Административно-правовые процедуры лицензирования медицинской деятельности Посулихина Наталья Семеновна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Административно-правовые основы процедур лицензирования медицинской деятельности 16

1.1. Понятие процедуры лицензирования медицинской деятельности 16

1.2. Становление и развитие правовых актов лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации 35

1.3. Виды административных процедур лицензирования медицинской деятельности 75

Глава 2. Организационное обеспечение процедур лицензирования медицинской деятельности 109

2.1. Субъекты лицензионных отношений в сфере медицинской деятельности 109

2.2. Организация взаимодействия субъектов лицензионных отношений в сфере медицинской деятельности 128

2.3. Административная ответственность за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности 147

Заключение 172

Список источников

• Становление и развитие правовых актов лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации
• Виды административных процедур лицензирования медицинской деятельности
• Организация взаимодействия субъектов лицензионных отношений в сфере медицинской деятельности
• Административная ответственность за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Осуществление государственной власти всегда связано с реализацией функций государства. Одной из важнейших функций государства, в особенности социального, которым согласно ст. 7 Конституции РФ провозглашается Россия, является создание системы независимой оценки качества социальных учреждений, в том числе в сфере здравоохранения. Неотъемлемым элементом такой системы является функционирование эффективного отлаженного механизма лицензирования медицинской деятельности.

В современных условиях не сформирована централизованная система государственного контроля за качеством работы медицинских организаций, в том числе система оценки качества деятельности медицинских р аботников в структуре лечебных учреждений ¹ . Как следствие – количество нарушений лицензионных требований и условий медицинскими организациями ежегодно увеличивается.

В ходе контрольных мероприятий, проведенных Росздравнадзором в 2013 году, было выявлено 16 120 нарушений, то есть в отношении одного юридического лица (индивидуального предпринимателя) в процессе одной проверки выявлялось не менее двух нарушений действующего законодательства в сфере здравоохранения. При этом 1 861 юридическое лицо и индивиду альный предприниматель нарушили обязательные требования, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, а 349 из них нарушили обязательные требования, явившиеся причиной причинения вреда жизни и здоровью граждан². Проведенное автором исследование результатов контрольно-надзорной деятельности Росздравнадзора позволяет сделать вывод о том, что доля организаций-нарушителей в 2013 г. увеличилась на 12 процентов по

¹ См.: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Парламентская
газета. 5-11 декабря 2014. № 43.

² См.: Мурашко М. А. Итоги работы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и ее
территориальных органов по субъектам Российской Федерации в 2013 г. // Вестник Росздравнадзора. 2014. № 2.
С. 8.

сравнению с показателями 2012 г. В последние годы данная тенденция по-прежнему сохраняется.

Передача части федеральных полномочий по лицензированию медицинской
деятельности на уровень убъектов Российской Федерации активизирует
необходимость формирования эффективного механизма реализации контрольных
функций органами исполнительной власти субъектов РФ по отношению к
медицинским организациям. Результаты проверок, проведенных

Росздравнадзором в последние годы в отношении субъектов РФ по вопросам осуществления переданных полномочий о лицензированию медицинской деятельности, свидетельствуют об отсутствии надлежащего контроля со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ за соблюдением медицинскими организациями лицензионных требований и условий .

Значение темы диссертационного исследования возрастает в условиях:

формирования современной правовой базы, регламентирующей процедуры лицензирования медицинской деятельности;

оптимизации образовательной программы, направленной на повышение квалификации медицинских работников;

создания и внедрения новых медицинских технологий;

глобальной коммерциализации медицины;

необходимости усиления контроля за субъектами медицинской деятельности в целях защиты прав и здоровья населения;

повышения влияния профессиональных врачебных объединений медицинских организаций на принятие решений в сфере здравоохранения.

Отмеченные проблемы административно-правового регулирования лицензирования медицинской деятельности обуславливают актуальность научного поиска и обоснования управленческих решений, направленных на повышение эффективности административных процедур лицензирования медицинской деятельности.

См.: Мурашко М. А. Итоги работы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и ее территориальных органов по субъектам Российской Федерации в 2013 г. // Вестник Росздравнадзора. 2014. № 2. С. 15.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы разработки модели управления процессом лицензирования и аккредитации медицинской деятельности впервые получили свое отражение в диссертационном исследовании Л. В. Меремьянина в конце 90-х годов ХХ века.

Теоретические основы института лицензирования системно разработаны в трудах А. Б. Багандова, Г. В. Акимцевой, Н. А. Рубановой и ряда других авторов.

Концепция саморегулирования профессионального сообщества применительно к лицензированию различных видов деятельности глубоко исследована в работе Г. В. Мельничука.

Наиболее значимыми в рассматриваемой области являются научные разработки Г. В. Новохатского, связанные с раскрытием комплексного характера института медицинского лицензирования, включающего в себя нормы административного, административно-процессуального и гражданского права; А. В. Антимонова, отмечавшего особую ро ль компьютерных технологий в создании условий для снижения административных издержек при исполнении государственной функции по лицензированию медицинской деятельности.

Исследованию различных видов административных процедур посвящены труды И. М. Лазарева, А. В. Новикова, Р. С. Тихий, М. О. Ефремова и ряда других авторов.

Теоретическая и практическая значимость административных процедур как средства противодействия коррупции в системе органов публичной власти обосновывается в исследованиях Н. Б. Малявиной.

Высоко оценивая результаты научной деятельности вышеназванных и других ученых, следует признать, что несмотря на существенный вклад в формирование отдельных теоретических и практических положений рассматриваемой проблематики, тем не менее, до настоящего вре мени специальных исследований, направленных на изучение процедурного аспекта лицензирования медицинской деятельности, не проводилось.

Нормативную базу исследования составляют положения российского федерального законодательства и законодательства субъектов Российской

Федерации, а также подзаконных нормативных правовых актов, посвященных вопросам государственного регулирования процедур лицензирования медицинской деятельности. В целях проведения сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта построения моделей лицензирования медицинской деятельности исследуется также законодательство ряда зарубежных стран.

Цель диссертационного исследования заключается в формировании комплекса научно обоснованных положений об административно-правовых процедурах лицензирования медицинской деятельности, на основе которого представляется возможность: 1) систематизировать научные знания в области организации лицензирования медицинской деятельности; 2) выработать рекомендации по интенсификации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности.

Достижение данной цели обусловливает необходимость выделения и решения следующих теоретических и научно-практических задач:

1. введение в научный оборот понятийно -категориального аппарата, включающего понятия административной процедуры лицензирования медицинской деятельности и субъекта лицензионного правоотношения;

2. формирование комплекса научно обоснованных положений по практической реализации условий, способствующих повышению эффективности организации административных процедур лицензирования медицинской деятельности;

3. внедрение в практику самостоятельного направления оценки уровня квалификации медицинских кадров – административно-правовой процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников;

4. аргументация предложения по установлению дополнительного основания переоформления лицензии на осуществление медицинской деятельности;

5. обоснование концепции повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной

власти в целях оптимизации процедур лицензирования медицинской

деятельности;

6. выявление закономерностей организации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности и потребностей практики в рекомендациях организационного характера;

7. разработка предложений по совершенствованию норм об административной ответственности за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные
административно-правовыми нормами общественные отношения,

складывающиеся в процессе лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие процедуры лицензирования медицинской деятельности в России и зарубежных странах, практика их применения, а также тенденции и факторы развития административно-правового регулирования отношений в области лицензирования медицинской деятельности.

Методология и методика исследования основывается на аккумулировании общенаучных способов и приемов, используемых в целом юридической наукой.

В основу исследования положены философские методы, являющиеся универсальными методами познания, включая метод диалектического познания, что позволяет выявить природу и сущность административно-правового регулирования в рассматриваемой области.

В работе широко используется сравнительно-правовой метод, который основывается на сопоставлении исходных явлений. Например, становление и развитие современной модели лицензирования медицинской деятельности в России требует рассмотрения аналогичных моделей в других странах.

Существенное значение отводится применению социологического метода, который позволяет определить эффективность административно-правового регулирования лицензирования медицинской деятельности.

Важным при характеристике административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности является акцентирование вни мания на историческом методе познания. Такой подход дает возможность рассматривать существующие административно-правовые явления в сфере лицензирования медицинской деятельности не только с точки зрения настоящего, но и с позиций их прошлого.

Для проведения анализа законодательства, действующего в системе
административно-правовых процедур лицензирования медицинской

деятельности, и соотношения правовых норм с существующими в этой области отношениями используется догматический, или формально-логический, метод.

В целом же в ходе проведенного исследования были использованы все методы познания в совокупности, а приоритет в использовании какого-либо из них определялся в зависимости от поставленных задач.

Теоретическую базу исследования составили научные положения в области административного права и процесса, государственного управления и других наук, представленные в труд ах таких ученых, как А. Б. Агапов,

A. П. Алёхин, Д. Н. Бахрах, А. С. Дугенец, С. З. Женетль, А. Н. Кармолицкий,

B. Я. Кикоть, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, А. Е. Лунёв, Ю. И. Мигачев,
И. В. Панова, Н. И. Побежимова, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин,
Ю. Н. Старилов, С. А. Старостин, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров и другие.

Труды известных вышеперечисленных ученых заложили фундамент для формирования отдельных теоретических положений в рамках настоящего исследования и разработки научно-практических рекомендаций по обеспечению эффективности деятельности в сфере административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности.

Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения; материалы

информационно-аналитических обзоров по проблеме организации административных процедур лицензирования медицинской деят ельности. В основу исследования положены данные, полученные в результате опросов граждан; правоприменительная практика уполномоченных органов исполнительной власти в сфере регулирования административных процедур лицензирования медицинской деятельности.

Кроме того, в работе представлены данные, полученные в результате анализа методических рекомендаций и других источников, содержащих информацию о состоянии и тенденциях организации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности.

Репрезентативность эмпирического исследования проверялась путем контрольного изучения статистических материалов, методических рекомендаций и других данных, а также взаимодействия с практическими работниками.

Научная новизна исследования состоит в формировании нового
направления в системе административных процедур лицензирования

медицинской деятельности – процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников.

Наиболее значимые и апробированные результаты исследования заключаются:

во введении в научный оборот понятийно -категориального аппарата, включающего понятия административной процедуры лицензирования медицинской деятельности и субъекта лицензионного правоотношения;

в формировании комплекса научно обоснованных положений по практической реализации условий, способствующих повышению эффективности организации административных процедур лицензирования медицинской деятельности;

в аргументации предложения по установлению дополнительного основания переоформления лицензии на о существление медицинской деятельности;

в обосновании концепции повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной власти в целях оптимизации процедуры лицензирования медицинской деятельности;

в выявлении закономерностей организации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности и потребностей практики в рекомендациях организационного характера;

в разработке предложений по совершенствованию норм об административной ответственности за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности.

Принимая во внимание многообразие проблем, возникающих при административно-правовом регулировании процедур лицензирования медицинской деятельности, автор стремился исследовать наиболее важные вопросы, не получившие до настоящего времени надлежащей теоретической проработки.

Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Авторская модель комплексного понятия административной процедуры
лицензирования медицинской деятельности как:

особого вида административной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленной на государственное подтверждение необходимой квалификации медицинского работника в целях предоставления права осуществления медицинской деятельности;

многоэтапного процесса реализации административных полномочий лицензирующими органами в сфере установления, изменения или прекращения правосубъектности медицинской организации с целью формирования благоприятного климата предоставления медицинских услуг.

2. Разработанный автором к омплекс научно обоснованных положений по
реализации условий, способствующих повышению эффективности организации

административных процедур лицензирования медицинской деятельности, который включает в себя:

закрепление обязанности переоформления лицензии в о всех случаях, связанных с предоставлением услуг в условиях дневного стационара;

исключение равенства между ра ботами (услугами), оказываемыми при осуществлении специализированной медицинской помощи, и работами (услугами), оказываемыми при осуществлении первичной медико-санитарной помощи.

3. В связи с отсутствием эффективного механизма оценки качества деятельности медицинских работников автором обоснована необходимость внедрения в практику административно-правовой процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников на основе разработанного диссертантом проекта Федерального закона «О лицензировании профессиональной деятельности медицинских работников».

4. Авторское определение субъекта лицензионного правоотношения в сфере медицинской деятельности как субъекта административного права, выступающего в роли представителя интересов лицензирующего органа, медицинской или иной организации любой формы собственности, индивидуального предпринимателя, а также медицинского работника в процессе лицензирования медицинской деятельности и реализующего свою правосубъектность (полномочия) в установленных законом пределах с целью достижения нормативно закрепленного результата исполнения государственной функции по лицензированию медицинской деятельности.

5. Разработанное диссертантом положение по установлению дополнительного основания переоформления лицензии на осуществление медицинской деятельности, связанного с выявлением технической ошибки при оформлении разрешительной документации, получило отражение в авторской редакции части 1 и 2 статьи 18 Федерального закона № 99-ФЗ⁴:

⁴ Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 09.05.2011. № 19. Ст. 2716.

«1. Лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, выявления технической ошибки.

2. До переоформления лицензии в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности, за исключением его осуществления по адресу, не указанному в лицензии, или по истечении срока, определенного частью 5 настоящей статьи, и (или) выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, но не указанных в лицензии или указанных в связи с технической ошибкой».

6. Обоснованная автором концепция повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной власти при проведении документарной проверки соискателя лицензии (лицензиата) включает в себя внедрение оценки соответствия сведений об образовании медицинских работников данным Федерального регистра медицинских работников. Реализация указанного организационно-технического мероприятия представлена в авторской редакции пункта 12 Постановления Правительства РФ № 291 :

«Лицензионный контроль осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с учетом особенностей, установленных Федеральным

Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 291 (ред. от 15.04.2013) «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» // Собрание законодательства РФ. 23.04.2012. № 17. Ст. 1965.

законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», и включает в том числе проведение проверок соблюдения порядков оказания медицинской помощи, утверждаемых Министерством здравоохранения Российской Федерации, осуществления внутр еннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности, проверок сведений об образовании медицинских работников, в том числе данных об образовательных организациях и о документах об образовании и (или) о квалификации, путем оценки соответствия содержащейся в них информации сведениям, отраженным в Федеральном регистре медицинских работников».

7. Совокупность положений, определяющих организационную
составляющую административных процедур лицензирования медицинской
деятельности, реализуется в следующих авторских рекомендациях:

включение комплекса мер по противодействию коррупции в систему внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности;

расширение предмета выездной проверки соискателя ли цензии (лицензиата) в части установления обязательного требования по практической реализации антикоррупционных мер в медицинской организации.

Результатом выше рассмотренных теоретических изысканий явилась авторская редакция статьи 90 Федерального закона № 323-ФЗ⁶:

«Органами, организациями государственной, муниципальной и частной
систем здравоохранения осуществляется внутренний контроль качества и
безопасности медицинской деятельности в порядке, установленном

руководителями указанных органов, организаций. Мероприятия по противодействию и предупреждению коррупции являются частью внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности».

8. Авторская редакция диспозиции части 1 статьи 5.63 КоАП РФ,
позволяющая охватить нормами об административной ответственности целый ряд

⁶ Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 22.10.2014) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 28.11.2011. № 48. Ст. 6724.

нарушений процедур лицензирования медицинской деятельности, в настоящее время не подпадающих под действие рассматриваемой статьи:

«1. Нарушение должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, работником многофункционального центра, работником иной организации, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работником государственного учреждения, осуществляющего д еятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, порядка предоставления государственной услуги, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти или государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния».

Теоретическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административно-правового регулирования процедур лицензирования медицинской деятельности, позволяющее сформулировать выводы, которые могут быть использованы п ри дальнейшем изучении проблематики административного права и процесса.

Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности, которые могут быть использованы в законотворческом процессе, а также в деятельности Минздрава РФ, Роспотребнадзора РФ, Ро сздравнадзора РФ и других органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Результаты исследования наряду с использованием в научно-

исследовательской и практической деятельности могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического и медицинского профилей в

процессе преподавания курса административного права и процесса, а также специализированных учебных курсов.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечиваются: методологией исследования, комплексным подходом к изучению административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности, а также репрезентативностью собранного и проанализированного эмпирического материала, на котором основываются разработанные в диссертации научные положения.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, а также прикладные а спекты исследования, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в научных статьях общим объемом 7 п. л., из которых 10 опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, рекомендованный ВАК при Минобрнауки России.

Значительная часть сформулированных в диссертации идей, предложений и рекомендаций прошла апробацию на I Московском юридическом форуме (Кутафинские чтения) – г. Москва, 2014 г.; Всероссийской межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного законодательства» – Москва, 2014 г.; V М еждународной научно-практической конференции «Академическая наука – проблемы и достижения» – North Charleston, USA, 2014 г.; Зимней школе молодых ученых – 2015 «Продвижение юридических школ на российском научном пространстве» и др.

Структура диссертации обусловлена предметом, объектом, целью, задачами исследования, логикой его проведения и полученными результатами. Работа состоит из введения, двух глав , объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.

Становление и развитие правовых актов лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации

Все многообразие административных процедур, по мнению автора, можно разделить на три основные группы. К первой группе относятся лицензионно разрешительные процедуры. На примере лицензирования медицинской деятельности в рамках данной группы, по мнению автора, целесообразно рассматривать следующие административные процедуры: рассмотрение заявления, документов и принятие решения о предоставлении (или об отказе в предоставлении) лицензии на осуществление медицинской деятельности; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности; контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности; обращение в суд с заявлением о приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий, об аннулировании лицензии на осуществление медицинской деятельности; ведение реестра лицензий на осуществление медицинской деятельности и предоставление заинтересованным лицам сведений из реестра и иной информации о лицензировании. Результатом лицензирования является решение лицензирующего органа о предоставлении (переоформлении) лицензии и выдача документа, подтверждающего наличие (переоформление) лицензии, либо решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении (переоформлении) лицензии.

Ко второй группе относятся регистрационные процедуры. Например, предоставление государственной услуги по регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей включает в себя следующие административные процедуры: - прием и регистрация представленных документов; Там же. - формирование и направление межведомственного запроса в государственные органы и иные органы, участвующие в предоставлении государственной услуги, о предоставлении документов, необходимых для предоставления государственной услуги; - рассмотрение представленных документов и принятие решения о государственной регистрации либо об отказе в государственной регистрации; - подготовка и оформление документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги; - выдача документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги. Результатом данной услуги является внесение записи в ЕГРЮЛ (ЕГРИП) и выдача соответствующих документов.

К третьей категории административных процедур относятся правотворческие процедуры. Правотворческий процесс – это процедура, установленная соответствующими законами и включающая в себя ряд стадий. В юридической литературе называют разное число стадий. Так, В. В. Лазарев и С. В. Липень выделяют следующие три стадии правотворчества: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие. Автор же считает целесообразным выделять следующие стадии правотворческой процедуры: принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права; подготовка проекта нормативного правового акта; рассмотрение его правотворческим органом; обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами; принятие нормативного правового акта; опубликование нормативного правового акта. Данной позиции также придерживается профессор В. М. Сырых. Большинство вышеуказанных стадий правотворческого процесса носит подготовительный характер и не порождает правовых последствий. Однако наличие этих стадий для правотворческого процесса необходимо. Официальному закреплению государственной воли в нормах права и их опубликованию отводится две (три) стадии, превращающие проект нормативного правового акта в правовой документ, имеющий общеобязательный характер. Результатом правотворческих процедур является принятие, изменение или отмена нормативных правовых актов разной юридической силы.

Важно отметить, что в литературе существует два подхода к вопросу выделения отдельных стадий в разрешительном производстве. С одной стороны, некоторые авторы придерживаются позиции, которая заключается в возможности объединения различных процессуальных отношений при лицензировании в единый процесс, а следовательно, возможности деления этого процесса на отдельные стадии. Представителем данного подхода, например, является А. Б. Багандов, выделяющий в институте лицензионного процесса различные процедуры при осуществлении лицензионной деятельности. К таким процедурам он относит: процедуру выдачи лицензии, процедуру текущего контроля, процедуру применения мер ответственности за нарушение лицензионных требований и условий1.

Противоположную позицию занимает Г. В. Мельничук, который, напротив, исходит из невозможности разделения процедуры лицензирования на стадии, отмечая в то же время целесообразность выделения ряда самостоятельных производств в процессе лицензирования2, а именно: производство о выдаче лицензии; лицензионный контроль; переоформление, продление лицензии; аннулирование лицензии3.

Виды административных процедур лицензирования медицинской деятельности

Процедура представления документов в лицензирующий орган. Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы

представляются в лицензирующий орган непосредственно или направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. На практике, если документы непосредственно подаются представителем организации или индивидуального предпринимателя, лицензирующий орган требует от подающего их лица предъявления доверенности. Тот факт, что данное требование действительно предъявляется, подтверждается тем, что доверенность на лицо, представляющее документы, упомянута в форме описи.

Представленные документы принимаются лицензирующим органом по описи, копия которой с отметкой о дате приема в этот же день вручается соискателю лицензии либо направляется ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

В случае, если заявление о предоставлении лицензии оформлено с нарушением установленных требований или прилагаемые к нему документы представлены не в полном объеме, лицензирующий орган в течение трех рабочих дней со дня приема заявления вручает соискателю уведомление о необходимости устранения в тридцатидневный срок выявленных нарушений (представления отсутствующих документов) или направляет его заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Нарушением в оформлении заявления является как полное, так и частичное отсутствие в нем сведений, указанных в части 1 ст. 13 Федерального закона № 99-ФЗ и сведений, указанных в пп. «г», «д» п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации № 291 , а именно:

1) полного и (в случае, если имеется) сокращенного наименования, в том числе фирменного наименования, и организационно-правовой формы юридического лица, адреса его места нахождения, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять соискатель лицензии, государственного регистрационного номера записи о создании юридического лица, данных документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц, с указанием адреса места нахождения органа, осуществившего государственную регистрацию, а также номера телефона и (в случае, если имеется) адреса электронной почты юридического лица;

2) фамилии, имени и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, адреса его места жительства, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять соискатель лицензии, данных документа, удостоверяющего его личность, государственного регистрационного номера записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя, данных документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, с указанием адреса места нахождения органа, осуществившего государственную регистрацию, а

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 09.05.2011. № 19. Ст. 2716.

Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 291 (ред. от 15.04.2013) «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» // Собрание законодательства РФ. 23.04.2012. № 17. Ст. 1965. также номера телефона и (в случае, если имеется) адреса электронной почты индивидуального предпринимателя; 3) идентификационного номера налогоплательщика, данных документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе; 4) лицензируемого вида деятельности, с указанием выполняемых работ, оказываемых услуг; 5) сведений о наличии выданного в установленном порядке санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений и (или) помещений, необходимых для выполнения соискателем лицензии заявленных работ (услуг); 6) сведений о государственной регистрации медицинских изделий (оборудования, аппаратов, приборов, инструментов), необходимых для выполнения соискателем лицензии заявленных работ (услуг). Не полным объемом документов является отсутствие каких-либо документов, указанных в части 3 ст. 13 Федерального закона № 99-ФЗ1, в том числе документов, указанных в п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации № 2912, а именно: 1) копий учредительных документов юридического лица, засвидетельствованных в нотариальном порядке; 2) копий документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, строений, сооружений и (или) помещений, необходимых для выполнения заявленных работ (услуг), права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае, если такие права зарегистрированы в указанном реестре, - сведений об этих зданиях, строениях, сооружениях и (или) помещениях);

Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 291 (ред. от 15.04.2013) «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» // Собрание законодательства РФ. 23.04.2012. № 17. Ст. 1965. 3) копий документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании медицинских изделий (оборудования, аппаратов, приборов, инструментов), необходимых для выполнения заявленных работ (услуг); у руководителя медицинской организации, заместителей руководителя медицинской организации, ответственных за осуществление медицинской деятельности, руководителя структурного подразделения иной организации, ответственного за осуществление медицинской деятельности, - высшего медицинского образования, послевузовского и (или) дополнительного профессионального образования, предусмотренного квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения, сертификата специалиста, а также дополнительного профессионального образования и сертификата специалиста по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье»; у руководителя структурного подразделения медицинской организации, осуществляющего медицинскую деятельность, - высшего профессионального образования, послевузовского (для специалистов с медицинским образованием) и (или) дополнительного профессионального образования, предусмотренного квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения, и сертификата специалиста (для специалистов с медицинским образованием);

Организация взаимодействия субъектов лицензионных отношений в сфере медицинской деятельности

Подобная ситуация складывается относительно ответственности за невыполнение обязанностей о сообщении информации о конфликте интересов. Так, непредставление медицинским работником сведений о возникновении конфликта интересов руководителю медицинской организации, в которой он работает, влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Следует отметить, что выявленный ранее пробел в определении срока предоставления информации медицинским работником о возникновении конфликта интересов, по сути, делает невозможным процедуру привлечения к административной ответственности за соответствующее правонарушение. Таким образом, разработанная система урегулирования конфликта интересов на практике не работает.

По мнению автора, в каждой медицинской организации должно быть разработано и локальным нормативным актом утверждено типовое положение о конфликте интересов с четкой регламентацией процедуры раскрытия конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности, а также организована Комиссия по соблюдению норм корпоративной этики и урегулированию конфликта интересов, которые позволят обеспечить своевременное выявление конфликта интересов в деятельности работников медицинской организации. Отметим, что данное направление является одним из ключевых элементов предотвращения коррупционных правонарушений.

Положение о конфликте интересов – это внутренний документ организации, устанавливающий порядок выявления и урегулирования конфликтов интересов, возникающих у работников организации в ходе выполнения ими трудовых обязанностей. При разработке положения о конфликте интересов следует обратить внимание на включение в него следующих аспектов: - цели и задачи положения о конфликте интересов; - используемые в положении понятия и определения; - круг лиц, попадающих под действие положения; - основные принципы управления конфликтом интересов в организации; - порядок раскрытия конфликта интересов работником организации и порядок его урегулирования, в том числе возможные способы разрешения возникшего конфликта интересов; - обязанности работников в связи с раскрытием и урегулированием конфликта интересов; - определение лиц, ответственных за прием сведений о возникшем конфликте интересов и рассмотрение этих сведений; - ответственность работников за несоблюдение положения о конфликте интересов.

В целях создания комплексной организованной системы противодействия коррупции в каждой медицинской организации помимо указанного положения необходимо разработать и внедрить целый ряд распорядительных документов, среди которых следующие: - положение о мерах по предупреждению и противодействию коррупции; - антикоррупционная политика медицинской организации; - приказ о назначении лиц, ответственных за реализацию антикоррупционной политики; - приказ о включении в трудовые (гражданско-правовые) договоры работников обязанностей по предупреждению и противодействию коррупции; - кодекс служебного поведения медицинского работника; - перечень типовых ситуаций конфликта интересов, отражающих специфику деятельности медицинской организации; - иные локальные нормативные акты, отражающие особенности внутренней организации противодействия коррупции.

Таким образом, рассмотрение различных форм взаимодействия субъектов лицензионных правоотношений в сфере медицинской деятельности позволяет сформулировать комплекс научно-теоретических положений. 1. Организация взаимодействия – это один из видов административно-правовых процедур, складывающихся между уполномоченными органами исполнительной власти и заявителем, а также непосредственно между органами исполнительной власти по поводу исполнения той или иной государственной функции. 2. Все формы организации процедуры взаимодействия при лицензировании медицинской деятельности целесообразно дифференцировать по горизонтали и по вертикали. 3. Взаимодействие уполномоченных органов исполнительной власти между собой в рамках исполнения государственной функции по лицензированию медицинской деятельности путем проверки представленной заявителем информации, используя различного рода реестры, наиболее прогрессивна как с точки зрения достоверности получаемых сведений, так и с точки зрения оперативности их выявления. 4. В целях обеспечения необходимых условий для проведения всестороннего лицензионного контроля целесообразно расширение предмета документарной проверки соискателя лицензии или лицензиата в части проверки сведений об образовании медицинских работников, в том числе данных об образовательных организациях и о документах об образовании и (или) о квалификации, посредством оценки соответствия содержащейся в них информации сведениям, отраженным в Федеральном регистре медицинских работников. 5. Автор предлагает рассматривать конфликт интересов в сфере здравоохранения как ситуацию, при которой личная заинтересованность работника медицинской организации, влияет или может повлиять на надлежащее исполнение своих трудовых обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью работника медицинской организации и правами и законными интересами самой организации, способное привести к причинению вреда интересам медицинской организации либо пациентам.

Административная ответственность за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности

Срок стажировки для лиц, имеющих стаж работы по врачебной специальности не менее трех лет, может быть сокращен в порядке, определяемом Министерством здравоохранения Российской Федерации совместно с Национальной Медицинской Палатой. Продолжительность стажировки не может быть менее восьми месяцев. Порядок прохождения стажировки определяется Министерством здравоохранения Российской Федерации совместно с Национальной Медицинской Палатой.

Врачом-специалистом в Российской Федерации не может быть лицо: 1) имеющее гражданство (подданство) иностранного государства или иностранных государств, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 2) признанное недееспособным или ограниченное в дееспособности решением суда, вступившим в законную силу; 3) состоящее на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств; 4) осужденное к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей медицинского работника, по вступившему в законную силу приговору суда, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости за умышленное преступление; 5) представившее подложные документы или заведомо ложные сведения при назначении на должность врача-специалиста; 6) ранее освобожденное от полномочий врача-специалиста на основании решения суда о лишении права осуществлять медицинскую деятельность по основаниям, установленным настоящим Федеральным законом, в том числе в связи с неоднократным совершением дисциплинарных проступков или нарушением законодательства (за исключением случаев сложения медицинским работником полномочий в связи с невозможностью исполнять профессиональные обязанности по состоянию здоровья).

Врач-специалист, занимающийся частной практикой, должен быть членом Медицинской Палаты. Статья 4. Лицензионные требования 1. В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих медицинскую деятельность) могут быть включены следующие требования: 1) наличие безупречной профессиональной репутации; 2) наличие высшего медицинского образования в имеющей государственную аккредитацию образовательной организации высшего образования; 3) наличие доказательств, подтверждающих успешное прохождение стажировки сроком не менее одного года; 4) наличие доказательств, подтверждающих успешную сдачу квалификационного экзамена; 5) наличие официального свидетельства о несудимости; 6) отсутствие медицинских противопоказаний для осуществления лицензируемого вида деятельности; 7) знание русского языка; 8) иные требования, установленные федеральными законами. 2. К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого гражданина, требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг. Статья 5. Лицензия на право медицинской деятельности Медицинской деятельностью в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе заниматься гражданин Российской Федерации, получивший лицензию на право этой деятельности.

Лицензия на право медицинской деятельности (далее - лицензия) выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии.

Порядок выдачи лицензии устанавливается Министерством здравоохранения Российской Федерации. Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в суд в течение месяца со дня получения решения территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.

Гражданин, получивший лицензию, но не приступивший к работе в должности врача-специалиста в течение трех лет, допускается к должности врача-специалиста только после повторной сдачи квалификационного экзамена.

Для организации квалификационного экзамена при территориальном органе федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, образуется квалификационная комиссия.

В состав квалификационной комиссии входят представители территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, представители научного сообщества, кандидатуры которых представлены Национальной Медицинской Палатой, и врачи-специалисты, имеющие стаж работы по врачебной специальности не менее чем десять лет. Представители федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, вправе принимать участие в работе квалификационной комиссии.