Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. 16
1.1. Административная правосубъектность общественных организаций как условие взаимодействия с полицией 16
1.2. Цели и задачи взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. 41
1.3. Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества 65
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование взаимодействия полиции с институтами гражданского общества 94
2.1. Полномочия полиции по взаимодействию с институтами гражданского общества . 94
2.2. Административные права и обязанности субъектов гражданского общества. 105
2.3. Общественные советы при органах внутренних дел как субъекты согласования интересов полиции и институтов гражданского общества 131
Заключение 148
Список источников, использованных в диссертации 156
- Административная правосубъектность общественных организаций как условие взаимодействия с полицией
- Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества
- Полномочия полиции по взаимодействию с институтами гражданского общества
- Общественные советы при органах внутренних дел как субъекты согласования интересов полиции и институтов гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена
необходимостью повышения эффективности решения возложенных на
полицию Федеральным законом «О полиции» задач по борьбе с
преступлениями и административными правонарушениями,
противодействию коррупции, экстремистским проявлениям и т.д. Эти задачи могут быть успешно решены полицией лишь при условии единения с обществом, доверия и содействия с его стороны.
Требования усилить взаимодействие полиции и других государственных органов с институтами гражданского общества неоднократно звучали с самых высоких трибун, в том числе в выступлениях Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации.
В целях решения поставленных задач в системе МВД России были образованы специальные подразделения по организации взаимодействия с институтами гражданского общества и средствами массовой информации, была принята Концепция совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009-2014 годы (далее - Концепция). Концепция формально была реализована три года назад и утратила силу, однако организация взаимодействия полиции с обществом, использование полицией потенциала гражданского общества остаются на недопустимо низком уровне, несмотря на то, что в стране наблюдается рост социальной активности как отдельных граждан, так и их объединений, которые принято называть институтами гражданского общества. Социальная активность проявляется, как правило, по наиболее острым, наиболее болезненным для гражданского общества проблемам, в том числе по тем, которые отнесены к ведению полиции - уличная и бытовая преступность, наркомания, поиск потерявшихся граждан и др. Но нередко проявления
4 гражданской активности воспринимаются сотрудниками полиции как помеха,
как препятствие служебной деятельности, а мероприятия по взаимодействию
проводятся формально, «для галочки».
Для взаимодействия полиции с институтами гражданского общества имеются объективные основания - это взаимный интерес в обеспечении законности и правопорядка, что для полиции является ее назначением в силу закона, а для гражданского общества - условием нормального существования. Требование обеспечения законности и правопорядка - естественное право гражданина как налогоплательщика. В то же время, естественным правом каждого человека является право на личное участие в управлении общественными делами, на совершение каких-либо не противоречащих закону действий, направленных на обеспечение законности и правопорядка.
Вместе с тем, полиция, а ранее - милиция, так или иначе взаимодействует с представителями гражданского общества, однако опыт такого взаимодействия еще не получил должной оценки со стороны научных кругов на предмет перспективы его дальнейшего развития и совершенствования, несмотря на то, что само гражданское общество пользуется большой популярностью в качестве объекта научного исследования в философских и социологических научных кругах.
Вышеизложенное предопределило выбор цели, постановку задач, определение объекта и предмета данного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в выработке предложений по повышению эффективности взаимодействия полиции с институтами гражданского общества на основе совершенствования административно-правового регулирования отношений, возникающих в процессе такого взаимодействия, а также создания условий для их развития.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Выявить в российском гражданском обществе структурные элементы, с которыми необходимо и возможно взаимодействие полиции.
2. Осуществить классификацию институтов гражданского общества,
раскрыть содержание их административно-правовых статусов с точки зрения наличия в них элементов, необходимых для взаимодействия с полицией.
3. Оценить существующую практику взаимодействия полиции с
институтами гражданского общества как установленного законом
полномочия.
4. На основе известных типовых моделей организации взаимодействия
институтов государственной власти с институтами гражданского общества
охарактеризовать сложившуюся в современных условиях модель такого
взаимодействия, предложить меры по переходу на наиболее эффективные
модели.
5. Охарактеризовать состояние и перспективы развития
административно-правовых отношений, складывающихся в процессе
взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
6. Разработать предложения по оптимизации полномочий должностных
лиц полиции как субъектов взаимодействия с институтами гражданского
общества.
7. Сформулировать предложения по оптимизации административно-
правового статуса граждан и их объединений по тем направлениям
проявления гражданской активности, по которым взаимодействие с полицией
является наиболее актуальным.
8. Оценить роль и место общественных советов при органах
внутренних дел в механизме взаимодействия полиции с институтами
гражданского общества. Предложить меры по повышению эффективности
деятельности общественных советов при органах внутренних дел в части
взаимодействия с институтами гражданского общества.
9. Разработать с учетом потребностей правоприменительной практики
предложения по совершенствованию административно-правового
регулирования взаимодействия полиции с институтами гражданского
общества.
Объектом диссертационного исследования являются подлежащие административно-правовому регулированию общественные отношения, возникающие в органах внутренних дел и между полицией и институтами гражданского общества в связи с организацией и осуществлением взаимодействия.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые основы и организация взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследованию деятельности органов милиции (полиции) в различные исторические периоды и их взаимодействию с институтами общественного контроля посвящены работы И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, С. М. Зубарева, СИ. Котюргина, В.В. Макеева, Р.С. Мулукаева, Г.С. Працко, Л.П. Рассказова, Д.И. Шинджикашвили и др.
Актуальные вопросы охраны общественного порядка и общественной безопасности были рассмотрены в работах Ю.Е. Аврутина, П.П.Баранова, СВ. Векленко, А.Ф. Галузина, И.А. Жукова, А.С Квитчука, В.Я. Кикотя, О.П. Сауляка, Р.А. Сахиевой, И.Н. Сыдорука, Н.С Фатхуллина, Р.Г. Халиуллина и
ДР-
История развития и становления государственно-административных, полицейских и общественных институтов правопорядка нашла свое отражение в исследованиях А.С. Дугенца, А.Б. Канцева, Л.К. Киковой, А.А. Мухортова, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и др.
На поиск гармонизации социально-правовых отношений, правопорядка и механизмов организационного содействия или совместной правоохранительной деятельности населения и органов милиции (полиции) направлены исследования А.Н. Гончаровой, B.C. Грачева, Н.Д. Нечевина, Л.И. Овчинниковой, Н.Ф. Поповой, Р.А. Ромашова, В.Г. Румянцевой, К.Н. Серова и др.
7 Перспективы международного опыта взаимодействия общественности
и полиции по обеспечению правопорядка для трансформации использования
в российском социально-правовом контексте представлены в работах
О.В. Ведерниковой, А.В. Лысовой, В.Д. Малкова, А.Ф. Токарева и др.
Исследованию институтов гражданского общества и отдельных аспектов взаимодействия с органами исполнительной власти посвящены работы С.А. Алябьева, Ю.И. Бодякина, В.А. Греджева, Х.Б. Шарипова, P.P. Яковлева и др.
Выработке механизмов построения прямых и обратных связей институтов гражданского общества и властно-административных структур, в том числе органов милиции (полиции) с использованием процедур мониторинга социально-правового поля, оценке криминогенной обстановки и результативности правоохранительной деятельности посвящены исследования научных коллективов и организаций ВЦИОМ, ФОМ, Левада-Центр, ИСПИ РАН и др., ведущих экспертов С.А. Айвазяна, И.В. Бестужева-Лады, Ф.М. Бородкина, М.А. Горшкова, В.П. Горяинова, Б.А.Грушина, П.В. Десятых, Р. Жубрина, Т.Н. Заславской, С.Ш. Цагикяна и др.
Вопросы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества освещались в работах Е.В. Киричка, Л.И. Овчинниковой, В.В. Павловского, И.И. Ревина и др. В указанных трудах предпринимались попытки разработать научную концепцию организационно-правового обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской. Федерации, функционирующего в условиях взаимодействия полиции и институтов гражданского общества с позиций теории конституционного права и правоохранительной деятельности (Е.В. Киричек), осуществить комплексный анализ взаимодействия полиции с общественными организациями правоохранительной направленности в Северо-Кавказском регионе (И.И. Ревин), анализ правовых, теоретических основ и практики привлечения частных охранных организаций и народных дружин к охране общественного порядка (В.В. Павловский, Л.И.
8 Овчинникова). Вместе с тем, практика показывает, что ситуация в данной
области не улучшается, значит, указанными авторами были выявлены далеко
не все насущные административно-правовые проблемы взаимодействия
полиции с институтами гражданского общества.
Методологическую основу исследования составляют формально-
юридический, структурно-функциональный, историко-правовой,
сравнительно-правовой методы научного познания социально-правовых
явлений.
Формально-юридический метод использовался для раскрытия
сущности и содержания юридических понятий, толкования нормативных
правовых предписаний. Сравнительно-правовой метод был востребован при
проведении компаративного анализа нормативных правовых актов
зарубежных стран, а также нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления. Структурно-функциональный метод
использовался при исследовании организационных основ взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Историко-правовой метод применялся при изучении нормативного правового регулирования и правоприменительной практики взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества в Российской Империи и в СССР.
Эмпирическую базу исследования составили сведения, представленные в сборниках аналитических материалов, докладах МВД России, территориальных органов МВД России, статистические данные, результаты мониторинга деятельности органов внутренних дел МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя и других органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, материалы практики взаимодействия полиции и других институтов государственной власти с институтами гражданского общества, информационные материалы, имеющиеся в ГИАЦ МВД России,
9 иные имеющиеся в открытом доступе материалы о деятельности
общественных объединений, а также опубликованные материалы опросов
общественного мнения и другие источники.
В работе использовались материалы научно-исследовательских работ, в том числе, проведенных кафедрой административной деятельности органов внутренних дел с участием соискателя по заказу МВД России (п. 2.3 Плана реализации предложений по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе целевой проверки УОС МВД России от 14.06.2015 г.), статистические и аналитические материалы, содержащиеся в диссертационных исследованиях, включая защищенные в 2014 - 2017 гг., и другие источники.
Нормативную правовую базу исследования составили федеральные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также представленные в свободном доступе законодательные и иные нормативные правовые акты зарубежных стран.
Научная новизна исследования определяется авторским подходом к предмету исследования. В работе впервые была осуществлена типология институтов гражданского общества с точки зрения возможности и необходимости их взаимодействия с полицией, определена административная правосубъектность институтов гражданского общества, раскрыто содержание их административно-правовых статусов.
Впервые в науке административного права раскрыто содержание административно-правового статуса общественных организаций как субъектов взаимодействия с полицией.
На основе анализа сложившейся практики взаимодействия полиции с институтами гражданского общества были выделены существующие и перспективные формы и методы взаимодействия, сформулированы предложения по планированию и оценке данной деятельности.
10 Предложена и научно обоснована новая форма взаимодействия -
участие полиции в работе комиссий по распределению грантов, в процедурах размещения государственных и муниципальных заказов общественным организациям правоохранительной направленности, для чего предложено расширить компетенцию органов внутренних дел.
О новизне исследования свидетельствуют также разработанная автором концепция взаимодействия полиции с институтами гражданского общества и предложения по внесению изменений в федеральные законы «О полиции», «Об общественном контроле», «Об участии граждан в охране общественного порядка».
Результатом диссертационного исследования являются следующие положения, выносимые на защиту.
-
Институты гражданского общества как субъекты взаимодействия с полицией - это объединения граждан, представляющие собой с точки зрения административного права коллективных субъектов, в статусе которых более четко выражены элементы целевого и компетенционного блоков элементов статуса, в то время как особенности их организационно-правового статуса имеют меньшее значение для взаимодействия с полицией. Возможность взаимодействия с полицией определяется, главным образом, содержанием целевого блока элементов статуса общественного объединения, в котором должны быть представлены цели и задачи, сходные с целями и задачами полиции, а также его предметной компетенцией, определяющей приемлемые для общественного объединения формы и методы реализации своих прав в избранной области деятельности.
-
Взаимодействие полиции с институтами гражданского общества -это особая административно-правовая форма осуществления установленных федеральным законом полномочий полиции по достижению общих с гражданским обществом целей и особый метод правоприменительной деятельности полиции, содержанием которого является согласование действий на партнерской основе.
3. Взаимодействие полиции с институтами гражданского общества в
настоящее время характеризуется преимущественно формальным
отношением сотрудников полиции к данному направлению деятельности.
Задачи, поставленные в Концепции совершенствования взаимодействия
подразделений системы Министерства внутренних дел Российской
Федерации со средствами массовой информации и общественными
объединениями на 2009 - 2014 годы, утвержденной приказом МВД России от
1 января 2009 г. № 1, реализованы лишь в части заключения соглашений,
меморандумов, взаимодействие с реально работающими общественными
объединениями осуществляется на местах в отдельных исключительных
случаях. Во многом этот результат обусловлен некачественной подготовкой
данной Концепции.
4. Необходимо разработать и утвердить новую концепцию
взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, в основе
которой должны быть положения, определяющие цель и задачи
взаимодействия.
Цель взаимодействия - эффективное комплексное использование сил и средств органов внутренних дел и институтов гражданского общества по вопросам, отнесенным к ведению МВД России.
Задачи взаимодействия:
1) проведение совместных мероприятий по охране общественного
порядка, предупреждению и пресечению преступлений и административных
правонарушений;
-
обмен информацией в сфере противодействия коррупции, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений, в том числе, связанных с незаконным оборотом наркотиков;
-
оказание правовой помощи гражданам, пострадавшим от преступлений;
4) внедрение информационных технологий по учету и розыску лиц, а
также проведению совместных мероприятий по поиску пропавших граждан;
-
информационный обмен в области противодействия коррупции в органах внутренних дел, выявления фактов нарушения сотрудниками органов внутренних дел требований законности и служебной дисциплины;
-
обсуждение и экспертиза проектов нормативных правовых актов МВД России;
7) правовое обучение и консультирование членов общественных
организаций.
5. Участие представителей полиции в работе федеральных,
региональных и муниципальных комиссий по распределению грантов, в
процедурах размещения государственных и муниципальных заказов
общественным организациям правоохранительной направленности,
занимающимся профилактикой правонарушений должно стать новым
направлением взаимодействия.
6. В целях качественного изменения характера взаимодействия
полиции с гражданами и их объединениями в области охраны общественного
порядка предлагается дополнить ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О
полиции» следующими пунктами:
- «43) осуществлять постоянный мониторинг взаимодействия полиции
с институтами гражданского общества, регулярно публиковать его
результаты в средствах массовой информации и в сети Интернет»;
- «44) формировать общественные советы при МВД России и при
территориальных органах внутренних дел»;
«45) формировать и вести региональные реестры народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности»;
«46) привлекать граждан, представителей общественных организаций к работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции)»;
- «47) размещать на официальных сайтах МВД России и
территориальных органов внутренних дел в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах общедоступную информацию о лицах, пропавших без вести, местах их предполагаемого поиска, контактную информацию координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без вести, иную общедоступную информацию, необходимую для эффективного поиска лиц, пропавших без вести»;
- «48) осуществляет федеральный государственный контроль за
деятельностью общественных организаций правоохранительной
направленности».
Дополнить часть 1 статьи 13 Федерального закона о полиции следующими пунктами:
- «38) поощрять народных дружинников, внештатных сотрудников
полиции, членов общественных организаций, граждан, активно
содействующих органам внутренних дел (полиции), оказывающих помощь
полиции в выполнении возложенных на нее обязанностей могут поощряться
в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в
сфере внутренних дел».
7. В целях устранения препятствий для участия граждан в охране общественного порядка, в поиске потерявшихся граждан, исключить из Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» положения, устанавливающие запрет участвовать в охране общественного порядка гражданам, не являющимся членами зарегистрированных в МВД России общественных организаций правоохранительной направленности, а также иные положения, регламентирующие поиск потерявшихся как излишние.
Теоретическая и практическая значимость работы. Комплекс научных и практических задач, решенных в диссертации, следует
14 рассматривать как развитие самостоятельного научного направления в
административно-правовом регулировании отношений, возникающих в связи
с организацией и осуществлением взаимодействия полиции с институтами
гражданского общества, которое позволяет повысить эффективность этого
важнейшего направления деятельности полиции.
Предложенные в работе классификация институтов гражданского общества, систематизация форм и методов взаимодействия полиции с институтами гражданского общества обогащают теорию административного права.
Научные выводы, предложения по формированию концепции взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, проекты изменений ряда статей федеральных законов, представленные автором, могут использоваться при совершенствовании российского законодательства, прежде всего, при внесении поправок в Федеральный закон «О полиции», а также в практической деятельности органов внутренних дел при разработке мероприятий по взаимодействию с институтами гражданского общества и в служебной подготовке.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя».
Основные теоретические положения, рекомендации и выводы проведенного диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора в научных журналах и докладывались на ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного права и административно-процессуального права», посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21 марта 2014 года.
15 Выводы, положения и материалы диссертационного исследования
используются в учебном процессе Московского университета МВД России
имени В.Я. Кикотя при преподавании курса «Административная
деятельность ОВД», в нормотворческой и правоприменительной
деятельности органов внутренних дел.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования
Административная правосубъектность общественных организаций как условие взаимодействия с полицией
«Институты гражданского общества» - широко распространенный термин, который, вместе с тем, не получил точного определения. Отсутствует единый перечень институтов гражданского общества. Федеральный законодатель относит к институтам гражданского общества только адвокатуру1, при этом ежегодно выделяет бюджетные средства на поддержку «некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества»2. Из чего можно сделать вывод о том, что в стране функционируют нуждающиеся в государственной поддержке некоммерческие организации, участвующие в развитии адвокатуры, что, конечно же, не соответствует действительности.
Московский законодатель, в свою очередь, отнес к институтам гражданского общества нотариат города3. Законодатель Московской области ставит в один ряд политические партии, общественные объединения и институты гражданского общества, не определяя данное понятие4. Законодатель Ленинградской области, напротив, рассматривает политические партии и общественные объединения как институты гражданского общества1. В Карелии к институтам гражданского общества причислен Уполномоченный по правам ребенка в Республике2.
Нет единого мнения на этот счет и среди специалистов. Поэтому, прежде чем рассматривать вопросы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, необходимо определить, что представляет из себя субъект взаимодействия – институты гражданского общества.
Рассматриваемое понятие тесно связано с более общим понятием «гражданское общество», анализу которого посвящено множество работ мыслителей, живших в разные времена, и наших современников3. Выработка авторского определения понятия гражданского общества не входит в круг задач диссертационного исследования, поэтому, полагаем, применительно к предмету настоящей работы можно принять упрощенное определение, приведенное в Википедии – это «сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций, независимая от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти»4. То есть, гражданское общество не тождественно какой-то части общества как совокупности людей, его необходимо рассматривать, скорее, как общественные отношения, проявления социальной активности, даже потенциальные возможности общественной реакции на значимые события.
С точки зрения административно-правовой науки гражданское общество ранее в литературе не характеризовалось. Представляется, что гражданское общество необходимо рассматривать как неопределенное множество субъектов административного права:
- физических лиц: граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, граждан, обладающих специальными статусами – работники, должностные лица, индивидуальные предприниматели, граждане, имеющие специальные права (охотники, водители и т.д.), граждане, проживающие на территориях с особыми административно-правовыми режимами (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и т.д.);
- коллективы граждан, сформированные по каким-либо признакам, например, трудовые коллективы, коллективы государственных служащих, сотрудников государственных органов; коллективы по интересам, например, охотники, рыболовы, цветоводы, собаководы и т.д.;
- объединения граждан как юридически или фактически оформленные коллективы: религиозные, профсоюзные, политические и иные некоммерческие организации.
Гражданское общество представляет собой довольно сложное образование, формирующееся в обществе, но не в полной мере совпадающее с ним. В гражданском обществе принято выделять институты, элементы системы или сектора. В состав элементов гражданского общества включают «личность, семью, церковь, школу, общественные объединения, политические партии, профсоюзы, независимые СМИ, институты представительной и непосредственной демократии, системы воспитания и образования, социальные группы, слои, средний класс, все негосударственные (неправительственные) структуры, учреждения, связи, отношения»1.
Поэтому для изучения гражданского общества ученые структурируют его, выделяя в нем институты. Вместе с тем, само понятие «институт» также является достаточно сложным, по-разному толкуемым специалистами. Институционализм как научное направление, как комплекс идей возник в конце 19 – начале 20 вв. Пожалуй, главный, определяющий признак этого направления – выбор в качестве основного объекта анализа не индивида, а институты. О.Э. Бессонова пишет, что изначально институт определялся через категорию «обычай», как установившийся обычай мышления, общий для данной общности людей (Воблен), как в некотором отношении превалирующий и неизменный способ мышления или действий, покоящегося на обычаях группы людей или целого народа (У. Гамильтон). Позже социальные институты стали рассматриваться как закономерности общественного поведения, признаваемые всеми членами общества, обусловливающие поведение в определенных повторяющихся ситуациях, т.е. как нормы и правила поведения (Шоттер). Д. Норт определял институты как «правила игры» в обществе. Э. Дюркгейм рассматривал институты в качестве предмета социологии, он называл институтом все «верования, все способы поведения, установленные группой»1. В юриспруденции институты понимаются как структурные элементы, общности, совокупности правовых норм, объединенных спецификой «предмета правового регулирования (совокупность однородных общественных отношений)»2, либо как структурные элементы единого предмета правового регулирования – всей совокупности общественных отношений. При таком подходе категория «институт» дополняется ярко выраженным социальным содержанием, «что позволяет выделять институты государственной власти»3 и «институты гражданского общества»1. Имеются примеры институционализации форм и методов осуществления права, например, «взаимодействия между субъектами права»2.
Так, И.Д. Хутинаев считает, что институционализация представляет собой «тенденцию, свойственную стабильным обществам и государствам, которые предпочитают развитие и реформирование уже сложившихся институтов и систем революционным преобразованиям, а под институтами он предлагает понимать устойчивые формы организации деятельности людей»3. Более точное, с точки зрения нашего исследования, понятие «институт» определил М.В. Ильин – это «состояние организованной общности, организованная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности»4.
О.С. Городнина также утверждает, что «гражданское общество представляет собой совокупность негосударственных институтов, которые, являясь элементами современной социально-политической системы, эффективно сочетают общие и частные потребности и, тем самым, способствуют самореализации человека в общественно-политической сфере»5. И.А. Халий, в свою очередь, определяет институты гражданского общества как организованные так или иначе объединения граждан, действия которых направлены на реализацию каких-либо целей и задач, на разрешение собственных, общих для групп проблем – «субъекты социального действия или социальные факторы»1.
Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества
Исследователи, изучающие вопросы взаимодействия государства и гражданского общества, предложили несколько вариантов систематизации типичных форм и методов взаимодействия, которые можно рассматривать как устойчивые типовые модели, характерные для всего мира. Несмотря на то, что данный вопрос выходит за рамки избранной научной специальности, для того, чтобы выбрать административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, мы должны понять, по каким моделям взаимодействие развивается в России сейчас, и какие модели являются предпочтительными.
В.Н. Якимец описывает три модели взаимодействия: квазисоветскую, инновационную и мутантную1.
Квазисоветская модель повторяет характер отношений, сложившийся в СССР, где основными субъектами взаимодействия были практически огосударствленные партийные, комсомольские, пионерские, профсоюзные организации, добровольные народные дружины, за участие в работе которых дружинники получали отгулы на основной работе, и только в очень узкой сфере допускалось более или менее свободное объединение граждан по интересам (охотники, собаководы, садоводы, аквариумисты и т.д.).
Инновационная модель предполагает реализацию конкурсных, социально-технологических, организационно-структурных, процедурных и др. механизмов2.
Мутантная модель, соответственно, представляет собой квазисоветскую модель, на которую наслоены некоторые инновационные механизмы, преимущественно создающие видимость сотрудничества.
Е.В. Белокурова описывает корпоратистскую, государственно-корпоратистскую и либерально-корпоратистскую модели взаимодействия1. А. Сунгуров высказал предположение, что государственно-корпоратистская модель соответствует квазисоветской или мутантной моделям, а либерально-корпоратистская – инновационной модели, описанным В.Н. Якимцом2.
Предлагается также система, включающая нормативную, легитимационную и инструментальную модели взаимодействия3.
А. Сунгуров, по нашему мнению, совершенно верно отмечает, что в самом общем виде взаимодействие власти и институтов гражданского общества возможно в трех вариантах: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. Сотрудничество может быть партнерским либо построенным на доминировании4.
Автор описывает три модели партнерского взаимодействия:
- «модель садовника», характеризующаяся тем, что государственные институты принимают нормативные правовые акты, обеспечивающие возникновение и развитие институтов гражданского общества, предпринимают конкретные меры по поддержке развития;
- партнерская модель, реализация которой осуществляется в форме диалога;
- «модель архитектора», при которой институтов гражданского общества формируют публичную повестку дня, участвуют в реформировании государственных институтов.
Вариант доминирования по А. Сунгурову представлен патерналистской моделью, при которой государство допускает определенную автономию институтов гражданского общества, при условии, что они не вмешиваются в дела власти и поддерживают нужных кандидатов на выборах. Поддержка государством институтов гражданского общества выражается в предоставлении помещений, льготных условий аренды, выделение грантов или даже в прямом финансировании. Другая модель получила название «приводных ремней», когда институтов гражданского общества служат для передачи политической воли власти народу, для разъяснения политических решений, обоснования их, оправдания любых действий и решений органов государственной власти.1
Модель игнорирования, по нашему мнению, может быть выделена чисто теоретически или применительно к отдельным общественным организациям. В соответствии с данной моделью государство не замечает институтов гражданского общества, не мешает и не помогает их деятельности. В современных условиях такая модель, возможно, реализуется в отношениях государства с общественными объединениями по интересам, например, с цветоводами или аквариумистами, с некоторыми фондами, финансирующими науку, образование, культуру, помогающими больным редкими заболеваниями и т.д.
Наконец, по конфронтационному варианту А. Сунгуров выделяет модели «борьбы с противником» и «гражданского неповиновения»2.
А. Сунгуров представил ретроспективный анализ развития взаимодействия государства с институтами гражданского общества, начиная с первых лет советской власти, и показал, что в разные периоды в различных сочетаниях формировались практически все предложенные им модели взаимодействия. Наиболее активные изменения наблюдались уже в Российской Федерации. К сожалению, в последние годы все большее место занимает патерналистская модель, в отношении отдельных общественных организаций наблюдается игнорирование, а в ряде случаев имеют место даже конфронтационные модели в отношении субъектов, критикующих власть3.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что высшему уровню развития институтов гражданского общества соответствует «модель архитектора», при которой гражданское общество влияет на государственные институты, в определенной мере формирует их, тем самым непосредственно реализуя права суверена, ведь первоначальным носителем власти в стране является народ.
Оценивая действовавшую до 2014 г. Концепцию взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, мы уже отмечали, что она предполагает доминирование, т.е. патерналистскую модель. Модель «приводных ремней» не свойственна отношениям между практическими органами и институтами гражданского общества. Она востребована на более высоком уровне государственной власти.
Необходимо также отметить крайне, по нашему мнению, негативное явление, когда общественные организации националистического, реакционного толка, проповедующие насильственные методы достижения своих целей, взаимодействуют с полицией по модели «архитектора», как, например, Молодежная Ассоциация по содействию правоохранительным органам СФО – ДМД «Северный волк», примеры деятельности которой приводились выше.
Представляется, что на настоящем этапе развития взаимодействия полиции с институтами гражданского общества наиболее актуальными остаются модели партнерского взаимодействия. Необходимо содействие развитию институтов гражданского общества со стороны полиции, понимание важности функционирования независимых от государства общественных организаций, полицейские и руководители органов внутренних дел должны научиться слышать институты гражданского общества, учитывать их позиции при планировании и организации своей деятельности.
По нашему мнению, широко распространяющаяся патерналистская модель, несмотря на все ее удобство для сотрудников полиции и руководителей, бесперспективна. Она не содержит стимулов для проявления гражданской активности и, как следствие, реализуется во многом формально, взаимодействие сводится к проведению каких-то круглых столов, семинаров, конференций и подмене реального взаимодействия смежными формами типа организации праздников, поздравления ветеранов, посещения образовательных организаций и т.д.
Так, УВД по ЗАО ГУ МВД России по г. Москве за 9 месяцев 2014 года отчиталось о проведении следующих мероприятий:
- подготовлено и размещено на официальном сайте ГУ МВД России по г. Москве 840 инициативных публикаций;
- в программе «Петровка-38» было показано 107 сюжетов о буднях сотрудников полиции в ЗАО;
- подобраны кандидаты в Общественный совет при УВД по ЗАО;
- утвержден персональный состав Общественного совета;
- проведено заседание Общественного совета, избраны председатель, его заместители, секретарь, сформированы комиссии, согласован план работы Общественного совета на 2014 год; члены Общественного совета были закреплены за территориальными и структурными подразделениями ЗАО;
- проведена рабочая встреча начальника УВД с ректором МЭСИ, членом Общественного совета и председателем комиссии по духовно-патриотическому воспитанию Общественного совета, выработан план работы данной комиссии;
- проведена экскурсия в УВД со студентами МЭСИ, после чего 5 студентов пришли в УВД для прохождения летней практики;
- проведена отчетная встреча начальника УВД с жителями округа;
- начальник УВД выступал в прямых эфирах радиостанций «Эхо Москвы», «Радио Москвы», «Милицейская волна» и т.д.;
- было проведено 4 концерта для жителей округа и некоторые другие мероприятия.
Полномочия полиции по взаимодействию с институтами гражданского общества
В предыдущих параграфах мы уже упоминали ряд правовых документов, в том числе федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, методические материалы, разного рода декларации. Указанные документы содержат положения, касающиеся организации и осуществления взаимодействия с общественными объединениями. Однако данные положения не обеспечивают эффективного взаимодействия.
Применительно к деятельности полиции можно сказать, что правовые основы взаимодействия с институтами гражданского общества заложены в т. 9 Федерального закона «О полиции». В частности, нормы указанной статьи предусматривают проведение постоянного мониторинга взаимодействия с институтами гражданского общества и доведение результатов этого мониторинга до сведения граждан, государственных органов и органов местного самоуправления путем размещения в средствах массовой информации и в сети Интернет; устанавливают статус общественных советов при органах внутренних дел, определяет цель их функционирования, обозначают основные формы решения вопросов деятельности полиции общественными советами.
В соответствии с данными положениями общественные советы призваны согласовывать общественно значимые интересы граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций при решении наиболее важных направлений деятельности полиции.
К основным формам решения вопросов деятельности полиции общественными советами ч. 7 ст. 9 Федерального закона «О полиции» относит привлечение общественных объединений и граждан к реализации государственной политики в части противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, участие в разработке программ, проектов нормативных правовых актов, обсуждение вопросов деятельности полиции, общественный контроль. Кроме того, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О полиции» взаимодействие с общественными организациями полиция осуществляет в обязательном порядке. При этом полиция обязана оказывать содействие институтам гражданского общества в рамках своей компетенции и вправе использовать возможности общественных объединений. Порядок использования возможностей должен быть установлен законом. Кроме того, институты гражданского общества обязываются содействовать полиции.
Обобщая положения Федерального закона «О полиции», можно назвать пять полномочий полиции по взаимодействию с институтами гражданского общества.
1. Взаимодействие с институтами гражданского общества.
2. Мониторинг взаимодействия и опубликование его результатов.
3. Формирование общественных советов при органах внутренних дел.
4. Содействие институтам гражданского общества.
5. Использование возможностей институтов гражданского общества. Представленные юридические конструкции недостаточно определенны.
И если к содействию полиции институтам гражданского общества можно отнести полномочия, предусмотренные п. 6, 36 ч. 1 ст. 12, п. 1, 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции», то выяснить, какими законами установлен порядок использования возможностей институтов гражданского общества, невозможно.
В определенной мере содействием полиции институтам гражданского общества можно считать обеспечение безопасности и охрану общественного порядка при проведении массовых мероприятий, содействие организаторам таких мероприятий; содействие представителям общественных объединений, если им угрожает опасность, в том числе требовать прекратить противоправные действия, препятствующие законной деятельности общественных объединений.
Специалисты дают низкую оценку изложению обязанностей полиции по вопросам взаимодействия с институтами гражданского общества в ст. 12 Федерального закона «О полиции». Так, В.А. Половинкин считает, что на такой основе может быть построено лишь одностороннее взаимодействие полиции с гражданами. По его мнению, положения данной статьи «ограничивают участие институтов гражданского общества в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, в охране общественного порядка, собственности, противодействии преступности и обеспечении общественной безопасности. Все это, по мнению ученого, снижает уровень правоохранительной деятельности полиции и ставит перед гражданами сложную задачу самообеспечения личной и общественной безопасности»1.
Лишь одна общая формулировка п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» предоставляет полиции право требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, препятствующих законной деятельности общественных организаций.
В первой главе диссертации мы определили основные направления взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, что позволяет нам предложить перечень конкретных полномочий, которыми следует наделить полицию.
В области охраны общественного порядка, предупреждения и пресечения преступлений целесообразно обязать полицию оказывать помощь и поддержку (информационную, техническую, методическую и пр.) гражданам и организациям, принимающим участие в охране общественного порядка. В настоящее время, согласно требованиям ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»1 (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) на органы внутренних дел возложено ведение региональных реестров общественных объединений правоохранительной направленности и народных дружин. Приказом МВД России от 21 июля 2014 г. № 599 утвержден порядок формирования и ведения указанного реестра1. Порядок предусматривает принятие решения о внесении общественной организации в Реестр в течение месяца со дня регистрации заявления в книге учета, которое должно быть произведено не позднее трех дней со дня получения от заявителя необходимых документов.
Пункт 4 ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 44-ФЗ предоставляет гражданам право участвовать в работе совещательных органов – координационных, консультативных, экспертных советов, комиссий – по вопросам охраны общественного порядка, но только по приглашению. Однако полиция не обязана приглашать их. Аналогичная ситуация с обязанностью полиции контролировать деятельность народных дружин, установленной ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ. В Федеральном законе «О полиции» соответствующее положение отсутствует.
В соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона № 44-ФЗ полиция должна размещать на своих официальных сайтах в сети Интернет и в средствах массовой информации сведения о лицах, пропавших без вести и местах их предполагаемого поиска, контакты координаторов поисковых работ, иную необходимую информацию. В Федеральном законе «О полиции» соответствующих обязанностей также нет.
Сказанное относится и к положению, установленному ст. 36 Федерального закона № 44-ФЗ, предусматривающему возможность выплаты народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений, задержании лиц, их совершивших, поощрение за активное содействие полиции. По нашему мнению, поощрению должны подлежать любые граждане, активно помогающие полиции или однократно поспособствовавшие раскрытию преступления, задержанию преступника. Иное противоречит сути самого института поощрения.
В связи с изложенным, представляется необходимым дополнить ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» следующими пунктами:
- «43) осуществлять постоянный мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, регулярно публиковать его результаты в средствах массовой информации и в сети Интернет;»;
- «44) формировать общественные советы при МВД России и при территориальных органах внутренних дел;»;
- «45) формировать и вести региональные реестры народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности;»;
- «46) привлекать граждан, представителей общественных организаций к работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции);»
Общественные советы при органах внутренних дел как субъекты согласования интересов полиции и институтов гражданского общества
Ранее нами были раскрыты механизмы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества непосредственно, когда с представителями общественных организаций контактируют сотрудники полиции и руководители органов внутренних дел. В то же время, законодательством предусмотрено существование специальных субъектов, призванных способствовать развитию взаимодействия, обеспечивать его, организовывать.
Правовую основу формирования и деятельности общественных советов образуют ч. 7 и 8 ст. 9 Федерального закона № 3-ФЗ. Общественные советы при органах внутренних дел обеспечивают согласование общественно значимых интересов органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан для решения важных вопросов деятельности полиции. Формы согласования общественно значимых интересов также определены:
- привлечение граждан и общественных объединений к практической деятельности по реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;
- участие в разработке и рассмотрении программ, концепций, инициатив;
- обсуждение вопросов деятельности полиции в средствах массовой информации;
- проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере деятельности полиции;
- общественный контроль за деятельностью полиции.
Частью 8 статьи 9 Федерального закона № 3-ФЗ общественные советы формируются на основе добровольного участия в их деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций в порядке, устанавливаемом Президентом РФ.
Указами Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»1, от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»2 и от 28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»3 решены организационные вопросы, связанные с образованием, полномочиями и порядком деятельности общественных советов при МВД России и территориальных органах внутренних дел.
Члены общественных советов могут принимать участие в проведении личных приемов руководителями органов внутренних дел, в рассмотрении обращений граждан, в проведении конкурсов по вопросам заключения договоров на обучение в образовательных организациях МВД России и конкурсов на замещение вакантных должностей, участвовать в заседаниях комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и аттестационных комиссий, присутствовать на процедуре принятия Присяги, заслушивать на заседаниях вопросы функционирования «телефонов доверия», посещать без специального разрешения помещения, занимаемые органами внутренних дел, места принудительного содержания, присутствовать на заседаниях Коллегии МВД России, выдвигать кандидатуры на соискание премий МВД России и участвовать в работе комиссии по премии МВД России. Члены общественных советов при органах внутренних дел включаются в состав комиссий по проведению конкурсов профессионального мастерства (Народный участковый и др.).
Общественные советы при органах внутренних дел заслушивают информацию должностных лиц органов внутренних дел о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике правонарушений1.
Заметим, что в Указе Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 не реализовано главное положение ст. 7 Федерального закона № 3-ФЗ – о том, что общественные советы при органах внутренних дел призваны обеспечить согласование общественных и государственных интересов. В п. 1 ч. 7 ст. 9 Федерального закона № 3-ФЗ говорится о привлечении граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности. В названном Указе данная функция не реализована. Фактически деятельность общественных советов при органах внутренних дел сводится к оказанию помощи органам внутренних дел, к деятельности, которую ранее всегда осуществляли советы ветеранов – воспитание, моральная поддержка, обучение со стороны опытных бывших сотрудников.
Приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 939 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668» утвержден Порядок образования общественных советов при территориальных органах МВД России и формирования составов этих советов, а также утверждения положений о них.
Применительно к теме исследования представляет интерес порядок формирования общественных советов при органах внутренних дел. В соответствии с Порядком образования общественных советов они создаются на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях. Состав совета не должен превышать 30 человек (как правило) и формируется руководителем соответствующего органа внутренних дел на основе предложений граждан, общественных объединений, организаций. В Указе Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 установлены ограничения в отношении лиц, которые не могут претендовать на членство в советах при органах внутренних дел (лица, не достигшие 18-летнего возраста, недееспособные, имеющие или имевшие судимость, подозреваемые или обвиняемые по уголовным делам и т.д.). Также формируется состав Общественного совета при МВД России, увеличен лишь срок принятия предложений до 15 дней. Требования к выбору кандидатов в члены общественных советов не установлены. В соответствии с названными Указом и Порядком персоналии кандидатов выбирает руководитель соответствующего органа внутренних дел самостоятельно или кто либо из сотрудников данного органа по поручению руководителя.
В результате этого в составы общественных советов включаются граждане, без всякого сомнения достойные и заслуженные1, однако лишь единицы представляют общественные организации2. Таким образом, в общественном совете при ГУ МВД России по Московской области общественные организации, включая объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет 7 членов из 50 членов данного совета.
В состав общественных советов при территориальных органах внутренних дел по муниципальным образованиям включаются граждане, также мало отношения имеющие к институтам гражданского общества3.
В составе Общественного совета при МВД России образованы комиссии по направлениям деятельности органов внутренних дел, включая комиссии по защите прав и законных интересов сотрудников органов внутренних дел, по общественному контролю за деятельностью органов внутренних дел, по организации общественной экспертизы проектов, по укреплению духовно-нравственных основ, патриотическому воспитанию, по привлечению квалифицированных кадров, по информированию о деятельности МВД России.