистов органов исполнительной власти на страницах газет, журналов, а также на телевидении, пресс-конференции, телекафе), электронных опросов, анкетирования граждан и организаций; внести в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации изменения, обязывающие органы исполнительной власти проводить общественную экспертизы тех нормативных правовых актов (их проектов), которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющих государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;
– передача отдельных полномочий органов исполнительной власти многофункциональным центрам. Современная передача полномочий многофункциональным центрам показывает, что деятельность данных учреждений позволила сконцентрировать реализацию функций государства, в том числе и для сужения (исключения) административного усмотрения в целях соблюдения прав и свобод граждан и организаций. В этих же целях разумно аналогично использовать и возможности, заложенные в деятельности саморегулируемых организаций;
– дальнейшее устранение коррупции, бюрократизма, злоупотреблений полномочиями при реализации государственными служащими административного усмотрения. Этому будет способствовать, во-первых, наличие и дальнейшая разработка административных регламентов как первый шаг на пути детализации деятельности государственных служащих, способствующих объективизации административного усмотрения. Во-вторых, четкое разграничение в КоАП РФ составов административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ), исключив применение государственными служащими необоснованного усмотрения. В-третьих, сужение «вилок» штрафов. Если штраф составляет от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, то целесообразно его установить в интервале, к примеру, от сорока пяти до пятидесяти тысяч рублей;
– мотивация к повышению качества осуществления государственными служащими полномочий. Применение административного усмотрения находится в прямой зависимости от качества реализации государственными служащими своих полномочий. В свою очередь, качество зависит от профессионализма государственных служащих, от их образования и регулярного повышения дополнительного профессионального образования. Необходимо, во-первых, включить в число оснований для получения государственным служащим дополнительного профессионального образования проявление им инициативы. В частности, если государственный служащий изъявляет желание, например, повысить свою квалификацию, то ему должна быть предоставлена такая возможность. Во-вторых, заинтересованность государственного служащего в получении дополнительного профессионального образования должна проявиться, если наличие данного вида образования поставить в зависимость от его карьерного роста, закрепляя это одним из условий назначения государственного служащего на вышестоящую должность. В-третьих, предусмотреть обязательность прохождения государственным служащим повышения квалификации один раз в два года, а не один раз в три года;
– выработка критериев объективизации применения государственными служащими административного усмотрения. Такими критериями являются публичный интерес, экономическая заинтересованность государственных служащих в объективном применении административного усмотрения и справедливость применения административного усмотрения. Первые два критерия следует отнести к правовым критериям, а последний – справедливость – считать моральным критерием.
Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теории административного права, в части административного усмотрения государственных служащих. Впервые административное усмотрение государственных служащих детально исследовано и представлено как свобода выбора варианта его поведения в целях реализации им публичного интереса, выявлены причины и признаки административного усмотрения, обозначены пределы данного вида усмотрения, а также обоснованы основные направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения. При этом в диссертации подчеркивается, что именно публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правоприменительной практике государственными служащими, органами законодательной и исполнительной власти при разработке проектов нормативных правовых актов по исследуемым в диссертации вопросам, при повышении квалификации государственными служащими в целях эффективного формирования правосознания, правовой культуры, уважения прав и свобод граждан и организаций при осуществлении властных полномочий.
Материалы диссертации также могут быть использованы при чтении курса «Административное право» студентам высших образовательных учреждений, при проведении дальнейших исследований по выбранной теме, подготовке учебных пособий, содержание которых связано с проблемами административного усмотрения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена в ФГКУ «ВНИИ МВД Российской Федерации» Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в семнадцати научных публикациях, включая издания, указанные в перечне Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.
Результаты проведенного диссертационного исследования получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах, наиболее значимыми из которых являются: Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы реализации норм права в свете гармоничного развития национальных правовых систем» (г. Ставрополь, 2007 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция «Россия в поисках эффективных моделей демократии, правовой системы и гражданского общества: политические, правовые и социальные проблемы современности» (г. Ставрополь, 2008 г.); IV Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы гражданской поддержки полиции и защиты прав человека в деятельности полиции» (г. Ставрополь, 2011 г.); Международная молодежная научная конференция «Научный потенциал ХХI века» (г. Ставрополь, 2012 г.); Международная научно-практическая конференция «Правовая политика и модернизация государственности» (г. Ставрополь, 2012 г.); Всероссийская конференция «Актуальные проблемы административного, финансового, информационного права» (г. Ставрополь, 2013 г.).
Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались диссертантом при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Административное право», «Административная ответственность и процесс» в юридическом институте ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет».
Структура и объем диссертации обусловлены объектом, предметом, целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав (с делением на параграфы), заключения, списка использованных источников и литературы.
Современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих
С позиции субъективного права, усмотрение, прежде всего, связано с такими понятиями, как «свобода» и «интерес». Г. Ф. Шершеневич усмотрение в праве связывает с «мерой свободы, предоставляемой субъекту для осуществления своего интереса»1. Учитывая, что усмотрение относится к субъективной стороне правомерного поведения, А. А. Малиновский определяет «усмотрение как выбор субъектом определенной цели и способов ее достижения или как возможность выражать свою волю и принимать решения независимо от воли других лиц»2, а также выделяет две его составные части. Первой из них является «усмотрение по выбору субъективного права, т. е. мыслительная деятельность, в рамках которой осуществляется анализ тех возможностей, которые предоставляет действующее законодательство для удовлетворения интереса» . Вторая составляющая усмотрения по осуществлению субъективного права «связана с мыслительной деятельностью по выбору вариантов поведения, направленного на удовлетворение своего интереса в пределах конкретного субъективного права»4.
Таким образом, усмотрение в субъективном праве, во-первых, всегда связано с определенной свободой (возможностью) субъекта, во-вторых, в основе лежит личный интерес, в-третьих, это мыслительная деятельность по выбору вариантов поведения, и, наконец, все вышеуказанное осуществляется в рамках действующего законодательства. С учетом этих признаков можно сделать промежуточный вывод о том, что усмотрение как правовая категория - это свобода субъекта права, основанная на его мыслительной деятельности по выбору вариантов поведения и ограниченная рамками действующего законодательства. Согласившись в принципе с вышеприведенными признаками усмотрения как субъективной стороны правомерного поведения, тем не менее хотелось бы возразить, что в основе применения усмотрения не должен находиться только личный интерес, поскольку именно такая трактовка усмотрения (наличие личного интереса) в контексте административного усмотрения и приводит к злоупотреблениям должностным положением со стороны властных субъектов, к коррупции. Далее нами будут рассмотрены и детализированы признаки усмотрения, его характерные черты, к которым также относится и наличие интереса. Здесь же мы только подчеркнем, что присутствие такого признака, как личный интерес при применении административного усмотрения, негативно влияет на соблюдение органами исполнительной власти прав и свобод граждан.
Итак, в правовой действительности категория «правовое усмотрение» всегда связана с определенной степенью свободы, которая, в свою очередь, предоставляет субъекту право выбора. С одной стороны, это позитивно сказывается на реализации субъектом своих прав с учетом конкретной жизненной ситуации, но, с другой стороны, может стать ему «хорошим помощником» для возможного злоупотребления.
В самом общем виде правовое усмотрение проявляется в деятельности невластных субъектов, реализующих права по своему усмотрению, а также в деятельности властных субъектов, реализующих усмотрение при применении своих властных полномочий. Например, правообладатель, руководствуясь исключительно своим личным интересом, может реализовать право на заключение какого-либо договора по своему усмотрению. Одновременно он может и отказаться от реализации данного права. Таким образом, именно частный интерес будет играть для правообладателя основное значение.
Совсем другая ситуация возникает при осуществлении усмотрения в деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями. Они реализуют публичный интерес как властные субъекты, проводники интересов государства. Именно от их деятельности зависит соблюдение прав и свобод граждан и организаций, поэтому применение усмотрения в процессе осуществления властных полномочий должно строго регламентироваться законодательством во избежание различных злоупотреблений. Объясняется это весьма сложным сочетанием возможности определенной свободы при принятии того или иного решения, с одной стороны, и наличием у субъекта властных полномочий, с другой стороны.
К сожалению, властное воздействие при одновременном выборе меры такого воздействия, основанного на усмотрение субъекта управления, может сопровождаться различного рода негативными явлениями. Однако до тех пор, пока управлением общественными процессами будет заниматься человек (что скорей всего будет всегда, ведь даже нынешний уровень компьютеризации и информатизации не может сделать управление автономным от человека), будет существовать опасность злоупотребления и прочих негативных последствий. Полностью искоренить злоупотребление должностными полномочиями в среде государственных служащих, так же как и коррупцию, маловероятно, но свести к минимуму их проявление в общественной жизни вполне возможно, в том числе и путем создания таких условий осуществления административного усмотрения, которые возможны исключительно в рамках закона и соответствуют требованиям законности.
С учетом изложенного, детальному изучению нами подвергнется усмотрение в деятельности властных субъектов, поскольку первая группа субъектов (невластные субъекты, реализующие права по своему усмотрению) не представляет для нас интереса, так как выходит за рамки настоящего исследования.
Причины и способы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих
Роль административного усмотрения в профессиональной деятельности государственных служащих, безусловно, весьма двояка. Неоднозначность в оценке роли административного усмотрения обусловлена его сложность, неизбежностью, противоречивостью. На сегодняшний день вряд ли в ученой среде найдется столь категоричное желание ассоциировать его только с позитивными или только с негативными последствиями. И это абсолютно оправданно, так как усмотрение субъекта, наделенного властными полномочиями независимо от сферы его деятельности, при всей его значимости, всегда может быть сопряжено с угрозой злоупотребления, использования его в своих интересах, с коррупцией и т. д.
Реализация административно-правовых норм, принятие властного решения, совершение управленческих действий играют значимую роль. Усмотрение при этом, безусловно, должно иметь непременно положительное значение, связанное, прежде всего, с тем, что управомоченый субъект обладает определенной степенью свободы для более качественного и эффективного воздействия на объект управления в целях реализации прав и свобод граждан. Опираясь на публичный интерес, государственный служащий в процессе правоприменения реализует властные полномочия, направленные на поддержание в государстве законности и правопорядка.
В идеале, прибегая к усмотрению, государственный служащий руководствуется исключительно законом и действует непременно в интересах общества. К сожалению, усмотрение, призванное влиять на результативность и качество управленческого процесса, на практике зачастую оказывает нивелирующее действие, приводя к таким недопустимым в управлении явлениям как злоупотребление, произвол, подмена интересов и т. д. С этих позиций не лишено логики высказывание М. С. Студеникиной, о том, что «касаясь проблемы усмотрения более широко вообще нельзя однозначно ответить на вопрос о том, есть ли усмотрение явление сугубо отрицательное или сугубо положительное и какова должна быть его судьба в будущем» .
К сожалению, будущее административного усмотрения, как и усмотрения в иных сферах государственной деятельности, прежде всего, предопределено самими активными жизненными процессами в обществе, что, безусловно, провиденциально отражается на самой возможности его существования в правовой действительности. Роль административного усмотрения нельзя ни переоценивать, ни недооценивать, так как и в том, и в другом случае это неизбежно отразится на качестве и эффективности административно-правового регулирования. Государственные служащие в реализации своих профессиональных функций и задач наиболее близки к обществу, ежедневно взаимодействуют с гражданами, решают важные управленческие вопросы. Невозможность индивидуального реагирования в тех или иных ситуациях приведет к неспособности выполнения этих функций, а чрезмерная свобода может породить злоупотребление и произвол. В результате это отразится на уровне доверия граждан ко всем органам государственной власти, имидже государства в целом.
Необходимо отметить, что роль административного усмотрения также противоречива не только в контексте взаимоотношений государственных служащих с обществом, но и во внутриорганизационных отношениях. Так, по мнению С. Д. Хазанова, для последних «характерен общерегулятивный тип взаимосвязи субъектов, не позволяющий точно установить момент возникновения и прекращения правоотношения, описать характер и последовательность выполняемых прав и обязанностей. Здесь допустимо широкое использование административного усмотрения, общефункциональных полномочий, неопределенных правовых условий, осуществления компетенции, бланкетного определения прав и обязанностей, типовых форм регламентации статусов, большая степень административного контроля. Для взаимодействия публичной администрации с гражданами по возможности должна использоваться модель, близкая к алиментным обязательствам. Адекватными для них будут такие средства административно-правового воздействия, как правоудостоверение, легализация, меры защиты, контроля (надзора), санкционирования, которые, как правило, должны оформляться в виде позитивных административных процедур1.
Административные процедуры должны быть закреплены в административных регламентах, при разработке которых устанавливаются и сроки, и последовательность административных процедур, предусматривающих оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций. Мы согласимся с определением административных процедур, сформулированным С. 3. Женетль, которая под процедурами понимает «закрепленную в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимую для осуществления нормативно установленных для них задач и функций» .
Главный положительный момент внедрения административных процедур в деятельность государственных служащих, - это влияние на процесс реализации их административного усмотрения в правоприменении. Административные процедуры способствуют не столько взаимодействию органа исполнительной власти с гражданами и организациями, хотя и это немаловажно, сколько тому, что данное взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
Детализация исполнения государственными служащими своих полномочий с помощью административных процедур либо исключает полностью усмотрение государственных служащих при правоприменительной деятельности, либо значительно сужает границы их усмотрения. Хотелось бы отметить, что допустимость «широкого» использования усмотрения во внутренних государственно-служебных правоотношениях представляется нам в определенной степени оправданной. Например, В. М. Манохин отмечает, что «при подборе кадров на основе правовых предписаний и ведомственных инструкций, какими бы исчерпывающими они не были, все равно приходится учитывать множество дополнительных моментов, например личностные качества кандидатов» .
Административное усмотрение, независимо от его присутствия во внутриорганизационных служебных правоотношениях или внешних, как уже отмечалось ранее, может иметь разный окрас. Порой одна и та же норма закона, содержащая в себе элемент усмотрения, в процессе ее применения может действовать по-разному. Приведем следующий пример.
Так, статья 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа по существу поставленных вопросов. Пункт 4 указанной статьи гласит о том, что «если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственной орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению».
Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих
К сожалению, также очень распространено в практике деятельности государственных служащих злоупотребление правом заявителя, и возникает оно в связи со злоупотреблением государственными служащими властными полномочиями.
В ст. 52 Конституции Российской Федерации установлено, что «права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба»1. Законодатель предусмотрел уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, ст. 285 УК РФ).
Здесь отметим, что обязанности орган исполнительной власти исполняет перед государством, в то время как права он реализует в отношении конкретных организаций и физических лиц . Значит, государственные служащие могут злоупотреблять обязанностями, которые должны выполнять перед государством, и в этом случае нарушается публичный интерес. Таким образом, злоупотребляя правом заявителя, государственные служащие нарушают публичный интерес, что является негативной стороной в применении ими административного усмотрения.
Проблема отсутствия отчетливых пределов административного усмотрения государственных служащих, а именно норм, внятно закрепляющих их права и обязанности, порождает отсутствие реальной ответственности государственных служащих. Чем резче очерчены пределы административного усмотрения, тем яснее представляются составы правонарушений, за которые наступает ответственность государственных служащих. Иными словами, пределы усмотрения способствуют конкретизации ответственности и, тем самым, искореняют такие негативные явления, как злоупотребление должностными обязанностями и коррупцию.
На сегодняшний момент проблема конкретизации ответственности отчасти разрешается с помощью нескольких методов. Первым из них является установление административной ответственности за нарушение действующего порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления в виде административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей (ст. 5.59 КоАП РФ). Нами ранее отмечалось, что данная ответственность наступает, например, за нарушение сроков рассмотрения обращений граждан.
Другим методом конкретизации ответственности является внедрение административных и должностных регламентов. В соответствии с федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» одним из основных направлений по реформированию и развитию системы государственной службы является повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, исходя из упорядочения и конкретизации полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах1.
В ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обозначено, что должен включать в себя должностной регламент. При этом четко установлено, что примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой . Надо сказать, что отдельные федеральные органы исполнительной власти разработали и приняли примерные должностные регламенты , в то время как нормативный правовой акт об утверждении единого типового должностного регламента отсутствует. Хотя нельзя не обратить внимание на то, что Минздравсоцразвития РФ приняло Рекомендации по разработке Должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах , но данные рекомендации не были оформлены как нормативный правовой акт.
К сожалению, до сих пор на практике под должностными регламентами понимаются должностные инструкции. В литературе отмечается, что «должностные инструкции просто переименованы в должностные регламенты, внедрение должностных регламентов - это важный элемент реформы государственного управления и именно должностные регламенты должны не только обеспечить конечную конкретизацию административных процедур до уровня непосредственных исполнителей, но и завершить переход к государственному управлению по результатам» .
В определенной степени конкретизации пределов административного усмотрения государственных служащих способствуют два обстоятельства, нашедшие свое отражение в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации». В частности, речь идет об уровне денежного содержания государственных служащих и об их дополнительном профессиональном образовании
Направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения
При этом в Правилах подготовки актов и в административных регламентах важно предусмотреть обязанность органов государства по проведению, например, электронных опросов, анкетирования граждан и организаций. Так, автором была разработана анкета, и в 2012 году был проведен опрос отдельных государственных служащих Ставропольского края, в результате чего выяснилось, что наличие «усмотренческих» полномочий способствует злоупотреблению и коррупции, что признается самими государственными служащими.
Во-вторых, чем четче будут обозначены права и обязанности государственных служащих, тем меньше будет провокаций коррупции и злоупотребления полномочиями. Четкое определение полномочий государственных служащих позволит минимизировать их административное усмотрение. В этом смысле административные регламенты способствуют жесткому определению диапазона служебных действий. Значит, необходимо развивать и совершенствовать систему административных регламентов в деятельности органов исполнительной власти.
Вместе с тем, даже самая детализированная деятельность государственных служащих не может охватить всех их действий. Несомненно, останутся не в полном объеме регламентированными те или иные действия, оставляющие «усмотренческий» простор. Согласно проведенному автором опросу, большинство государственных служащих понимают, что необходимо сужение административного усмотрения, но не исключение этого правового явления из сферы своей деятельности. С этих позиций для объективизации административного усмотрения необходимо четкое (прежде всего для самих государственных служащих!) «описание принципов служебного поведения, которыми должны руководствоваться ... при исполнении должностных обязанностей» .
Ярким примером проявления административного усмотрения является привлечение должностными лицами к административной ответственности за административные правонарушения согласно КоАП РФ. Безусловно, «вилку» административных наказаний в виде, например, штрафа нет необходимости исключать, поскольку административное наказание должно быть индивидуализировано и применено с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств совершения административного правонарушения. Однако в целях сужения пределов административного усмотрения, исключения провокаций коррупции важно «вилку» штрафов сузить. Если штраф составляет от тридцати до пятидесяти тысяч, то целесообразно его установить в интервале, к примеру, от сорока пяти до пятидесяти тысяч.
Те ситуации, когда согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ должностное лицо передает дело на рассмотрение суда по своему решению, тем самым, проявляя ничем не ограниченное административное усмотрение, необходимо кардинальным образом изменить. Важно в КоАП РФ четко разграничить составы административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке.
В-третьих, чем ответственнее будут государственные служащие подходить к реализации и своих полномочий, тем более разумно и взвешенно они смогут применять административное усмотрение. На сегодняшний день проблема отсутствия реальной ответственности государственных служащих остается крайне актуальной. «Институт государственной службы в России ... лишен правового механизма реализации ответственности, что не соответствует актуальным задачам реформирования государственной службы»1.
Думается, что качество реализации государственными служащими полномочий, включая применение ими административного усмотрения, должно оцениваться обществом, например, 1 раз в год путем интернет-опроса или письменного опроса в помещении органа государства (для тех лиц, которые не пользуются или не имеют возможности пользоваться интернетом). Результаты данного опроса должны влиять на конкурсный отбор претендентов на замещение должностей государственной службы. Данное предложение позволит усилить взаимодействие государства и общества, а также повысит ответственность государственных служащих перед обществом за принимаемые ими решения.
В-четвертых, проблема размера оплаты труда государственных служащих, несомненно, оказывает влияние на надлежащее исполнение ими властных полномочий, включая и реализацию административного усмотрения.
Действующий порядок оплаты их труда, на наш взгляд, наиболее оптимален и целесообразен. Он предусматривает, что денежное содержание гражданского служащего состоит из оклада месячного денежного содержания гражданского служащего, а также дополнительных выплат, к которым относятся а) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; б) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы; в) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; г) ежемесячное денежное поощрение; д) премии за выполнение особо важных и сложных заданий; е) материальная помощь, выплачиваемая за счет средств фонда