Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Публичные закупки как сфера специального административно-правового регулирования: материально-правовой аспект 16
1. Государственные и муниципальные нужды как фундаментальная категория сферы публичных закупок 16
2. Административно-правовые отношения в сфере публичных закупок 42
3. Право публичных закупок как правовой институт 64
Глава 2. Публичные закупки как административно-процедурная деятельность 80
1. Общая характеристика административно-процедурной формы публичных закупок 80
2. Административно-правовой статус участников административных процедур в сфере публичных закупок 96
3. Административные акты и государственный (муниципальный) контракт в процедуре осуществления публичных закупок 130
4. Стадии административно-процедурной деятельности по удовлетворению потребности публично-правовых образований в экономических благах 159
Глава 3. Механизмы обеспечения законности и эффективности публичных закупок 184
1. Контроль в сфере публичных закупок 184
2. Административный способ защиты прав участников закупок 211
3. Судебный способ защиты прав участников закупок 232
Заключение 242
Список использованных источников 250
- Государственные и муниципальные нужды как фундаментальная категория сферы публичных закупок
- Общая характеристика административно-процедурной формы публичных закупок
- Стадии административно-процедурной деятельности по удовлетворению потребности публично-правовых образований в экономических благах
- Судебный способ защиты прав участников закупок
Государственные и муниципальные нужды как фундаментальная категория сферы публичных закупок
Удовлетворение государственных и муниципальных нужд продекларировано в качестве легальной цели осуществления публичных закупок, на что указывают наименование и сфера применения профильного Закона «О контрактной системе» («…для обеспечения государственных и муниципальных нужд». – М.С.). Полагаем, что данная категория выступает ключевой, ибо задает вектор всему нормативному регулированию и правоприменильной деятельности в исследуемой сфере. Л.В. Андреева обоснованно отмечает: «отнесение тех или иных потребностей к государственным или муниципальным нуждам влечет применение специального механизма их удовлетворения»1. То есть содержанием государственных и муниципальных нужд определяются границы сферы публичных закупок как области специального правового регулирования, и по этой причине оно подлежит обстоятельному анализу. В частности, так называемые корпоративные закупки, регламентированные Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон «О закупках»)2, по своей природе не направлены на удовлетворение государственных и муниципальных нужд и, как следствие, не включены в предмет настоящего исследования. Ранее действующим Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон «О размещении заказов»)1 государственные нужды определялись как: «обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также – федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ» (ст. 3).
Закон «О контрактной системе» хотя и не предусматривает легального определения государственных и муниципальных нужд, однако, по существу воспроизводит концепцию ранее предыдущего законодательства, раскрывая указанный феномен через цели осуществления закупок: «выполнение государственных и муниципальных программ; исполнение международных обязательств РФ и межгосударственных целевых программ; выполнения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления» (ст. 13).
Обобщение данных нормативных положений в совокупности с историческим анализом позволяет выделить признаки государственных нужд:
- они представляют собой потребность специальных субъектов - публично-правовых образований, заказчиков1, обусловленную необходимостью осуществлять функции и полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, решать вопросы местного значения, исполнять международные обязательства Российской Федерации;
- объектом соответствующей потребности выступают экономические блага - товары, работы, услуги;
- эти нужды обеспечиваются за счет средств бюджета и внебюджетных источников.
Подобное понимание структурных компонентов государственных и муниципальных нужд практически общепринято в науке2. Например, Л.В. Андреева рассматривает государственные нужды как «потребность в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий, как государства, так и государственных заказчиков»3. Через категорию потребности государственные нужды определяют также П.С. Тарабаев и А.В. Яровой4. Как юридическую форму выражения (бытия) публичного интереса предлагают понимать государственные нужды В.В. Ванин и В.С. Гладков5. В свою очередь,
А.Н. Кайль в качестве наиболее существенного их признака называет источник финансирования1.
Полагаем, что обоснованно рассматривать государственные и муниципальные нужды как формализованную потребность в экономических благах, обеспечивающих выполнение функций публичной власти.
Во-первых, сама по себе потребность может приобретать свойство правовой категории только после ее объективирования путем отражения в официальных актах. Выявление и фиксация государственных (муниципальных) нужд происходит в рамках законодательно закрепленных административных процедур, которые предполагают соблюдение правил нормирования (система требований к закупаемой продукции и (или) затратам на обеспечение функций заказчиков), обоснования закупок (установление на этапе подготовки плана закупок и плана-графика соответствия планируемой закупки легальным целям их осуществления). Окончательное выражение соответствующая нужда приобретает при описании объекта закупки на стадии определения поставщика (ст. 18, 19, 33 Закона «О контрактной системе»).
Во-вторых, используемое в законе словосочетание «товары, работы, услуги» не отражает всей совокупности видов объектов закупки (например, можно упомянуть приобретение лицензий на использование программного обеспечения). Как обоснованно отмечает Д.А. Чваненко, «de lege lata словосочетание “товары, работы, услуги” и производные от него формулировки являются юридическим синонимом термина “гражданский оборот”, а не указанием на куплю-продажу, подряд и услуги»2. В связи с этим в настоящей работе используется понятие «экономические блага», т.е. «материальный или нематериальный предмет, осуществляющий функцию удовлетворения человеческих потребностей»1.
Анализируя легальные определения государственных и муниципальных нужд, К.В. Черкасов и Е.Б. Лапина отмечают, что «ни в одном из указанных актов не содержалось указание на то, что следует считать такими потребностями, т.е. по каким критериям следует различать потребности государства и иных субъектов»2. А потому актуальным представляется отграничение государственных (муниципальных) нужд и собственных потребностей заказчиков (так называемых «учрежденческих»3 или «ведомственных» нужд4). В пользу самостоятельного существования последних в разное время высказывались Е.А. Суханов, С.А. Спиридонов, Ф.А. Тасалов, М.В. Шмелева5. Более того, ранее Закон «О размещении заказов» оперировал понятием «нужды бюджетных учреждений», что позволило Высшему Арбитражному Суду РФ сформулировать следующий вывод: «Для удовлетворения потребностей публично-правовых образований в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления государственных функций и полномочий, для решения вопросов местного значения государственным (муниципальным) заказчиком заключается государственный (муниципальный) контракт в интересах и от имени публично-правового образования. Для обеспечения собственных потребностей бюджетным учреждением заключается договор от своего имени, и в данном случае учреждение выступает как юридическое лицо со специальной правоспособностью, действующее в собственных интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах»1. При чем до внесения соответствующих изменений Федеральное казначейство разъясняло, что «бюджетное учреждение согласно статье 161 БК РФ не имеет ни собственных средств, ни собственных нужд из чего следует, что бюджетное учреждение в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять производимые расходы на “собственные” и “государственные» нужды»2.
Общая характеристика административно-процедурной формы публичных закупок
Как следует из выводов, сформулированных в предыдущей главе, осуществление публичных закупок является функцией публичной администрации – основным способом удовлетворения государственных и муниципальных нужд. При этом специфику данной функции придает то обстоятельство, что ее реализация возможна исключительно во взаимодействии с частными лицами – гражданами и организациями, преследующими собственный экономический интерес. В этом смысле публичные закупки образуют сферу тесного соприкосновения публичных и частных интересов, что требует формирования адекватных юридических механизмов обеспечения их баланса при одновременном достижении главной цели закупочной деятельности – максимально эффективного удовлетворения потребностей публично-правовых образований в экономических благах. Представляется, что таким механизмом могут выступать (и выступают) административные процедуры, а соответствующая деятельность публичной администрации и ее агентов носит процедурно-процессуальный характер.
Вопросы понимания и соотношения видов административно-процедурных (процессуальных) форм деятельности публичной администрации являются предметом неутихающих дискуссий. В целом при их определении ученые, как правило, обращаются к таким категориям, как «процесс», «производство» и «процедура». Но как верно отмечает Д.Н. Бахрах, содержание этих терминов нормативно не определено, правом не закреплено, поэтому они часто используются как синонимы, а «производство» – еще и в разных значениях»1. Причем указанные категории соотносятся по абсолютно разным критериям, с использованием различных методологических подходов.
Пожалуй, наиболее известна длительная дискуссия между сторонниками «управленческой (широкой)»2 и «юрисдикционной»3 концепций административного процесса4. Так, согласно первому подходу административный процесс есть форма осуществления норм материального административного права5. В соответствии со вторым он представляет собой «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» 6. Некоторые исследователи наряду с управленческим и административно-юрисдикционным выделяют еще и собственно «административный процесс» (в значение административной юстиции/ судопроизводства)7. В других случаях административный процесс понимается исключительно как судопроизводство8. При этом споры вызывает и дифференциация административного процесса – возможность деления его на виды. Так, И.В. Панова подразделяет его на административно-нормотворческий, административно-правонадели-тельный, административно-юрисдикционный процессы1, а В.Д. Сорокин настаивает на единстве административного процесса2.
Наличие столь разных представлений об административном процессе не могло не отразиться на решении вопроса о его соотношении с иными процессуальными формами – производством и процедурой.
А.И. Стахов, подразделяющий административно-процессуальные формы деятельности публичной администрации на процессуальные действия, административное производство и административный процесс, соотносит их между собой соответственно как частное, целое и общее3. В ранних работах Н.Г. Са-лищева противопоставляла понятия «административное производство» и «административный процесс»: первое представляет собой порядок разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления, а второе, напротив, выражает внешнюю функцию соответствующего органа, заключающуюся в разрешении в принудительном порядке спора либо применении мер государственного принуждения4. По мнению В.Д. Сорокина, процесс и производство соотносятся как общее и особенное, производство является частью процесса, а процесс есть совокупность производств5. Аналогичной точки зрения придерживается Д.Н. Бахрах6.
С.Д. Хазанов, отграничивая процедуру от производства, отмечает, что «претендовать на статус административного производства имеет право не любая административная процедура, а только такая, которая имеет процессуальную структуру, предусматривает особый процессуальный статус участников, обеспечена доказательствами, видами процессуальных решений»1. С.А. Старостин определяет административное производство как совокупность процедур2. Д.Н. Бахрах и В.Н. Протасов понимают юридический процесс как разновидность процедуры3. В свою очередь, А.Ю. Якимов и П.И. Кононов полагают, что данные категории соотносятся как содержание и форма4. В свою очередь в учебнике Административного процесса Российской Федерации, подготовленном коллективом профильной кафедры Московского государственного юридического университета (МГЮА) сформулирован вывод о том, что административный позитивный управленческий процесс реализуется в форме процедур, а административный юрисдикционный процесс – в форме конкретных производств5.
Каждая из приведенных точек зрения несомненно обогатила доктрину административного права и придала импульс исследованиям процессуальных (процедурных) явлений правовой действительности6. однако анализ дискуссионных вопросов природы административного процесса и его соотношения с административными производствами и административными процедурами не входит в наши задачи. В этом контексте считаем возможным согласиться с мнением Д.Н. Бахраха, отметившего, что правильнее говорить об административно-процессуальной деятельности1. Представляется, что использование понятия «административно-процедурная (процессуальная)» деятельность не будет вызывать особых споров, однако при этом поможет раскрыть суть исследуемого вопроса2. По нашему мнению, одним из ключевых моментов, характеризующих правоотношения в сфере публичных закупок, является их процессуали-зация, т. е. облечение в особую процедурно-процессуальную форму, и то, как данная форма будет именоваться (условно: «закупочное производство», «закупочный процесс» или «процесс удовлетворения публичных потребностей в экономических благах») не имеет принципиального значения.
При всем при этом, рассматривая и дифференцируя формы такой деятельности в сфере публичных закупок, нельзя избежать обращения к категориям «юридический процесс»3 и «административные процедуры» (характеристики которых будут приведены ниже).
Выше уже было показано, что осуществление публичных закупок есть деятельность публичной администрации и ее агентов, облеченной в особую административно-процедурную форму. Причем эта форма является сложноструктурированной, о чем свидетельствует система стадий, каждая из которых характеризуется специальными статусами участников, актами, мерами принуждения, различной степенью доминирования публично-правовых и частноправовых начал, а также типов правового регулирования. В этом смысле данная форма по природе ближе к юридическому процессу, на разных этапах которого выполняются административные процедуры особого рода, в конечном счете преследующие достижение единой цели – максимально эффективного удовлетворения публичной потребности в экономических благах.
Таким образом, одной из значимых для описания феномена административно-процедурной деятельности в сфере публичных закупок является категория административных процедур, в числе которых выделяются процедуры планирования, определения поставщика, обжалования, организации исполнения контракта, а также контроля, мониторинга и аудита в сфере закупок.
Стадии административно-процедурной деятельности по удовлетворению потребности публично-правовых образований в экономических благах
Любая сложная процедурно-процессуальная деятельность может быть логически структурирована путем выделения в ней относительно автономных последовательных стадий. Как отмечается в научной литературе, под стадией понимается относительно самостоятельная часть административной деятельности, необходимая для достижения общего результата, которой присущи следующие признаки: специфическая непосредственная цель, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий; специфичный состав субъектов правоотношений; специфическая собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения (промежуточные, окончательные)1.
Дифференцируются эти стадии по различным критериям. При этом, по верному мнению И.Я. Дюрягина, необходимо отличать стадии, составляющие логическую последовательность действий при вынесении акта применения права, от стадий функционального характера, т. е. от этапов разбирательства всего дела, закрепляемых в разнообразных правоприменительных актах2. Аналогичный подход к разделению стадий юридического процесса на два больших уровня (блока) – стадии логической последовательности и стадии функционального использовали В.М. Горшенев и И.В. Бенедик3.
К стадиям логической последовательности традиционно относят: анализ ситуации, подготовку и принятие административного акта, исполнение правового акта. Отмечается, что такой трехстадийный цикл является типовым, а реальные административные производства имеют свои особенности1. В свою очередь, функциональные стадии представляют собой последовательно осуществляемый комплекс действий, закрепляемых в разнообразных процессуальных актах и имеющих целью достижение необходимого результата, предусмотренного соответствующей нормой материального права2.
Особая специфика присуща и структуре процедурно-процессуальной деятельности в сфере публичных закупок. Любая из ее стадий может быть подвергнута делению исходя из логики последовательности осуществления правоприменительной деятельности, при этом такое деление вполне соотносится с традиционным пониманием системы стадий применения права: сбор и оценка информации, принятие решения (команда) и обеспечение его реализации3. Кроме того, для каждой стадии характерен особый процедурно-процессуальный статус субъектов, собственный набор административных актов, детальная регламентация прав и обязанностей субъектов, а также своя промежуточная цель.
С точки зрения логической последовательности деятельности по осуществлению публичных закупок условно можно выделить стадии:
- анализа и объективизации потребности в закупке товара, работы, услуги (включение информации о предполагаемой закупке в акты планирования);
- подготовки и принятия решения об осуществлении закупки и детализированных параметрах приобретаемой продукции (формирование документации о закупке, ее размещение в единой информационной системе);
- выбора контрагента и оформление правоотношений с ним (подведение итогов определения поставщика, заключение контракта); исполнения возникшего обязательства (исполнение взаимных обязательств по контракту).
Однако нормативно эти стадии в большей мере структурированы по функциональному критерию. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона «О контрактной системе» указанный закон распространяется на отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в части, касающейся:
- планирования закупок;
- определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- заключения контракта;
- особенностей исполнения контракта;
- мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
- аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
- контроля за соблюдением законодательства.
Приведенные группы правоотношений во многом согласуются с системой стадий административно-процедурной деятельности по осуществлению публичных закупок.
В научном сообществе предпринимались попытки конструирования и классификации системы стадий процедуры публичных закупок. При этом ученые, чьи исследования были подготовлены в период действия предыдущего законодательства, как правило, ограничивались анализом только процедуры размещения заказа.
Так, О.А. Ступников предлагал рассматривать основные (подготовительная стадия, прием заявок участников размещения заказа, анализ этих заявок, определение победителя процедуры) и дополнительные (оформление отказа от заключения договора, согласование возможности заключения контракта с единственным поставщиком) стадии административной процедуры размещения заказа1. Но поскольку предметом исследования О.А. Ступникова выступали только отношения по размещению заказов, являющиеся эквивалентом правоотношений, возникающих на стадии определения поставщика согласно действующим нормативным правовым актам, результаты его работы нельзя в полной мере экстраполировать на весь комплекс отношений в сфере публичных закупок.
В свою очередь М.Н. Кудилинский в комплексе соответствующих правоотношений выделял семь стадий:
- планирование, которое не отождествляется с бюджетным планированием.
- утверждение документации о закупке;
- первичный отбор участников закупки, по результатам которого принимается решение о допуске или отказе в допуске лица к конкурсу или аукциону;
- собственно конкурс или аукцион. Стадия заканчивается составлением протокола, размещением его в Интернете и направлением его государственному заказчику в лице руководителя организации или уполномоченного им лица;
- факультативная стадия обжалования результатов размещения заказов;
- заключение государственного контракта;
- исполнение государственного контракта.
В итоге М.Н. Кудилинский приходит к выводу, что размещение государ ственного заказа как административное производство укладывается в общую процессуально-процедурную схему: возбуждение административного дела (вторая стадия), рассмотрение дела (третья и четвертая стадия), вынесение ре шения по делу (шестая и отчасти четвертая стадии) и обжалование решения (пятая стадия). Седьмая стадия согласно его позиции не относится непосред ственно к размещению заказов, однако отдельные ее аспекты неразрывно свя заны с процедурой размещения1. Стоит отметить, что несмотря на несовершен ство действующего на тот момент законодательства, регулирующего правоот ношения в данной сфере лишь фрагментарно, М.Н. Кудилинский абсолютно верно выявил тенденцию к формированию сложного процедурно-процессуального явления, охватывающего весь процесс публичных закупок, от планирования до исполнения контракта, включая и обжалование результатов отбора. Возникшее при этом смешение терминов (размещение заказа как административное производство в целом и как одна из его стадий), на наш взгляд, не преуменьшает значимость сформулированного вывода.
К.И. Фамиева по результатам анализа положений Закона «О контрактной системе» определяет систему основных стадий административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд следующим образом: планирование закупок товаров, работ, услуг; определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключение и исполнение контрактов. Кроме того, контрактная система предусматривает такие не относящиеся непосредственно к осуществлению закупки, но неразрывно связанные с ней процедуры, как мониторинг, аудит, контроль, обжалование закупок1.
Другие ученые, не поддерживающие напрямую (либо полностью опровергающие) административно-процессуально-процедурную природу форм деятельности по осуществлению закупок, также выделяют элементы или этапы, характеризующие динамику исследуемых правоотношений. Так, Л.В. Андреева пишет об: определении государственных нужд; формировании заказов на поставку товаров (работ, услуг); размещении заказов и заключении государственных контрактов; исполнении обязательств по государственным контрактам2, а М.В. Шмелева – планировании закупок; подготовке и разработке закупочной документации и проекта государственного контракта; проведении закупки; заключении контракта; исполнении контракта; сдаче отчетности по контрактной деятельности3.
Судебный способ защиты прав участников закупок
Судебный способ защиты нарушенного права был и остается предметом пристального внимания ученых-юристов. В частности, о проблематике административной юстиции, необходимости ее внедрения и становления в разное время писали Д.Н. Бахрах2, Ю.Н. Старилов3, Н.Г. Салищева1, В.Д. Сорокин2, А.В. Зеленцов3, И.В. Панова4.
Несомненно, в сравнении с подачей специальной административной жалобы обращение в суд имеет как преимущества, так и недостатки. По мнению О.А. Беляевой, «административная процедура существенно отличается от судебного процесса, но не заменяет и не исключает его, потому что в зависимости от способа защиты гражданских прав (судебного или административного) не может меняться цель защиты, меняется лишь механизм достижения этой цели, обусловленный отличиями юридической силы решений, принятых в судебном и административном порядке»5. Ф. А. Тасалов полагает, что «административный порядок обжалования способствует дополнительным издержкам всех участников процесса закупок и представляется неэффективным, поскольку решение антимонопольного органа не является окончательным и всегда может быть обжаловано заказчиком в арбитражном суде»6.
С.Н. Братусь в свое время писал: «судебная юрисдикция – более демократичный и в большей степени обеспечивающий установление материальной истины по делу инструмент, чем административная юрисдикция»7. Разумеется, при действующих процессуальных сроках у суда с очевидностью имеется больше возможностей для полного и всестороннего его рассмотрения, реализации принципа состязательности, в том числе в части заблаговременного представления и раскрытия доказательств. Однако при всем при этом судебный порядок лишен оперативности, присущей административному способу защиты нарушенного права. В свою очередь, своевременность рассмотрения дела и применения мер принуждения имеет особое значение для исследуемых правоотношений, в частности при защите субъективного публичного права на равный доступ к публичным закупкам. Реализация указанного права возможна в строго ограниченное время – до заключения и (или) исполнения контракта, поскольку после начала выполнения работ (оказания услуг, поставки товара) необходимость защиты права частного лица на участие в закупке вступает в противоречие с правом заказчика на своевременное и максимально эффективное удовлетворение его нужд. Современная судебная практика в случае подобной коллизии приоритет отдает интересам заказчика.
По нашему мнению, отраслевая квалификация правоотношений в сфере публичных закупок, характер спорного материального правоотношения не могут не влиять на вид судопроизводства, в порядке которого подлежат разрешению соответствующие споры. Иначе говоря, в конфликтах, участниками которых являются государственные (муниципальные) заказчики как агенты публичной администрации, могут использоваться следующие судебные способы защиты нарушенных прав:
- обжалование актов, действий (бездействия) заказчиков и их должностных лиц в порядке административного судопроизводства;
- оспаривание торгов как способа заключения договора в порядке, предусмотренном ГК РФ;
- понуждение к заключению договора, расторжению, изменению договора;
- взыскание убытков, неосновательного обогащения.
Если порядок рассмотрения дел о взыскании убытков, исполнении и расторжении договоров особых вопросов не вызывает (применяются правила искового производства), то процессуальная форма разрешения споров о законности действий и решений заказчиков на стадии определения поставщика не столь очевидна. Как уже было указано, речь при этом может идти об обжаловании актов (промежуточных и итоговых, которые оформляют результаты торгов в целом либо одного из этапов их проведения) либо об оспаривании торгов как способа заключения договора.
Сформированная в период действия Закона «О размещении заказов» судебная практика преимущественно стоит на позиции гражданско-правовой квалификации таких споров. Согласно одной из точек зрения решения комиссии заказчика по отклонению заявок участников государственных закупок, протоколы подведения итогов торгов не обжалуются в порядке главы 24 АПК РФ, т. е. в порядке административного судопроизводства. Заявителю предлагается подавать исковое заявление в суд об оспаривании торгов, ссылаясь на общие положения ст. 449 ГК РФ.
Так, Арбитражный суд Вологодской области пришел к выводу, что заявление об оспаривании протокола о результатах конкурса не подлежит рассмотрению в административно-правовом порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, а заявленный спор относится к числу гражданско-правовых, поскольку:
- протокол о результатах конкурса не может рассматриваться в качестве ненормативного акта;
- конкурсная комиссия не является государственным органом, органом местного самоуправления;
- конкурсная комиссия не реализует какие-либо властные полномочия при составлении протокола1.
В другом решении упомянутый арбитражный суд констатировал, что протокол оценки и сопоставления заявок является итоговым документом конкурса, в котором отражаются его результаты, и не может рассматриваться отдельно и независимо от торгов (конкурса). Суд указал, что оспоренный истцом протокол не является отдельным от торгов документом, содержащим обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия1.
О недопустимости рассмотрения в порядке главы 24 АПК РФ заявлений об обжаловании действий заказчика в случае признания конкурса несостоявшимся и заключения государственного контракта с единственным участником говорит и ФАС Северо-Западного округа2.
Вместе с тем, когда Арбитражный суд Московской области со ссылкой на нормы главы 24 АПК РФ принял 17.01.2011 решение от по делу № А41-15345/10 по заявлению о признании незаконным действий государственного заказчика по объединению в единый лот продукции, технология производства которой отличается, не согласившийся с ним Десятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 06.04.2011 по делу № А41-15345/10 аргументировал свою позицию уже на основании положений ГК РФ, регламентирующих признание торгов недействительными.
В абсолютном же большинстве случаев истцы сразу заявляют требования, основанные на положениях ГК РФ об оспаривании торгов, и соответственно суды лишены возможности проанализировать допустимость использования при разрешении подобных споров административно-правового инструментария.
Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, напротив, признал за участником размещения заказа право на обжалование положений аукционной документации в порядке пункта 2.1 статьи 57 Закона «О размещении заказов» и норм главы 24 АПК РФ»3.
Арбитражный суд Свердловской области в Решении от 16.10.2007 по делу № А60-7443/07-С7 пошел дальше, отказавшись удовлетворять заявленные в порядке общеискового производства требования о признании торгов недействительными по мотивом недопуска к участию в них. Суд отметил, что законность действий государственного заказчика по вопросу допуска истца к участию в конкурсе подлежит рассмотрению в отдельном судопроизводстве (административном).
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признал обоснованным рассмотрение в порядке главы 24 АПК РФ заявления о признании незаконными действий (бездействия) администрации (заказчика), выразившихся в утверждении документации по закупке1.
Семнадцатым арбитражным апелляционным судом рассмотрено дело о признании незаконными действий бюджетного учреждения при составлении «Технического задания» к аукционной документации2.