Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание и сущность государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел 20
1. Понятие и соотношение контроля и надзора в деятельности органов внутренних дел 20
2. Нормативно-правовое регулирование государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел 49
3. Контрольно-надзорная процессуальная деятельность органов внутренних дел, ее производства и стадии 76
Глава 2. Процессуальная форма государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел 95
1. Понятие и содержание процессуальной формы государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел 95
2. Принципы и гарантии процессуального режима государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел 105
3. Система средств государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел 133
4. Совершенствование административно-процессуального регулирования контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел 160
Заключение 187
Библиографический список 189
- Понятие и соотношение контроля и надзора в деятельности органов внутренних дел
- Контрольно-надзорная процессуальная деятельность органов внутренних дел, ее производства и стадии
- Принципы и гарантии процессуального режима государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел
- Совершенствование административно-процессуального регулирования контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел
Понятие и соотношение контроля и надзора в деятельности органов внутренних дел
Контрольно-надзорная деятельность представляет собой особый вид государственной деятельности органов исполнительной власти, уполномоченных на оценку исполнения законодательно установленных общеобязательных правил всеми субъектами с целью обеспечения публичных интересов. В широком смысле контрольно-надзорная деятельность определяется как одна из важнейших управленческих функций, осуществляемая всеми органами исполнительной власти в различных формах с использованием различных методов в пределах установленной компетенции.
Ключевыми понятиями контрольно-надзорной деятельности являются «контроль» и «надзор». Данные термины довольно прочно закрепились в жизни общества и присутствуют повсеместно: в разговорной речи, в средствах массовой информации, в литературе различного рода, в законодательстве и т.д. Особого толкования для восприятия этих понятий в повседневной жизни не требуется, их смысл и содержание не вызывают сомнений. Другое дело – определение данных дефиниций для целей науки и юридической практики. Именно поэтому до сих пор остаются актуальными слова М.С. Студеникиной, сказанные еще в прошлом веке: «Контроль и надзор – эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий»6.
Как и требуется, раскрытие содержания данных понятий следует начать с обращения к толковым словарям, однако словарное толкование не способствует уяснению сущности данных понятий, поскольку одно понятие определяется через другое. Так, в словаре русского языка С.И. Ожегова контроль – это «проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т.д.»7, а надзор, значит «надзирать – наблюдать с целью присмотра, проверки»8. Проверка через наблюдение является общим понятием в изложенных определениях. В обоих случаях речь идет о наблюдении, что означает «изучать, исследовать»9, а также целенаправленное восприятие, обусловленное задачей деятельности10. В Малом толковом словаре русского языка под надзором также понимается «наблюдение с целью охраны, контроля, присмотра»11, то есть надзор для целей контроля. Именно в этом определении просматривается соотношение понятий «контроль» и «надзор», при этом первое шире второго.
Нет единого понимания в вопросе о соотношении контроля и надзора и в науке административного права. Точка в этом вопросе учеными до сих пор не поставлена. Спектр аргументированных мнений достаточно широкий, но в конечном итоге все сводится к тому, что одни ученые определяют контроль и надзор как самостоятельные виды деятельности12, другие полагают, что эти понятия равнозначные13, а третьи придерживаются мнения, что надзор – это разновидность контроля14.
Несмотря на разнообразие мнений, более устоявшейся считается позиция ученых, которые рассматривают надзор как разновидность контроля, то есть контроль в широком понимании, как контрольная деятельность государства, включает в себя надзор, который является его специфической формой.
Большинство ученых, посвятивших свои труды контролю и надзору, выделяют следующие признаки таких видов юридической деятельности.
Контроль – это система действий по наблюдению и проверке объектов на соответствие их деятельности установленным нормам права и целям осуществляемой деятельности. Контроль как форма обратной связи между государственным органом и объектом управления позволяет выявить фактическое состояние дел проверяемых объектов, отклонения от заданных параметров в их деятельности, пресечь их, а также вовремя принять оптимальное управленческое решение по корректировке деятельности контролируемого. То есть основная задача контроля состоит не в том, чтобы выявить и зафиксировать наибольшее количество нарушений, а в том, чтобы улучшить состояние дел на подконтрольных объектах, принять реальные меры по устранению выявленных нарушений и их причин. Конечной целью контроля является исключение недостижения требуемых результатов деятельности.
Между контролирующим и подконтрольным, как правило, существуют отношения подчиненности или подведомственности, по этой причине в необходимых случаях контролирующий вправе отменять решения контролируемого и применять меры воздействия к нему за допущенные нарушения (меры дисциплинарной ответственности). Предметом контроля является законность, а также целесообразность, рациональность, разумность и эффективность деятельности контролируемого, поэтому для контроля характерно то, что субъект контроля наделен достаточно широкими полномочиями, не ограниченных кругом вопросов, связанных с соблюдением общеобязательных правил поведения – законов и других нормативных актов. В целом контроль определяется как управленческая деятельность (часть системы управления), направленная на налаживание функционирования и оптимизации деятельности объекта управления.
В свою очередь, надзор – это ограниченный по предмету контроль и заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за субъектами надзора в процессе осуществления ими различных видов деятельности. Основная цель надзора – обеспечение безопасности граждан, общества и государства путем установления и поддержания специальных правовых режимов. В отличие от контроля, деятельность поднадзорного оценивается только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов (соблюдение строго определенных правил, норм, требований и стандартов, содержащихся в нормативных актах), поэтому субъект надзора не может выходить за рамки предмета надзора и вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора. Между субъектом надзора и поднадзорными объектами организованная подчиненность отсутствует, поскольку надзор осуществляется в отношении неопределенного круга лиц, обязанных соблюдать установленные правила. В случае выявления нарушений поднадзорного субъект надзора наделен правом реализации юрисдикционных полномочий (применения мер принуждения). Таким образом, надзор определяется как деятельность, направленная на обеспечение режима законности и безопасности в конкретной отрасли или сфере деятельности, то есть у него ярко выраженное правоохранительное предназначение. Поэтому справедливо отмечает Д.В. Осинцев, что «надзорные мероприятия проводятся в целях выявления преступлений, иных действий или событий, создающих угрозу безопасности»15.
Применительно к полицейской деятельности соотношение понятий контроль и надзор О.И. Бекетов определяет следующим образом: «Контроль преимущественно отражает управленческий аспект деятельности полицейских органов, в то время как надзор – юридический»16. То есть контроль характеризует деятельность должностных лиц органов внутренних дел с точки зрения государственного управления, а надзор служит формой реализации контрольной функции. В узком понимании ученый определяет контроль как одномоментную проверку деятельности подконтрольного субъекта, который вступает в правоотношения с полицией по собственной инициативе. Здесь контроль полиции является средством выявления правонарушений, необходимым для предотвращения угроз безопасности. В свою очередь надзор концентрирует внимание полиции на конкретной деятельности определенных подконтрольных субъектов17.
Между тем, как указывает А.В. Мартынов, занимавшийся исследованием административного надзора, выделяемые в науке признаки надзора не очевидны и не могут подчеркнуть его отличительные особенности от других смежных государственно-управленческих явлений18. По его мнению, «необходимо пересмотреть сложившиеся взгляды относительно главных признаков административного надзора …с учетом изменившейся политической и правовой системы России они требуют переосмысления с учетом современных реалий»19.
Представляется, что приведенные точки зрения ученых не противоречат друг другу, а, скорее, являются дополнением каждого, поскольку отражают различные аспекты контроля и надзора как составляющих одного сложного и многогранного явления.
Контрольно-надзорная процессуальная деятельность органов внутренних дел, ее производства и стадии
Контрольно-надзорная деятельность как разновидность юридической деятельности169 характеризуется определенной структурой и содержанием170, одним из элементов которого являются действия и операции. Для того чтобы контрольно-надзорная деятельность была эффективной, действия, операции и процедуры необходимо рационально организовать, упорядочить, привести в системную взаимосвязь, подчинить целям и задачам государственного контроля (надзора).
Такая организация предполагает создание предпосылок для оптимизации выполнения контролирующими субъектами значительного объема контрольно-надзорных действий, операций и процедур, используемых при комплексной оценке деятельности подконтрольных субъектов в правоприменительной деятельности.
Контрольно-надзорная процедура является базовым элементом структуры контрольного процесса, обладает всеми признаками правовой (юридической) процедуры: «а) ориентирована на достижение конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована целесообразными общественными отношениями; в) обладает моделью своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии; е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного для нее общественного отношения»171.
Родовым понятием по отношению к понятию «контрольно-надзорная процедура» является административная процедура, которая в законодательстве определяется как логически обособленная последовательность административных действий, имеющих конечный результат172.
Под административной процедурой государственного контроля и надзора А.И. Стахов предлагает понимать систему «предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом установлений и правил, определяющих целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), цикличность, порядок документального оформления действий и решений уполномоченных органов исполнительной власти, а также иных органов государственного контроля и надзора, направленных на предупреждение, выявление, пресечение и устранение нарушений обязательных требований (восстановление нарушенного правового положения, устранение причиненного вреда), а также установлений и правил, определяющих взаимное процессуальное положение органов государственного контроля и надзора с юридическими и физическими лицами, иными органами, на которых возлагаются обязанности по соблюдению и исполнению обязательных требований»173.
При этом названный автор подчеркивает, что контрольно-надзорные процедуры, с одной стороны, определяют процессуальный порядок действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), а с другой – такие процедуры определяют процессуальные права, обязанности и гарантии подконтрольных субъектов174.
Резюмируя важные черты контрольно-надзорной процедуры, можно заключить, что закрепленная нормами законодательства о государственном контроле (надзоре) контрольно-надзорная процедура состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения, имеет модель своего развития и юридически фиксируемый результат, призвана упорядочить единичные процессуальные действия и операции, реализуемые должностными лицами контрольно-надзорных органов, придать им форму процессуальных правил применения материальных норм. Тем самым юридические возможности, заложенные в норме, превращаются в фактическую действительность.
Посредством контрольно-надзорных процедур должностные лица органов внутренних дел реализуют свои полномочия по осуществлению функций контроля и надзора, то есть контрольно-надзорная процедура является организационно-правовой формой реализации функций контроля и надзора, «инструментом структуризации процесса принятия и исполнения управленческих решений»175.
Задавая определенный алгоритм действий, определяя последовательность их совершения и очередность, контрольно-надзорная процедура формирует границы деятельности должностных лиц контрольно-надзорных органов, что, как справедливо отмечает Ж. Марку, «является первостепенным условием законности действий, обеспечивает учет и сохраняет баланс интересов участников отношений в процессе принятия соответствующих решений»176.
Объединяя между собой действия очередностью совершения, ближайшей целью, общим промежуточным результатом, процедура образует единичный этап процессуальной стадии, в пределах которого субъекты контрольно-надзорной деятельности уполномочены на совершение предусмотренных законом действий.
Взаимосвязанные и последовательно развивающиеся этапы стадии преобразуются в стадии, которые отражают логико-функциональную динамическую характеристику контрольного процесса и представляют собой «относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)»177.
Процессуальная стадия характеризуется определенными признаками и элементами178, с помощью которых устанавливаются пределы и границы каждой в отдельности стадии. Обладая иерархичностью построения, стадия постоянно находится в динамике, выполняет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения179. Процессуальная стадия, имея поставленную конечную цель, отражая логическую последовательность развития контрольного процесса, позволяет достичь промежуточного результата и приблизиться к решению ключевых задач контрольно-надзорной деятельности. Она как ступень, ведущая к достижению главной цели.
Различие стадий между собой заложено в основаниях возникновения, целях, задачах, обусловлено кругом участников, спектром процессуальных действий (определенным их сочетанием), сроками осуществления и правовым результатом. При этом стадии связаны между собой, выполнение действий в рамках одной стадии является необходимым условием реализации последующих стадий процесса.
Последовательно сменяя друг друга, процессуальные стадии в совокупности образуют контрольно-надзорное производство, которое является главным элементом контрольного процесса и представляет собой «системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют собой определенную совокупность контрольно процессуальных отношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребность установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого дела; в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных контрольных результатов в соответствующих актах-документах»180. То есть содержание контрольно-надзорного производства – это «комплекс урегулированных правом взаимообусловленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно-надзорного дела; обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах документах»181.
Итак, являясь основой контрольно-надзорной деятельности, процессуальные действия способны трансформироваться в следующей логической последовательности: действие – процедура – этап стадии – стадия – производство – процесс, предопределяя тем самым итог такой деятельности, который зависит и обусловлен взаимозависимостью указанных элементов. Другими словами правоприменительная деятельность по осуществлению контроля и надзора «…складывается из последовательной, взаимообусловленной системы действий, отдельных операций, образующих стадии применения права…всегда представляет собой процесс»182.
Принципы и гарантии процессуального режима государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел
Характеристику принципов и гарантий контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел необходимо начать с определения процессуального режима, под которым «следует понимать установленный процессуально процедурным законодательством порядок регулирования материально-правовых отношений, осуществляемый с помощью комплекса процессуально-правовых средств и позволяющий с учетом стимулов и ограничений формировать необходимую степень благоприятности для реализации (достижения) субъектами своих интересов»243. Иначе говоря, это «совокупность требований, обеспечивающих обстановку целесообразного благоприятствования всему течению процесса»244.
Из этого следует, что контрольно-процессуальный режим, выражая собой совокупность требований, обеспечивает создание наиболее эффективной и целесообразной, а также благоприятной обстановки контрольного процесса с целью предоставления возможности субъектам контрольного процесса реализовывать свои права и обязанности для достижения целей контрольно-надзорной деятельности и решения требуемых задач.
В своем составе контрольно-процессуальный режим объединяет такие элементы, как принципы, способы и гарантии контрольно-надзорной процессуальной деятельности, каждый из которых обобщает совокупность характеристик отдельных звеньев контрольно-надзорной деятельности.
Реализация указанных элементов определяет сущность контрольно процессуального режима.
Основополагающим элементом контрольно-процессуального режима являются принципы или «основные правовые идеи, нормы общего руководящего характера, которые, в свою очередь, предполагают наличие системы гарантий прав лиц, участвующих в деле, и выполнения задач процессуального права»245.
«Принципы процессуального режима – это факторы побудительного импульсивного характера, они своего рода предписывающие требования действовать в таком-то направлении и таким-то образом»246. Являясь общеобязательными требованиями, принципы содержат основополагающие идеи и положения, которые лежат в основе функционирования системы государственного контроля (надзора), составляют ее идеологическую основу. Для должностных лиц органов госконтроля принципы – это правовые ориентиры, нацеленные на формирование правового мышления и правовой культуры.
В.М. Горшенев и И.Б. Шахов систему принципов контрольно процессуальной деятельности определили следующим образом: а) конституционные принципы; б) общепроцессуальные принципы; в) специализированные принципы247. С ними соглашается В.П. Беляев и предлагает авторский подход к пониманию предложенной системы принципов248.
Конституционные принципы контрольно-надзорной деятельности, закрепленные в Основном законе, занимают важное место в системе идеологических основ государственного контроля (надзора). Они выполняют функцию идеологического источника, из которого берут свои исходные начала все последующие принципы государственного контроля (надзора).
Такие основополагающие конституционные принципы, как принцип законности, принцип соразмерности, принцип независимости и стабильности, принцип гласности, принцип равноправия, принцип добровольности и т.д. достаточно полно и подробно раскрыты в работах ученых-конституционалистов О.А. Кожевникова и А.А. Джагаряна249. Поэтому для целей настоящего исследования целесообразно уделить внимание рассмотрению общепроцессуальных и специализированных принципов.
За основу общепроцессуальных принципов возьмем следующие принципы: истинность результата рассмотрения контрольного дела, профессионализм, научность, контрольно-процессуальная экономия250. В них сформулированы качественные особенности контрольного процесса, общая направленность контрольно-надзорной деятельности.
Принцип истинности результата государственного контроля (надзора) или принцип объективности. Этот принцип неразрывно связан и вытекает из конституционного принципа презумпции невиновности. Он ориентирует должностных лиц контрольно-надзорных органов на достоверный сбор информации о деятельности подконтрольных субъектов, чтобы результаты и выводы контрольно-надзорной деятельности были обоснованными, соответствовали объективной действительности и отражали реальное состояние дел подконтрольного субъекта. Проведение контрольно-надзорных мероприятий должно исключать предвзятое отношение к подконтрольному субъекту и строиться исключительно в рамках правового поля. Установление истины в контрольном процессе необходимо осуществлять с помощью контрольно-процессуальных действий и процедур, которые позволяют получить неоспоримые доказательства наличия (отсутствия) в действиях подконтрольного субъекта нарушений обязательных требований. Проявлением данного принципа следует считать добросовестность субъектов контрольно-надзорной деятельности, что имеет немаловажное значение, поскольку отступление от добросовестности отражается в необоснованном и несправедливом решении.
Наиболее значимым является принцип профессионализма, который сводится к тому, что контролирующий субъект, являясь лидирующим субъектом в контрольном процессе, для успешного выполнения поставленных перед ним задач должен иметь соответствующую его деятельности квалификацию, обладать профессиональными навыками и практическим опытом работы. При этом уровень профессионализма контролирующего субъекта должен быть выше уровня подконтрольного, что предопределяет качество контрольно-надзорной деятельности, ее эффективность, а также престиж должностного лица контрольно-надзорного органа.
Высокий профессионализм контролирующего субъекта необходимо постоянно поддерживать. Контролирующий субъект должен иметь профессиональное развитие и повышать уровень своей квалификации за счет дополнительного профессионального образования и других мероприятий по профессиональному развитию (стажировки, курсы переподготовки, семинары и т.д.). Немаловажным для обеспечения возможности повышения уровня своей квалификации контролирующими субъектами является наличие общедоступного блока информации (различного рода библиотек) в электронных ресурсах.
Важность, необходимость и поддержка данного принципа нашли отражение в реформе контрольной и надзорной деятельности. Профессиональное развитие кадрового состава контролирующих субъектов и его организация закреплены в стандарте обеспечения эффективного функционирования системы управления кадровым составом государственной службы в государственном органе приоритетного проекта реформы контрольной и надзорной деятельности «Внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов»251.
Принцип научности предполагает необходимость научной обоснованности осуществления контрольно-надзорной деятельности и путей ее совершенствования. Для этого требуется обобщение значительного объема данных о результатах контрольно-надзорной деятельности, их дальнейший научный анализ. Так, в ежегодных докладах об осуществлении государственного контроля (надзора), подготавливаемых Минэкономразвития России, специалистами и учеными раскрываются основные направления реформирования системы государственного контроля (надзора), развития нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности, подводятся итоги контрольно-надзорной деятельности, рассматривается финансовое и кадровое обеспечение, результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности, делаются выводы и предложения. Все это позволяет оценить состояние системы государственного контроля (надзора), выявить недостатки ее функционирования и положительные моменты, а также с учетом достижений науки внести коррективы в дальнейшее осуществление контрольно-надзорной деятельности и предложить пути развития системы государственного контроля (надзора), тем самым улучшить контрольно-надзорную деятельность и повысить ее эффективность. То есть, чтобы обеспечить надежность контрольного процесса и уверенность в правильности его результатов, необходимо теоретическое научное обоснование реализации контрольно-надзорной деятельности.
Важную роль имеет принцип контрольно-процессуальной экономии. Его сущность сводится к тому, чтобы ориентировать должностных лиц контрольно-надзорных органов на выполнение своих обязанностей оперативно, без допущения волокиты, при этом, чтобы она осуществлялась с наименьшими затратами сил и времени участников контрольного процесса. Рациональное использование процессуальных средств контрольно-надзорной деятельности обеспечивает оптимизацию контрольного процесса, позволяет ускорить и упростить процедуры контрольно-надзорной деятельности. В целом следование принципу контрольно-процессуальной экономии позволяет уйти от формализма и бюрократизма, уменьшить расходы на проведение контрольно-надзорных мероприятий и удешевить контрольно-надзорное производство, сберечь время участников контрольного процесса и облегчить труд контролеров.
Совершенствование административно-процессуального регулирования контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел
Рассмотренные в предыдущем параграфе проблемы практической реализации средств контрольно-надзорной деятельности, когда одно средство контроля подменяется другим, когда нарушается порядок контрольного процесса, говорят об отсутствии общей согласованности и взаимообусловленности между ними. Разноплановость контрольно-надзорных средств требует установления единых правил их реализации, чтобы в совокупности они работали на одну цель – обеспечение эффективного функционирования системы государственного контроля (надзора).
На наш взгляд, попробовать решить проблему бессистемного использования должностными лицами органов внутренних дел административно-правовых средств контрольно-надзорного характера можно при помощи процессуального метода, под влиянием которого представится возможность в зависимости от целевого предназначения наиболее рационально распределить мероприятия контрольно-надзорного характера и формы их реализации в структуре контрольного процесса, что исключит их смешение и подмену друг другом, а также позволит более эффективно распорядиться имеющимся в наличии инструментарием.
Категория «процессуальный метод» (метод процессуального регулирования) – это малоизученная категория юридической науки.
Процессуальный метод является понятием производным от метода материального, поэтому должен сохранять в себе его общие характеристики.
Метод (от греч. мethodos – путь исследования, теория, учение) – это «способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи; совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения (познания) действительности»373. С.И. Ожегов определяет метод как «способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь»374.
По мнению В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, методы деятельности «представляют собой специфические способы, с помощью которых осуществляется государственное руководство различными сферами общественной жизни и которые являются общими средствами перенесения воли управляющего на волю (поведение) управляемых»375. Подобным образом метод определяется и другими учеными376.
Метод как собирательная категория представляет собой набор юридического инструментария, при помощи которого властвующий субъект оказывает необходимое волевое воздействие на подконтрольные ему общественные отношения для выполнения возложенных на него задач и достижения поставленной цели. Метод – это способ конструирования, моделирования общественных отношений377, это «те конкретные приемы, способы осуществления деятельности, из которых и состоит сам процесс»378.
То есть метод – это уже не единичное действие или группа действий, объединенных промежуточной целью, это система последовательных взаимосвязанных действий, обеспечивающих достижение общей конечной цели.
О материальных методах как о способах воздействия на общественные отношения в процессе правового регулирования сказано много.
Метод правового регулирования представляет собой совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения379. В каждом учебнике по административному праву можно найти подобное определение.
Отдельного внимания заслуживает работа Д.В. Осинцева, целиком посвященная методам административно-правового воздействия380. Ученый рассматривает особенности методов государственного управленческого и руководящего воздействия. Под методом административно-правового воздействия понимается «определенная нормами административного права система влияния исполнительной власти на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств, в целях реализации публичных функций»381.
Другая работа указанного автора о методах государственного управления, где отдельно исследуются методы контрольно-надзорной деятельности, которые определяются как методы удостоверения законности реализации прав и обязанностей, включающие в себя обычные, стимулирующие и ограничивающие контрольно-надзорные меры382. Одним словом, о материальных средствах (мерах) административно-правового регулирования сказано все, а о процессуальных методах ничего.
В свое время И.А. Галаган справедливо указал на отсутствие исследований, которые раскрывали бы понятие метода процессуальной деятельности и его сущность383. Обзор юридической литературы показывает, что, как правило, появлялись работы, в которых исследовались правовые средства в общем384.
Количество работ, непосредственно посвященных процессуально-правовым средствам, исчисляется единицами.
К таким работам следует отнести исследование С.К. Стрункова385, где рассматриваются процессуально-правовые средства в рамках юрисдикционного процесса через комплексное понимание правовых средств, изложенных в трудах А.В. Малько и К.В. Шундикова386. С.К. Струнков полагает, что процессуальные средства, формируясь в определенную систему, образуют механизм процессуально-правового регулирования, который представляет собой не просто хаотичный набор процессуально-правовых средств, а особую систему, с присущей ей внутренней организацией, особым логическим построением. В механизме процессуально-правового регулирования процессуальные средства являются основными элементами, где выполняют не только функции обеспечения процессуальных правоотношений, но и функцию гарантий законности387. Однако, занимаясь исследованием общего содержания категории процессуально-правового средства, выявлением сущности и признаков процессуально-правовых средств, определением места и роли процессуально-правовых средств в механизме процессуально-правового регулирования, автор не уделил внимания такой категории, как процессуальный метод.
Проблемами понятия и признаков средств процессуально-правового регулирования занималась М.Н. Шрамкова388. Она формулирует понятие и выделяет признаки средств процессуально-правового регулирования389. В вопросе определения метода М.Н. Шрамкова полагает, что «средство» и «метод» необходимо разводить как конструкты разных правовых явлений390. Однако, разграничивая средства и методы, она, как и предыдущий автор, не раскрывает понятие процессуального метода.
В 2010 году в научной литературе появилась статья А.Т. Рагимова, посвященная теоретическим основам исследования метода процессуального регулирования391. Автор определяет, что формирование метода процессуального регулирования осуществляется в элементах системы процессуального регулирования и в них он находит свое первичное проявление, однако уточняет, что метод процессуального регулирования обнаруживает себя и в механизме процессуального регулирования. Этим, по мнению ученого, и объясняется тот факт, что каждой системе правового регулирования присущ свой общесистемный метод. В заключении он приходит к выводу, что метод процессуального регулирования представляет собой организующее начало системы процессуального регулирования, позволяет согласовать и жестко увязать между собой все элементы системы и привести их к качеству целостного, системного образования392.
По мнению И.А. Галагана, формирование метода процессуальной деятельности обусловлено рядом признаков393, на основании которых он под методом процессуальной деятельности в любом производстве предлагает понимать «предусмотренные его нормами приемы, средства и способы осуществления деятельности, субъективных прав и обязанностей его участников и достижения стоящих перед ними целей и задач, а также задач данного производства»394.
Учитывая имеющиеся достижения ученых-юристов в вопросе определения категории «процессуальный метод», при определении категории «процессуальный метод регулирования контрольно-надзорной деятельности», на наш взгляд, следует дополнительно изучить механизм процессуально-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности, который «фиксирует в себе динамику действия процессуального регулирования, в которой особое значение приобретают вопросы движения элементов системы процессуального регулирования от одной стадии к другой»395.