Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и содержание административно-правового механизма управления государственным имуществом 14
1. Государственное имущество как объект управления 14
2. Административно-правовой статус субъектов управления государственным имуществом 34
3. Структура административно-правового механизма управления государственным имуществом 61
Глава 2. Дифференциация административно-правового механизма управления государственным имуществом и его особенности 86
1. Административно-правовой механизм управления федеральным государственным унитарным предприятием как имущественным комплексом 86
2. Управление акционерными обществами как разновидность государственной имущественной управленческой деятельности 112
3. Приватизация как элемент управления государственным имуществом .130
Заключение 151
Список источников, использованных при написании диссертации .157
Список иллюстративного материала. 182
Приложение №1 Проект А 183
Приложение №2 Проект Б 184
Приложение №3 Таблица управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь 185
- Государственное имущество как объект управления
- Структура административно-правового механизма управления государственным имуществом
- Административно-правовой механизм управления федеральным государственным унитарным предприятием как имущественным комплексом
- Приватизация как элемент управления государственным имуществом
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе реализации
государственного управления важную роль играет административно-правовой механизм, который призван обеспечить выполнение функций государства с целью развития экономической сферы и защиты интересов граждан и организаций, поддержки бизнеса, обеспечения национальной безопасности. При этом базой для реализации этих функций является государственное имущество.
Актуальность исследования административно-правового механизма
управления государственным имуществом именно на примере Российской Федерации и Республики Беларусь состоит в том, что правовая регламентация, формы и методы организации управления в этих странах происходят из одного источника – социалистической системы управления СССР. Однако после распада СССР у каждого государства появились свои особенности управления государственным имуществом, свои специальные административно-правовые механизмы. Как считают некоторые белорусские специалисты, исследовавшие эту тему, наука в области государственного управления и связанный с ним административно-правовой механизм, развивались в Республике Беларусь в русле российской доктрины. Поэтому для современной науки представляют интерес сравнительный анализ подходов к управлению государственным имуществом в рассматриваемых государствах, выявление особенностей системы и структуры субъектов, обладающих имущественными полномочиями, целей, содержания и форм управления.
Между тем многие вопросы управленческой практики в имущественной сфере Российской Федерации и Республики Беларусь до сих пор остаются нерешенными. В частности, имущественные полномочия различных субъектов государственного управления размыты, подходы к управлению государственным имуществом недифференцированы, отсутствует цельное понимание организации административно-правового механизма управления, что предопределяет его низкую эффективность.
Одна из причин появления этих негативных факторов заключается в отсутствии в административно-правовой науке и законодательстве определения основного понятия для сферы управления – понятия «государственное имущество». Следствием этого является различное понимание объекта управления в практике государственных органов, обладающих имущественными полномочиями. Доктринальные понятия «государственное имущество» и «механизм управления», принятые в науке административного права, применяются для обозначения сложнокомпонентных и взаимосвязанных явлений.
Современное законодательство и судебная практика не в полной мере отражают развитие общественных отношений в рассматриваемой сфере. Поэтому особую актуальность представляет изучение правовой природы указанных понятий в их взаимосвязи и выработка предложений по совершенствованию механизма управления государственным имуществом. При этом разработка ясной и однозначной терминологии, полноценно отражающей сущность исследуемых правовых явлений, будет способствовать реализации государством своих задач по организации управленческого процесса, которые должны реализовываться через субъектов, обладающих имущественными полномочиями и выполняющих соответствующие управленческие функции, которые переданы им в силу их административной правосубъектности.
В настоящее время административно-правовой механизм управления
претерпевает изменения, связанные с постановкой высшими руководителями
государств новых целей, которые определяют новые задачи управления
конкретными видами государственного имущества. Действующее
законодательство в рассматриваемой сфере недостаточно полно регулирует особенности управления государственным имуществом в зависимости от объекта. Поэтому приобретает актуальность изменение подходов к использованию административно-правового механизма управления, что должно повысить эффективность организации управления государственным имуществом и позволит достичь целей, которые поставлены Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Беларусь.
Несмотря на то что административно-правовой механизм управления
государственным имуществом в той или иной мере освещается в научной
литературе, представляется, что понимание его организации является неполным.
Это обусловлено различием видов государственного имущества и
множественностью субъектов управления, сложностью и вариативностью их взаимодействия, особенностями различных форм организации государственной управленческой деятельности и их реализации в соответствии с международными обязательствами в рамках Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, а также Евразийского экономического союза. Данные международные объединения являются наиболее интересными для изучения, поскольку определяют взаимные государственные имущественные обязательства Российской Федерации и Республики Беларусь, принятые ими в соответствии с международными договоренностями. Порядок и методы реализации таких обязательств имеют свои особенности в каждом из государств. Их сравнительно-правовой анализ, несомненно, актуализирует выявление национальных различий в структуре административно-правового механизма управления государственным имуществом.
Актуальность настоящего исследования также состоит в том, что изучение основ управленческой деятельности в административно-правовом аспекте позволит выработать и реализовать на практике дифференцированные подходы к организации воздействия субъектов на конкретные объекты управления. Современные тенденции в сфере управления государственным имуществом требуют совершенствования имеющихся подходов, закрепленных в актах управления. Становится очевидной необходимость разработки новых способов государственного управления и принятия организационно-правовых мер, направленных на достижение поставленных управленческих целей.
Таким образом, в настоящей диссертации проводится исследование
наиболее актуальных на сегодняшний день проблем в сфере реализации
административно-правового механизма управления государственным
имуществом: разработка понятийного аппарата, определение правового статуса
субъектов управления, выявление особенностей применения механизма государственного управления в зависимости от целей, задач и правовых форм управления различными объектами государственного имущества.
Для науки административного права тема настоящего диссертационного исследования особенно актуальна, поскольку научные дискуссии о глубине и способах административно-правового воздействия на имущественные отношения до сих пор не привели к синхронному решению указанных выше проблем в Российской Федерации и Республике Беларусь, а предлагаемые доктринальные подходы не соответствуют современным целям государственного управления, поставленным в период экономического кризиса и международных санкций.
Степень разработанности темы. Наибольший вклад в изучение понятия
«государственное имущество» с позиции управления внесли А.В. Венедиктов,
О.С. Иоффе, В.К. Андреев, И.В. Ершова, В.И. Кошкин, А.П. Сергеев, Е.А.
Суханов, в трудах которых получила научное обоснование категория имущества в
целом и государственного имущества в частности. Сущности административно-
правового механизма управления государственным имуществом и структуре
субъектов управления посвящены исследования Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило,
А.В. Венедиктова, А.В. Винницкого, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Э.В. Талапиной,
Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого и других авторов. Вопросы дифференциации
административно-правового механизма управления государственным
имуществом исследовались в трудах А.В. Винницкого, М.А. Дрыги, Т.В. Кашаниной, Ю.М. Козлова и других ученых. В Республике Беларусь разработкой данной темы занимались А.Л. Гапоненко, А.И. Ильин, А.Н. Крамник.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке
теоретических основ и обосновании необходимости дифференциации
административно-правового механизма управления государственным
имуществом в зависимости от объекта управления - вида государственного имущества, а также в совершенствовании законодательства в данной сфере общественных отношений.
В соответствии с целью диссертационного исследования поставлены следующие задачи:
1) изучить теоретические подходы к понятию «государственное
имущество», выявить значение и элементы данной категории, сформулировать ее
определение;
-
определить систему и структуру субъектов управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республики Беларусь, выявить их основные задачи и функции;
-
исследовать сущность и элементы механизма управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь, сформулировать определение, отражающее особенности данной категории, выявить ее признаки, в том числе с использованием национальных управленческих практик Российской Федерации и Республики Беларусь и международной судебной деятельности;
-
провести сравнительный анализ административно-правового механизма управления в Российской Федерации и Республике Беларусь в зависимости от функциональных форм его реализации, раскрыть соотношение и взаимосвязь объекта управления и административно-правового механизма управления;
5) определить особенности административно-правового механизма
управления федеральным государственным унитарным предприятием как
имущественным комплексом;
6) выявить отличительные признаки управления акционерным обществом
как разновидности государственной имущественной управленческой
деятельности;
7) раскрыть административно-правовой механизм управления
приватизационными процессами как формы управления государственным
имуществом.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в имущественной сфере при реализации административно-правового механизма управления.
Предметом диссертационного исследования выступают национальные
нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Беларусь,
международно-правовые нормы, акты ненормативного характера и
административные правоотношения, возникающие на их основе в процессе государственного управления, а также элементы административно-правового механизма управления государственным имуществом, основные теоретические подходы в исследуемой области, административная и судебная практика и различные аспекты реализации порядка публичного управления государственным имуществом.
Методологическую основу диссертационного исследования составили такие общенаучные методы, как диалектический метод, системный анализ, синтез, обобщение, аналогия, индукция и дедукция, а также частнонаучные методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-логический, конкретно-социологический, правовое моделирование).
Диалектический метод позволил всесторонне рассмотреть элементы
административно-правового механизма управления государственным
имуществом, осуществить их оценку и выявить зависимость форм управления от особенностей управляемого объекта. Системный анализ способствовал определению системы и структуры субъектов управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь, а также представлению ее в целостном виде. Метод правового моделирования позволил изучить возможные перспективы развития управления государственным имуществом. Конкретно-социологический метод использован для определения состояния и эффективности законодательных и правоприменительных актов, административных процедур, а также действий субъектов управления государственным имуществом, для выявления потребности в дополнительных юридических нормах и изменении имеющихся.
Основным частнонаучным методом использован метод сравнительного
правоведения, который позволил осуществить сравнительный анализ
законодательной базы, применения нормативных актов, и основанной на них
организации государственной имущественной управленческой деятельности в
Российской Федерации и Республике Беларусь, что способствовало
формулированию наиболее эффективных решений при управлении
государственным имуществом.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные положения науки административного права и процесса, общей теории права, гражданского права. В работе использованы труды С.С. Алексеева, В.К. Андреева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, А.В. Венедиктова, А.В. Винницкого, А.Л. Гапоненко, Е.К. Дзыбик, И.В. Ершовой, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, С.М. Корнеева, В.И. Кошкина, Б.М. Лазарева, Ю.И. Мигачева, Л.А. Мицкевич, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, С.В. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.С. Четверикова, Г.Ф. Шершеневича и других ученых.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Беларусь, акты Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, международно-правовые акты, значительное число правовых актов различного уровня и юридической силы – федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные акты Республики Беларусь, подзаконные нормативные акты, в сравнительно-правовом аспекте использовались акты управления различного уровня Российской Федерации и Республики Беларусь.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения
статистических данных Российской Федерации и Республики Беларусь,
материалов проверок Счетной палаты Российской Федерации, ежегодных отчетов
о деятельности Росимущества, акты Конституционного Суда Российской
Федерации, Конституционного Суда Республики Беларусь, высших судебных
органов указанных стран, актов международно-правового характера,
заключенных в рамках Евразийского экономического союза, материалов судебной практики Европейского Суда по правам человека.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой
самостоятельное комплексное научное исследование содержания и элементов
административно-правового механизма управления государственным
имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь. В работе на
основании исследования основополагающих научных подходов ведущих
специалистов в области административного права и процесса Российской
Федерации и Республики Беларусь определен ряд научных понятий, являющихся
теоретической основой для правовой регламентации организационной
деятельности в сфере государственных имущественных отношений. В частности, впервые вводится категория государственной имущественной группы как объекта административно-правового управления и предложены особенности его классификации. Кроме того, на основе научного анализа теоретических, законодательных и правоприменительных проблем, связанных с пониманием сущности государственного имущества, делением его на виды, с распределением функций управления между соответствующими субъектами, выявлены недостатки и пробелы при организации управления государственным имуществом и сформулированы предложения, направленные на разработку способов его совершенствования.
Проведенное исследование позволило диссертанту сформулировать и обосновать обладающие элементами новизны основные положения, выносимые на защиту.
1. Под административно-правовым механизмом управления
государственным имуществом предлагается понимать совокупность
взаимосвязанных элементов: целей, задач, функций, форм и методов, прав и
обязанностей органов управления, направленных на обеспечение социально-
экономического развития государства посредством эффективного
стратегического управления государственным имуществом, реализуемого путем
упорядочивающего воздействия субъектов управления на объекты
государственного имущества, которое получает административно-правовое
закрепление.
-
Обосновано понятие «государственная имущественная группа», под которой следует понимать совокупность государственных имущественных и неимущественных объектов, поддающихся денежной оценке и обладающих имущественными характеристиками (независимо от их материальности), позволяющими их индивидуализировать и осуществлять в отношении них государственные управленческие функции.
-
Предложена классификация субъектов управления государственным имуществом, под которыми выступают субъекты делегированного управления, а именно: отраслевые управленческие органы, имущественные полномочия которых являются их основной функцией - Росимущество и Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь; исполнительные органы и организации, формирующие организационный механизм и реализующие свои имущественные полномочия посредством производных функций (функциональных имущественных полномочий), к которым относятся Министерство обороны Российской Федерации, Федеральное агентство научных организаций, государственные корпорации, в Республике Беларусь – Национальная академия наук, Белорусский государственный концерн по нефтехимии и иные.
-
Обоснован особый имущественный административно-правовой статус государственного унитарного предприятия, представляющий собой подсистему управления, включающую в себя объект и субъект управления, наделенные государственными имущественными полномочиями в пределах, определенных органом исполнительной власти.
-
Предложено наделить Росимущество функцией мониторинга управления государственным имуществом, включая мониторинг участия представителей органов исполнительной власти в органах управления организациями с государственным участием.
-
Выводы о необходимости:
- учреждения в Российской Федерации государственной корпорации по управлению государственным имуществом, к компетенции которой следует
отнести межотраслевую имущественную управленческую деятельность,
содействующую повышению эффективности управления, прежде всего в сфере инвестирования;
- введения «постприватизационного контроля», используемого для
реализации функции имущественного контроля применительно к
государственному имуществу, полномочия по управлению которым переданы физическим лицам и организациям.
7. Обоснованы предложения по внесению дополнений в нормативно-правовые акты в целях совершенствования административно-правового механизма управления государственным имуществом, в том числе:
- о внесении корректив в статутный акт, регулирующий административные
процедуры учета государственного имущества, посредством дополнения пункта 2
Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 «О
совершенствовании учета федерального имущества», понятием «государственная
имущественная группа»;
- о внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве по
управлению государственным имуществом, утвержденное постановлением
Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 432 «О
Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», в
соответствии с которыми Росимущество наделяется наряду с полномочиями в
сфере имущественного контроля полномочиями мониторинга по управлению
государственным имуществом (см. подпункты 5.8, 5.34).
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке теоретических и правовых проблем, возникающих в процессе правоприменения при управлении государственным имуществом, а именно: 1) вводится понятие «государственная имущественная группа»; 2) определена структура административно-правового механизма управления государственным имуществом; 3) раскрыто соотношение и взаимосвязь объекта управления и административно-правового механизма управления, а также другие новации.
Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, позволяют сформировать единый подход к определению понятия административно-правового механизма управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования
определяется возможностью их использования: 1) для дальнейших научных
исследований в данной отрасли; 2) в целях совершенствования правового
регулирования статуса объектов и субъектов управления и особенностей
административно-правового механизма управления государственным
имуществом; 3) в правоприменительной деятельности при разработке ненормативных актов в виде рекомендаций и методик, направленных на повышение эффективности управления государственным имуществом.
Апробация диссертационного исследования. Основные выводы
диссертационной работы нашли отражение в публикациях автора. Содержащиеся
в работе положения были апробированы на научно-практических конференциях:
Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы
развития гражданского общества в Российской Федерации» (Москва, МГИМО, 28
сентября 2012 года), Международной научно-практической конференции
молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского
права» (Москва, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 6-7 апреля 2012
года), Международной научно-практической конференции, посвященной 90-
летию профессора В.Ф. Чигира (Минск, БГУ, 4-5 ноября 2014 года), совместной
XVI Международно-практической конференции и IX Международной научно-
практической конференции «Кутафинские чтения» «Стратегия национального
развития и задачи российской юридической науки» (Москва, МГУ, 24 ноября – 3
декабря 2015 года), Международной научно-практической конференции
«Актуальные проблемы реформирования современного законодательства» (Уфа,
МЦИИ «Омега Сайнс», 8 декабря 2017 года). Кроме того, выводы исследования
апробировались в рамках образовательного семинара Белорусского
государственного университета по вопросу Европейской интеграции (29 июня – 1 июля 2015 года, Минск и 7-9 декабря 2015 года, Минск).
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников, иллюстративного материала и приложений.
Государственное имущество как объект управления
Для понимания административно-правового механизма управления государственным имуществом целесообразно, прежде всего, раскрыть сущность государственного имущества с точки зрения регулирования нормами административного права, поскольку оно не единообразно понимается в законодательстве и научной литературе. В указанных целях рассмотрим объем исследуемого понятия, а также определим особенности юридической конструкции государственного имущества как комплексного правового института.
Понимание сущности «имущества» и «государственного имущества», в частности, позволит определить механизм управления, поскольку если государство не знает чем управлять, то каким образом оно будет реализовывать свои функции и осуществлять эффективную деятельность в управлении этим имуществом.
Видный советский цивилист О.С. Йоффе предлагал содержание термина «государственное имущество» устанавливать посредством толкования законодательного текста2. Применительно к рассматриваемой теме понятие государственного имущества закреплено в Гражданских кодексах Российской Федерации3 и Республики Беларусь4. Согласно пункту 1 статьи 214 ГК РФ государственным имуществом являются объекты, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. В свою очередь, законодательством Республики Беларусь дано определение понятия государственного имущества, под которым понимается имущество, закрепленное за: а) республиканскими и коммунальными5 юридическими лицами, в том числе б) государственными органами, на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, в) казна Республики Беларусь и административно-территориальных единиц, а также г) имущество, признаваемое государственным в соответствии с законодательством и международными договорами. Таким образом, определяя понятие государственного имущества, законодатель в данном случае называет виды и субъектов управления им, не конкретизируя его объем.
Для определения видов имущества, без разграничения по видам собственности государственной или частной, необходимо руководствоваться общими подходами, определяющими объекты гражданских прав (ст.128 ГК РФ). Схожее правовое регулирование сложилось и в Республике Беларусь.
Видные современные цивилисты6 предлагают включать в понятие имущество следующие виды объектов гражданских прав: вещи, имущественные права, имущественные обязанности. В Гражданском кодексе Российской Федерации и Гражданском кодексе Республики Беларусь закреплено общее понимание имущества, включающее имущество, имущественные права, и позволяющее не ограничивать данный термин только имущественными правоотношениями, но также включать и обязательственные.
Законодательно объекты гражданских прав разделены следующим образом: 1) вещи, куда входят деньги в наличной и безналичной форме, а также ценные бумаги в документарной и бездокументарной форме, иное имущество и имущественные права; 2) результаты работ и оказание услуг; 3) охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); 4) нематериальные блага (деловая репутация, честь и доброе имя).
Данное конструктивное построение описываемой нами статьи позволяет многим авторам7 говорить о том, что результаты работ и услуги, а также неимущественные права и нематериальные блага не могут являться частью родовой категории «имущество», поскольку не обладают признаком индивидуальной определенности и оборотоспособности8. Проблема подобного научного подхода состоит в том, что он позволяет не включать такое имущество в «государственную имущественную базу» и, таким образом, не осуществлять в его отношении управленческие функции, что сказывается на эффективности управления им.
Другая проблема определения понятия «имущества» заключается в отсутствии его закрепления в регулирующих нормативно-правовых актах. Современное нормативно-правовое регулирование закрепляет только виды имущества, а теория права и доктрина перечисляет и комментирует виды имущества, но не раскрывает юридическую категорию имущества и, конечно же, не исчерпываются проблемы имущества как ключевого понятия систем гражданского и административного права. Кроме того, определяя особенности понятия «имущества», можно констатировать, что в нормативно-правовых актах не определяется специфика данного понятия применительно к государственному имуществу и механизму управления с точки зрения административного права.
Автор считает необходимым для определения управления с точки зрения административно-правового механизма сформулировать категорию «государственной имущественной группы». Данный термин служит определяющим критерием в установлении объекта государственного управления с точки зрения административно-правового регулирования.
Необходимость в определении категории «государственная имущественная группа» применительно к административным, а не гражданским правоотношениям, объясняется ограниченным подходом к определению объектов гражданских прав, в соответствии с которым к ним относятся совокупность принадлежащих субъекту гражданского права вещей (в том числе денег и ценных бумаг), имущественных прав и обязанностей.
Понятийный аппарат, определяющий право собственности, включающий определения «имущество», «вещь», «объекты гражданских прав», по своей сути имеет общую базу правовой регламентации – нормы Гражданского кодекса. Однако для современной административно-правовой сферы необходим термин, который бы подчеркнул уникальность категории государственного имущества и особенности управления им.
Сущность понятия имущества и, в частности, государственного имущества формируется на основе анализа не только законодательных актов, но и судебной практики, то есть непосредственного правоприменения, когда судами осуществляется толкование нормы в соответствии с ее смыслом, придаваемым законодателем, и уровнем сложившихся правоотношений. Так, судебная практика определяет имущество как совокупность различного рода вещей, обязательственных, исключительных прав, где каждая вещь и право защищается отдельно9. В международном праве господствует широкий подход к определению понятия имущества как совокупности всех вещей и имущественных прав10. В соответствии с практикой Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) понятие «имущество» включает неограниченный перечень объектов собственности, чем принимает международный и универсальный характер, то есть не зависит от объема содержания данного понятия в национальном праве государств – членов Европейской конвенции по правам человека. В понятие имущества входит как материализованное имущество, так и имущественные активы, включая право требования, на основании которых правообладатель, будь то государство или частный собственник, может претендовать на наличие у него правомерного ожидания добиться реального обладания имущественным правом11. И если субъект будет обладать этими правами, то, естественно, он обладает имуществом в полном объеме прав на него12. Анализ международных подходов позволяет автору констатировать, что термин «имущество» и «государственное имущество» в частности относится к любому имуществу и правам, которые закреплены способом, достаточным для идентифицикации государства и подтверждения его полномочий по управлению имуществом. К такому перечню отнесены и социальные льготы и лицензии.
Обобщая сказанное, следует отметить, что в гражданском законодательстве Российской Федерации и Республики Беларусь объекты, не относящиеся к государственной имущественной группе, такие как работы, услуги, исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, имеют имущественные характеристики. Данный вывод подтверждается также тем, что неимущественные объекты подвергаются стоимостной оценке, что является определяющим признаком для отнесения их к имущественным правам.
Анализ законодательных норм и судебной практики позволяет автору определить следующие критерии включения объектов в состав государственного имущества:
1. Допустимость возмездной передачи или денежной оценки объекта;
2. Возможность индивидуализации имущества, независимо от его материальности и
3. Интерес, связанный с возможностью управления таким имуществом.
Структура административно-правового механизма управления государственным имуществом
Понятие «механизм государственного управления» является базовым при формировании властно-управленческого воздействия субъекта на объект – государственное имущество, реализуемого посредством государственного управления. Данное понятие широко обсуждается в юридической литературе, поскольку формирование теории механизма государственного управления не завершено.
Государственное управление как процесс реализуется в соответствии с определенными принципами. Под принципами государственного управления понимаются основные положения, которые характеризуют такое управление и имеют существенное значение для понимания его как системы и как механизма69.
М.М. Сперанский впервые сформулировал следующий перечень принципов государственного управления: системность, плановость, соответствие системы государственного управления духу времени, приоритет объекта управления перед субъектом, наличие самоуправления70.
Именно принципы государственного управления лежат в основе организационной деятельности субъектов управления и определяют сущность их взаимодействия с объектами управления71. Принципы, сформулированные М.М. Сперанским, остаются базовыми и в современной теории административного права. Однако с течением времени законодательство изменяется, применяется по-новому в соответствии с целями деятельности и выбранной моделью управления.
Анализ научной литературы72 позволяет выделить следующую систему принципов государственного управления:
1. Обязательное участие в административных правоотношениях публичной стороны в лице уполномоченного органа или должностного лица, выступающего в роли собственника.
2. Принцип централизации государственного управления, под которым понимается сосредоточение полномочий по принятию решений у одного субъекта управления.
3. Принцип децентрализации, то есть распределение полномочий по государственному управлению между несколькими уровнями, необходимое в связи с увеличением численности управляемых объектов.
4. Принцип координации деятельности предполагает переход от прямого управляющего воздействия на объект управления к согласованию действий субъектов управления для достижения единой цели.
5 Принцип законности предполагает соответствие нормативно-правовым актам Российской Федерации действий в отношении управляемых объектов и актов управления.
6. Принцип информационного обеспечения.
7. Принцип добросовестности и разумности.
Анализ принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Беларусь, позволяет сделать вывод, что ведущим и основополагающим началом организации и функционирования механизма государственного управления является принцип разделения властей73.
Базовыми элементами механизма государственного управления в Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъектов федерации являются органы власти (законодательной, исполнительной и судебной) и их должностные лица. В Республике Беларусь – это органы власти, осуществляющие управление республиканским и коммунальным имуществом. Это позволяет сделать вывод, что понятие административно-правового механизма управления связано с системой государственных органов, обладающих властными полномочиями, наделенных ими в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, организованных в соответствии с определенными принципами для непрерывного осуществления задач государственного управления и реализации управленческих функций74.
Некоторые авторы считают, что понятия административно-правовой механизм управления и регулирования синонимичны. Профессор А.П. Коренев под механизмом административно-правового регулирования предлагает понимать систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления75. При этом все элементы административно-правового механизма регулирования государственным имуществом отражаются в нормативных актах, являющихся актами управления.
Теория административного права определяет понятие механизма государственного управления как средства и методы управления, призванные приводить в движение систему управления76. Основными элементами административно-правового механизма управления государственным имуществом, кроме субъектов, являются цели, задачи, функции, формы, методы и стадии. В механизме административно-правового управления нормативно-правовые акты играют двойственную роль: во-первых, для участников публичных управленческих отношений они определяют требования субъекта управления; во-вторых, указывают на порядок реализации данных требований, то есть процесс управления, посредством оказания административно-правового воздействия на объект управления. Осуществление государственной управленческой деятельности посредством административно-правового механизма управления, основанного на нормативно-правовых актах, также связывают с деятельностью субъекта управления по принятию им актов управления в строгом соответствии с законодательным установлением77.
Таким образом, административно-правовой механизм управления государственным имуществом является решающим комплексным рычагом воздействия на управленческие отношения, который реализуется в рамках подзаконной деятельности организующего характера, осуществляемой субъектом управления, обладающим властными полномочиями посредством целей, задач, функций, форм, методов и стадий. В свою очередь механизм административно-правового регулирования является частью административно-правового механизма управления.
Определение административно-правового механизма управления было позднее развито Л.Л. Поповым, Ю.И. Мигачевым и С.В. Тихомировым. По их мнению, государственное управление, то есть процесс воздействия субъекта на объект управления, осуществляется в системе управления, под которой понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, объединяющий в себе элементы, взаимодействующие по принципу обратной связи78.
Оптимальность и эффективность правового воздействия на государственные имущественные отношения зависят не только от самой их природы и особенностей данных правоотношений и правильно найденного метода (убеждения, принуждения, координации в том или ином сочетании), но и от успешного использования всех элементов, частей такого механизма, посредством которого субъекты административно-правовых отношений исполняют волю государства.
Таким образом, произведенный анализ подходов к определению государственного управления позволяют сделать вывод, что административно-правовой механизм управления государственным имуществом предполагает внутреннее устройство системы управления, элементами которого являются:
1.Субъекты государственного управления,
2. Акты нормативно-правовые и ненормативного характера - акты государственного управления,
3. Система управляющего воздействия субъекта государственного управления на объект (государственное имущество), реализуемая для достижения и использования посредством целей, задач, функций, форм и методов управления.
В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» повышение эффективности управления государственным имуществом является инструментом эффективного управления политико-правовых государственных институтов, направленных на социально-экономическое развитие Российской Федерации. В Республике Беларусь эффективное управление государственным имуществом также является частью социально-экономического развития и инструментом макроэкономической сбалансированности. Таким образом, управление государственным имуществом входит в общую систему государственного управления, направленного на достижение общественно полезной цели – социально-экономического развития государства посредством повышения эффективности управления государственным имуществом.
Административно-правовой механизм управления федеральным государственным унитарным предприятием как имущественным комплексом
В Российской Федерации и Республике Беларусь выделяют следующие виды административно-правового механизма управления государственным имуществом: управление отдельными объектами государственного имущества, федеральными (республиканскими) государственными унитарными предприятиями как имущественными комплексами, государственными корпорациями, обществами с ограниченной ответственностью, акционерными обществами и иными.
На первый взгляд, такие виды управления, как управление федеральными государственными унитарными предприятиями и акционерными обществами, а также приватизация не взаимосвязаны. Однако от их использования зависит эффективность реализации административно-правового механизма управления государственным имуществом и, как следствие, эффективность его использования. Комплексный подход к изучению названных видов управления имуществом и каждого объекта управления в отдельности позволит выделить характерные черты государственного управления применительно к рассматриваемой сфере.
В настоящее время в соответствии с Государственной программой управления федеральным имуществом происходит знаковое событие – ликвидация такой организационно-правовой формы юридического лица, как федеральное государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, которое просуществовало более 30 лет.
Федеральные государственные унитарные предприятия долгое время являлись основным видом управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь.
В Республике Беларусь, как и в Российской Федерации, объектами управления государственным имуществом чаще всего выступают унитарные предприятия, которые обладают аналогичными отличительными признаками, присущими государственным унитарным предприятиям в Российской Федерации. Отличительной особенностью правового положения унитарных предприятий в Республике Беларусь является структура государственной собственности. Так, в Республике Беларусь к государственным предприятиям относятся как республиканские, так и коммунальные унитарные предприятия. Коммунальные предприятия являются аналогом муниципальных предприятий в Российской Федерации. Однако в Российской Федерации, в отличие от Республики Беларусь, муниципальные предприятия не относятся к государственным.
Для выявления особенностей административно-правового механизма управления в данном случае необходимо определить сущность такой организационно-правовой формы юридического лица как «федеральное государственное унитарное предприятие».
Федеральный закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях определяет исчерпывающий перечень оснований для создания федеральных государственных унитарных предприятий, деятельность которых гарантирует выполнение общегосударственных задач (социальных, обеспечения безопасности государства), для чего государство наделяет такие предприятия имущественной базой.
Определяя сущность федерального государственного унитарного предприятия, можно констатировать, что в отличие от большинства юридических лиц унитарное предприятие представляет собой объединение государственного имущества (имущественный комплекс) обособленного характера. Государство в лице органа исполнительной власти, обладающего имущественными полномочиями (субъект управления), выступает как учредитель унитарного предприятия, выделяя часть имущества для возникновения государственного юридического лица, связанного имущественными отношениями с учредителями, но являющегося самостоятельным участником экономической деятельности, подконтрольным учредителю.
Традиционно в Российской Федерации федеральные государственные предприятия разделяют на два вида:
1) федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения,
2) федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, также называемые казенными предприятими.
Основным критерием дифференциации федеральных государственных унитарных предприятий на виды являются их различия в правовом положении114, а именно: в целях создания; в формировании уставного капитала; в ответственности собственника по обязательствам унитарного предприятия. Цели создания федерального государственного унитарного предприятия являются основополагающим критерием деления на виды, а в зависимости от его вида определяется административно-правовой механизм управления. Цели являются начальным и ведущим рычагом в системе управления государственным имуществом. Дифференциация управления является средством правового регулирования, которое отражает многообразие видов государственной имущественной управленческой деятельности, существование множества видов объектов и субъектов управления, необходимость особого порядка управления для определенных видов государственного имущества. Таким образом, дифференциация уравновешивает единство государственной имущественной управленческой деятельности, придавая ему гибкость и эффективность.
Объект управления - имущественный комплекс, закрепляется за федеральным государственным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. Можно согласиться с некоторыми исследователями115, что для целей административно-правового механизма управления федеральным государственным унитарным предприятием как имущественным комплексом понимание расщепленной собственности разделяет управление на два уровня:
1) управление имуществом, заключающееся в нормативном закреплении целей управления государственным имуществом, согласовании связанных с ним сделок, а также учете и контроле его использования;
2) управление деятельностью, через определение ее видов и предмета в уставе государственного унитарного предприятия, а также издание решения о его реорганизации и ликвидации, определение объема государственных заказов, выполняемых государственным унитарным предприятием, и иные.
Наличие указанных уровней управления свидетельствует о том, что между собственником (субъектом управления – учредителем) и управленцем (директором) разделены права и обязанности в зависимости от преследуемых целей каждого участника административно-правовых отношений и от внутренней организационной структуры.
Данное утверждение следует пояснить. Субъект управления в лице государственного органа исполнительной власти, обладающего имущественными полномочиями, оставляя за собой функции по закреплению целей управления государственным имуществом посредством указания в уставе целей деятельности предприятия, согласованию сделок связанных с некоторыми видами имущества, а также контроля и учета его использования, фактически контролирует порядок целевого использования государственного имущества и сохранения имеющегося его объема. Тоже самое происходит и в управлении деятельностью. Знаковые для предприятия решения, такие как реорганизация и ликвидация и иные, полностью лежат в дискреции субъекта управления государственным имуществом. Однако данные полномочия органов исполнительной власти не ограничивают предприятие в предпринимательской деятельности, а также в использовании государственного имущества в соответствии с его целями и в пределах, определенных законодательством. Кроме того, законодательством предусмотрены сделки имущественного характера, в отношении которых не требуется согласования субъектов управления.
Таким образом, разделение уровней управления между собственником – государством и управленцем - директором позволяет выявить еще одну особенность федеральных государственных унитарных предприятий с точки зрения административно-правового механизма управления: данная категория предприятий объединяет в себе объект управления (как имущественный комплекс) и субъект управления (как организационно-правовую форму юридического лица)116.
Приватизация как элемент управления государственным имуществом
Наряду с такими видами управления государственным имуществом, как управление федеральными государственными унитарными предприятиями и акционерными обществами, немаловажным видом государственного управления в данной сфере является приватизация имущества.
Понятие приватизации производно от латинского слова «privatus», то есть негосударственный, частный. Термин «приватизация» был впервые использован Робертом У.Пулом в 1976 году186.
В России впервые термин «приватизация» стал употребляться в начале девяностых годов двадцатого века, но рассматривался исключительно с точки зрения «разгосударствления»187. Основной целью приватизации 90-х годов было создание класса частных собственников. Именно поэтому приватизация включала в себя передачу государственной собственности частным лицам. В соответствии со статьей 217 ГК РФ под приватизацией государственного имущества понимается передача такого имущества в собственность юридическим или физическим лицам. Федеральным законом Российской Федерации от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»188установлены способы приватизации государственного имущества, которые можно условно разделить на:
1. Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество и общество с ограниченной ответственностью (в данном случае субъект управления – государство, не меняется);
2. Продажа государственного имущества на аукционе, конкурсе, посредством публичного предложения, по результатам доверительного управления, на специализированном аукционе, через организатора торгов;
3. Внесение государственного имущества в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества.
Таким образом, закон определяет приватизацию не только как прекращение права государственной собственности, то есть передачу всех функций управления государственным имуществом частным лицам, но также и как преобразование государственных юридических организационно-правовых форм в акционерные общества.
В законодательстве Республики Беларусь основу правового регулирования приватизационных отношений составляют Закон Республики Беларусь от 19 января 1993 года № 2103-XII «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества»189 (далее - Закон Республики Беларусь о приватизации) и Декрет Президента Республики Беларусь от 20 марта 1998 года № 3 «О приватизации государственной собственности в Республике Беларусь»190. Количество способов приватизации в Республике Беларусь меньше, чем в Российской Федерации, например, отсутствует такой институт как продажа государственного имущества, являющегося казной, при этом присутствует продажа предприятий как имущественных комплексов на аукционе и по конкурсу.
Закон Республики Беларусь о приватизации структурно разделен на две части: приватизация и преобразование. Разделение данных управленческих категорий по праву Республики Беларусь происходит и в названии рассматриваемого закона. Реорганизация акционерного общества путем присоединения к нему государственного унитарного предприятия является особенностью процедуры преобразования государственных юридических лиц в Республике Беларусь. В Российской Федерация подобная схема преобразования невозможна. В соответствии с российским законодательством необходимо преобразовать государственное унитарное предприятие в акционерное общество, после чего уполномоченным органом может быть принято решение о присоединении.
Приватизация в системе управления государственным имуществом всегда связана с перераспределением функций управления путем их децентрализации между публичным собственником и хозяйствующим субъектом. Именно передача функций управления не только в рамках внутренней деятельности организации, но и во внешних связях, предопределяет содержание административно-правового механизма управления.
Несмотря на правовую определенность и многолетнюю практику приватизации государственного имущества, данная форма государственного управления и эффективность ее использования подвергаются критике191.
Ученые разделяют понятия приватизации и разгосударствления с точки зрения результата, то есть изменения организационно-правовой формы и конечного собственника объекта приватизации192.Такой подход к определению этих понятий означает многокомпонентность самого понятия приватизации. В процессе приватизации меняется не только собственник, но и механизмы управления имуществом, происходит переход управления от административно-правовых к рыночным инструментам воздействия.
Этот вывод можно сделать также на основании и судебной практики193: законодательство о приватизации не носит четко выраженного административно-правового характера, а является частью гражданского законодательства, которое предполагает равенство участников гражданско-правовых отношений. Однако имеющиеся механизмы управления процедурой приватизации определенных объектов государственного имущества должны быть усилены и направлены на защиту интересов государства, а также на недопущение нарушения прав и интересов граждан государства, определенных Конституцией.
Административно-правовой механизм в области государственного управления приватизацией включает в себя следующую деятельность уполномоченного субъекта:
1) постановка целей приватизации, реализуемых посредством государственных решений (актов управления):
прогнозирование будущих тенденций,
формирование целей, разработка программ действий,
планирование;
2) обеспечение организационной основы, необходимой для осуществления приватизации как вида административной деятельности;
3) применение механизмов правового регулирования в области приватизации194.
Некоторые авторы приходят к выводу, что приватизация должна рассматриваться как совокупность взаимосвязанных по содержанию отношений, включающих в себя ряд мероприятий административно-правового характера, и должна регулироваться посредством таких административно-правовых механизмов, как плановость и системность195.
Однако на приватизационные процессы влияет не только политика государства в области приватизационных отношений, но и международные валютно-денежные отношения государства как собственника государственного имущества. Так, перед некоторыми государствами, к которым относится Республика Беларусь, различными кредитными фондами (например, Евразийский фонд стабилизации и развития) ставится обязательное условие по приватизации крупных акционерных обществ, находящихся в республиканской собственности. В данном случае, можно прийти к выводу, что приватизационные отношения являются частью кредитно-экономической политики государства, реализуемой посредством административно-правового механизма управления для выполнения межгосударственных договоренностей.
Приватизация государственного имущества начинается с издания Распоряжения Правительства Российской Федерации, утверждающего прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества.
В доктрине существуют различные подходы к вопросу о том, каким актом (действием) завершается процедура приватизации государственного имущества. По мнению Б.В. Удова, процесс приватизации необходимо рассматривать не только с точки зрения трансформации юридического режима собственности, но и как результат завершенного процесса на основании объективированного решения собственника196. При этом автор исследования приходит к выводу, что в случае преобразования государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество приватизацией следует считать не само преобразование, а передачу государственного имущества по передаточному акту возникающему открытому акционерному обществу, а также последующую продажу акций юридическим и физическим лицам197. Таким образом, факт реорганизации предприятия, его преобразование, следует понимать только как подготовительный этап к приватизации. Другие ученые рассматривают преобразование предприятия как законченный этап приватизации198.