Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Принципы современного правового государства и значение административного судопроизводства 16
1. Правовое государство: понятие, основные черты и принципы 16
2. Значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства 44
3. Административное судопроизводство как форма обеспечения функционирования современного государства и реализации его основных функций 57
Глава II. Система административного судопроизводства 74
1. Цели, задачи и функции административного судопроизводства 74
2. Принципы административного судопроизводства 83
3. Стадии административного судопроизводства 100
Глава III. Проблемы формирования административного судопроизводства 126
1. Основные проблемы формирования административного судопроизводства 126
2. Административное судопроизводство в системе российского процессуального права 147
3. Главные направления развития института административного судопроизводства 168
Заключение 184
Приложения 191
Нормативные акты 197
Специальная литература 201
- Правовое государство: понятие, основные черты и принципы
- Значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства
- Принципы административного судопроизводства
- Основные проблемы формирования административного судопроизводства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие должны нести в современном правовом государстве ответственность за принимаемые ими решения и осуществляемые действия (бездействие), за издание незаконных правовых актов управления, за необоснованное применение к физическим или юридическим лицам мер административного принуждения. Важнейшим правовым институтом, защищающим нарушенные органами исполнительной власти права и свободы человека и гражданина, является административное судопроизводство.
Административное судопроизводство неразрывно связано с содержанием и принципами современного правового государства. Система правового государства и ее функционирование обеспечивается надлежащим образом организованной судебной властью с собственными материальными и процессуальными правовыми атрибутами. Важнейшим признаком правового государства должно являться наличие специализированного правосудия (конституционного, гражданского, уголовного, административного судопроизводства), посредством которого осуществляется в стране судебная власть. Диссертация посвящена изучению основных признаков и принципов правового государства, с одной стороны, и анализу института административного судопроизводства - с другой.
Административное судопроизводство в правовом государстве осуществляется в зависимости от созданной в стране судебной системы общими судами или специализированными административными судами. В настоящей работе отстаивается идея формирования в Российской Федерации специализированных административных судов.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации особенно подчеркнула важность проблемы реализации гражданином права на судебную защиту своих прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции РФ
граждане могут обжаловать в суд действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.
Необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства основана на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ есть высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. К числу административных дел относятся дела по защите прав и свобод граждан от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, дела о признании недействующими нормативных или ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также дела, возникающие из административно-правовых споров.
Кроме того, все еще не создано специальной законодательной базы, определяющей административное судопроизводство, хотя, на наш взгляд, без теоретической основы закрепление в законах конкретных норм, правил, задач и принципов административного судопроизводства невозможно. Ввиду отсутствия федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» в настоящее время не существует четкого законодательного разграничения компетенции по рассмотрению административных дел в специализированных судах, равно как и точно определенных процессуальных процедур, обусловленных спецификой содержания публично-правовых споров.
Среди ученых-специалистов не существует единого мнения по вопросу создания в России административных судов; институт административного судопроизводства продолжает развиваться благодаря исследованиям ученых-административистов и законопроектной деятельности в области формирования и развития специализированного правосудия как формы осуществления судебной власти в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является создание теоретической концепции взаимозависимости в системе правового государства важнейших политико-правовых институтов, в том числе и административного судопроизводства. Цель диссертационной работы состоит: в изучении проблем административного судопроизводства и осуществления правовой защиты граждан на современном этапе развития правового государства; в выявлении пробелов в данной области; в разработке нового подхода к пониманию содержания, структуры, видов и принципов административного судопроизводства.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- раскрыть содержание, основные черты и принципы правового
государства;
- установить значение и место административного судопроизводства в
системе современного правового государства;
исследовать административное судопроизводство как форму обеспечения функционирования современного государства и реализации его основных функций;
сформировать понятие административной юстиции как такого института, который выполняет функцию судебного контроля за решениями и действиями органов публичной власти и их должностных лиц;
- рассмотреть стадии административного судопроизводства, порядок
производства по обжалованию в суд действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан;
определить административное судопроизводство как основную форму и основной вид административного процесса;
выявить предпосылки и проблемы формирования в России административных судов и административного судопроизводства;
- определить главные направления развития института
административного судопроизводства.
Объект исследования составили общественные отношения, возникающие по поводу организации и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства, обеспечивающего реализацию права граждан на судебную защиту от административного произвола, незаконных решений (нормативных или ненормативных правовых актов), действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Объектом исследования являются также нормативные акты и административно-процессуальное законодательство, регулирующие данные отношения.
Предметом диссертационной работы являются нормативно-правовая основа организации судебной власти, осуществляемая посредством административного судопроизводства, судебная практика, а также основные законопроекты, устанавливающие судоустройственные и процессуальные элементы административной юстиции в условиях формирующегося в России правового государства.
Методологической основой служат современные методы научного познания: общенаучные (анализ, синтез, диалектико-материалистический метод) и частнонаучные (метод сравнительного правоведения, формальнологический, исторический, системно-структурный и др.). Данный подход к научному исследованию позволяет сформулировать теоретические обобщения, а также сделать выводы о необходимости совершенствования действующего российского законодательства и принятия новых законов, регламентирующих
материальные и процессуальные отношения в сфере административной юстиции.
Эмпирическая база исследования. Сбор и анализ эмпирического материала производился по специально разработанной методике, которая обеспечивает достоверность и обоснованность содержащихся в диссертации выводов. В работе проанализированы и обобщены материалы архивных дел арбитражных и областных судов трех субъектов Российской Федерации, где проводилось непосредственное изучение и обобщение судебной практики. В процессе исследования были изучены мнения судей о содержании и значении в системе судебной власти административного судопроизводства, о путях разрешения проблем административного судопроизводства, осуществляемого в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, также по вопросу о целесообразности и о возможности формирования в Российской Федерации специализированных административных судов.
Научная основа исследования. Комплексный характер рассматриваемой темы обусловил многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к основным положениям теории государства и права, науки конституционного, административного, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального права.
Основополагающую теоретическую базу исследования составили научные труды таких российских ученых-теоретиков права и представителей науки конституционного права, как С. С. Алексеев, М. И. Байтин, Т. Д. Зражевская, Г. В. Игнатенко, М. И. Клеандров, А. Н. Кокотов, В. А. Кряжков, В. В. Лазарев, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, А. А. Матюхин, В. В. Невинский, В. Н. Синюков, В. М. Сырых.
Существенный вклад в разработку отдельных проблем административного судопроизводства и административного процесса внесли такие ученые, как А. В. Абсалямов, Е. В. Абросимова, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, В. В. Бойцова, А. Т. Боннер, И. И. Веремеенко, А. В. Воронков, А. А. Демин, О. К. Застрожная, А. Б. Зеленцов, В. Т. Квиткин, С. Д. Князев,
Ю. М. Козлов, В. М. Конин, В. М. Лебедев, В. Л. Лория, Е. Б. Лупарев, М. Я. Масленников, В. М. Манохин, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, Г. Л. Осокина, И. В. Панова, С. М. Петрова, А. Н. Пилипенко, Ю. А. Попова, В. И. Радченко, В. И. Ремнев, Б. В. Российский, В. Н. Руднев, Н. Г. Салищева,
B. В. Скитович, А. К. Соловьёва, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов,
М. С. Студеникина, Н. В. Сухарева, Ю. А. Тихомиров, И. Д. Фиалковская,
C. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, Д. М. Чечот, К. Экштайн, В. А. Юсупов,
A. Ю. Якимов.
Научные труды, посвященные исследованию вопросов организации отечественной и зарубежной административной юстиции, были опубликованы в России на рубеже XIX - XX вв. и в первые годы советской власти такими учеными, как: Г. Аншютц, Э. Н. Берендтс, В. А. Гаген, В. М. Гессен,
B. О. Дерюжинский, С. Е. Десницкий, А. И. Елистратов, Г. Еллинек,
М. Д. Загряцков, В. В. Ивановский, Н. П. Карадже-Искров, Б. А. Кистяковский,
В. Л. Кобалевский, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, Н. О. Куплеваский,
Н. И. Лазаревский, К. Лемайер, В. А. Рязановский, И. Т. Тарасов. Основным
результатом проходимой в то время дискуссии о перспективах учреждения в
России административных судов стало принятое 30 мая 1917 г. Временным
правительством Положение о судах по административным делам.
Нормативную базу исследования составляют действующие в настоящее время в Российской Федерации нормативные акты. В диссертации проанализированы проекты таких законов, как «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса РФ об административном судопроизводстве, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, данные судебной статистики и международно-правовые документы, в которых регулируются вопросы построения и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства. При написании работы использовались также материалы судебной практики:
Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании понятия и сущности административного судопроизводства в условиях современного правового государства; в выявлении значения и места административного судопроизводства в структуре судебной власти, которая создается и осуществляется в современном правовом государстве; в определении местонахождения административного судопроизводства в структуре административного права и административного процесса; в изучении административного судопроизводства как способа обеспечения функционирования правового государства; в уточнении содержания таких понятий, как «административное судопроизводство», «административные дела», «административно-правовой спор», «административный иск», «судебный нормоконтроль», «административное нормотворчество». Административное судопроизводство рассматривается в диссертации как институт судебной власти, развивающий три важнейшие сферы отношений: установление судоустройства, определение судопроизводства, укрепление правового статуса судьи.
На защиту выносятся следующие содержащие в себе элементы новизны положения и выводы диссертации:
1. Развитие института административного судопроизводства
способствует совершенствованию административного права и внесению в его
систему существенных изменений. В настоящее время российское
административное право не в полной мере соответствует стандартам и
масштабам правового государства, так как законодательством Российской
Федерации в недостаточном объеме закреплены все судебные процедуры
рассмотрения административно-правовых споров, отсутствуют
административные суды или административные коллегии в судах общей юрисдикции, которые специализировались бы на рассмотрении споров, возникающих из административно-правовых и иных публично-правовых
отношений. Становление в России полноценной, отвечающей принципам правового государства, административной юстиции и административного судопроизводства - одна из основных целей проводимой в настоящее время судебной реформы. Нормативные положения Конституции РФ 1993 г. об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства являются конституционно-правовым базисом, на котором должно происходить в ближайшие годы построение российской административной юстиции как организационно-правовой формы административного процесса.
2. Формирование административного судопроизводства как
комплексного административно-правового института и законодательная
регламентация управленческого процесса и административных процедур,
являясь преимущественными направлениями реформы административного
права, завершают процесс распространения идеологии и принципов
современного правового государства на административно-правовые
отношения.
Под административным судопроизводством следует понимать деятельность специально учрежденных судов для рассмотрения административно-правовых споров или административных дел. Важной современной особенностью административного судопроизводства является судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля. Административное судопроизводство - это правосудие, осуществляемое по заявлениям граждан и иных субъектов права в суд в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, нормативных или ненормативных правовых актов.
Административное судопроизводство как форма обеспечения функционирования правового государства рассматривается в диссертации с двух сторон:
а) как институт судебного контроля за публичным управлением, нормотворчеством и правоприменительной деятельностью, в рамках которого
судом (судьями) проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов физических или юридических лиц;
б) как комплекс правовых мер и процедур, направленных на защиту в действующих судах общей юрисдикции и арбитражных судах, либо в специализированных административных судах субъективных публичных прав граждан посредством рассмотрения и разрешения административно-правовых споров.
5. Административное судопроизводство осуществляется по делам,
возникающим из спорных административно-правовых отношений. Оно
направлено на разрешение именно спорных дел, в которых спор о
субъективном публичном праве гражданина является предметом судебного
рассмотрения. Помимо административно-правовых споров в суде могут
рассматриваться споры, имеющие государственно-правовой характер
(например, о защите избирательных прав или права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации), финансовые, в том числе налоговые споры.
Дела об административных правонарушениях не следует включать в
подведомственность специально учреждаемых административных судов, так
как они являются делами о применении административной ответственности
(административного наказания), которые возникают в результате совершенного
административного правонарушения, т.е. они, как правило, формируются вне
спорных отношений.
6. Основными функциями административного судопроизводства
являются следующие: 1) функция осуществления правосудия (суды общей
юрисдикции, арбитражные суды или специальные административные суды (в
случае учреждения их в Российской Федерации) должны разрешать
возникающие в сфере публичного управления административно-правовые
споры); 2) контрольно-надзорная функция в сфере организации и действия
органов публичной власти, должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих; 3) функция осуществления административного нормотворчества, т.е. административное судопроизводство может и должно улучшать нормотворческий процесс органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (повышать юридическое качество административных актов), а суды, осуществляющие правосудие по административным делам, своей деятельностью должны предупреждать нарушение законодательства; 4) функция нормоконтроля, т.е. административное судопроизводство является процессуально-правовой формой судебной деятельности, направленной на выявление в системе законодательства незаконных правовых актов; 5) функция обеспечения режима законности в области формирования и осуществления государственного управления и местного самоуправления; 6) функция применения правовых норм, устанавливающих право человека и гражданина на судебную защиту от действий (бездействия) и незаконных решений органов публичной власти и их должностных лиц; 7) функция толкования административно-правовых норм; 8) функция формирования органов административной юстиции в стране.
7. При рассмотрении судом (судьями) административно-правового спора субъектам административно-правового спора (гражданину и органу управления) должен устанавливаться равный административно-процессуальный статус. При использовании института административного судопроизводства для защиты субъективных публичных прав человека и гражданина находящиеся изначально в неравном административно-правовом властеотношении гражданин и орган публичного управления становятся равными сторонами, т.е. получают одинаковый по своим основным характеристикам и возможностям административно-процессуальный статус. Само заявление гражданина в суд можно будет назвать (в случае создания административных судов) административным иском, представляющим собой адресованное суду требование лица о защите нарушенных прав и свобод решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Становление теоретической концепции административной юстиции и развитие процессуального законодательства об административном судопроизводстве будут способствовать появлению нового взгляда на административный процесс и, следовательно, созданию «новой» отрасли российского процессуального права — административного процесса (административно-процессуального права). В диссертации отождествляется административное судопроизводство и административный процесс, а также критикуется мнение о том, что российское законодательство устанавливает несколько видов административного процесса. Автор утверждает, что административный процесс, в конституционно-правовом смысле, должен рассматриваться как правосудие по административным делам (т.е. делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений). Административный процесс - это судебная деятельность по рассмотрению административно-правовых споров. А управленческий процесс должен представлять собой урегулированную административными процедурными нормами деятельность органов публичного управления, осуществляемую не только внутри публичной администрации, но и направленную на внешнюю среду и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правовых актов управления, заключению административных договоров или совершению иных значимых административных действий.
Административное судопроизводство не может рассматриваться с позиций института применения административных наказаний. Поэтому «правоохранительная» («юрисдикционная» или «деликтная») теория административного процесса, имея право на существование, может развиваться лишь при условии, что административный процесс представляет собой, в указанном смысле слова, правоприменительную, правоохранительную и контрольно-надзорную административную деятельность^ которая проводится
в нормативно установленном порядке. «Деликтный» административный процесс осуществляется многочисленными должностными лицами с целью применения меры принуждения к физическим или юридическим лицам, и именно поэтому его нельзя отождествлять с административным процессом, понимаемым как административное судопроизводство.
10. В настоящее время нормы, устанавливающие порядок
административного судопроизводства, содержатся в разных процессуальных
законах РФ: Гражданском процессуальном кодексе РФ, Арбитражном
процессуальном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных
правонарушениях. Указанные процессуальные законы регламентируют
деятельность разных судов (судей). Целесообразно унифицировать
административно-процессуальную судебную деятельность и разработать
единый закон, в котором были бы собраны административно-процессуальные
нормы. Поэтому предлагается принятие законодательного акта, регулирующего
процессуальную деятельность специально создаваемых для рассмотрения
административно-правовых споров административных судов - Кодекс
административного судопроизводства либо Административный
процессуальный кодекс.
В диссертации отстаивается мнение о том, что принятие данного кодифицированного акта, а также федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» позволит восполнить пробелы в законодательном регулировании административного судопроизводства и перейти к новому этапу развития административной юстиции в нашей стране. Именно при таком условии в Российской Федерации должна создаваться судебная система, соответствующая принципам правового государства.
Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что на основе комплексного анализа специальной научной литературы и действующих в настоящее время в Российской Федерации нормативных актов определены теоретические подходы к пониманию
административного судопроизводства, осуществляемого в правовом государстве. Результаты диссертационного исследования обобщают и дополняют научные знания об административном судопроизводстве, его видах и процессуальных формах, проблемах современного формирования и главных направлениях развития.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней положения, предложения, выводы и рекомендации могут использоваться при проведении исследований по проблеме административного судопроизводства, в правотворческой деятельности по совершенствованию законопроектов, определяющих модель и содержание института административной юстиции. Материалы диссертационной работы могут быть полезными и при преподавании учебных курсов «Административное право», «Административный процесс», «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора по данной теме и прошли апробацию на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете (апрель 2001 г., апрель 2002 г., апрель 2003 г.), а также на Всероссийской научно-практической конференции «Российское правовое государство:, итоги формирования и направления развития», состоявшейся 15-16 ноября 2003 г. в Воронежском государственном университете.
Содержание диссертации, ее основные выводы, а также предложения и рекомендации автора обсуждены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета и рекомендованы к защите.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка нормативных актов, специальной юридической литературы и приложений.
Правовое государство: понятие, основные черты и принципы
Правовое государство, как теоретически, так и практически, имеет долгую и поучительную историю. Сам термин "правовое государство" прочно закрепился в немецкой литературе первой трети XIX века, а в дальнейшем получил широкое распространение, в том числе и в России, где среди видных сторонников теории правового государства были Б. Н. Чичерин, Б. Ф. Кистяковский, П. И. Новгородцев, П. А. Покровский, В. М. Гессен, Н. И. Палиенко и др.1
Различные теоретические концепции, выражавшие идею и понятие правовой государственности, сформировались достаточно давно. Еще в древности начинаются поиски принципов, форм и конструкций для установления надлежащих взаимосвязей, взаимозависимостей и согласованного взаимодействия права и власти. В процессе углублявшихся представлений о праве и государстве сформировалась идея разумности и справедливости такой политической формы общественной жизни людей. Уже античными авторами были разработаны положения о власти закона как сочетании силы и права, о различных формах правления. Среди них, в первую очередь, отметим Аристотеля, который выделял две разновидности правления: первая направлена к выгоде правителя, а вторая - к выгоде общества. Здесь по-разному понималась роль права, выступающего в качестве посредника между человеком и государством. В тех обществах, где в выгоде находились правители, право в большей мере использовалось в качестве запретительно-принудительного инструмента.
В нашей стране на протяжении долгого времени в юридической науке существовало негативное отношение к концепции правового государства. По мнению одного из ведущих советских ученых-юристов 20—30-х гг. Е. Б. Пашуканиса, правовое государство — это мираж, но мираж, весьма удобный для буржуазии, потому что он заменяет выветрившуюся религиозную идеологию, он заслоняет от масс факт господства буржуазии1.
Преобладание подобного отрицательного отношения к теории правового государства объясняется несколькими причинами. Во-первых, до недавнего времени считалось, что право по своей сути нечто буржуазное, тормозящее развитие; во-вторых, причинами, послужили всеобщая уравниловка, чрезвычайные полномочия различных звеньев командно-политической системы, карательно-приказные нормы и методы управления, одним словом, сложившаяся административно-командная система управления страной2.
Но с развитием юридической науки, движением общественной мысли такое отношение постепенно ослабевало. Внушительные изменения по отношению к правовому государству произошли после целой цепи взаимообусловленных событий. Таковыми являются: выдвижение официальной политической доктрины 60-х гг. о переходе от диктатуры пролетариата к общенародному государству; закрепление правовых основ государственной и общественной жизни в Конституции 1977 года, а также положений о развитии социалистической демократии и законности; обсуждение в юридической науке 70-х гг. вопроса о советском правовом государстве как об одном из возможных направлений развития общенародного государства1.
Важное значение организации и функционированию правового государства и перспективам его совершенствования придали современный этап развития российской государственности, а также крупные общественные преобразования в стране. Для того чтобы сформировалось правовое государство, необходимо было переосмыслить старые юридические формы и взгляды, сформировать новые правовые институты, отвергнуть прежние идеологизированные представления о праве и его роли в формировании механизма правового государства.
По мнению доктора юридических наук М. Краснова, примерно за десять лет до окончания XX века в России произошла революция, смена государственного и общественного строя, всего уклада жизни2. Но современная научная литература, учебники истории и официальные документы умалчивают об этом, что вполне объяснимо.
Негативное отношение граждан к слову «революция» и тем более к явлению вполне понятно. Революция, начавшаяся в Петрограде в 1917 г. принесла стране кровавую гражданскую войну, уничтожение тысячелетней российской государственности. В связи с этим с понятием «революция» у граждан складывались весьма не романтические ассоциации. Кроме того, по сути все то, что произошло в период 80-х - 90-х гг. в России, не было подготовлено: не существовало ни научного обоснования, ни политической революционной организации, ни, поначалу, даже явного лидера. И, наконец, у последней русской революции нет и единой даты. Ее можно датировать и маем 1989 г., когда открылся Съезд народных депутатов СССР, оформивший по сути появление официальной оппозиции в отношении КПСС, и 21 августа 1991 г. — (победа над коммунистическими путчистами), и 12 декабря 1993 г. - (принятие новой Конституции России).
Но все же, как отмечает М. Краснов, отказ от понятия «революция», замена его эвфемизмом «реформы» негативно складывались на всем процессе модернизации страны1. Отношение к происходящему только как к реформам, а не как к революции, повлияло на образ мыслей и действий самой правящей элиты. Лидеры реформации, понимая, конечно, что принципиально меняется сам уклад жизни, характер общественных отношений, тем не менее ощущали себя участниками сугубо эволюционного процесса, забывая, что эволюция, безусловно, предпочтительнее революции, но только при условии, если такая эволюция происходит в рамках тех же основ мировоззрения, того же глубинного уклада жизни.
Переустройство Российского государства характеризуется ошибочной парадигмой: не перестраивание государственности, а лишь освобождение от командно-административной системы, от цензуры, от политических, духовных и экономических запретов. Однако для реальной трансформации традиционного общества в общество демократическое требовалось нечто гораздо более сложное, нежели просто освобождение от административных пут. Таким образом, можно сказать, что правовое государство есть не просто набор неких «технологическо-институциональных» преобразований, а изменение существа взаимоотношений между государством и личностью2.
Значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства
Различные теоретические концепции, выражавшие идею и понятие правовой государственности, сформировались достаточно давно. Уже в древности начинаются поиски принципов, форм и конструкций для установления надлежащих взаимосвязей, взаимозависимостей и согласованного взаимодействия права и власти. В процессе углублявшихся представлений о праве и государстве сформировалась идея о разумности и справедливости такой политической формы общественной жизни людей.
Какие же принципиально новые свойства и черты предполагает преобразованное видение правового государства? Прежде всего, это касается соотношения, способа связи между государством и личностью.
В настоящее время понятие и идею правового государства можно рассматривать через два основных элемента: - гарантию прав и свобод личности, соблюдение и защита прав и свобод человека; — ограничение правом пределов государственной власти, правовую регламентацию механизма ее формирования и деятельности1.
Юридическими гарантиями, обеспечивающими охрану и защиту реального осуществления прав и свобод человека и гражданина в обществе и в государстве, выступают механизмы, нашедшие свое отражение в компетенции органов управления и должностных лиц, на которых законодательством возложена обязанность по соблюдению и защите прав человека.
Правовое государство в границах своей сущности одновременно полагает себя в виде необходимых условий для защиты и развития естественных прав и свобод индивида и в виде силы принуждения. Словом, правовое государство в качестве содержания своего действия предполагает естественно-правовые ценности, а в качестве способа их реализации -традиционно присущую ему силу принуждения. Так, в Конституции РФ провозглашается правовое государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достаточно ли этого конституционного акта для формирования правового государства? Нет. Для создания правового государства одновременно с законом необходимо формирование системы условий и предпосылок, обеспечивающих защиту прав и свобод человека. Если государство не реализует эту обязательную для него функцию, то, как следствие, нарушаются права и свободы.
Сущностью же современного правового государства является создание такого юридического порядка, в рамках которого государственная власть, государственные органы и должностные лица осуществляли бы принадлежащие им функции, полномочия и компетенцию только на основе соответствующих законов, соблюдая при этом права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц1.
Действие принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации, наряду с другими проблемами, ставит в центр жизнедеятельности общества проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в области судебной защиты его прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции РФ граждане могут обжаловать в суд действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.
В соответствии с этим 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14.12.1995)2, фактически был создан механизм, который призван обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и при помощи судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления.
Данный закон устанавливает, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями и решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц.
До принятия Гражданского процессуального РФ в правовой литературе на протяжении длительного времени велась дискуссия об исковом характере административной жалобы. Административная жалоба - форма требования -просьбы о правовой защите субъективного права в области государственного управления. Говорить о полном отсутствии искового элемента в административной жалобе было бы не верно. Но исковой элемент здесь присутствует, и присутствует он как бы в неразвернутом виде1.
По своей сути судопроизводство по жалобам граждан на действия, нарушающие их права и свободы, как одно из направлений судебной власти, является административным судопроизводством, предусмотренным ст. 118 Конституции РФ.
Судопроизводство по жалобам на неправомерные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц фактически играет роль объективного государственного контроля, гарантирующего защиту прав и законных интересов гражданина. Причем данному контролю должна способствовать «формальная независимость органов административной юстиции от исполнительной власти»2. Таким образом, административное судопроизводство включает в себя процессуальные механизмы, гарантирующие защиту прав и свобод граждан, что является необходимым условием становления и развития Российской Федерации как правового государства3.
Итак, один из основных элементов идеи правового государства вкючает гарантию прав и свобод личности, соблюдение и защита прав и свобод человека, а также признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Правовое государство и права человека существуют и эффективно действуют воедино, так как объединяющим элементом между человеком и государством выступает право. А отношения между человеком и государством по поводу их взаимных прав и обязанностей всегда носят правовой характер.
Ограничение пределов государственной власти посредством права является также немаловажным элементом правового государства. Сущность правового государства заключается именно в правовой регламентации формирования полномочий его механизма и охране прав и свобод личности. Идея правового государства теряет основу и способ существования, а право автоматически превращается в инструмент политической борьбы, если происходит возвышение политики над правом.
Правом ограничивается возможность управляющего воздействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на личность и общество, а также возможность ущемления ими законных прав и интересов граждан. Право, в некотором смысле, есть препятствие для возможного произвола со стороны государственной власти.
Принципы административного судопроизводства
Специфика той или иной отрасли права наиболее наглядно выражается в его принципах. Слово «принцип» латинского происхождения и в переводе означает «основа» или «первоначало». В теории права под принципами понимаются выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни. Можно сказать, что принципы - это то, что пронизывает право, выявляет его содержание.
В принципах как бы сосредотачиваются характерные черты как права вообще, так и его конкретной отрасли. Принципы права четко выражены в конкретных правовых предписаниях. Они как бы растворены в праве, пронизывают собой практически все или почти все правовые нормы1. Большинство входящих в соответствующую отрасль права норм формируется под воздействием того или иного принципа либо группы принципов отрасли.
Принципами административного судопроизводства можно назвать такие принципы, которые определяют то, каким должно быть судебное разбирательство административных дел, чтобы соответствовать идеалам законности, истины и справедливости.
В настоящее время вопрос о принципах административного судопроизводства даже в научном плане еще не имеет окончательного решения. В определенной степени это закономерно, поскольку и сам институт административного судопроизводства еще находится на стадии развития.
В своей совместной работе Н. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий и А. А. Мельников дают наиболее полную классификацию принципов судебного права. Они выделяют принципы судебного права и принципы правосудия, которые в зависимости от оснований классификации делятся на судоустройственные (организационные) и судопроизводственные (функциональные)2. К первой группе, на наш взгляд, можно отнести принципы организации правосудия, а ко второй - принципы, определяющие процессуальную деятельность суда и участников процесса. В свою очередь приведенная классификация принципов, как и любая другая классификация, носит условный характер.
Среди принципов организации правосудия выделяются: осуществление правосудия только судом; сочетание единоличного и коллегиального начал в рассмотрении и разрешении гражданских дел: независимость судей и подчинение их только закону; равенство граждан перед законом и судом; гласность судебного разбирательства; национальный язык судопроизводства.
В качестве функциональных принципов, определяющих процессуальную деятельность, выступают: законность; диспозитивность; состязательность; объективная (судебная) истина; процессуальное равноправие сторон; устность, непосредственность и непрерывность судебного разбирательства.
В своей работе «Административная юстиция в России» С. А. Корф писал о том, что многие принципы гражданского процесса и принципы административного процесса совершенно тождественны, а некоторые весьма похожи друг на друга1. Большинство принципов, по мнению В. А. Рязановского, применимы к каждому виду судебного процесса, они представляют общие требования, но есть и известные различия . В соответствии с этим, а также на основе уже существующих отраслей процессуального права постараемся сформулировать и принципы административного судопроизводства.
Все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Полное представление об отрасли права и каждом из ее принципов можно получить, лишь изучив всю систему принципов.
1. Принцип законности в административном судопроизводстве.
Принцип законности является межотраслевым принципом, который пронизывает все отрасли российского права. В общем виде принцип законности сформулирован в ч. 2 ст. 15 Конституции, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Принцип законности по своему содержанию включает в себя требование к судам правильно применять нормы материального права и совершать процессуальные действия, руководствуясь законодательством о судопроизводстве. Также законность означает полное соответствие всех действий судов, совершаемых при рассмотрении и разрешении административно-правовых споров, нормам материального и процессуального права.
Таким образом, позволим себе сказать, что законность как принцип административного судопроизводства заключается в обязанности суда и всех участников административного судопроизводства неукоснительно осуществлять свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами в целях достижения задач административного судопроизводства.
2. Принцип независимости судей и подчинения их только закону.
Необходимость принципа независимости рассматривалась еще в дореволюционный период. Так, в одной из своих статей Н. М. Коркунов полагал, что для административной юстиции требуются коллегиальность и независимость1.
В ст. 120 Конституции РФ записано, что судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону - два органически взаимосвязанных положения. С одной стороны, независимость судей не самоцель, а средство, непременное условие правильного применения закона, вынесения законных судебных постановлений. Она означает, что при рассмотрении и разрешении спора судьи никому, кроме законов, подчиняться не должны. С другой - подчиненность судей только закону обеспечивает их независимость.
Норма, закрепляющая принцип независимости судей и подчинения их только закону, адресована не только судьям, но и любым государственным органам, органам местного самоуправления и иным органам, организациям, должностным лицам и гражданам. Всем им закон запрещает осуществлять какое-либо воздействие на судей и вмешательство в их деятельность. Нарушение закона влечет установленную ответственность.
Основные проблемы формирования административного судопроизводства
В настоящее время проблема формирования административного судопроизводства, по сравнению с прошлыми десятилетиями, нашла широкое распространение в трудах многих ученых1. В работах, посвященных административному судопроизводству, высказываются различные точки зрения по поводу моделей административного судопроизводства, подсудности дел, разрешаемых в ходе административного судопроизводства, а также характера административно-правовых споров и т.п. Но все же учеными практически единогласно признается необходимость формирования административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства.
В настоящее время проблема формирования административного судопроизводства основана на том, что на сегодняшний день судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Также можно с уверенностью сказать, что на законодательном уровне допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел .
Одной из причин формирования административного судопроизводства можно назвать следующее. Так как мы говорим о том, что Российская Федерация является правовым государством, то в соответствии с международно-правовыми стандартами, которыми одним из основных признаков правового государства признается наличие административного судопроизводства, следует считать необходимостью формирования в нашей стране административного судопроизводства и приведение судебной системы Российской Федерации в соответствие с международно-правовыми стандартами.
В будущем административные суды, по мнению Председателя Верховного Суда РФ, смогут несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод2. Это одно из оснований формирования административного судопроизводства.
Достаточно интересную историческую концепцию формирования административной юстиции рассматривает в своей работе Е. А. Правилова, признавая в целом то, что «эволюция идеи и институтов административной юстиции в нашей стране не являлась самостоятельным предметом исследования в отечественной исторической и юридической литературе»3.
Некоторые авторы полагают, что элементы административной юстиции вполне оформились уже в дореформенный период. Так И. М. Пекарский считал, что в XVIII в. обжалование частными и юридическими лицами действий администрации осуществлялось преимущественно путем принесения жалоб на Высочайшее имя. С начала XIX в. подобного рода жалобы постепенно стали направляться в Правительствующий Сенат. Таким образом, незаметно для самого законодателя у Сената стали появляться функции административной юстиции. Но в дореформенной России «административная юстиция ... не могла достичь значительного развития, так как отсутствовала главная ее задача — охранение субъективных публичных прав граждан, и рассмотрение жалоб на администрацию совершалось не во имя вышеуказанных прав, а лишь в целях охранения государственного правопорядка». Другие же считают, что до реформ 1860-х гт. развитие административной юстиции не было возможным. По мнению И. А. Блинова существование административной юстиции стало возможно лишь после реформ 60-х гг., которые положили начало создания у нас правового государства и дали некоторые субъективные публичные права русским гражданам. Вторая точка зрения имела преобладающее число сторонников среди дореволюционных исследователей, да и в современной литературе она является, пожалуй, приоритетной1.
В одной из своих работ по административной юстиции А.Б. Зеленцов считает, что возникновение института было обусловлено последствиями реформ 1860-х гт. и влиянием европейских теорий и практики. Начальным периодом становления административной юстиции в России автор называет 1870 год, когда были учреждены смешанные присутствия по городским делам, выполняющие некоторые функции административной юстиции2. В состав -смешанных губернских присутствий входили чиновники и представители дворянского, земского и городского самоуправления. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второй инстанцией служил Первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, в некоторых случаях разбирал определенные дела (споры) даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях1.
Заметим также, что существовала доктрина, предлагавшая предоставить функции административной юстиции исключительно судам (общим или административным). Так, С. Е. Десницкий еще до отмены крепостного права в России предлагал лишить органы управления судебных функций, отделить суд от администрации и установить контроль суда за законностью совершения органами управления действий2.
Вследствие влияния западных теорий и опыта, административная юстиция в 1870-х гг. стала рассматриваться не как бюрократическая привилегия, а как юридический институт, способствующий разрешению конфликтов между органами государственной власти, самоуправления и частными лицами3.
Таким образом, возникновение в России во второй половине XIX века административной юстиции было обусловлено реформами административного управления4. Развитию института административной юстиции также способствовали экономическое развитие, изменения в промышленном и финансовом законодательстве1. Привлечение общества к участию в управлении, предоставление большей свободы экономической деятельности частным лицам требовали пересмотра системы правового регулирования отношений между государством и личностью.
Деятельность Сената по контролю за дискреционными распоряжениями администрации в 1880-х—1890-х гг. стала предметом дискуссии двух видных специалистов по административному праву — Н. И. Лазаревского и М. М. Лозина-Лозинского. Н. И. Лазаревский приветствовал принцип контроля не только за законностью, но и за целесообразностью дискреционных распоряжений. Его оппонент считал недопустимым вмешательство административного суда в вопросы полезности и уместности правительственных решений. Через несколько лет после публикации статей двух юристов проблема контроля за дискреционными распоряжениями перестала быть столь актуальной, так как Сенат попал в полную зависимость от правительства. Вследствие политического влияния произошло сужение компетенции Сената и падение его значения как органа, контролирующего дискреционную деятельность администрации2.
