Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты предупреждения и пресечения органами внутренних дел правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений 17
1. Понятие и классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений 17
2. Правовое регулирование деятельности полиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений 53
3. Административно-правовая характеристика правонарушений в сфере семейно бытовых отношений 75
Глава 2. Применение полицией административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений 98
1. Выявление полицией административно-правовыми средствами причин и условий, способствующих совершению правонарушений в сфере семейно бытовых отношений 98
2. Осуществление полицией административно-правовыми средствами предупреждения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений 117
3. Деятельность полиции по пресечению административно-правовыми средствами правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений 138
Заключение 162
Список литературы 169
- Правовое регулирование деятельности полиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
- Административно-правовая характеристика правонарушений в сфере семейно бытовых отношений
- Осуществление полицией административно-правовыми средствами предупреждения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
- Деятельность полиции по пресечению административно-правовыми средствами правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии со статьей 17 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц1. Тем не менее, в обществе совершаются многочисленные правонарушения, в том числе и в сфере семейно-бытовых отношений. Данные правонарушения совершаются не только в отношении членов семьи, где насилию подвергаются дети, но и других родственников, а также совместно проживающих с ними близких лиц.
Президент России В. В. Путин указывает, что важнейшей из приоритетных задач, стоящей перед МВД России на ближайшее время и долгосрочную перспективу, «остается защита законных интересов граждан... Серьёзной корректировки требует профилактика правонарушений. Предстоит повысить эффективность работы участковых уполномоченных полиции, которые должны хорошо представлять проблемы вверенной территории и её жителей, включая тех, кто входит в так называемую группу риска, и обладать оперативной информацией».
04.03.2015 года на заседании Расширенной коллегии МВД России В.А. Колокольцев отметил, что «Задачи профилактики правонарушений на бытовой почве и обеспечения правопорядка в жилом секторе в прошлом году в основном традиционно ложились на плечи наиболее многочисленной и приближенной к населению службы участковых уполномоченных... При организации профилактической работы в жилом секторе необходимо усилить контроль за неблагополучными семьями»2.
Результаты проведенного социологического опроса более 300 руководителей органов внутренних дел (ОВД) различных регионов Российской Федерации, показывают, что на трудности в правоприменительной деятельности подчиненных им сотрудников полиции при проверке сообщений о семейно-бытовых конфликтах указали более 79 % респондентов, а среди них
конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. ООН. 1979г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: ; Конвенция о правах ребенка. ООН. 1989г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: ; Декларация об искоренении насилия в отношении женщин, ООН. 1993г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: ; Европейская конвенция об осуществлении прав детей. Совет Европы, 1996г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: .) и др. 2 См.: .
- 77,2 % указали на недостаточную правовую урегулированность данной сферы общественных отношений.
Это связано с тем, что полиция зачастую ограничивается только проведением профилактических бесед, что негативно отражается на эффективности осуществления профилактики правонарушений. Актуализирует исследуемую проблему также вызывающие тревогу факты совершения преступлений против личности, возникающие на почве семейно-бытовых конфликтов. С учетом таких обстоятельств исследование вопросов, относимых к проблеме предупреждения и пресечения органами внутренних дел правонарушений административно-правовыми средствами, представляется весьма актуальным.
Степень разработанности проблемы исследования. В юридической литературе проблемы применения административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений рассматривались, как правило, в связи с исследованием механизма административно-правового регулирования. Основу таких исследований составляют труды таких ученых как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ф.П. Васильев, И.И. Веремеенко, А.С. Дугенец, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, А.И. Каплунов, Л.М. Колодкин, Ю.М. Козлов, A.M. Кононов, А.П. Коренев, В.А. Лория, Ю.П. Луконин, М.Я. Масленников, Р.С. Мулукаев, М.И. Никулин, Д.В. Осинцев, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Ю.С. Рябов, Н.Г. Салищева, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Исследованием проблем противодействия различным видам административных правонарушений путем применения административно-правовых средств занимались такие ученые как Е.А Артемьева, М.Н. Бурак, С.Г. Волков, И.А. Волобуев, И.Ю. Гольтяпина, Р.Б. Границкий, Д.С. Долгов, А.В. Жуйков, А.В. Куракин, Е.А. Симонова, Ю.Н. Сосновская и др.
Проблемы предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений исследовали ученые М.В. Барышников, О.И. Бекетов, С.С. Бойко, И.А. Зайцев, Т.М. Занина, А.Н. Кокорев, А.В. Леженин, А.Н. Сандугей, И.Л. Федчук, М.Н. Чепрасов и др.
Вместе с тем следует отметить, что при всей научной значимости проведенных исследований, остаются неизученными как отдельные проблемы теории административно-правовых средств, так и проблемы, связанные с применением данных средств органами внутренних дел при предупреждении и пресечении правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений. Следует учесть и многочисленные изменения в законодательстве, регулирующие
деятельность полиции, в том числе в исследуемой сфере. Все это требует самостоятельного диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации органами внутренних дел административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых в сфере семейно-бытовых отношений.
Предметом исследования являются административно-правовые нормы, регулирующие правоотношения, связанные с применением органами внутренних дел административно-правовых средств, методов, способов предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений, а также непосредственно деятельность органов внутренних дел (полиции) в указанной сфере.
Следует отметить, что основной акцент в исследовании автором сделан на административной деятельности полиции как основного структурного элемента органов внутренних дел, непосредственно осуществляющего функцию по предупреждению и пресечению правонарушений в исследуемой сфере.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-теоретических и практических положений, выводов и рекомендаций по совершенствованию административно-правовых средств предупреждения и пресечения полицией правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи: сформулировать понятие административно-правовых средств предупреждения и пресечения органами внутренних дел правонарушений, совершаемых в сфере семейно-бытовых отношений, разработать классификацию и представить их перечень;
- выявить пробелы правового регулирования предупреждения и
пресечения органами внутренних дел правонарушений, совершаемых в сфере
семейно-бытовых отношений, и предложить пути их решения;
уточнить компетенцию полиции при осуществлении административной деятельности в сфере семейно-бытовых отношений;
проанализировать правовые нормы субъектов Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность за нарушение прав в сфере семейно-бытовых отношений;
- проанализировать несогласованность нормативно-правового
регулирования в области административной ответственности за совершение
правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами и предложить пути их решения;
определить круг причин и условий, способствующих совершению правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений, и лиц, склонных к их совершению, которые указывают на возможность воздействия на них полиции в целях их устранения (нейтрализации) и контроля;
выработать отдельные предложения по совершенствованию системы административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений в указанной сфере общественных отношений;
рассмотреть деятельность полиции по применению административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений в исследуемой сфере на различных стадиях;
- разработать и предложить отдельные тактические рекомендации
осуществления служебной деятельности сотрудников полиции в указанной
сфере общественных отношений.
Гипотеза исследования исходит из того, что преодоление существующих проблем теоретического, правового и организационно-методического характера в деятельности органов внутренних дел (полиции) по предупреждению и пресечению правонарушений в исследуемой сфере путем совершенствования системы административно-правовых средств будет способствовать повышению уровня защищенности граждан.
Эмпирическую базу исследования составляют нормы международных актов и отечественного законодательства по исследуемой проблеме, материалы статистических данных ФГБУ «ГИАЦ МВД России», ГУОООП МВД России, органов внутренних дел по различным субъектам Российской Федерации, ФГКОУ «Академии управления МВД России», прокурорской и судебной практики по преступлениям и административным правонарушениям в указанной сфере общественных отношений. В процессе исследования в 2011-2014г.г. было изучено 246 дел об административных правонарушениях в сфере семейно-бытовых отношений, анкетированы свыше 300 руководителей органов внутренних дел, среди них 28 - из числа состоящих в федеральном кадровом резерве МВД России, 42 - из руководящего состава подразделений ООУУП и ПДН по субъектам РФ, 60 - из числа заместителей начальников полиции по охране общественного порядка муниципальных и межмуниципальных территориальных органов по субъектам РФ, 42 - из числа слушателей 5-го факультета Академии управления МВД России, а также охвачен практически весь руководящий состав ГУ МВД России по Кемеровской области (более 130 анкет).
Теоретическую основу исследования составили результаты научных трудов отечественных ученых, рассматривавших разнообразные аспекты изучаемой проблемы. При подготовке диссертации были проанализированы научные работы по общей теории государства и права, семейного права, административного права, уголовного и уголовно-процессуального права, криминологии, конфликтологии, а также труды об административной ответственности, административной юрисдикции, механизме административно-правового регулирования, производству по делам об административных правонарушениях.
Нормативно-правовая база исследования. Результаты и предложения диссертационного исследования основываются на Конституции РФ, актах международного права, нормах федерального законодательства и законах субъектов РФ, а также других нормативно-правовых актах, отражающих деятельность органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые проведено исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений в условиях реформирования органов внутренних дел Российской Федерации и с учетом положений современного законодательства. Научную новизну представляет предложение о дифференциации деятельности сотрудников полиции, связанной с применением определенного набора административно-правовых средств на трех обосновываемых автором стадиях предупреждения и пресечения исследуемых противоправных деяний. Новым в исследовании является:
- уточнение места административно-правовых средств в предупреждении
и пресечении правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений;
- авторские понятия и классификация административно-правовых
средств предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-
бытовых отношений;
- исследование проблем правового, методического и организационного
характера, возникающих в связи с деятельностью полиции по предупреждению
и пресечению данных правонарушений
- анализ состояния административного правового регулирования
предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых
отношений;
- определение перечня административно-правовых средств
предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых
отношений;
- формулирование предложений по совершенствованию правовых и
организационных основ деятельности полиции по предупреждению и
пресечению правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений;
- разработка методических рекомендаций для сотрудников полиции по
применению административно-правовых средств предупреждения и пресечения
правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений.
Научно-теоретические выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, правоприменительной деятельности, содержащиеся в диссертации, обоснованы достаточным и достоверным фактическим материалом, репрезентативностью результатов, полученных в ходе исследования.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что в рамках исследования представляется авторский вариант следующих терминов: а) административно-правовые средства предупреждения и пресечения полицией правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений, б) семейно-бытовые отношения. В работе классифицируются административно-правовые средства предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений по различным критериям, дается административно-правовая характеристика данных правонарушений
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-правовых средств предупредительно-пресекательной деятельности полиции в сфере семейно-бытовых отношений. Сформулированные автором выводы и практические рекомендации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по различным отраслям права, в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности органов внутренних дел.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и частнонаучные (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Использование этих методов позволило объективно, комплексно и всесторонне изучить проблему, сделать теоретические обобщения, сформулировать теоретические и практические выводы и рекомендации о необходимости
совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения полицией правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений.
Основные положения, выносимые на защиту. Автор формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения.
-
Авторское понятие термина административно-правовых средств предупреждения и пресечения органами внутренних дел (полицией) правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений, под которыми следует понимать систему административно-правовых норм и административных процедур (действий), реализуемых уполномоченными субъектами и оказывающих регулирующее воздействие на поведение граждан в сфере семейно-бытовых отношений с целью недопущения вредных его последствий и включающие в себя различные методы и способы правового регулирования. С помощью административно-правовых средств осуществляется правоограничительное воздействие на тех лиц, в отношении которых они применяются.
-
Авторская классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения органами внутренних дел (полицией) правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений по следующим критериям:
2.1 по регулирующему действию выделяются административно-
правовые средства, воздействующие на:
а) обстоятельства, возникающие в сфере семейно-бытовых отношений, в
которых возникают причины и условия для совершения правонарушений;
б) поведение лиц в указанной сфере общественных отношений, склонных
к совершению правонарушений, либо совершающих правонарушения;
в) непосредственное регулирование правоохранительной деятельности
ОВД (полиции) по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере
семейно-бытовых отношений;
2.2 в зависимости от методов правового воздействия и содержания
предписания административно-правовые средства делятся на:
а) стимулирующие;
б) обязывающие;
б) дозволительные;
в) запрещающие;
2.3 по сфере действия - многосферного (общего, комплексного
характера, воздействующие на совокупность общественных отношений) и
односферного (специального);
-
по масштабу (территории) действия - на федеральные, региональные и местные;
-
по целям применения - направленные на:
а) выявление, устранение и нейтрализацию причин и условий совершения правонарушений в указанной сфере общественных отношений;
б) предупреждение и пресечение противоправного поведения лиц, недопущение наступления вредных последствий такого поведения и обеспечение условий для привлечения правонарушителей к административной ответственности;
в) обеспечение деятельности уполномоченных субъектов, осуществляющих функции предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений;
2.6 по субъектам применения - применяемые ОВД (полицией), органами
юстиции РФ, органами здравоохранения РФ, органами образования РФ,
органами по делам молодежи, органами по труду и занятости населения, и
органами социальной защиты.
3. Вывод о том, что в административно-правовом регулировании данного вида отношений существует правовая коллизия, выражающаяся в формулировании диспозиции статей законов 16-ти субъектов Российской Федерации, установивших административную ответственность за нарушение прав граждан в сфере семейно-бытовых отношений («семейно-бытовое дебоширство»), без детального учета положений правовых норм отечественного законодательства и применения научных знаний и подходов.
Согласно ч.2 ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011г. № 3-ФЗ «О полиции» сотрудники полиции наделены юридическими полномочиями составлять протоколы и выносить постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством только относительно к сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Сравнительный анализ административно-правовых норм, содержащихся в законах большинства из указанных субъектов Российской Федерации показал, что региональный законодатель в качестве объекта правонарушений, предусматривающих административную ответственность за «семейно-бытовое дебоширство» указал общественный порядок, хотя таковым являются права граждан, их спокойствие и здоровье в сфере семейно-бытовых отношений. Отсюда следует, что фактически подменен один объект административно-правовой охраны на другой и, тем самым, расширены границы административной юрисдикции полиции.
4. Перечень административно-правовых средств (процедур),
позволяющий сформулировать вывод о том, что на каждой из трех стадий
деятельности органов внутренних дел (полиции) преимущественно
применяются соответствующие административно-правовые процедуры
(действия). На стадиях:
а) выявления причин и условий, способствующих совершению
правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений применяются такие
административно-правовые средства как комплексный и специализированный
рейд; административный обход территории; наблюдение за поведением, опрос
соседей, родственников, меры воздействия социальной микрогруппы (собрание,
совет и т.п.);
б) предупреждения правонарушений в сфере семейно-бытовых
отношений применяются такие средства как осуществление административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; явка лица на
отметку(регистрацию) в полицию; проверка документов и проведение личного
досмотра;
в) пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
применяются такие административно-правовые средства как требование
сотрудника полиции о прекращении совершения противоправных действий;
предупреждение о намерении использовать физическую силу и (или)
специальные средства; применение специальных средств; доставление в
полицию; документирование обстоятельств совершения АП).
5. Предложения по совершенствованию законодательства:
5.1 об административных правонарушениях
а) в главу 5 КоАП РФ включить статью 5.61.1 Нарушение прав в сфере семейно-бытовых отношений следующего содержания:
«1. Угроза применения насилия, не опасного для жизни или здоровья, повреждения или уничтожения имущества, насильственное принуждение к чему-либо, нецензурная брань, нарушение покоя и тишины, выраженные на почве семейно-бытового конфликта в месте проживания (пребывания), а также в местах общего пользования жилых помещений -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа от пятисот до трех тысяч рублей.
2. Те же действия, указанные в части 1 настоящей статьи, совершенные повторно или в состоянии опьянения,
влекут наложение административного штрафа от двух до пяти тысяч рублей или административный арест до пятнадцати суток, или обязательные работы до 80 часов».
б) в ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ после слов: «Органы внутренних дел (полиция)
рассматривают дела об АП, предусмотренных статьями...» включить ст. 5.61.1,
а также внести статью 5.61.1 в перечни, предусмотренные п. 1 и п.9 ч.2 ст. 23.3
КоАП РФ, дающие право рассматривать дела об АП от имени органов,
указанных в ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ и п.1 ч.2 ст. 28.3 КоАП РФ,
уполномочивающих должностных лиц органов внутренних лиц на составление
протоколов по предлагаемой статье.
в) включить ч.2 ст. 5.61.1 КоАП РФ в ч.1 ст. 23.1 КоАП РФ, дающее
право рассматривать указанную часть предлагаемой статьи только судьями, и
включить ч.1 ст. 5.61.1 КоАП РФ в ч.2 ст. ст. 23.1 КоАП РФ, дающее право
рассматривать указанную часть предлагаемой статьи судьям в случаях, если
орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком
административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
5.2 Предложения по внесению дополнений в Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011г. № 3-ФЗ «О полиции»:
а) дополнить ч.З ст. 15 «Вхождение (проникновение) в жилые и иные
помещения, на земельные участки и территории» пунктом 5 следующего
содержания: «для пресечения насильственных действий в сфере семейно-
бытовых отношений, представляющих угрозу жизни или здоровья совместно
проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних»;
б) дополнить ч.1 ст. 13 и ч.З ст. 28 соответственно пунктами 16.1 и 4.1,
следующего содержания: «Предостережение о недопущении нарушения прав
членов семьи, других совместно проживающих лиц», представляющий собой
письменный акт полиции, указывающий на недопущение новых семейно-
бытовых конфликтов, способных повлечь вредные последствия.
в) дополнить ч.1 ст. 13 и ч.З ст. 28 соответственно п.7.1 и
п.4.2следующего содержания: «Осуществлять временное до трех часов
разобщение совершеннолетних лиц при семейно-бытовом конфликте с
несовершеннолетними, при наличии угрозы их жизни или здоровья»,
направленное на прекращение развития агрессивного воздействия
совершеннолетнего правонарушителя на несовершеннолетнего
непосредственно при пресечении семейно-бытового конфликта».
Степень достоверности и апробация результатов исследования. Основные положения и выводы были обсуждены на заседании кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России, в процессе выступлений автора в научных конференциях в Академии управления МВД России и других учебных заведениях: «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и
подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Академия управления МВД России, г. Москва, 25 октября 2011), «Проблемы организации административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной деятельности ОВД» (Академия управления МВД России, г. Москва, 30 ноября 2011), «Правовые проблемы противодействия преступлениям и иным правонарушениям» (Филиал ВНИИ МВД России по Сибирскому федеральному округу, Новосибирский государственный университет экономики и управления, г. Новосибирск, 31 мая - 1 июня 2012), «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности (Академия управления МВД России, г. Москва, 25 октября 2013), «Гражданское общество и правовое государство» (Алтайская академия экономики и права, г. Барнаул, 10-11 октября 2014).
Основные положения и выводы диссертации опубликованы в девяти авторских статьях, из которых четыре в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Результаты работы внедрены в учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России, Центра профессиональной подготовки ГУ МВД России по Кемеровской области, Кемеровского института (филиала) Российского государственного торгово-экономического университета, а также в практическую деятельность ГУ МВД России по Кемеровской области и ГУОООП МВД России.
Структура диссертации определена целью и задачами, поставленными в исследовании, и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Правовое регулирование деятельности полиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
Исследуя механизм административно-правового регулирования, И.И. Веремеенко указывает, что он состоит из таких средств как административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, административно-правовые акты, является отраслевым, особенности которого отражаются через предмет, метод и систему . А. П. Коренев к элементам административно-правового регулирования относит также принципы и акты толкования административного права3.
Напротив, А. П. Шергин утверждает, что принципы и акты толкования норм административного права к административно-правовым средствам не относятся. К административно-правовым средствам данный ученый относит нормы права, правоотношения, акты применения норм права, а также способы правового регулирования4.
Исследуя проблему административно-правовых средств в административной науке, М.Н. Никулин поясняет, что они «применяются в исполнительно-распорядительной, т.е. в управленческой деятельности, содержанием которой являются функции и методы, а метод и средство соотносятся как общее и частное. В свою очередь, средство и меры ученый аналогично соотносит между собой»5. 1991.-С.ЗЗ,43. Профессор Л.Л. Попов рассматривает методы убеждения и принуждения в качестве организационно-правовых и административно-правовых средств охраны общественного порядка в деятельности милиции. Ученый поясняет, что метод убеждения представляет собой комплекс воспитательных, разъяснительных, поощрительных мероприятий, осуществляемых государства посредством воспитательной, организаторской и агитационно-пропагандистской работы, в разъяснении законодательства и решений правительства, в критике антиобщественных поступков, в показе и распространении лучшего, передового опыта, в широкой системе поощрений1.
По словам Л.Л. Попова, «административное принуждение служит правовым средством защиты общественных отношений от противоправных посягательств», меры которого делит на «три основные группы: 1) административно-предупредительные меры, 2) меры административного пресечения, 3) административные взыскания»2.
Таким образом, в науке административного права долгое время преобладает традиция рассматривать административно-правовые средства через совокупность работающих элементов механизма административно-правового регулирования, непосредственно оказывающих правовое воздействие на объекты. К ним относят административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, административно-правовые акты, а также методы и способы, которые реализуются путем принятия определенных административных мер. Административно-правовые средства оказывают «результативное правовое воздействие на общественные отношения, связанные с организацией исполнительных органов и возникающие в деятельности данных органов при
Попов, Л.Л. Убеждение и принуждение. Организационно-правовые и административно-правовые средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции / Попов Л.Л. - М.: Московский рабочий, 1968. -С.9. 2 Там же, С. 61-63. разрешении административно-процедурных и административно-юрисдикционных дел», - обобщает П.П. Фатеев1.
Аналогичные взгляды отражаются и в исследованиях последнего времени. Так, С.С. Бойко выделяет «регулятивные правовые средства: компетенция и полномочия государственных органов, и охранительные правовые средства: меры юридической ответственности»2.
Данный автор отмечает особое значение мер убеждения и принуждения в системе элементов механизма административно-правового регулирования. Е.А. Симонова под административно-правовыми средствами понимает средства административно-правового воздействия: «нормы административного права и его принципы, объективированные в нормативно-правовые акты; акты толкования норм права; акты применения норм права и административно-правовые отношения; административно-правовые режимы; методы правового регулирования, убеждения и принуждения, легализации, правонаделения, нормативов, контроля и надзора, учетный и договорные»3.
Другие современные ученые под административно-правовыми средствами понимают систему различных методов. Так, по мнению И.Ю. Гольтяпиной, особое «значение в этой системе приобретают разрешительный, регистрационный методы, метод применения мер административно-правового принуждения»4.
Симонова, Е.А. Административно-правовые средства предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Симонова Елена Александровна. Хабаровск, 2010. - С. 14. 4 Голътяпина, И.Ю. Административно-правовые средства обеспечения информационной безопасности в России: автореф. ... канд. юрид. наук / Гольтяпина Ирина Юрьевна. Омск, 2008. - С. 12. М.Н. Бурак в качестве административно-правовых средств рассматривает методы воздействия на поведение правонарушителей и на деятельность органов государственного управления (их должностных лиц), осуществляющих предупреждение правонарушений. Также к ним данный автор относит и нормативные акты: «1) регламентирующие сферу потребительского рынка; 2) устанавливающие компетенцию субъектов; 3) устанавливающие ответственность за нарушения в сфере потребительского рынка»1.
Особо необходимо отметить научное исследование, проведенное в Республике Беларусь И.Л. Федчуком, который под административно-правовыми средствами противодействия правонарушениям в сфере семейно-бытовых отношений понимает «используемые в административно-правовой деятельности государственных органов способы формирования, изменения или прекращения общественных отношений в соответствии с задачами и целями, стоящими перед государством»2. К элементам системы административно-правовых средств такого противодействия И.Л. Федчук относит: административно-правовые нормы, субъекты противодействия и административно-правовые меры .
Однако в современной науке административного права существуют и другие мнения относительно административно-правовых средств. В результате изучения научных работ последнего времени мы пришли к убеждению, что административно-правовые средства некоторые ученые определяют именно как имеющие конкретную форму действия (либо процедуры) уполномоченных субъектов, осуществляемые в определенных целях и основаниям. Так, по мнению А.В. Жуйкова, «к административно-правовым средствам относятся такие
Бурак, М.Н. Административно-правовые средства предупреждения правонарушений в сфере потребительского рынка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Бурак Максим Николаевич. М., 2009. - С. 15.
Федчук, И.Л. Административно-правовые средства противодействия правонарушениям, совершаемым в сфере семейно-бытовых отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Федчук Иван Леонтьевич. Минск, 2011. - С.4. 3 Там же, С. 10. действия как проверка документов, доставление, привод, личный досмотр, вызов в милицию, опрос лица»1.
Ю.Н. Сосновская, исследуя административно-правовые средства обеспечения паспортно-регистрационной системы РФ, с учетом специфики объекта и предмета собственного исследования называет их административными процедурами, к которым относит паспортизацию и регистрацию граждан, регистрационный учет2. В качестве административно-правовых средств рассматриваются и такие отдельные средства комплексного состава как лицензирование3.
Административно-правовая характеристика правонарушений в сфере семейно бытовых отношений
Административно-правовая характеристика правонарушений в отечественной науке административного права дается через определение его состава, где выделяются его элементы1. В науке административного права под составом АП понимается единство установленных Кодексом об административных правонарушениях объективных и субъективных признаков, характеризующих конкретное виновное деяние как административное правонарушение.
С учетом предложенного нами понятия семейно-бытового отношения, административными правонарушениями, совершающимися в данной сфере в ныне действующем КоАП РФ, являются:
1. Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35),
2. Вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ (ст. 6.10). Данные административные правонарушения являлись предметом исследования многих научных работ, поэтому в нашем исследовании не вызывают научного интереса.
В настоящее время считается, что правонарушениями, совершающимися в сфере семейно-бытовых отношений, являются указанные выше статьи КоАП РФ, правонарушения, содержащиеся в законах субъектов РФ («Семейно-бытовое дебоширство»), а также мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ).
Однако привлечение лиц к ответственности за нарушение прав и законных интересов граждан в сфере СБО как за совершение мелкого хулиганства, по-нашему мнению, правомерно далеко не во всех случаях, что доказывается существованием принципов квалификации и составом АП как инструмента квалификации. По мнению О.В. Никулиной и В.О. Панфилова, «под квалификацией административного правонарушения понимается умственная деятельность должностного лица, направленная на оценку деяния (фактического основания административной ответственности), нахождение конкретной нормы административно-деликтного права, предусматривающей ответственность за такое деяние (юридического основания административной ответственности), толкование этой нормы1».
Признаки состава мелкого хулиганства, предусмотренного статьей 20.1 КоАП РФ, по нашему мнению, невозможно отождествлять (квалифицировать) в полной мере с теми юридически значимыми признаками реального правонарушения, происходящего в сфере нарушения прав граждан в сфере СБО. Необходимо решать «вопрос о правомерности задержания сотрудниками милиции лица за совершение бытового хулиганства, если оно произошло в квартире, где не всегда налицо такие важные признаки хулиганства, как нарушение общественного порядка, проявление явного неуважения к обществу, так как действия хулигана совершаются в закрытом помещении. Помимо этого, нередко нанесение оскорблений, побоев, иное насилие, совершенное в семье, квартире, в отношении родственников, знакомых, сопровождающее такие конфликты, довольно часто
Никулина, О.В., Панфилов, В.О. Квалификация административных правонарушений в сфере потребительского рынка: Научно-практическое пособие /Никулина О.В., Панфилов В.О.- Белгород: Белгородский юридический институт МВД России. - 2010. - С. 5. основано на личных неприязненных отношениях между их участниками1». Раскрывая юридические признаки мелкого хулиганства, характеризующие объективную сторону данного административного правонарушения, профессор А.И. Каплунов также не отметил возможность привлечения к административной ответственности граждан, допускающих нарушение прав граждан в сфере семейно-бытовых отношений2.
Понятие мелкого хулиганства, содержащегося в диспозиции ст. 20.1 КоАП РФ, существенным образом отличается от определения мелкого хулиганства, установленного ст. 158 КоАП РСФСР (утв. ВС РСФСР 20.06.84, ред. от 20.03.2001).
Согласно ст. 158 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях мелким хулиганством являлись «нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан». Перечень действий, предусмотренных ст. 158 Кодекса РСФСР об АП, не был закрытым, и поэтому было допустимо по советскому закону привлечение к административной ответственности за совершение мелкого хулиганства в сфере СБО. Необходимо отметить, что Конституция СССР, другие законы первостепенно признавали и защищали интересы государства, советского общества, а уж затем человека, поэтому вполне допустимым считалось прямое воздействие государства на советскую семью.
Однако и в современный период отечественная правоохранительная система вынуждена реагировать на случаи нарушения прав граждан в сфере СБО и за неимением какой-либо возможности привлечения так называемого
В результате обработки данных, полученных из анкет руководящего состава ОВД различных уровней (более 300 руководителей), установлено, что на вопрос о необходимости установления на федеральном уровне административной ответственности за нарушение прав членов семьи (включение данного состава правонарушения в КоАП РФ), положительно ответили 89,80% респондентов, что подтверждает актуальность настоящего исследования. Если же принять во внимание наиболее заинтересованных руководителей, таких как заместители начальников полиции муниципальных ОВД субъектов РФ или руководители подразделений ООДУУП и ПДН ГУ МВД России по Кемеровской области, то положительный показатель равен 98,3 и 100% соответственно (см. приложения №№ 1.2 и 1.4). Низкие показатели -78,57% - содержаться у руководителей, состоящих в федеральном кадровом резерве МВД России (см. приложение № 1.1).
В отечественной юридической науке наряду с автором настоящего исследования выдвигалось мнение об отграничении мелкого хулиганства от иных действий, нарушающих нормы поведения людей. О.И. Горскина предложила для исключения случаев необоснованного привлечения к административной ответственности по ст. 20.1 КоАП РФ дополнить КоАП РФ следующей нормой: «Статья 6.17. Противоправные действия в сфере семейно-бытовых отношений Оскорбительное приставание и другие действия в жилом помещении, нарушающие спокойствие граждан, состоящих в семейно-бытовых отношениях с лицом, совершившим указанные действия, а равно применение к ним насилия, причинившего физическую боль или легкий вред здоровью, если потерпевший не
Осуществление полицией административно-правовыми средствами предупреждения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
Средства пресечения применяются сотрудниками полиции в целях недопущения развития правонарушений и целого ряда обстоятельств, причин и условий, угрожающих общественной и личной безопасности граждан. Осуществляя данную работу, участковые уполномоченные полиции, другие сотрудники полиции должны выяснить, кто обратился к ним за помощью, установить заявителя. Если ему нанесены телесные повреждения, нужно оценить их серьезность, и в случае необходимости оказать этому пострадавшему первую доврачебную помощь и обеспечить вызов квалифицированной медицинской помощи, либо отправить потерпевшего в травмпункт. Если факт причинения побоев, телесных повреждений подтвердится, то участковый уполномоченный полиции обязан действовать по требованиям УПК РФ.
Согласно п. 8 ч.1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» для выполнения обязанностей полиции предоставляются права составлять протоколы об АП, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об АП, применять иные меры, предусмотренные законодательством об АП.
На месте возникновения семейно-бытового конфликта УУП, другие сотрудники полиции совершают действия, направленные на установление фактических обстоятельств происшедшего. На данной стадии работы они имеют дело с фактическими данными, которые еще только могут стать доказательствами, т. е. с отпечатками, следами события, еще конкретно не имеющими процессуального статуса доказательств. И только после проведения определенного объема процессуальных действий, приступив к фиксации этих данных по правилам КоАП РФ, они приобретают статус доказательств. Следовательно, выявление таких фактических данных требует последующего их анализа и оценки как доказательств. Необходимо отметить, что эта оценка имеет только предварительный характер, ибо значение обнаруженных данных как доказательств можно оценивать только после их изучения и исследования. «Фиксация доказательств - это система действий по запечатлению в установленных законом формах фактических данных, имеющих значение для правильного разрешения уголовного дела, а также условий, средств и способов их обнаружения и закрепления», - отмечает А.Р. Белкин1.
Думается, что данное определение является правильным и в отношении фиксации доказательств в рамках осуществляемого производства по делу об АП. В качестве доказательств в соответствии со ст. 26.3 КоАП РФ выступают показания потерпевшего, свидетелей, объяснение лица, в отношении которого ведется производство по делу об АП. При сборе данных доказательств сотрудникам полиции необходимо также соблюдать определенную тактику действий.
Опрос в условиях конфликтной ситуации, в отличие от других, представляет определенную сложность, так как психика участников опроса находится в состоянии раздражения и напряжения по поводу занятой ими позиций. УУП к любому показанию должен относиться одинаково серьезно, независимо от степени важности сведений, получаемых при этом.
Потерпевшего, правонарушителя и свидетелей необходимо опрашивать отдельно друг от друга. За исключением случаев, не терпящих отлагательства, опрос производится в дневное время по месту производства по делу об АП либо по месту нахождения опрашиваемого. «Перед беседой с конфликтующими сторонами необходимо попросить их вывести несовершеннолетних детей. Собаки и иные опасные животные, находящиеся в квартире, должны быть надежно изолированы. Граждане, не имеющие отношение к конфликту, должны быть
Участковый уполномоченный полиции должен опросить потерпевшего как можно более подробно об обстоятельствах инцидента и взять объяснение. Он должен проводить опрос беспристрастно и объективно. Перед тем как взять письменное объяснение, заявителю необходимо разъяснить его права и обязанности согласно ст. 25.2 КоАП РФ, а также предупредить об административной ответственности за заведомо ложные показания. Осуществляя опрос, участковому уполномоченному полиции необходимо помнить, что постановку наводящих вопросов делать не рекомендуется. Как правило, опрос должен начинаться с предложения рассказать об известных опрашиваемому лицу обстоятельствах происшедшего. Свободный рассказ помогает участковому уполномоченному полиции, другим сотрудникам полиции получить правдивую и полную информацию о взаимоотношениях опрашиваемого с другими членами семьи, с другими лицами, об избранной им тактике поведения с сотрудниками полиции. В течение свободного рассказа не рекомендуется его письменная фиксация в виде объяснения. На этом этапе УУП должен делать лишь пометки о соображениях, возникших у него в ходе свободного рассказа, упущения в нем вопросов, которые необходимо будет задать впоследствии опрашиваемому. Задача участкового уполномоченного полиции во время свободного рассказа состоит в том, чтобы рассказчик не отклонился от предмета опроса. В этих случаях УУП необходимо предложить опрашиваемому рассказывать ближе к существу дела. По окончании свободного рассказа опрашиваемому лицу могут быть заданы направленные на уточнение и дополнение показаний вопросы.
В объяснении должны быть указаны место и дата проведения опроса, точное время его начала и окончания вплоть до минуты, должность, фамилия лица, взявшего объяснение, другие данные. Полученные показания фиксируются от первого лица и по всей возможности дословно. Вопросы и ответы на них записываются именно в той последовательности, которая производилась при опросе.
После свободного рассказа опрашиваемый имеет право записать свои показания собственноручно. Эта тактическая рекомендация, отсутствующая в законодательстве, достаточно часто используется в практике. После собственноручного изложения показаний и их удостоверения подписью опрашиваемым участковый уполномоченный полиции может задать вопросы, нацеленные на уточнение и дополнение показаний. При опросе потерпевшего следует выяснить либо уточнить:
1. Степень его родства с правонарушителем (муж/жена; бывший муж/жена; сожитель/сожительница; бывший сожитель/бывшая сожительница; близкий человек; знакомый, сосед/соседка. Также необходимо получить краткую характеристику виновного, выяснить, сколько времени они проживают совместно, имеются ли дети, их возраст и род занятий, и т.д.
2. В чем именно выражался конфликт и совершаемое на его почве правонарушение. Если в совершенном деянии содержатся признаки преступления против личности, возбуждаемого в порядке частного либо публичного обвинения, то сотрудники полиции обязаны действовать в соответствии с требованиями УПК РФ. Если же таковых признаков нет, то ставится вопрос о наличии признаков АП в сфере семейно-бытовых отношений. При наличии в семье несовершеннолетних необходимо выяснить наличие или отсутствие факта нарушения их прав.
3. Какая была обстановка места правонарушения (в жилом помещении) до возникновения семейно-бытового конфликта и как изменилась после него (какие предметы и орудия участниками конфликта применялись, что изменилось в обстановке, что было повреждено, перемещено, какой характер носят поврежденные предметы и т.п.).
Деятельность полиции по пресечению административно-правовыми средствами правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
Непосредственно осмотр жилого помещения - это вид сложной деятельности, носящий комплексный характер, поэтому для его осуществления необходимо участие и помощь других сотрудников полиции (УУП соседнего участка (зонального), сотрудника ПДН). Должностное лицо при составлении протокола осмотра жилого помещения не может контролировать поведение всех присутствующих при этом лиц, и в таких случаях необходимо осуществление взаимопомощи, в том числе и с целью соблюдения мер личной безопасности.
Факты, устанавливаемые участковым уполномоченным полиции, другими сотрудниками полиции по совершенному правонарушению, выявляются также проведением опроса лица, в отношении которого ведется производство по делу об АП. Основанием для опроса является наличие сведений об обстоятельствах, подлежащих выяснению и установлению по делу об АП.
Первичный опрос лица, в отношении которого ведется производство по делу об АП, начинается с разъяснения ему сущности обвинительных показаний потерпевшего, других лиц. Данное лицо вправе давать объяснения, представлять доказательства, совершать иные действия согласно ст. 25.1 КоАП РФ. При его отказе от дачи объяснений в протоколе об АП или в протоколе о применении меры обеспечения производства по делу об АП делается соответствующая запись. В случае если правонарушитель продолжает противоправные действия, не реагирует на замечания сотрудников полиции и граждан, то данные действия должны быть пресечены, и лицо подлежит задержанию.
Как правило, лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предлагается дать показания в форме свободного рассказа о происшедшем семейно-бытовом конфликте, о его причинах и характере, о своем поведении и поведении других участников конфликта и т.п. После чего у этого лица выясняется, признает ли он себя виновным в совершенном им деянии и что он может заявить и сообщить по существу обвинения.
Документирование всех обстоятельств совершения правонарушения в сфере СБО позволяет закрепить в процессуальном порядке поводы и основания для применения административно-правовых средств пресечения, и при необходимости доказать законность их применения. Сам процесс производства по делам об административном правонарушении также можно рассматривать в качестве административно-правового средства, ведь он «направлен защиту личности, прав и свобод человека и гражданина, собственности от противоправных посягательств, поддержание надлежащего общественного порядка и обеспечение общественной безопасности1».
Применение мер предупреждения и пресечения правонарушений в сфере СБО, установление фактических обстоятельств происшедшего неразрывно связано с сущностью и социальной природой данного правонарушения и образует вместе с процессом рассмотрения дел об административных правонарушениях целостную систему их противодействия нарушению прав членов семьи и других лиц, объединенных фактором совместного проживания.
Применение полицией административно-правовых средств пресечения должно происходить строгой последовательности. Интенсивность применения таких зависит не только от самого характера правонарушения, совершаемого правонарушителем, но также и от интенсивности его противодействия на законные действия сотрудников полиции.
На стадии осуществления пресекательной деятельности правонарушений в сфере СБО сотрудниками полиции, по нашему мнению, реализуются следующие виды и формы административно-правовых средств, предусмотренные действующим законодательством, непосредственно воздействующие на правонарушителя: - средства психического воздействия. К ним относятся следующие:
По нашему мнению, данные средства пресечения должны быть подкреплены возможностью применения полицией такого административно-правового средства как «предостережение о недопущении нарушения прав членов семьи, других совместно проживающих лиц на определенный срок», которое возможно включить п. 16.1 ч.1 ст. 13 Закона «О полиции». Полагаем, что оно должно быть введено в целях предотвращения и пресечения новых правонарушений в сфере СБО со стороны лица, уже предпринявшего совершение данного правонарушения. Сущность данного предостережения проявляется в том, что лицо обязуется строго соблюдать общепризнанные нормы поведения человека, не допускать ругательства, насилия, рукоприкладства, иных подобных действий, посягающих на здоровье, честь и достоинство членов семьи, других совместно проживающих граждан, в том числе в отношении или в присутствии несовершеннолетних.
Такое же предостережение целесообразно выносить и лицам, чье виктимное поведение провоцирует совершение в семье правонарушений. Данное предостережение может выноситься в письменной форме уполномоченными сотрудниками полиции (УУП либо руководитель подразделения УУП).
К средствам физического воздействия, по нашему мнению, необходимо отнести «временное до трех часов разобщение совершеннолетних участников семейно-бытового конфликта с несовершеннолетними, при наличии угрозы их жизни или здоровья».
Оно может представлять собой краткосрочную оперативную меру, принимаемую уполномоченными органами и должностными лицами (чаще всего сотрудниками подразделений ОДУУП и ПДН) с учетом очевидных обстоятельств происшедшего и направленную на немедленную защиту прав и законных интересов несовершеннолетних от неблагоприятного воздействия законных представителей, других совместно проживающих лиц.
Таким образом, учитывая особенности административно-правовых средств пресечения правонарушений в сфере СБО, по нашему мнению, целесообразно определить общий порядок применения административно-правовых средств пресечения:
1) применение психологических средств принуждения, которые сочетаются со средствами убеждения. К ним относятся требование сотрудника полиции о прекращении противоправного поведения, требование оставаться на месте совершения правонарушения, предупреждение о возможности применения физических мер принуждения (напр., предупреждение о возможности применения физической силы и специальных средств, доставления в полицию, привлечения к административной ответственности и т.п.);
2) неповиновение законным требованиям сотрудника полиции создает возможность для применения в отношении правонарушителя физических средств принуждения. К ним относятся: разобщение участников конфликта, ограничение активного правонарушителя в свободе движения, доставление в полицию, задержание и т.п.
3) в случаях оказания активного противодействия сотрудникам полиции, применения насилия в их отношении, данный правонарушитель немедленно подлежит ограничению в свободе телесных движений, применяются соответствующие специальные средства полиции и осуществляется доставление данного лица в полицию, где решается вопрос о его задержании и привлечении к соответствующей ответственности.
В связи с этим реализация средств пресечения сотрудниками полиции в сфере семейно-бытовых отношений должна носить тактический характер в зависимости от многих факторов, и после их применения должна закрепляться в административно-процессуальной форме.
В отличие от двух предшествующих стадий противодействия правонарушениям в исследуемой сфере, на стадии пресечения полиция в подавляющем большинстве случаев применяет административно-правовые средства, выражающие метод принуждения, по содержанию предписания который преимущественно является обязывающим и запретительным.