Административно-правовые средства борьбы с нарушениями законодательства в сфере игорного бизнеса Гапеенко Дмитрий Юрьевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Методологические предпосылки исследования правовых и неправовых функций государства

1.1. Понятие функций государства 14

1.2. Основания разграничения правовых и неправовых функций государства 29

Глава 2. Характеристика правовых и неправовых функций государства

2.1. Система правовых функций государства .47

2.2. Система неправовых функций государства .72

Глава 3. Связи между правовыми и неправовыми функциями государства

3.1. Способы позитивной связи правовых и неправовых функций государства 101

3.2. Способы негативной связи правовых и неправовых функций государства 120

3.3. Способы связи правовых и неправовых функций современного государства .135

Заключение 145

Список использованной литературы 152

• Понятие функций государства
• Система правовых функций государства
• Способы позитивной связи правовых и неправовых функций государства
• Способы связи правовых и неправовых функций современного государства

Введение к работе

Актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется значительной распространенностью правонарушений в области организации и осуществления игорной деятельности, которые оказывают многовекторное негативное воздействие на различные группы общественных отношений, формируют благополучные условия для развития преступной среды.

Современная политика государства по отношению к игорному бизнесу носит двойственный характер. С одной стороны, как свидетельствует действительность, государство проявляет заинтересованность в сохранении и развитии данного самостоятельного направления предпринимательства, представляющего стабильные источники налогообложения. С другой - оно повсеместно стремится обеспечить правоохранительное противодействие нелегальной игорной деятельности, а также разрешенной игорной деятельности, но осуществляемой с нарушением установленных правил. Подобная противоречивость государственного реагирования, обусловленная спецификой объекта правового регулирования, обладающего и позитивными, и негативными свойствами, сказывается на состоянии нормативно-правовой базы рассматриваемого вида деятельности, требующей совершенствования на законодательном и подзаконном уровнях.

В целях правового обеспечения противодействия незаконному игорному бизнесу, а также для упорядочения легальной сферы данного вида предпринимательства, принят ряд Федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Кроме того, законодатель подвергнул дополнительному упорядочению организацию лотерейного дела, наложив запрет на проведение стимулирующих лотерей с помощью механических, электрических, электронных или иных технических устройств, используемых для определения выигрышей, призов и (или) подарков, в том числе в денежных и натуральных показателях.

Вместе с тем, предпринятые усилия страдают однобокостью. Законодательные новеллы в основном сводятся к запретам, не обеспеченным механизмом их реализации, не учитывающим реальную практику противодействия нелегальным азартным играм, а также позицию общества по данным вопросам и наличие коррупционной составляющей рассматриваемой проблемы. Сохраняется несистемный подход в теории противодействия общественно опасным деяниям административно-правового характера. В результате, незаконный игорный бизнес не снизил свою активность, приспособился к измененным правовым реалиям, приняв качественно новые формы. Вместо привычных игровых салонов организовываются «Спорт-бары», «Интернет-клубы», спортивные и иного рода лотереи, функционирующие в условиях конспирации, обеспеченной строгим пропускным режимом, усиленным современными системами видеонаблюдения, прочными дверями и запорами, препятствующими проникновению правоохранителей в помещения, используемые для незаконной игорной деятельности. Кроме того, борьбу с рассматриваемым противоправным бизнесом существенно осложняет психологический фактор, в основе которого находится стремление широкого круга людей легко и быстро разбогатеть.

По данным ВЦИОМ, 12 % россиян отмечают, что в их ближайшем окружении есть лица, принимающие участие в азартных играх. Кроме того, по сведениям РАН, около 700 тыс. россиян уже страдают игровой зависимостью¹. В сферу незаконного игорного бизнеса вовлечены крупные финансовые ресурсы, ежегодный оборот которых исчисляется миллиардами рублей, что является одним из факторов стимулирования и развития теневой экономики страны, оказывающим к тому же негативное влияние на темпы экономического роста². Это подтверждает наличие проблем противодействия административной деликтности, остающейся одной из важнейших задач юридической науки.

С учетом изложенного, тема диссертационного исследования

¹ Карпов А. А. Социально-психологическое содержание отношения к игре у зависимых
игроков: автореф. дис. ... канд. психол. наук. Ярославль, 2011. С. 3.

² Общественный совет при МВД России. URL: (дата обращения: 07.10.2015).

5 представляется актуальной и практически значимой.

Степень научной разработанности. Институт игорного бизнеса вызывает большой научный и практический интерес у представителей различных отраслей юриспруденции. Изучение отдельных аспектов, связанных с регуляцией игорной деятельности, отмечено в трудах ученых, специализирующихся в области гражданского, административного, уголовного и иных отраслей права, психологии, криминалистики, оперативно-разыскной деятельности. В частности, исследованию природы административных правонарушений, анализу содержания административной ответственности и эффективности административно-правовых санкций посвящены работы А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, А.В. Кирина, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, И.В. Максимова, Л.Л. Попова, О.С. Рогачевой, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, И.И. Серкова, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и других ученых-административистов.

Вопросы совершенствования правового регулирования азартных игр и пари отмечены в работах В.В. Бурикова, К.А. Каткова, Д.С. Лесного, И.А. Михайловой, А.Б. Овчинникова, И.А. Панкратова, В.В. Подгруши, Р.А. Севостьянова, Ю.К. Тютюникова, С.Н. Шеленковой, М.Э. Шодоновой и др.

Изучению административно-правовых средств противодействия правонарушениям в европейских странах посвящены публикации П. Стайнова, А. Ангелова, А. Гранина и прочих зарубежных ученых.

Наиболее близкими к избранной нами тематике являются диссертационные исследования, выполненные В.М. Берекетом, Е.С. Изюмовой, Н.И. Сазоновой, Ю.В. Багно, И.Н. Романовой, А.А. Лихолетовым, Г.Ф. Лукьяница.

Анализ указанных источников свидетельствует, что монографические изыскания в сфере азартных игр проводились преимущественно цивилистами, криминологами и криминалистами. Что касается административно-правовых аспектов рассматриваемого явления, то они не подвергались системному

6 изучению более двадцати лет.

Кроме того, следует заметить, что в перечисленных работах затрагивались далеко не все существующие в данной области нерешенные вопросы, что обусловливает необходимость их дальнейшей научной проработки.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере игорного бизнеса, подлежащие охране административно-правовыми средствами.

Предмет исследования составили опосредованные административно-правовыми нормами формы и методы деятельности субъектов, организующих и осуществляющих азартные игры, реализующих регулятивную и правоохранительную функцию в сфере игорного бизнеса, нормотворческая и правоприменительная практика в данной области предпринимательства.

Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются разработка и обоснование положений, позволяющих раскрыть специфику законодательства, регулирующего сферу игорного бизнеса; уточнение правового инструментария по исследуемой проблематике; выработка и апробация практических мер, направленных на повышение эффективности противодействия незаконному игорному бизнесу.

Достижению указанных целей способствует решение ряда задач:

1. выявить, систематизировать и дать юридическую оценку проблемам реализации и состояния административно-правовой охраны общественных отношений в сфере игорного бизнеса;

2. охарактеризовать специфику общественных отношений, возникающих в сфере игорного бизнеса и требующих юридического оформления;

3) установить посредством анализа дореволюционного, советского и
постсоветского законодательства закономерности развития правовой
регламентации азартных игр в современной России;

4) определить возможности имплементации правовых норм зарубежного
законодательства, обеспечивающих противодействие правонарушениям в сфере

7 игорного бизнеса, в современную российскую нормотворческую и правоприменительную практику;

5) выявить причины и условия, способствующие правонарушениям в
сфере игорного бизнеса в России, предложить пути и способы их устранения;

6) раскрыть систему выработанных юридической наукой и
апробированных правоприменительной практикой административно-правовых
средств, форм и методов противодействия органов внутренних дел нарушениям
законодательства в сфере игорного бизнеса;

7) разработать научно-обоснованные предложения по
совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по
организации и проведению азартных игр.

Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют системный комплексный подход к изучению объекта и предмета; методы сравнения, анализа, дедукции, индукции, абстрагирования и конкретизации, а также основанные на них: структурный, статистический, сравнительно-исторический, формально-логический и прочие методы. При сборе и анализе эмпирических данных применялись социологические приемы получения информации, включающие истребование различных служебных документов, наблюдение, интервьюирование, анкетирование. Необходимую полноту исследованию придал анализ нормативных, правоустанавливающих, правоприменительных и иных правовых актов, справочных и статистических сведений, а также применение экспертных оценок и IT технологий обработки эмпирического материала.

Теоретическую основу исследования составили научные положения различных юридических отраслей, содержащиеся в трудах И.Е. Андреевского, В.Д. Ардашкина, Н.Н. Белявского, Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, В.В. Игнатенко, А.А. Карпова, Ю.М. Козлова, В.Р. Кисина, А. П. Коренева, В.Д. Леготкина, П.И. Люблинского, А.В.Малько, А.В.Матина, Ю.И., Мигачева, Л.И. Петражицкого, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина и других российских ученых, а

8 также фундаментальные положения общей теории права.

Кроме того, в работе используются достижения современной науки государственного управления, административного права и административного процесса, нашедшие отражение в трудах отечественных и зарубежных авторов.

Нормативная база исследования включила в себя Конституцию Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы России, нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и иных ведомств, относящиеся к исследуемой теме, законодательство субъектов Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования представляют: статистические данные ГИАЦ МВД России об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации в сфере государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр за период с 2009 по 2016 гг.; результаты опроса сотрудников органов внутренних дел, непосредственно участвующих в выявлении, предупреждении и пресечении правонарушений в рассматриваемой сфере на территории Брянской, Калужской, Тульской, Смоленской, Рязанской и Тамбовской областей; судебная практика, а также практика реагирования органов прокуратуры на нарушения законодательства в рассматриваемой сфере.

Научная новизна диссертационного исследования, прежде всего, состоит в использовании системного подхода к комплексной характеристике правовых и организационных сегментов государственного обеспечения совершенствования общественных отношений в сфере игорного бизнеса, с учетом конкретных социально-экономических условий и прочих факторов.

Новизной отличаются также авторские суждения и выводы, выполненные на основании анализа объективных и субъективных признаков составов административных правонарушений, предусмотренных статьями 14.1.1, 14.1.1-1 и 14.27 Кодекса Российской Федерации об административных

9 правонарушениях¹, позволившие выявить типичные проблемные ситуации, возникающие при применении содержащихся в них правовых норм, разработать предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его реализации.

Это помогло уточнить содержание таких юридических категорий, как «игорный бизнес», «административно-правовые отношения в сфере игорного бизнеса» и других, что, в свою очередь, предоставило возможность повысить степень определенности оценки административно-правовых отношений в исследуемой сфере, позволившей сформулировать предложения по устранению имеющихся пробелов, противоречий и иных правовых коллизий в нормативной регламентации данной деятельности.

К новизне следует отнести авторскую аргументацию вывода о недостаточной эффективности использования административно-правового механизма противодействия полиции правонарушениям в сфере игорного бизнеса и его потенциальных возможностях.

Новыми можно считать предложенные автором направления совершенствования законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр в Российской Федерации.

Научную новизну диссертации отражают следующие положения, выносимые на защиту.

1. При формулировании понятия «игорный бизнес», в статье 364 Налогового кодекса Российской Федерации, законодатель использовал понятие «организация», которое по смысловому содержанию является достаточно широким и охватывает некоторые виды субъектов правоотношений, не допущенных специализированным законодательством к функционированию в рассматриваемой сфере. На практике подобная юридическая коллизия нередко приводит к искусственным противоречиям, создающим условия для нагнетания напряженности в отношениях между правоприменителем и указанными

В дальнейшем, - если не оговорено иное, КоАП РФ.

10 субъектами, для устранения которых, в данном определении категорию «организация» целесообразно заменить на категорию «юридическое лицо», представив рассматриваемую правовую норму в следующей редакции: «игорный бизнес - предпринимательская деятельность по организации и проведению азартных игр, связанная с извлечением юридическими лицами, зарегистрированными в установленном порядке на территории Российской Федерации, доходов в виде выигрыша и (или) платы за проведение азартных игр».

2. Законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за несоблюдение порядка организации и проведения азартных игр, ограничило перечень объектов правоприменения «организатором азартной игры», не предусмотрев возможности правоохранительного реагирования на общественно опасное поведение значительного числа лиц, не обладающих статусом организатора, но совершающих в рамках рассматриваемых отношений различные действия организационной направленности. В данной связи, необходимо изменить указанную норму КоАП РФ, введя в оборот дополнительную категорию специальных субъектов правонарушений в рассматриваемой области - «физические лица, оказывающие сопутствующие азартным играм услуги», где под такими услугами понимаются не только заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр либо организация заключения подобных соглашений между двумя и более участниками азартной игры, но также, создание игорного заведения (казино, зала игровых автоматов, букмекерской конторы, тотализатора), а именно: подготовка штатного расписания, формирование штата сотрудников, привлечение лиц к участию в азартной игре, приобретение игрового оборудования, его установка, наладка, ремонт, а также иные действия, обеспечивающие возможность функционирования игорного заведения и руководство его деятельностью; разработка и утверждение правил проведения азартных игр; выплата выигрышей по результатам проведения азартных игр.

3. В целях создания дополнительных препятствий для продолжения занятия противоправной деятельностью лицом, подвергнутым административному наказанию за несоблюдение порядка организации и проведения азартных игр, следует исключить практику возврата ему игрового оборудования, изымаемого в процессе осуществления производства по делу, до его окончания, предусмотрев в нормах КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за рассматриваемые правонарушения, возможность конфискации такого оборудования, используемого в качестве орудия совершения административного правонарушения.

4. Возросшая степень участия несовершеннолетних в азартных играх, оказывающих негативное влияние на их нормальное развитие и нравственное воспитание, обусловливает необходимость обеспечения дополнительной правовой защиты прав и законных интересов указанных субъектов посредством изменения содержания статьи 6.10 КоАП РФ, которую предлагается изложить в следующей редакции: «Вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ, а также занятие азартными играми».

5. В интересах более полной реализации потенциала Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», целесообразно расширить предмет его регулирования, дополнив целевые установки, представленные в данном нормативном правовом акте, позицией, содержащей указание на «защиту здоровья граждан». Подобные коррективы, полагаем, послужат юридическим обоснованием для нормативного обязывания правоприменителей на эффективную функционально выверенную и организационно обеспеченную работу в данном направлении противодействия рассматриваемым правонарушениям.

6. Существенно сократить социальную базу незаконной игорной деятельности позволит дополнение КоАП РФ правовой нормой, устанавливающей административную ответственность за участие в азартных играх вне игорных зон, которую следует расположить в отдельной статье главы 6 «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность». Выбор места данной нормы в структуре Особенной части КоАП РФ обусловлен характеристикой основного родового объекта такого посягательства в виде общественной нравственности, за которое предлагается установить административные наказания в виде административного штрафа, а в случае повторного совершения лицом любого правонарушения, связанного с организацией, проведением или участием в азартных играх - в виде административного ареста до 15 суток.

7. В целях обеспечения процессуальной составляющей вышеизложенного положения, в процессуальной части КоАП РФ следует предусмотреть полномочия должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов о данном административном правонарушении, отнеся рассмотрение дел о таких правонарушениях к компетенции судей.

8. В целях обеспечения условий по предупреждению нарушений законодательства об организации и проведении азартных игр, по аналогии с нормотворческой практикой профилактики правонарушений в сфере трудовой миграции, представляется целесообразным дополнить статью 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» частью 7, предусмотрев в ней запрет на предоставление в аренду, субаренду зданий, строений, сооружений и помещений для организации и проведения азартных игр вне игорных зон (за исключением деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах, тотализаторах и пунктах

13 приема ставок), обязав при этом арендодателей осуществлять контроль за соблюдением целевого использования сдаваемых в аренду помещений строго в рамках закона, и нести одновременно с арендаторами-нарушителями юридическую ответственность за использование указанных помещений в противоправных целях.

В этой связи, на наш взгляд, КоАП РФ следует дополнить 14 статьей 14.1.1-2, следующего содержания:

«Предоставление лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридическим лицом, его филиалом или представительством, управляющими торговым объектом (в том числе торговым комплексом), либо должностным лицом указанного юридического лица, филиала или представительства, торгового места на территории торгового объекта (в том числе торгового комплекса), производственного, складского, торгового, служебного, подсобного или иного помещения, используемых арендаторами для незаконных организации и проведения азартных игр -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от трехсот пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок от четырнадцати до девяноста суток; на юридических лиц - от четырехсот пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок от четырнадцати до девяноста суток».

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что положения и выводы, сделанные в ходе исследования, углубляют административно-правовую теорию противодействия правонарушениям, в том числе административным правонарушениям в области предпринимательства, посягающим на установленный порядок организации и проведения азартных игр и теорию административной деятельности органов полиции. Уточнение

14 содержания ряда понятий административно-правовой науки позволяют выявить новые, пока не учитываемые существенные элементы организации и правового обеспечения участия органов внутренних дел совместно с иными субъектами правовой охраны в борьбе с незаконными азартными играми, определить особенности административно-юрисдикционной деятельности полиции в механизме противодействия указанным правонарушениям.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные в ходе исследования положения использованы при подготовке предложений по совершенствованию административно-правовых средств, используемых полицией для предупреждения и пресечения правонарушений в сфере игорного бизнеса, а также по внесению изменений в материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие правоотношения в рассматриваемой сфере, в том числе дополняющие Особенную часть КоАП РФ новыми положениями, устраняющими имеющиеся пробелы и прочие юридические изъяны административного законодательства. В работе обоснован вывод о целесообразности выделения дополнительной категории специальных субъектов административной ответственности и установления дополнительных запретов и ограничений для бизнес-партнеров организаторов азартных игр.

При подготовке диссертации разработаны методические рекомендации по составлению протоколов об административных правонарушениях, сбору доказательств по делам об административных правонарушениях, совершенных в сфере игорного бизнеса.

Кроме того, результаты исследования предоставляют возможности дальнейшего совершенствования организационно-тактических основ правоприменительной деятельности полиции в рассматриваемой сфере.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, отдельные положения диссертации изложены в форме

15 докладов на международной научно-практической конференции «Современные концепции научных исследований» (М., 2015), на Всероссийской конференции «Правопорядок в России: проблемы совершенствования» (М., 2016) а также отражены в четырех опубликованных работах автора в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Положения диссертации используются в учебном процессе Брянского филиала Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, а также Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя в преподавании дисциплин «Административное право», «Административный процесс» и «Административная деятельность полиции».

Отдельные положения диссертации внедрены в нормотворческую деятельность Брянской областной Думы. Предложения и рекомендации по выявлению и пресечению деятельности нелегальных игорных заведений, обеспечению привлечения к юридической ответственности лиц, допускающих подобные нарушения, используются при реализации федерального проекта «Агенты» Всероссийской общественной организации «Молодая Гвардия Единой России», направленного на обеспечение контроля исполнения законодательства, регулирующего игорную деятельность, а также на совершенствование взаимодействия институтов гражданского общества и правоохранительных органов.

Структура диссертации отвечает основной цели, задачам и предмету исследования. Диссертация состоит из двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

П.

Понятие функций государства

Понятие функции государства, которое является опорным для функциональной характеристики государства, до сих пор не получило однозначного определения и в силу этого нуждается в уточнении.

Чаще всего под функциями государства понимают основные направления деятельности государства9. Однако, тот факт, что ни в одной другой сфере научного знания, кроме юридической науки, понятие функций не используется для обозначения направлений деятельности, ставит под сомнение возможность подобной трактовки функций государства.

Более того, уже сам характер устойчивых лингвистических конструкций, в которых используется термин «функция государства», указывает на то, что под функциями государства понимаются далеко не направления его деятельности. Например, в правовой теории сложилась традиция вести речь об осуществлении функций государства и о формах, в которых оно происходит10, о реализации функций государства и механизмах, посредством которых такая реализация осуществляется11 и т.д. Направление – это линия дви жения либо сторона, в которую осуществляется движение. Соответственно, под направлением деятельности государства можно понимать лишь путь, по которому государство действует. Говоря о функции как о направлении действия, а значит, как о пути, по которому государство действует, вряд ли возможно вести речь о формах осуществления такого пути или о механизмах его реализации. Следовательно, определяя функцию государства в качестве направления его деятельности, в действительности под такой функцией изначально понимают нечто иное.

Помимо подхода, в рамках которого функции государства трактуются как направлении его деятельности, существуют и другие представления о смысле и содержании понятия «функция государства», которые, однако, также вряд ли можно принять без каких-либо оговорок.

Например, С.В. Бабаев пишет: «Под функцией государства следует понимать одно из основных направлений деятельности государства, а также цели, методы, формы и средства осуществления этой деятельности»12. Представляется не вполне понятным, что дает автору основание вести речь о целях, методах и формах осуществления деятельности государства как о функции последнего. Скорее их можно рассматривать как моменты, значимые для характеристики функционирования государства, но не как то, что составляет содержание функций государства.

А.Г. Андреев высказывает такое мнение: «Под функцией государства следует понимать момент сущности государства, определяющий направления воздействия государства на общественные отношения, в которых находит отражение социальное или классовое предназначение государства на оп ределенном этапе его развития»13. Соглашаясь с приведенным утверждением, полагаем, тем не менее, что его нельзя рассматривать в качестве определения функции государства, так как оно относится в большей мере к характеристике факторов, определяющих функции государства, не содержит указания на сущностные признаки самой функции государства. Приведенное определение не позволяет выделить функцию государства в ряду других характеристик его самого и осуществляемой им деятельности, а значит, не является достаточно точным и информативным.

Л.А. Резванова предлагает следующее определение: «По отношению к государству, функция есть обусловленные сущностью государства его способности и возможности к взаимоизменению системы «личность-общество», а также обеспечивающие их реализацию средства и способы»14. В данном случае функция оказывается характеристикой присущего государству потенциала, а не реальной деятельности государства, в процессе которой свойственные государству по его природе способности и возможности проявляются. С подобной трактовкой функции государства согласиться нельзя: очевидно, что функция – это характеристика действия государства, а не того, каким образом оно в принципе способно действовать.

По мнению Е.М. Андреевой, «в современном понимании «функция государства» является научной категорией, отражающей сложное системное явление – управление обществом в «широком» смысле, т.е. всю целепола-гающую, организующую и регулирующую деятельность государства в определенной сфере общества»15. С таким пониманием функции государства как осуществляемой им в определенной сфере деятельности, в принципе, можно было бы согласиться. Но только при условии, что под деятельностью понималась бы производимая государством работа, а не управление обществом, с которым функцию государства отождествлять не совсем правильно. Невозможно согласиться с Е.М. Андреевой и в том, что «допустимым и возможным … является множественное толкование этой научной категории, зависящее от задач конкретного исследования, что корреспондирует утвердившемуся в науке пониманию государства как сложного многоаспектного яв-ления»16. Представляется, что допущение возможности толкования понятия «функция государства» в зависимости от задач исследования, в котором соответствующий вопрос ставится, может привести к «размыванию» содержания названного понятия.

Категория «функция» широко используется различными науками. Это позволяет в условиях отсутствия общепризнанного представления о том, чем, в сущности, является функция государства, решая обозначенный вопрос, учитывать не только мнения относительно содержания понятия «функция», сложившиеся в юриспруденции, но и те подходы к определению названного понятия, которые существуют в других науках.

В научный оборот понятие «функция» ввел немецкий философ, логик и математик Г.В. Лейбниц. Несмотря на то, что его познавательные интересы выходили далеко за пределы математики, понятие «функция» вполне объяснимо имело в его трактовке, прежде всего, математическое значение. Под функцией Г.В. Лейбница понимал «зависимость одной переменной величины от другой, т.е. ту зависимость, когда при изменении одной величины другая величина также изменяется определенным образом»17.

До сих пор в математике – науке, оперирующей наиболее отвлеченными абстракциями, – функция рассматривается как некая абсолютная зависимость. Используется названное понятие в анализе биполярных зависимостей, которые сейчас принято называть функциональными связями. В этом контексте (и только в этом) функции не может быть противопоставлена дисфункция, и введение понятия «дисфункция» оказывается лишенным смысла.

Понятие функции активно используется в естественных науках. При этом наиболее четкое и однозначное понимание функции сформировалось в биологии, в которой о функциях ведут речь в применении к органам, составляющим в единстве и взаимодействии живой организм как сложную систему. Исследуя функции, биологи исходят из того, что жизнь является таким естественным состоянием организма, которое поддерживается за счет осуществления определенных функций каждым органом как частью организма. Функционирование любого органа подчинено принципам целесообразности, необходимости и достаточности (каждый органа работает тем образом и в той мере, в какой это обусловлено потребностями организма). Что касается непосредственно функции, то под ней понимается необходимая, целесообразная и достаточная работа, которую выполняет орган для того, чтобы в системе с другими органами обеспечить жизнеспособность организма.

В применении к рассматриваемой сфере можно говорить не только о функциях, но и о дисфункциях. Работа любого органа необходима для организма, но иногда она происходит неправильно, не по тем принципам, которые определены природой самого органа и потребностями организма. В данном случае выполняемую органом работу рассматривают как дисфункциональную, говорят о ней как о дисфункции.

Описываемый подход к пониманию функции можно назвать органическим, и у правоведов он ассоциируется, прежде всего, с органическими аналогиями британского исследователя Г. Спенсера, которого считают одним из авторов органической теории происхождения государства18, хотя сам Г. Спенсер указывал на определенную ограниченность органических (биологических) аналогий в отношении государства.

Система правовых функций государства

Постановка вопроса о правовых и неправовых функциях государства в рамках теоретико-правового исследования предполагает рассмотрение и выявление потенциала, прежде всего, правовых функций. А значит, характеристику функций государства следует начать с рассмотрения именно правовых функций.

Говоря о правовых функциях государства, надо определиться с проблемой правопонимания. Нам близок антропо-социологический подход В.П. Малахова и его последователей, которые указывают на множественность форм права59. Нельзя не согласиться с тем, что «в теоретическом плане рассматривать право в многообразии его форм важно для развития правопони-мания, приближения существующих концептов права к реальности. В практическом плане это важно для решения вопроса о распоряжении правом с большей эффективностью, разумностью, целесообразностью, перспективностью и т.д.»60.

В.П. Малахов справедливо подчеркивает, что «исходя из тезиса, что право в любой его форме является продуктом правовой жизни, с необходимостью следует признать, что базовые формы права есть отражение (и выражение) базовых форм правовой жизни, а именно следует различать общее, групповое, международное, и индивидуальное право, т.е. формы различенные, как и формы правовой жизни, в первую очередь по типам общностей и характерных субъектов права»61. Характеризуя общее право, принципиально значимым оказывается различить то право, которое исходит от государства (официальное, государственное, юридическое право), и право, которое возникает в качестве результата правовой жизни общества. Иными словами, важным становится разграничение юридического и неюридического права как самостоятельных видов общественного права62.

Говоря о правовых функциях государства, с одной стороны, следует принимать во внимание то обстоятельство, что государство влияет отнюдь не только на право в юридической его форме. Например, государство может санкционировать существующие правовые обычаи или вытеснять их из правовой жизни общества, определять властным способом формальные рамки действия корпоративного права, бороться юридическими средствами с криминальным правом. Это означает, что осуществление государством правовых функций не связано лишь с воспроизводством и поддержанием функциональности юридического права.

С другой стороны, изучая правовые функции государства, следует сконцентрироваться, прежде всего, на анализе юридического права государства.

Во-первых, будучи политической организацией, государство в правовой сфере преследует цели, связанные с воспроизводством и обеспечением действенности своего собственного права (государственного, официального, юридического) – ввиду того, что именно такое право является для государства «инструментом» решения стоящих перед ним задач.

Во-вторых, нельзя не принимать во внимание то обстоятельство, что осуществление правовых функций государства предполагает непосредственное воздействие на юридическое право, и лишь посредством него – на право в других его формах. В частности, и вытеснение из общественной жизни неюридического права, оппозиционного юридическому (например, криминального права), и санкционирование неюридического права, гармонирующего с юридическим (например, корпоративного права) фактически осуществляются посредством воспроизводства и реализации юридического права. Однако в первом и во втором случаях речь идет о юридическом праве разной направленности и разного содержания.

В-третьих, «тезис о существовании права в разных формах не должен пониматься как отрицание роли права в его строгом юридическом понимании, а также как отрицание его главенствующей роли в современных обще-ствах»63. Сегодня юридическое право государства играет важнейшую роль в системе современного права, что, собственно, и позволяет говорить о юриди-зации общественных отношений как о важной закономерности жизни современных обществ64. Воздействуя на право более активно, чем раньше, а также чаще используя для решения стоящих перед ним задач правовые формы, государство тем самым повышает значение юридического права, которое, несомненно, на сегодняшний день играет ведущую роль среди всех форм и видов права.

Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению правовых функций государства, необходимо сделать еще одно уточнение методологического плана. В теории государства и права само государство в некоторых случаях рассматривается в качестве определенной формы правопорядка65, и в этой связи возможной оказывается постановка вопроса если не о тождестве, то о близости правовых функций государства и функций права66. Вместе с тем, представляется, что, принимая во внимание множественность форм права, в качестве функций права следует понимать функции права во всех его формах67, функции же государства могут быть связаны с функциями права лишь в одной его форме – в форме юридического права государства. Однако и в последнем случае следует разделять дискурс о правовых функциях государства и дискурс о функциях юридического права государства, так как само юридическое право уже некоторым образом отчуждено от государства, демонстрирует не только те характеристики, которые «задаются» государством, но и то, что заложено в самом праве по природе. Таким образом, констатируя связь правовых функций государства с функциями юридического права, мы, тем не менее, не можем в качестве основы анализа правовых функций государства использовать существующие у нас знания о функциях юридического права.

Принимая во внимание сделанные уточнения, перейдем непосредственно к характеристике правовых функций государства. При этом, во-первых, будем исходить из того, что такие функции составляют систему, а во-вторых, будем учитывать, что в рамках системы правовых функций могут быть различены два уровня – уровень системообразующих функций и уровень производных функций.

С одной стороны, одной из универсальных задач государства является овладение наличным инструментарием и производство новых средств осуществления власти. С другой стороны, любые функции государства могут осуществляться в правовых формах, а значит, при помощи правовых инструментов. Эти два обстоятельства свидетельствуют о том, что в качестве системообразующих правовых функций государства следует рассматривать, прежде всего, функции правовоспроизводства и правообеспечения.

Когда мы говорим о правовых функциях государства, мы, по сути, ведем речь о правовых способах воздействия государства на систему права. И поскольку речь здесь идет, прежде всего, о юридическом праве государства (то есть о праве только в одной из его форм), постольку, разумеется, мы говорим, прежде всего, о способах создания и изменения такого права, его сохранения и поддержания в действующем состоянии. При этом функционирование государства в правовой сфере связано с воспроизводством и поддержанием в состоянии эффективного действия юридического права уже в силу того, что государство является политической организацией.

Самым очевидным моментом, в котором мы обнаруживаем обращение государства к праву, является создание юридического права, и здесь, конечно, мы говорим о правовоспроизводящей функции. Однако воспроизведенное право нуждается в обеспечении. Обеспечение осуществляется и посредством государственного принуждения, и применением определенных правовых процедур, и стимулированием правомерного поведения, и иными способами. Однако, вне зависимости от того, какие именно способы используются, оно связано с реализацией специфической роли, неотъемлемо присущей государству, и в силу этого мы можем говорить о существовании у государства пра-вообеспечительной функции.

Признавая методологически важным моментом тезис о том, что право не сводится лишь к юридическому праву, существует во множестве форм, необходимо учитывать, что отнюдь не то, что право «исходит от государства», делает его правом68. Значит, воспроизводя юридическое право и обеспечивая его действие, государство никогда не действует произвольно, речь в данном случае идет не о создании права государством в буквальном смысле

Способы позитивной связи правовых и неправовых функций государства

Тот факт, что неправовые функции государства могут осуществляться в правовых формах, а правовые функции связаны с воздействием на право, а значит, в том числе и на систему тех правовых средств, при помощи которых могут реализовываться неправовые функции, предопределяет необходимость постановки вопроса о характере связи правовых и неправовых функций в решении стоящих перед современным государством задач. В зависимости от характера влияния на решение обозначенных задач, могут быть разграничены позитивные и негативные для функционирования государства связи: первые способствуют эффективной реализации стоящих перед государством задач, вторые являются связями, возникновение которых снижает эффективность решения таких задач.

Прежде всего, полагаем необходимым рассмотреть способы позитивной связи между правовыми и неправовыми функциями государства.

К числу таких способов связи относится дополнение. Оно предполагает, что в заданных условиях эффективная реализация той функции, которая рассматривается в качестве дополнительной, способствует более успешному решению задачи, с осуществлением которой связана функция дополняемая. При этом позитивный эффект реализации дополняющей функции обнаруживается лишь в усилении эффективности осуществления функции дополняемой. Сама по себе реализация дополняющей функции решения стоящей перед государством задачи не обеспечивает.

Как было установлено, важной чертой неправовых функций является то, что они подходят для реализации всех без исключения задач, стоящих перед государством (за исключением, пожалуй, лишь задачи предотвращения и разрешения конфликтов). При этом неправовые функции могут реализовы-ваться с помощью правового инструментария и, более того, в современном государстве чаще всего и реализуются именно с использованием такого ин 102 струментария. Применение неправового инструментария в реализации правовых функций государства, в свою очередь, невозможно в силу специфики таких функций. Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что правовые функции современного государства в решении большинства стоящих перед современным государством задач объективно могут и должны выступать в качестве дополняющих неправовые функции. Реализация правовых функций государства обеспечивает более эффективное осуществление неправовых функций, повышая тем самым успешное решение тех задач, в связи с существованием которых такие функции возникают.

Например, задача недопущения разжигания национальной ненависти и вражды современным государством решается, прежде всего, посредством осуществления идеологической функции. Но реализация названной неправовой функции оказывается более эффективной тогда, когда она дополняется установлением права, несущего в себе универсальные ценности, ожидания и предпочтения, способные сыграть роль объединяющих идей, и (или) правовым декларированием принципов, концентрирующих усилия людей на достижении общих целей, реализации общезначимых ценностей. Именно такими принципами на сегодня, очевидно, являются закрепленные Конституцией РФ принципы правовой государственности, демократизма, уважения прав и свобод человека и другие.

Решение задачи легитимации современным государством может быть обеспечено, прежде всего, за счет осуществления идеологической функции155. По отношению к названной функции дополнительными являются функция правоустановления156, а также функция законотворчества, регулирующая функция и функция самоограничения.

Решение задачи обеспечения демографической безопасности требует, прежде всего, эффективного осуществления социальной и экономической функций. Повышению эффективности решения названной задачи способствует создание правовых гарантий достойной жизни и свободного развития человека, его социальной защищенности157, правовая поддержка семьи, материнства, отцовства и детства158, правовая охрана труда и здоровья людей159, что позволяет рассматривать фактически любую из правовых функций в качестве дополняющей в осуществлении обозначенной задачи названные неправовые функции.

Профилактика наркомании обеспечивается, прежде всего, реализацией социальной и идеологической функций. Однако ее эффективность существенно повышается при условии осуществления названных функций на правовой основе, в условиях юридического закрепления основных положений проводимой государством антинаркотической политики160, создания право вой основы противодействия незаконному обороту наркотиков161, реализации государством правоохранительной и правозащитной функций в соответствующей сфере.

Итак, можно утверждать, что контексте решения большинства стоящих перед государством задач функции правоустановления, правовоспроизводст-ва и правообеспечения, а также связанные с ними производные правовые функции носят характер дополнительных по отношению к организационно-политической функции и производным от нее неправовым функциям. В этой ситуации юридическое право, исходящее от государства, оказывается одним из элементов системы, обеспечивающей поддержание существующего политического строя.

Единственной задачей, в решении которой неправовые функции по природе могут быть дополнительными по отношению к правовой, является функция предотвращения и разрешения конфликтов. Собственно, в современном государстве эффективное решение соответствующей задачи и достигается за счет того, что осуществление функции правосудия дополняется реализацией государством, во-первых, идеологической функции и, во-вторых, финансовой функции. С одной стороны, деятельность суда всегда осуществляется на вполне определенной идейной основе, в концентрированном виде находящей выражение в принципах правосудия. С другой стороны, и само функционирование судебной системы, и любые мероприятия, направленные на повышение эффективности ее деятельности, нуждаются в финансовом обеспечении.

В решении тех задач, в связи которыми неправовые функции для государства оказываются основными, значимость правовых функций, выступающих дополняющими, может быть разной. При этом роль каждой отдельно взятой правовой функции, ее ценность в сравнении с другими правовыми функциями определяется не только спецификой самих решаемых задач, но и характеристиками государства, содержанием реализуемых в его деятельности идеалов и ценностей. Так, например, в правовом государстве в системе правовых функций государства неизменно высокую значимость имеет функция самоограничения, причем вне зависимости от того, в контексте решения какой конкретно задачи она осуществляется. Помимо этого, значимость каждой конкретной реализуемой в качестве дополнительной правовой функции с течением времени может увеличиваться или уменьшаться в зависимости от условий функционирования государства и характера проводимой им политики.

Если рассматривать дополнение как способ связи между правовыми и неправовыми функциями государства не в связи с решением отдельных стоящих перед государством задач, а в контексте функционирования государства в целом, то также можно обнаружить позитивное влияние рассматриваемой связи на деятельность государства. Оно обусловливается не только тем, что более эффективной становится реализация неправовых функций государства. Осуществление правовых функций, даже если они в контексте связи с решением той или иной конкретной стоящей перед государством задачи выступают лишь дополнительными, предполагает совершенствование правового инструментария реализации неправовых функций. Отдельно следует подчеркнуть, что в силу позитивного характера связи между правовыми и неправовыми функциями государства по способу дополнения закономерным следствием воспроизводства и развития таких связей становится увеличение значимости права, а значит, и правовых функций государства.

Способы связи правовых и неправовых функций современного государства

Установив характер связей, которые могут существовать между правовыми и неправовыми функциями государства, можно перейти к решению вопроса о том, каково в реальности соотношение этих связей в функционировании современного государства и каким образом имеющееся соотношение влияет на эффективность решения государством стоящих перед ним задач.

Разрешая обозначенный вопрос, прежде всего, следует исходить из того, что существуют связи, обусловленные природой правовых и неправовых функций, их разной ролью в решении стоящих перед государством задач, и в силу этого наиболее естественные, и связи, возникновение которых объясняется особенностями организации и деятельности государства в специфических для него условиях.

Проведенный ранее анализ позволяет утверждать, что наиболее естественным способом позитивной связи между правовыми и неправовыми функциями государства является дополнение неправовых функций правовыми. Наиболее естественными способами негативной связи являются препятство-вание и несовместимость, возникающие в силу самой специфики осуществляемых государством функций.

Тот факт, что дополнение неправовых функций государства правовыми является наиболее естественным способом связи между ними, подтверждается целым рядом моментов. Перечислим те, которые, на наш взгляд, являются наиболее значимыми190.

Во-первых, решение большинства стоящих перед государством задач (за исключением, пожалуй, лишь задачи предотвращения и разрешения конфликтов) может быть достигнуто реализацией системы неправовых функций. Именно при осуществлении неправовых функций природа государства проявляется непосредственным образом, между осуществлением таких функций и достижением предполагаемого результата нет промежуточных, опосредующих звеньев. В силу этого степень предсказуемости результатов деятельности государства увеличивается, а степень влияния внешних факторов, в том числе и тех, которые приводят к дисфункциональности государства, снижается.

Во-вторых, правовые функции, которые связаны непосредственно с воздействием на право, не являются универсальными способами решения стоящих перед государством задач. Связь между осуществлением государством той или иной правовой функции и решением конкретной задачи практически всегда носит опосредованный характер. Как следствие, оказывается, что осуществление государством той или иной правовой функции само по себе не обеспечивает решения той или иной стоящей перед государством задачи. Оно либо приводит к достижению поставленной цели при условии одновременного осуществления неправовых функций, направленных на достижение того же результата, либо – гораздо чаще – только способствует осуществлению неправовых функций, создает условия для более эффективной их реализации.

В-третьих, создание правового инструментария, а также его поддержание в действующем состоянии и использование для государства, как правило, является деятельностью, обеспечивающей осуществление его неправовых функций в правовых формах. Осуществление правовых функций государства в неправовых формах невозможно.

Что касается таких негативных способов связи между правовыми и неправовыми функциями государства, как препятствование и несовместимость, то они являются естественными именно тогда, когда их возникновение связано с самой спецификой осуществляемых государством функций. Собственно, именно связь с самой природой функций государства и придает указанным способам характер естественных.

Рассуждая о соотношении позитивных и негативных способов связи между правовыми и неправовыми функциями государства, необходимо принимать во внимание следующее: в силу того, что функционирование государства – это процесс не естественный, а организуемый и управляемый, естественные связи могут дополняться искусственными, сознательно воспроизводимыми либо возникающими под влиянием разнообразных субъективных и объективных факторов. Высказанное суждение в полной мере подтверждается рассмотренными ранее примерами, которые, в частности, свидетельствуют о том, что идеологическая функция современного государства с одними правовыми функциями связана естественным образом, а с другими – в силу специфической организации и деятельности современного государства.

Отдельно следует подчеркнуть то обстоятельство, что естественные связи между правовыми и неправовыми функциями государства могут трансформироваться в неестественные, и наоборот – неестественные связи способны при определенных условиях трансформироваться в естественные.

Проблема трансформации неестественных негативных связей между правовыми и неправовыми функциями современного государства в естественную для них связь дополнения, а также вопрос о возможности взаимного дополнения и компенсационной связи между правовыми и неправовыми функциями уже рассматривались нами в рамках первого и второго параграфов настоящей главы. Естественные негативные связи ни в какие другие связи трансформироваться не могут в силу обусловленности их природой самих функций (как, впрочем, в силу той же обусловленности в них не могут трансформироваться и другие связи). С учетом указанных обстоятельств представляется целесообразным сосредоточить внимание на том, каким образом сегодня происходит «перетекание» позитивных связей, в том числе и связей дополнения, наиболее естественных для правовых и неправовых функций государства, в неестественные негативные связи.

Необходимо отметить, что в современных условиях (и прежде всего в силу изменения идеологии, лежащей в основе государственно-властной деятельности, а не стоящих перед государством задач) существенно повышается значимость правовых функций государства.

В условиях, когда современные государства стремятся быть правовыми, на смену осуществлению неправовых функций при помощи правовых средств все чаще приходит их реализация преимущественно либо (в условиях реализации идеи правового государства в ее абсолютном воплощении) исключительно в правовых формах. В данной ситуации происходит, во-первых, увеличение значимости функции правовоспроизводства и, во-вторых, юриди-зация деятельности государства и, как следствие, общественной жизни в целом – постольку, поскольку государство не может реализовывать свои неправовые функции в правовых формах иначе как воспроизводя и приводя в действие систему юридического права.

Происходящие изменения приводят к изменению соотношения значимости правовых и неправовых функций в решении стоящих перед государством задач. Роль правовых функций в деятельности государства увеличивается, и в силу этого дополнение неправовых функций государства правовыми как наиболее естественный способ связи между ними все чаще все чаще замещается другими связями.

Прежде всего, в условиях усиления значимости правовых функций государства дополнение неправовых функций правовыми замещается взаимным дополнением191. Рассматриваемый процесс сам по себе не является негативным, однако в отдаленной перспективе способен привести к негативным последствиям. Объясним, почему.

Снижение значимости неправовых функций в условиях объективно существующих противоречий между правовыми и неправовыми функциями, когда и первые, и вторые не могут реализовываться одинаково эффективно, приводит к тому, что результативность осуществления неправовых функций государства постепенно снижается. В ситуации, когда именно реализация последних непосредственным образом обеспечивает решение стоящих перед государством задач, это приводит к снижению эффективности деятельности государства в целом. Неэффективность государства в решении стоящих перед ним задач воспринимается как нуждающаяся в компенсации, причем в условиях повышения значимости правовых функций возникает представление о том, что компенсация может и должны быть осуществлена, прежде всего, именно за счет осуществления правовых функций.