Введение к работе
з
Актуальность исследования. На протяжении многих лет в России остаются нерешенными, а поэтому всегда актуальными, такие базисные экономические задачи, как увеличение объема производства с высокой добавленной стоимостью, переход к инновационной, высокотехнологичной экономике, преодоление отсталости от наиболее развитых государств, а также зависимости от добычи углеводородов. Результатом решения указанных задач должны стать рост уровня жизни населения, доходов бизнеса, увеличение налоговых поступлений. Для достижения данных целей необходимо использовать совокупность различных инструментов и способов.
Одним из широко применяемых в мировой практике способов повышения благосостояния государств, регионов и их населения, а также разрешения локальных экономических задач является выделение обособленных территорий со специальным режимом осуществления хозяйственной деятельности -особых (свободных) экономических зон, различных по своему назначению и функциям.
В Российской Федерации существует опыт создания, развития и функционирования таких зон, который при наличии определенных положительных результатов имеет много недостатков, в том числе правовых. Фактически, законодательство об особых экономических зонах в Российской Федерации находится на одной из начальных стадий своего развития и нуждается в существенном усовершенствовании. Полагаем, что при внесении изменений и дополнений в законодательство об особых экономических зонах должна быть учтена положительная мировая практика.
В настоящее время много говорится о необходимости модернизации экономики России. Несомненно, особые экономические зоны могут и должны стать одним из «локомотивов» такой модернизации.
Степень разработанности проблемы. Проблемы функционирования особых (свободных) экономических зон и осуществления на их территории предпринимательской деятельности были затронуты в работах следующих авторов: В.М. Бутова, Т.П. Данько, Я.С. Друзика, В.А. Игнатова и др.
Отдельные выводы о правовых средствах, формах и методах
административно-правового регулирования предпринимательской
деятельности и использования административно-правового режима особых экономических зон освещены в работах ученых-административистов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.В. Демина, Ю.М. Козлова, А.Н. Ноздрачева, Л.Л. Попова, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой.
Проблемы создания и функционирования особых экономических зон, осуществление предпринимательской деятельности на ее территории, как правило, изучаются с позиций экономики. В настоящее время существует целый ряд исследований, посвященных указанным проблемам, а также практическим вопросам применения различных правовых средств и методов, используемых в особых экономических зонах. Эти направления нашли отражение в работах известных российских ученых-экономистов Е. Авдокушина, Д. Арутюнова, С. Бабурина, М. Биндмана, Л. Вардомского, М. Гуцериева, А. Капустиной, О. Лейста, Н. Поповой, Н. Смородинской.
Наряду с этим, правовое регулирование отношений, возникающих в указанной сфере, исследовано недостаточно.
Объектом исследования являются урегулированные законодательством об особых экономических зонах общественные отношения в сфере создания и функционирования особых экономических зон, а также теоретико-прикладные аспекты административно-правового режима их государственного управления.
Предмет исследования составляют относительно самостоятельная группа правовых актов Российской Федерации, регламентирующих процессы государственного управления, а также система правовых средств и методов, с помощью которых осуществляется эффективное административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере создания и функционирования особых экономических зон.
Целью диссертационного исследования являются комплексный теоретико-правовой анализ специфического воздействия права как нормативного общеобязательного регулятора через административно-правовой режим особых экономических зон, а также выработка положений и
5 рекомендаций, направленных на повышение эффективности государственного управления особыми экономическими зонами.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи: ^ проанализировать понятие и сущность административно-правового
режима; > изучить правовую природу особых экономических зон и предложить
критерии их классификации; ^ сформулировать понятие научной дефиниции «административно-правовой режим особых экономических зон», исследовать его структуру и содержание, систему средств и методов его осуществления; ^ проанализировать состояние правового регулирования в сфере особых экономических зон и разработать предложения по его совершенствованию; ^ провести сравнительно-правовой анализ административно-правового режима особых экономических зон в Российской Федерации и зарубежных странах; ^ исследовать порядок приобретения и утраты статуса резидента
особых экономических зон; ^ исследовать специфику порядка создания и функционирования
особых экономических зон;
^ проанализировать законодательство об особых экономических зонах
на наличие коррупционных факторов и разработать рекомендации по
их преодолению, а также предложения по его совершенствованию.
В качестве теоретической основы исследования использовались
фундаментальные положения таких наук, как теория государства и права,
административного права. В работе автор опирался на труды ученых-юристов:
С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило,
Б.Я. Бляхмана, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Власова,
А.А. Гришковца, А.В. Демина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Малько,
М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.Ф. Ноздрачёва, B.C. Основина,
В.Ф. Попондопуло, Б.В. Российского, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой,
6 Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы: анализа и синтеза, исторический, формально-логический, метод сравнительного правоведения, правового моделирования, системный, статистический.
Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами Министерства экономического развития РФ, административными регламентами, регулирующими административно-правовой режим особых экономических зон, нормативно-правовыми актами субъектов РФ, регламентирующими административно-правовой режим особых экономических зон регионального уровня, нормативно-правовыми актами СССР в сфере создания свободных экономических зон, законодательными актами зарубежных стран и др.
Эмпирическую базу исследования составляют: 1) результаты проведенного автором обобщения материалов деятельности Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами за 2005 - 2009 гг.;
сведения, полученные в процессе опроса должностных лиц Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, а также его территориального управления по Липецкой области, а также сотрудников ОАО «Особая экономическая зона промышленно-производственного типа «Липецк»;
решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Арбитражного суда Липецкой области за 2005-2010 г.г. по вопросам создания и функционирования особых экономических зон; 4) интернет-ресурсы, материалы публикаций средств массовой информации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
1) исследован характер правового регулирования управленческих
отношений в сфере создания и функционирования особых экономических
зон;
проанализирована система юридических средств и методов административно-правового характера, существующая в сфере создания и функционирования особых экономических зон;
сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию законодательства об особых экономических зонах;
рекомендованы необходимые меры для наиболее эффективного государственного управления особыми экономическими зонами. Диссертация представляет собой одно из первых монографических
исследований, посвященных административно-правовому режиму особых экономических зон, в котором осуществлена комплексная теоретическая разработка проблемы развития и применения административно-правового режима особых экономических зон в современный период, дана его целостная характеристика, предложена классификация существующих административно-правовых режимов, а также уточнены и сформулированы понятия «административно-правовой режим», «административно-правовой режим особых экономических зон».
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
Предложено авторское определение понятия «особая экономическая зона». Особая экономическая зона - это определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует административно-правовой режим, обеспечивающий осуществление промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной, портовой деятельности ее резидентами посредством установления особого порядка управления, налоговых и таможенных льгот, системы гарантий и механизмов защиты прав резидентов.
Автором сформулировано определение понятия «административно-правовой режим особых экономических зон», под которым понимается порядок административно-правового регулирования, обеспечивающий создание и функционирование особых экономических зон, посредством применения совокупности различных средств и методов правового регулирования.
По мнению автора, необходимо закрепить в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об особых экономических зонах) возможность создания комплексных особых экономических зон, которые смогут сочетать в себе черты различных типов особых экономических зон. Оптимальным представляется сочетание особых экономических зон промышленно-производственного и технико-внедренческого типов, портового и промышленно-производственного типов. Отсутствие таких возможностей снижает эффективность административно-правового режима действующих особых экономических зон.
Предлагается дополнить Федеральный закон об особых экономических зонах нормами, предоставляющими возможность не только коммерческим организациям, но и индивидуальным предпринимателям приобретать статус резидента промышленно-производственных и портовых особых экономических зон.
По результатам проведенного анализа положений соглашения об осуществлении (ведении) определенного вида деятельности в особой экономической зоне автор пришел к выводу о том, что указанное соглашение имеет публично-правовую природу и является административным договором. Соглашение о ведении деятельности в особой экономической зоне регулирует специфические правоотношения, которые, будучи по сути управленческими, имеют отдельные частноправовые черты, в связи с чем административный договор является наиболее эффективной правовой формой их регулирования.
Выявлены недостатки существующего порядка приобретения и утраты статуса резидента особой экономической зоны, которые негативно влияют на эффективность и качество государственного управления особыми экономическими зонами; предложены меры по устранению данных недостатков.
Автор обосновывает противоречие существующей модели особых экономических зон (в части установления по их пределам таможенных границ) со статьями 8, 74 Конституции РФ и в связи с этим предлагает изменить ст. 74 Конституции РФ, изложив её в следующей редакции:
«1. На территории Российской Федерации не допускается установление
9 таможенных границ, за исключением таможенных границ по пределам особых экономических зон; пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. 2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей».
Федеральный закон об особых экономических зонах должен быть дополнен нормами, предусматривающими возможность создания особых экономических зон регионального уровня. По нашему мнению, административно-правовой режим особых экономических зон регионального уровня должен отличаться от режима особых экономических зон федерального уровня в части средств и методов обеспечения режима (предоставление налоговых льгот только по уплате региональных и местных налогов, исключение действия на территории особых экономических зон регионального уровня особого таможенного режима).
Согласно общему правилу, содержащемуся в Федеральном законе об особых экономических зонах, решение о создании особых экономических зон принимается Правительством РФ на основании результатов конкурса. Наряду с этим, данным Законом Правительству РФ предоставлены полномочия на принятие в исключительных случаях решения о создании особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок. Автор считает, что указанное положение Федерального закона об особых экономических зонах является коррупционной нормой, так как в указанном законе не раскрываются критерии, не приводится перечень тех исключительных случаев, при которых допускается создание особых экономических зон в обход предусмотренного законом порядка. По мнению автора, указанная норма должна быть отменена.
Федеральным законом об особых экономических зонах устанавливаются четкие требования к площади территории особых экономических зон. Так, площадь особой экономической зоны промышленно-производственного типа не может превышать 20 кв. км, технико-внедренческого типа - 4 кв. км, портовой - 50 кв. км, в отношении особых
10 экономических зон туристско-рекреационного типа - ограничений не установлено. Наряду с этим, ст. 4 Федерального закона об особых экономических зонах закрепляет, что увеличение площади особых экономических зон осуществляется постановлением Правительства РФ. Считаем, что условия (случаи), при наступлении которых площадь территории особых экономических зон может быть изменена сверх установленных пределов, должны быть строго регламентированы на уровне закона, а не подзаконного правового акта.
Федеральным законом об особых экономических зонах предусмотрены основания досрочного прекращения существования особых экономических зон. В случае досрочного прекращения существования особой экономической зоны по причине необходимости защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства (т.е. по основаниям, не зависящим от действий ее резидентов, в отсутствие вины резидента), считаем необходимым закрепить в Федеральном законе об особых экономических зонах компенсационные меры.
Автору представляется оптимальной следующая система управления особыми экономическими зонами для достижения целей и задач их функционирования:
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти РФ с объемом полномочий, предусмотренным Федеральным конституционным законом «О Правительстве» и Федеральным законом об особых экономических зонах с изъятием полномочия по принятию в исключительных случаях решения о создании особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок;
Министерство экономического развития РФ, за которым закрепляются функции по выработке единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон, а также полномочия в объеме, предусмотренном Федеральным законом об особых экономических зонах до внесения изменений 25 декабря 2009 г.;
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами с территориальными органами с объемом полномочий,
11 предусмотренным Федеральным законом об особых экономических зонах до внесения изменений 25 декабря 2009 г.;
органы исполнительной власти субъектов РФ при передаче отдельных государственных полномочий. В условиях действенного механизма контроля за исполнением переданных полномочий;
управляющая компания - акционерное общество, где 51 % акций (долей) принадлежит государству (РФ и / или субъекту РФ), а 49 % акций (долей) могут быть прямо или косвенно подконтрольны резидентам особых экономических зон. По нашему мнению, оптимальным вариантом осуществления резидентами особых экономических зон контроля за деятельностью управляющей компании является участие в некоммерческом партнерстве, которому принадлежат акции (доли) управляющей компании;
Наблюдательный совет особой экономической зоны в качестве консультативного органа.
13. Предлагается дополнить существующую систему льгот и преференций, правовых гарантий для резидентов особых экономических зон следующими:
предоставить резиденту гарантии от неблагоприятного изменения не только налогового, но и таможенного законодательства РФ, таможенного союза;
закрепить положение об обязательствах государства не предоставлять «новым» резидентам, заключившим соглашения о ведении деятельности в особой экономической зоне позднее, более благоприятных условий для осуществления деятельности по сравнению с резидентами, заключившими соглашение ранее;
в зависимости от типов особых экономических зон предусмотреть возможность освобождения от оплаты тарифов (или их льготное применение) на услуги, установленные государственными монополиями, преимущественные права участия в реализации государственных контрактов, льготы при уплате сборов и платежей любого рода, в частности портовых сборов и тарифов за пользование электроэнергией, предоставление особых прав на пользование услугами телекоммуникационной связи, льготное кредитование,
12 субсидирование кредитов.
Теоретическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных проблем в аспекте административного права и состоит в том, что приведенные в работе положения и выводы обобщают накопленный в этой области научный материал, относящийся к административно-правовому режиму особых экономических зон. На основе проведенного анализа разработан и предложен единый подход к использованию терминологии административно-правового режима особых экономических зон, даны определения юридическим понятиям, применяемым в данной сфере. Основные положения и выводы могут быть приняты во внимание в дальнейших научных разработках.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в следующих направлениях:
в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов РФ в сфере создания, функционирования и государственного управления особыми экономическими зонами;
в правоприменительной деятельности должностных лиц регулирующих органов, органами управления особыми экономическими зонами, резидентами особых экономических зон, иными субъектами предпринимательской деятельности в целях защиты своих прав и охраняемых законом интересов;
материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебно-методической литературы по вопросам правового регулирования государственного управления особыми экономическими зонами.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных трудов Воронежского государственного университета и других сборниках научных трудов, а также материалах научно-практических конференций.
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в выступлениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях: IV Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 9-11 октября
13 2009 г.), Ill Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Правовая система России: современное состояние и актуальные проблемы» (г. Москва, 15 - 17 марта 2010 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития государства и права России» (г. Тамбов, 30-31 марта 2010 г.), II Международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Москва, апрель 2010 г.).
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена содержанием и целями исследования. Работа включает: введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, список использованных правовых актов и специальной литературы.