Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и сущность административного принуждения, применяемого полицией в области дорожного движения 14
1. Понятие и признаки административного принуждения, применяемого полицией в области дорожного движения 14
2. Развитие нормативного правового регулирования административного принуждения, применяемого полицией в области дорожного движения 39
3. Классификация мер административного принуждения, применяемых полицией в области дорожного движения 64
ГЛАВА 2. Характеристика мер административного принуждения, применяемых полицией в области дорожного движения 79
1. Меры, установленные Законом о полиции и направленные на предупреждение дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий, противодействие противоправным деяниям, обеспечение личной и общественной безопасности 79
2. Меры, основанные на законодательстве об административных правонарушениях и осуществляемые с целью обеспечения задач производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и привлечения к административной ответственности 95
3. Меры, закрепленные в иных законодательных источниках и имеющие целью отражение презюмируемых или реальных угроз охраняемым общественным отношениям, связанным с дорожным движением 117
Заключение 139
Список литературы
- Развитие нормативного правового регулирования административного принуждения, применяемого полицией в области дорожного движения
- Классификация мер административного принуждения, применяемых полицией в области дорожного движения
- Меры, основанные на законодательстве об административных правонарушениях и осуществляемые с целью обеспечения задач производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и привлечения к административной ответственности
- Меры, закрепленные в иных законодательных источниках и имеющие целью отражение презюмируемых или реальных угроз охраняемым общественным отношениям, связанным с дорожным движением
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Аварийность на дорогах России является одной из актуальнейших социальных и экономических проблем. За период 2012-2016 гг. в России зарегистрировано 948 493 дорожно-транспортных происшествия (далее — ДТП), в том числе в 2012 г. — 203 597, в 2013 г. — 204 068, в 2014 г. — 199 720, в 2015 г. — 184 000, в 2016 г. — 157 1081.
Несмотря на некоторое снижение числа дорожно-транспортных происшествий, уровень аварийности остается высоким. Так, в 2016 г. каждое девятое ДТП было совершено со смертельным исходом (8 погибших из 100 пострадавших), 136 285 ДТП произошло из-за нарушений водителями Правил дорожного движения (далее — ПДД), 4902 — из-за эксплуатации технически неисправных транспортных средств, в 63 308 случаях ДТП сопутствовали неудовлетворительные условия содержания и обустройства улично-дорожной сети2. Главным фактором риска ДТП являются нарушения водителем ПДД, в числе которых — несоблюдение скоростного режима, правил обгона, очередности проезда, выезд на полосу встречного движения.
Статистические данные свидетельствуют о низком уровне безопасности дорожного движения, что в целом негативно влияет на внутреннюю составляющую национальной безопасности Российской Федерации, охрану конституционных прав и свобод граждан, снижает уровень общественной безопасности.
В федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. № 864 закреплено, что обеспечение безопасности дорожного движения является составной частью задач
1 URL: ; 607/1100/ 1100_l,_2,_3.xls (дата обращения: 1.01.2017).
rURL: (дата обращения: 1.01.2017).
сохранения личной безопасности, решения демографических, социальных и экономических проблем, повышения качества жизни и содействия региональному развитию3. Значительная роль в их решении при этом отводится полиции, реализующей в области дорожного движения правоохранительные функции, и в связи с этим — государственно-властные полномочия по применению мер административного принуждения. При выполнении этих обозначенных государством функций возникают правовые и организационные проблемы, обусловленные несовершенством законодательства. Это создает существенные трудности в установлении объектов надзора и разграничении компетенции с другими органами управления в области дорожного движения, что требует комплексного подхода к решению задач правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Состояние научной разработанности темы исследования. Научный
интерес к институту административного принуждения проявился в изучении
его наиболее общих вопросов, что нашло отражение в значительном количестве
работ отечественных ученых. Характеристике основных особенностей и
понятий административного принуждения были посвящены работы
Ю. Е. Аврутина, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Ю. А. Дмитриева,
М. И. Еропкина, А. П. Клюшниченко, П. И. Кононова, Ю. М. Козлова, М. Я. Масленникова, Ю. Н. Старилова, А. П. Шергина, О. Е. Шишкиной и др.
Меры административного принуждения в деятельности должностных лиц органов внутренних дел исследовались в трудах О. И. Бекетова, С. Н. Бочарова, В. В. Барышева, И. Е. Бочкарева, А. П. Коренева, А. И. Каплунова,
A. В. Коркина, А. Н. Кокарева, Н. В. Макарейко. Л. Л. Попова, Ю. П. Соловья,
Л. С. Сафоновой, М. Н. Ситкиной и др.
Совершенствованию нормативного правового регулирования в области дорожного движения, в том числе по применению мер административного принуждения, посвящены работы В. В. Головко, В. В. Лукьянова,
B. И. Майорова, Б. В. Российского, А. Ю. Якимова и др.
3 Рос. газета. 2013. 8 окт.
Правовые и организационные основы деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее — ГИБДД) по применению мер административного принуждения рассматривались в работах А. А. Белова, А. А. Бахаева, А. И. Горяинова, О. А. Ивановой, А. С. Квитчука, Е. В, Климовича, С. Е. Мельникова, П. В. Молчанова и др.
Несмотря на определенный научный интерес к исследуемой теме, значительное количество диссертационных работ по вопросам административного принуждения проведено до принятия законодательства о полиции. В последние годы в диссертационных исследованиях рассматривались отдельные аспекты деятельности ГИБДД. В частности, А.И.Быковым (2011 г.), Е. А. Войтенковым (2014 г.) — историко-правовые аспекты обеспечения безопасности дорожного движения, М. В. Мукабеновым (2015 г.) рассматривались вопросы административной ответственности в области дорожного движения, А. И. Смоляковым (2015 г.) — применение административно-правового поощрения и принуждения в правоохранительной деятельности ГИБДД.
Следует подчеркнуть, что научные исследования деятельности полиции по применению всего комплекса мер административного принуждения в области дорожного движения с учетом Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции)4, федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013— 2020 годах» в последние годы не проводились.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать административное принуждение, применяемое полицией в области дорожного движения, как научную проблему, имеющую большое значение с точки зрения юридической теории и практики, и предопределяют ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правоприменительной деятельности полиции,
4 Рос. газета. 2011. 10 февр.
связанной с применением административного принуждения в области
дорожного движения.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты и правоприменительная практика полиции по реализации административного принуждения в области дорожного движения.
Целями исследования являются комплексный системный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования деятельности полиции по применению мер административного принуждения в области дорожного движения и разработка на его основе новых предложений, направленных на совершенствование законодательства в исследуемой области.
Цель диссертационного исследования детерминировала постановку ряда взаимосвязанных задач:
-
Сформулировать научно обоснованное понятие административного принуждения, применяемого полицией в области дорожного движения.
-
Дать классификацию мер административного принуждения в исследуемой области.
-
Выявить характерные особенности полномочий полиции по применению административного принуждения в области дорожного движения.
-
Определить правовые и организационные вопросы применения полицией административного принуждения в области дорожного движения.
-
Исследовать особенности применения полицией отдельных мер административного принуждения.
-
Разработать рекомендации и предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования в области дорожного движения, повышению эффективности осуществления правоохранительных полномочий полиции в исследуемой сфере.
Методологическую основу диссертации составили общие и частные научные методы познания, в том числе диалектический, исторический, формально-юридический, социологический, социально-правовой, а также
другие методы научного познания: анализ, синтез, индукция, дедукция,
сравнение, обобщение й др.
Эмпирической и информационной основой диссертации послужили материалы судебной и правоприменительной практики правоохранительных органов, а также научных и научно-практических мероприятий, официальные материалы различных форм статистической отчетности о деятельности судов, подразделений ГИБДД России по применению мер административного принуждения, в том числе опубликованные в печати и сети Интернет.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается данными анкетирования 500 сотрудников органов внутренних дел, судей и свыше 600 участников дорожного движения. Изучено 450 архивных дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, рассмотренных судьями и должностными лицами ГИБДД УМВД Приморского, Хабаровского и Красноярского краев, Омской, Сахалинской областей в 2012-2016 гг.
Теоретическая основа диссертации базируется на идеях, представленных как в трудах ученых в области административного права, так и правоведов, специалистов по обшей теории государства и права, и прежде всего — изучавших проблемы государственного и правового принуждения С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, И. А. Галагана, С. Н. Кожевникова. О. Э. Лейста, В. В. Серегиной, Г. Ф. Шершеневича, И. С. Штода и др.
При раскрытии отдельных аспектов темы также применены положения науки управления. В частности, при подготовке диссертации были использованы труды И. Л. Бачило, М. А. Бучаковой, Н. Г. Салишевой, В. Д. Сорокина и др.
Нормативную правовую основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-Ф3 «О полиции». Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и положения иных федеральных
законов, нормативных правовых актов, а также постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, касающиеся проблематики правового регулирования деятельности полиции по применению мер административного принуждения в области дорожного движения.
Научная новизна исследования определяется тем, что в работе впервые комплексно, с учетом Закона о полиции и постановления Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. № 864 «О федеральной целевой программе „Повышение безопасности дорожного движения в 2013— 2020 годах"» рассмотрены разные аспекты применения полицией административного принуждения в области дорожного движения при реализации правоустановительных, обеспечительных, регулирующих и правоохранительных полномочий в соответствии с действующим законодательством.
Выделены сущностные характеристики административного принуждения, применяемого полицией в исследуемой сфере, на основе которых дано авторское определение.
Сформулирована авторская классификация мер административного принуждения, применяемого полицией в области дорожного движения.
Выявлены характерные признаки правоприменительной деятельности полиции в области дорожного движения и разработаны рекомендации по повышению эффективности применения мер административного принуждения.
На основе анализа результатов работы сформулирован ряд предложений о внесении изменений в КоАП РФ.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также основные положения, выносимые на защиту.
1. Административное принуждение, применяемое полицией в области дорожного движения, — это разновидность административно-правового принуждения, представляющего собой систему ограничительных мер, применяемых, как правило, в отношении участников дорожного движения в рамках осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением
требований нормативных правовых актов в области дорожного движения для предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий, противодействия противоправным деяниям, обеспечения личной и общественной безопасности.
-
Компетенция полиции по применению мер административного принуждения в области дорожного движения определяется не только характером презюмируемых и реальных угроз, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых, но также необходимостью защиты и обеспечения прав личности.
-
Традиционная классификация мер административного принуждения дополнена применительно к деятельности полиции в области дорожного движения группами мер, систематизированных на основе совокупности критериев — формы правового закрепления и конечной цели.
С использованием указанной совокупности критериев все меры административного принуждения, применяемые полицией в области дорожного движения, дифференцированы на три группы:
установленные Законом о полиции и направленные на предупреждение дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий, противодействие противоправным деяниям, обеспечение личной и общественной безопасности;
основанные на законодательстве об административных правонарушениях и осуществляемые с целью обеспечения задач производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и привлечения к административной ответственности;
закрепленные в иных нормативных правовых актах и имеющие целью отражение презюмируемых или реальных угроз охраняемым общественным отношениям, связанным с дорожным движением.
4. Сосредоточение в компетенции МВД России широкого массива
функций по предоставлению государственных услуг — регистрации
автомототранспортных средств и прицепов к ним; приему квалификационных
экзаменов на получение права на управление автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами, выдаче водительских удостоверений — не обеспечивает эффективности надзорной функции, в пределах которой реализуется комплекс обязанностей и прав по: предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений; производству по делам об административных правонарушениях; исполнению административных наказаний; обеспечению правопорядка в общественных местах.
В целях совершенствования государственного контроля (надзора) в области дорожного движения обоснована целесообразность передачи указанных функций в ведение иных федеральных органов исполнительной власти и многофункциональных центров по оказанию государственных и муниципальных услуг.
-
Юрисдикциейная компетенция полиции, установленная КоАП РФ, требует сужения в части перечня административных правонарушений, рассмотрение дел о которых в области дорожного движения отнесено к подведомственности полиции. Для этого необходимо передать часть полномочий полиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, установленных ч. 4 ст. 12.16 КоАП РФ, в ведение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
-
В целях совершенствования профилактики дорожно-транспортных происшествий, реализации принципов неотвратимости ответственности и индивидуализации наказаний за систематические административные правонарушения в области дорожного движения предлагается введение балльной системы учета правонарушений.
В этой связи автором разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
7. Для сокращения количества дорожно-транспортных происшествий.
обусловленных транспортно-эксплуатационными недостатками автодорог,
необходимо внести дополнения в ст. 12.34 КоАП РФ в части установления
административной ответственности за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве и реконструкции дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, с одновременным увеличением размеров штрафных санкций за совершение соответствующих административных правонарушений.
8. Упреждению угроз охраняемым общественным отношениям в области
дорожного движения будет способствовать включение психолого-
психиатрической экспертизы в порядок проведения медицинского
освидетельствования водителей, совершаюших административные
правонарушения, при управлении транспортными средствами в состоянии опьянения и лишенных права управления. Данное исследование позволит проверить индивидуальные личностные возможности человека по управлению транспортным средством, минимизировать риски, обусловленные дорожно-транспортной аварийностью.
Теоретическая значимость работы состоит в выделении и анализе особенностей, характеризующих административно-правовое регулирование механизма применения полицией мер административного принуждения в области дорожного движения. Сформулированные автором выводы и предложения дополняют основные положения теории административного права и административно-процессуального права, выявляют новые подходы к деятельности полиции по применению мер административного принуждения в исследуемой области. Изложенные в работе теоретические положения и рекомендации могут использоваться для дальнейшей научной работы.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит
в сформулированных научно обоснованных выводах и предложениях, которые
могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной
деятельности органов внутренних дел, в образовательном процессе, при
преподавании учебных дисциплин «Административное право»,
«Административная деятельность полиции». «Административно-
процессуальное право», а также при проведении занятий по профессиональной
служебной и физической подготовке сотрудников полиции или повышению их квалификации.
Апробация результатов исследования производилась по нескольким направлениям. Теоретические и прикладные положения диссертационного исследования прошли апробацию и изложены в выступлениях и публичных обсуждениях на международных, всероссийских конгрессах, в ходе проведения «круглых столов» и научно-практических конференций, основными из которых являются: Пятый международный конгресс «Безопасность на дорогах ради безопасности жизни», организованный Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации (г. Санкт-Петербург, 26 сентября 2014 г.); Международный «круглый стол» «Гармонизация правовых основ безопасности дорожного движения государств-участников СНГ: состояние и перспективы» (г. Санкт-Петербург, 25 сентября 2014 г.); VII международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности». (Омская юридическая академия, 16 мая 2014 г.); VIII международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности. (Омская юридическая академия, 29 мая 2015 г.); Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы полицейского права: к 95-летию образования Омской академии МВД России» (г.Омск, 2 июня 2015 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Образование, наука и практика в деятельности по обеспечению прав граждан и борьбе с преступностью» (г. Владивосток, 12 ноября 2015 г.).
Основные научные результаты диссертационной работы опубликованы— в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для публикации основных научных результатов диссертационных исследований.
На основе настоящего исследования подготовлены предложения, которые нашли отражение в следующих документах:
методические рекомендации по применению полицией мер административного пресечения специального характера в области дорожного движения. Внедрены в практическую деятельность УГИБДД УМВД России по Приморскому краю, УМВД России по Сахалинской области, ОМВД России по Макаровскому городскому округу г. Макарова Сахалинской области, а также в учебный процесс ФГКОУ ВО «Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации им. В. В. Лукьянова», ФГКОУ ВО «Владивостокский филиал Дальневосточного юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации», что подтверждается соответствующими актами внедрения;
учебно-практическое пособие «Применение полицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в области дорожного движения». Внедрено в учебный процесс ФГКОУ ВО «Владивостокский филиал Дальневосточного юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации», что подтверждается соответствующим актом внедрения;
— проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях». Направлен
в Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
по обороне и безопасности; Комитет по конституционному законодательству
и государственному строительству Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации; Главное управление по обеспечению
безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской
Федерации.
Структура работы обусловлена ее целью и перечнем задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка литературы и приложения.
Развитие нормативного правового регулирования административного принуждения, применяемого полицией в области дорожного движения
Более развернутую формулировку дал И. К. Шахриманьян: «Современное дорожное движение — это перемещение людей и грузов механическими транспортными средствами, а также людей вне этих транспортных средств, по дорогам, регламентированное специальными правовыми нормами, регулируемое государственными органами, протекающее в условиях реальной опасности возникновения обстоятельств, препятствующих продолжению этого процесса»2. Данные определения отражают круг общественных отношений, связанных только с процессом движения. Соответственно деятельность государственных органов по их регулированию и правовой регламентации рассматривается лишь в сфере движения участников дорожного движения и грузов.
Достаточно содержательным, на наш взгляд, является определение В. И. Майорова, в котором дорожное движение представлено как совокупность общественных отношений, возникающих при пространственном перемещении людей и грузов по дорогам с помощью транспортных средств либо без них, а также в процессе управления условиями этого перемещения3. Автором определены две группы общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами: «Первая очевидно связана собственно с движением, а вторая может расцениваться как возникающая в процессе организации и создания условий движения. Обе группы общественных отношений — суть объекта государственного управления…». В приведенном определении более широко отражено управляющее воздействие на дорожное движение.
В. В. Головко в предложенном им определении отражает комплексность данного воздействия: «Дорожное движение, включающее в себя пространственное перемещение людей и грузов, в целом не является стихийным процессом, а представляет собой результат сознательной и управляемой деятельности, причем это деятельность не отдельных индивидуумов, а процесс дорожно-транспортной системы государства»1.
Исследователями используется не только термин «дорожное движение», но и «безопасность дорожного движения». В юридической энциклопедии безопасность дорожного движения (англ. traffic security) определена как состояние дорожного движения, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий2. Аналогичное понятие закреплено в ст. 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», где дорожное движение определяется как деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.
Как видим, основу подхода законодателя составляет степень защищенности участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий. Только при гармоничных и упорядоченных отношениях возможно обеспечение интересов личности, общества и государства. Таким образом, защита участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий и их последствий является задачей государства и служит цели обеспечения интересов личности, общества и государства.
Из анализа научной литературы и данных статистики следует вывод, что основными причинами, угрожающими безопасности дорожного движения, являются неудовлетворительное состояние дорог и дорожно-транспортной инфраструктуры, транспортных средств, нарушение водителями Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств1. При этом фактор риска в возникновении ДТП из-за плохого состояния дорог составляет 34%, технического состояния автомобиля — 12%, деяний человека — 93%2. Очевидно, что деятельность, направленная на предупреждение возникновения этих причин, должна быть ориентирована не только на снижение тяжести их последствий, но и устранение таких последствий.
Безопасность дорожного движения рассматривается в контексте национальной безопасности, которая включает в себя оборону страны и все виды безопасности, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности.
В Стратегии национальной безопасности РФ национальная безопасность определяется как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской
Классификация мер административного принуждения, применяемых полицией в области дорожного движения
Анализ содержания мер административного принуждения и их назначения в области дорожного движения требует дальнейшей разработки научно обоснованной классификации.
Административное принуждение в деятельности органов внутренних дел изучал М. И. Еропкин, в 1956 г. им была предложена классификация, в основу которой положен способ обеспечения охраны правопорядка. По данному основанию все меры административного принуждения были разделены на три группы: 1) административные взыскания; 2) меры административного пресечения; 3) административно-предупредительные меры1. Специфику правовой характеристики мер административного воздействия автор связывал с сущностью охраняемых отношений в данной сфере. При совершении правонарушений охрана порядка обеспечивается привлечением к административной ответственности посредством применения мер административных взысканий, в случае начавшегося противоправного деяния — путем его пресечения. В случае наступления событий природного и техногенного характера обеспечение порядка осуществляется применением уполномоченными органами управления административно-предупредительных мер. Характер отношений в каждом из указанных случаев обусловливает особый способ их охраны и применение при этом определенных мер административного принуждения.
Приведенная классификация была общепринятой до середины 80-х гг. XX в. В конце 80-х гг. XX в. А. П. Кореневым была предложена четырехзвенная классификация мер административного принуждения, за основу которой взяты цели использования и способ обеспечения правопорядка и общественной безопасности. По данным критериям все меры административного принуждения разделены на четыре группы: 1) меры административного предупреждения (административно-предупредительные меры); 2) меры административного пресечения (административно-пресекательные меры); 3) меры административно-процессуального обеспечения; 4) меры административного взыскания1. Предпочтение данной классификации отдают многие ученые административного права2, в том числе детально исследовавшие меры административного принуждения в области дорожного движения3.
В то же время некоторыми авторами было предпринято построение иной классификации мер административного принуждения в исследуемой области. В частности, А. В. Коркиным проведена классификация по основанию применения. По указанному критерию все меры административного принуждения разделены на две группы: 1) меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением; 2) иные меры административного принуждения, применяемые при отсутствии правонарушения, но при наличии обстоятельств, требующих введения особых мер для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности1.
Данная позиция явилась логическим следствием суждения автора о том, что основаниями применения административного принуждения кроме совершения правонарушений служат и наступление особых или экстремальных социальных условий, а также объективно-противоправные деяния и необходимость обеспечения общественного порядка2. Проведенное исследование подтверждает точку зрения автора.
А. А. Беловым предложена пятизвенная классификация мер административного принуждения в деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения, в основе которой обозначена непосредственная цель. По данному основанию все меры административного принуждения, применяемые в области дорожного движения, разделены на пять групп: 1) меры административного предупреждения, применяемые только с предупредительной целью; 2) меры административного предупреждения, применяемые как с предупредительной, так и с какой-либо иной целью; 3) меры административного принуждения, применяемые в различных случаях с разными целями; 4) административно-процессуальные меры, применяемые ГИБДД; 5) административные взыскания и иные меры, применяемые ГИБДД. Однако цели в предложенной классификации А. А. Беловым не конкретизированы, отдельным мерам административного принуждения свойственна двойная или даже тройная цель. Например, административно-процессуальные меры, применяемые Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, в зависимости от цели были разделены на два вида: 1) меры административного принуждения, применяемые в обеспечительных целях; 2) меры административного принуждения, применяемые как с обеспечительной целью, так и с какой-либо иной целью. При этом административно-процессуальные меры, применяемые одновременно с какой-либо иной целью, по мнению А. А. Белова, могут преследовать не только обеспечительную цель, но и цель предупреждения или пресечения нарушений1.
Многоцелевая направленность мер административного принуждения в классификации А. А. Белова позволяет применять их во всех перечисленных выше пяти группах мер административного принуждения, что препятствует уяснению их содержания. Так, запрет эксплуатации транспортных средств А. А. Беловым отнесен к мерам административного предупреждения, применяемым только с предупредительной целью. В то же время данная мера проявляет себя как мера административного предупреждения, применяемая как с предупредительной, так и, одновременно, с какой-либо иной целью. Кроме этого, к последним отнесены следующие их виды: отстранение водителей от управления транспортным средством; освидетельствование участников дорожного движения на алкогольное или наркотическое опьянение; доставление в медицинские учреждения для освидетельствования на алкогольное или наркотическое опьянение участников дорожного движения, при этом иная цель автором не уточнена
Меры, основанные на законодательстве об административных правонарушениях и осуществляемые с целью обеспечения задач производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и привлечения к административной ответственности
Автоматически формируемые постановления обращаются к исполнению собственникам транспортных средств центрами автоматизированной фиксации административных правонарушений ГИБДД МВД России (далее — ЦАФАП ГИБДД МВД России), образованными в структуре полиции в 2011 г. Содержанием правоприменительной деятельности ЦАФАП ГИБДД МВД России являются прием и обработка фотофактов; формирование постановлений по делам об административных правонарушениях, выявленных комплексами автоматической фиксации нарушений; обращение автоматически формируемых постановлений к исполнению собственниками транспортных средств; учет исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях собственниками транспортных средств; учет и рассмотрение обращений граждан, несогласных с решением должностных лиц ЦАФАП ГИБДД МВД России по делам об административных правонарушениях, зафиксированных комплексами автоматической фиксации нарушений.
В настоящее время должностными лицами ЦАФАП ГИБДД МВД России рассматриваются дела об административных правонарушениях в случаях нарушения установленной скорости движения, правил движения через железнодорожные пути, проезда на запрещающий сигнал светофора или жест регулировщика, правил проезда перекрестков, правил маневрирования, правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги, встречного разъезда или обгона, требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги, преимущества в движении пешеходам или иным участникам дорожного движения, к движению тяжеловесного или крупногабаритного транспортного средства, перевозке опасных грузов автомобильным транспортом, внесению платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (ст. 12.9, чч. 1, 3 ст. 12.10, чч. 1, 3 ст. 12.12, ч. 2 ст. 12.13, чч. 2, 3 ст. 12.14, чч. 4, 5 ст. 12.15, ч. 3 ст. 12.16, ст. 12.18, ст. ст. 12.21.1–12.21.3 КоАП РФ).
Правомочие на рассмотрение дел об административных правонарушениях, в том числе в случаях их автоматической фиксации, вытекает из контрольных (надзорных) функций органа, установленных в положении об этом органе либо ином нормативном правовом акте.
Из анализа положений норм действующего законодательства следует вывод, что по отдельным видам административных правонарушений компетенция полиции требует сужения. Например, в случаях несоблюдения требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги (ч. 4 ст. 12.16 КоАП РФ).
В г. Москве в целях повышения эффективности противодействия нарушениям указанных требований Правительству Москвы были переданы полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 5 ст. 12.16 КоАП РФ и назначению административных штрафов.
Для реализации данных полномочий Правительством Москвы создана Московская административная дорожная инспекция (далее — МАДИ)1. К компетенции МАДИ отнесены следующие составы нарушений правил остановки и стоянки транспортных средств: 1) на выделенных местах для транспортных средств инвалидов; 2) на пешеходном переходе; 3) на тротуаре, если это не разрешено знаком; 4) на остановках маршрутных транспортных средств или ближе 15 метров от мест остановки маршрутных транспортных средств; 5) на трамвайных путях; 6) на проезжей части, если созданы препятствия для движения других транспортных средств; 7) в тоннеле; 8) на местах с запрещенной остановкой и/или стоянкой (чч. 1–6 ст. 12.19 КоАП РФ). В дополнение к указанным составам к ведению инспекции отнесены нарушения остановки и стоянки транспортных средств: 1) на выделенных местах для пожарной техники; 2) на детских площадках; 3) на газоне (ч. 1 ст. 8.8 КоАП г. Москвы). За 9 месяцев 2016 г. сотрудники МАДИ выявили 531 307 указанных составов правонарушений в области дорожного движения, что на 6% меньше, чем за 9 месяцев 2015 г.1
Должностными лицами МАДИ самостоятельно осуществляется производство по рассмотрению жалоб участников дорожного движения, несогласных с постановлениями по делам об административных правонарушениях. Граждане могут лично обратиться с жалобой в сервисные центры «Московский транспорт» или в МАДИ, направить жалобу по почте или онлайн — через портал «Автокод» (avtokod.mos.ru). При этом вместе с жалобой в инспекцию нужно предоставить дополнительные, подтверждающие информацию материалы: фотографии, видео, копии документов и т. д. По статистике, отменяется примерно 1% от общего количества вынесенных постановлений, чаще всего это касается случаев вынужденной остановки транспортного средства, если дорожный знак был недоступен для обзора
Меры, закрепленные в иных законодательных источниках и имеющие целью отражение презюмируемых или реальных угроз охраняемым общественным отношениям, связанным с дорожным движением
Таким образом, к функциям полиции по ведению существующих ранее учетов (числа ДТП, нарушителей ПДД, административных правонарушений и преступлений против безопасности движения и эксплуатации автомототранспорта, граждан, получивших водительские удостоверения на право управления автомототранспортными средствами, количества автомототранспортных средств и прицепов к ним, зарегистрированных в установленном порядке) добавились специальные полномочия по учету приостановления действия права управления транспортным средством по постановлению судебного пристава-исполнителя о временном ограничении на пользование должником специальным правом и учету его отмены.
Анализ проведенного исследования показывает, что в большинстве случаев, при наличии законных оснований полиция ограничивает участников дорожного движения в праве управления транспортными средствами в одностороннем порядке, что не обеспечивает эффективности правоприменительной деятельности. Мы полагаем, что целесообразно перераспределить полномочия между субъектами управления в области дорожного движения путем передачи экзаменационной функции, в рамках которой предоставляется государственная услуга по обеспечению права участников дорожного движения на управление транспортными средствами и его ограничению, Федеральному дорожному агентству. Последнее является самостоятельным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства1, организационно входящим в состав Министерства транспорта Российской Федерации. Аналогично в ведение данного органа целесообразно передать функцию по оказанию государственной услуги по регистрации транспортных средств, в пределах которой могут налагаться ограничения на проведение регистрационных действий с транспортными средствами и прицепами к ним, к которым относятся: отсутствие страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, не соответствие технического состояния и конструкции транспортного средства требованиям безопасности, запрет на проведение регистрационных действий, налагаемый судьей, судебным приставом исполнителем, инспектором по розыску ГИБДД, работником органа социальной защиты и др.
О целесообразности высказываемой позиции свидетельствует зарубежная правоприменительная практика. В США и странах Европы прием экзаменов у кандидатов в водители, выдача водительских удостоверений, регистрация транспортных средств, применение ограничительных мер в установленной сфере деятельности осуществляется транспортными агентствами, организационно входящими в структуру министерства транспорта. На водителей в ведомстве заводится личное дело, где фиксируется информация о каждом совершенном правонарушении, ДТП, ограничении. Личное дело водителя является историей его вождения, которая тщательно отслеживается министерством транспорта. Информацию о количестве правонарушений и ДТП предоставляет полиция, ведущая их учет. На основании сведений о ДТП или правонарушениях министерство транспорта ограничивает или запрещает управление транспортными средствами путем приостановления действия либо аннулирования водительского удостоверения. Комплексный подход к реализации права граждан на безопасные условия движения по дорогам РФ исключает проявление формального отношения к проблемам в исследуемой области. В то же время требуется оставить за полицией полномочия по учету лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, злоупотребляющих наркотическими средствами, алкоголем и иными психоактивными веществами, а также учет количества ДТП, нарушителей ПДД, числа административных правонарушений и преступлений против безопасности движения и эксплуатации автомототранспорта. Необходимо обеспечить возможность доступа к информационному банку данных полиции Министерству здравоохранения Российской Федерации, Министерству транспорта Российской Федерации.
Следующей иной мерой принуждения является ограничение или запрет на движение транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности. Здесь следует особо подчеркнуть, что чрезмерная загруженность полиции несвойственными ей полномочиями в области дорожного движения, односторонний подход к применению указанных выше мер не позволяют своевременно упреждать опасность для жизни, здоровья и собственности физических и юридических лиц, участвующих в дорожном движении, при наступлении обстоятельств природного, техногенного и социального характера. Результатом являются дорожно-транспортные происшествия, влекущие гибель и травмы населения. Так, с 1–3 января 2016 г. на трассе Оренбург — Орск из-за бурана в снежном плену оказалось 30 автомобилей, в которых находились 80 человек. Затор образовался в районе г. Медногорск и сел Кидрясово и Сара. Региональные СМИ пишут, что его протяженность составила 37 километров. Чтобы добраться до засыпанных снегом автотранспортных средств, спасателям пришлось расчищать 27-километровый занос, 12 человек, включая трех детей, были госпитализированы с обморожениями. Люди ждали помощи 15 часов, один мужчина не смог пробиться через метель к ближайшему населенному пункту за помощью и погиб. Хотя, как отмечает руководство общероссийской общественной организации «Россоюзспас», именно на этой трассе из-за географического местоположения и климатических условий аналогичная ситуация происходит каждый год. Информирование населения и силовых структур об ухудшении природных условий периодически происходит через СМИ и SMS1. Возникает вопрос: почему сотрудники полиции своевременно не ограничивают движение транспортных средств и пешеходов?