Введение к работе
Актуальность темы научного исследования. Современное состояние экономики России и необходимость ускорения ее развития находятся в прямой зависимости от создания в России благоприятного климата для деятельности коммерческих организаций и бизнеса. Это требует эффективных административно-правовых механизмов государственной регистрации коммерческих организаций, государственного надзора за их деятельностью и стимулирования. Государственная регистрация коммерческих организаций является достаточно значимым условием прихода в экономику субъектов малого и среднего бизнеса, организации и реорганизации участников экономического производства и оборота, рынка инвестиций и ценных бумаг и иных сфер, обеспечивающих благополучие общества и государства.
Актуальность исследования механизма государственной регистрации коммерческих организаций обусловлена отсутствием единых подходов к определению ее правовой природы, двойственной (гражданско-правовой и административно-правовой) основой ее регулирования, предопределяющей организационные и правовые формы и методы государственного управления в данной сфере. В связи с этим задача научного исследования состоит в теоретическом обосновании административно-правовой природы и характера правоотношений, складывающихся в процессе государственной регистрации коммерческих организаций, их публично-правовой сущности и содержания и административно-правовой природы форм, методов и процедур, составляющих административно-правовой механизм государственной регистрации коммерческих организаций. Актуальным с точки зрения исполнительно-распорядительного характера управленческой деятельности в сфере государственной регистрации коммерческих организаций является исследование существующего механизма ее осуществления в контексте реализации конституционно установленных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, выработки предложений по совершенствованию правил и процедур регистрации, направленных на устранение административных барьеров в сфере предпринимательства.
Актуальным представляется проведение системного сравнительно-правового исследования практики зарубежных стран, стран, входящих в Союз Независимых Государств (СНГ), и Российской Федерации по правовой регламентации государственной регистрации коммерческих организаций, выявление управленческого целеполагания в данной сфере, институциональных и функциональных элементов механизма регистрации, процедур ее осуществления и защиты прав коммерческих организаций и их учредителей. Процессы глобализации и интеграции в сфере экономики, финансов, торговли,
услуг существенно повышают значимость вопросов унификации правил и процедур приобретения статуса юридических лиц субъектами предпринимательской деятельности.
Недостаточная проработанность этих административно-правовых вопросов на теоретическом и прикладном уровнях предопределила выбор темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Степень разработанности темы исследования. Вопросам правового регулирования государственной регистрации коммерческих организаций в качестве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей посвящен ряд научных исследований. Однако двойственный характер правового регулирования государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормами гражданского и административного права предопределил разные подходы со стороны ученых, исследующих проблемы гражданского, предпринимательского, коммерческого и административного права к теоретическому обоснованию сущности, форм и методов данного вида государственной деятельности и характеристики правового института государственной регистрации юридических лиц. Это обусловило необходимость комплексного системного анализа различных подходов к характеристике института государственной регистрации юридических лиц в целом и индивидуальных предпринимателей в частности, обоснования его публичной сущности и административно-правовой природы.
Вопросам административно-правового механизма государственной регистрации коммерческих организаций в контексте реализации конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в отечественной науке до настоящего времени не было уделено должного внимания.
Отдельные вопросы государственной регистрации юридических лиц были рассмотрены Д.А. Степановым в его диссертационной работе «Государственная регистрация юридических лиц» (Омский юридический институт, 2004 г.), в которой охарактеризовано понятие и значение государственной регистрации юридических лиц как деятельности по признанию со стороны государства их правового статуса, раскрыта правовая основа и характеристика государственной системы органов, действующих в сфере государственной регистрации юридически лиц, обосновано понятие и правые основы регистрационного производства его стадии и административно-правовой статус сторон.
Административно-правовые аспекты государственной регистрации ее характеристика и место в контексте функционального значения в государственном управлении рассмотрены в диссертационной работе
А.С. Лазариди «Государственная регистрация юридических лиц (административно-правовые вопросы)» (Саратовская государственная академия права, 2004 г.). Отдельные вопросы раскрыты в работе А.В. Чуряева на тему «Административно-правовое регулирование государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности» (Орловский государственный технический университет, 2009 г.), в которой обозначено значение государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности в системе административно-правового регулирования как одного из методов, средств, вида и инструмента административно-правового регулирования. В работе Е.А. Зориной «Государственная регистрация юридических лиц в Российской Федерации» (Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2015 г.) исследуются сущность и правовые основы государственной регистрации, ее понятие, цели и юридическая природа в контексте реализации контрольной функции государства.
Различные аспекты государственной регистрации юридических лиц исследовались С.В. Борисовой, Т.В. Закупень, В.В. Залесским, И.Е. Зыковой, Ж.А. Ионовой, П.В. Крашенинниковым, П.И. Кононовым, А.Ф. Ноздрачевым, О.М. Олейник, Д.В. Осинцевым, С.В. Сарбаш, Е.И. Спектор и рядом других авторов.
Вместе с тем комплексное системное исследование проблем административно-правового механизма государственной регистрации коммерческих организаций, административно-правовой природы и характера правоотношений, складывающихся в процессе государственной регистрации коммерческих организаций, их публично-правовой сущности и содержания, административно-правовой природы форм, методов и процедур, составляющих данный механизм до настоящего времени не проведено и представляет собой недостаточно разработанное направление в отечественной правовой науке. Отсутствуют системные сравнительно-правовые исследования практики зарубежных стран, стран, входящих в СНГ, и опыта Российской Федерации по правовой регламентации государственной регистрации коммерческих организаций, направленные на выявление управленческого целеполагания в данной сфере, роли и значения регистрации в контексте создания благоприятных условий для реализации установленного в ст. 34 Конституции Российской Федерации права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Теоретической основой исследования отдельных вопросов государственной регистрации в контексте функций государства, форм и методов государственного управления стали работы С.С. Алексеева, А.П. Алехина,
6
И. Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина,
А.А. Кармолицкого, Б.М. Лазарева В.М. Манохина, А.В. Мелехина,
А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, И.В. Пановой, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Е.Д. Филиппенко, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, Н.С. Чучуновой, В.А. Юсупова и ряда других авторов.
При исследовании различных аспектов государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе коммерческих организаций, были изучены работы А.И. Амвросовой, В.С. Анохина, Л.Ю. Грудцина, Е.П. Губиной, И.В. Ершовой, Р.А. Журавлева, Т.В. Закупень, И.В. Зыковой, Ж.А. Ионовой, Н.В. Козловой, А.С. Лазариди, П.Г. Лахно, Д.В. Ломакина, А.В. Михайлова, К. Овсяникова, С.А. Панютина, Н.В. Половниковой, О.В. Савельевой, С. Сармаша, Д.А. Степанова, В.В. Тониян, К.Ю. Тотьева, Е.Н. Трихонюк, А.В. Чуряева, Е.Г. Чуткина и других авторов.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики раскрыть и охарактеризовать административно-правовой механизм государственной регистрации коммерческих организаций в Российской Федерации в контексте создания благоприятных условий для реализации конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в сфере функционирования исполнительной власти.
Достижение цели исследования обусловило решение ряда конкретных
задач:
вывить сущность и структуру административно-правового механизма государственной регистрации коммерческих организаций в Российской Федерации;
раскрыть исторические аспекты становления и развития административно-правового института государственной регистрации коммерческих организаций в России;
исследовать зарубежный опыт правового регулирования государственной регистрации коммерческих организаций;
охарактеризовать институциональные и функциональные элементы административно-правового механизма государственной регистрации коммерческих организаций в контексте реализации права на предпринимательскую деятельность;
обосновать административно-правовую природу государственной регистрации коммерческих организаций в Российской Федерации;
исследовать соотношение понятий «государственная регистрация коммерческих организаций» и «государственная услуга»;
раскрыть сущность административных процедур как структурных элементов административно-правового механизма государственной регистрации коммерческих организаций;
рассмотреть административно-правовые процедуры защиты прав и законных интересов коммерческих организаций и их учредителей в механизме государственной регистрации;
исследовать значение административной ответственности в механизме государственной регистрации коммерческих организаций;
выработать предложения по внесению изменений в законодательство, направленных на совершенствование механизма государственной регистрации коммерческих организаций в Российской Федерации.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений в сфере государственной регистрации коммерческих организаций, сущность и содержание механизма осуществления государственной регистрации коммерческих организаций в контексте реализации права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности.
Предметом исследования являются нормы административного права, регулирующие общественные отношения в сфере государственной регистрации юридических лиц, административно-правовые процедуры государственной регистрации, административно-правовые формы обеспечения механизма государственной регистрации и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, нормативные правовые акты, регламентирующие государственное управление в сфере государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в Российской Федерации, а также нормативные правовые акты иностранных государств, регулирующие механизм и процедуры государственной регистрации коммерческих организаций, правоприменительная практика.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания. В ходе исследования были использованы общенаучные и специально-научные методы познания, такие как диалектический, диалектико-логический, анализа, синтеза, моделирования, структурно-функциональный, системно-логический методы научного познания,
а также частнонаучные методы: сравнительно-правовой и формально-юридический, исторического анализа и ряд других методов.
Особенностью диссертационной работы является сочетание сравнительно-правового и комплексного методов исследования. Данные методы использовались для познания и объяснения основных закономерностей становления и развития института государственной регистрации юридических лиц в Российской Федерации и сравнительно-правового анализа практики правового регулирования государственной регистрации коммерческих организаций в зарубежных странах и России. Указанные методы применялись в сочетании с часто используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственных и правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципами конкретности и эмпирической обоснованности.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в ред. от 03.07.2016 г.), Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 03.07.2016), Гражданский кодекс Российской Федерации (части 1 и 2), Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и иные федеральные законы, регулирующие общественные отношения в сфере создания и определения статуса коммерческих организаций, нормативные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, приказы Федеральной налоговой службы Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты зарубежных стран, правоприменительная судебная практика.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что практически впервые в практике административно-правового исследования раскрыты сущность и процедуры механизма государственной регистрации коммерческих организаций в контексте реализации конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции Российской Федерации), на основе комплексного системного анализа нормативных правовых актов выявлены сущностные характеристики, институциональный и функциональный элементы административно-правового механизма государственной регистрации коммерческих организаций в Российской Федерации, обосновано понятие
субинститута государственной регистрации коммерческих организаций, его место в российской системе права.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые на защиту и обладающие научной новизной.
-
Сущность государственной регистрации коммерческих организаций состоит в властной деятельности органов государственной власти, уполномоченных осуществлять государственную регистрацию, совершении ими юридически значимых действий правоприменительного характера в виде внесения в государственный реестр юридических лиц соответствующих сведений о коммерческой организации, что является юридическим фактом, влекущим за собой приобретение статуса юридического лица и гражданской правосубъектности, возникновение, изменение и прекращение правоотношений гражданско-правового характера и, одновременно, организационно-правовой формой реализации регистрационных полномочий органами государственной власти и методом государственного управления в сфере экономики, финансов, услуг и предпринимательства.
-
Механизм государственной регистрации коммерческих организаций имеет институциональную и функциональную структуры. Институциональная структура представлена системой органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственную регистрацию коммерческих организаций и системой нормативных правовых актов, регулирующих государственную регистрацию коммерческих организаций.
-
Особенности общественных отношений как объекта правового регулирования, методов и административных процедур регистрации позволяют выделить самостоятельный правовой субинститут государственной регистрации коммерческих организаций в структуре административно-правового института государственной регистрации в системе административного права.
Субинститут государственной регистрации коммерческих организаций может быть определен как комплексный организационно-правовой субинстит, состоящий из совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере реализации права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и легитимации коммерческих организаций, устанавливающих требования к учредителям и коммерческим организациям различных организационно-правовых форм, правила и процедуры государственной регистрации при их создании, реорганизации, ликвидации, внесения сведений в государственный реестр о создании, реорганизации и ликвидации коммерческих организаций и изменений в их документах, выдачу
документов о регистрации коммерческих организаций и иные действия материального и процессуального характера.
4. Зарубежный опыт свидетельствует о различных подходах в определении
системы органов, осуществляющих государственную регистрацию
хозяйствующих субъектов. В качестве таковых выступают судебные органы,
органы юстиции, органы общей компетенции, налоговые органы и иные
специализированные органы государства. Это отражает различие подходов и
традиций в пределах государственного контроля и публичного признания
гражданской правоспособности юридических лиц и предпринимателей в разных
государствах. В странах с традиционным правопорядком континентальной
правовой семьи функции по государственной регистрации возложены на
судебные органы. К числу таких государств с судебным порядком регистрации
коммерческих организаций общими судами и судами специальной компетенции
относятся: Федеративная Республика Германия, Франция, Болгария, Венгрия,
Польша, Хорватия, Чехия, Аргентина. Административный, внесудебный
порядок установлен в США, Великобритании, на Кипре – государствах
англосаксонской правовой системы.
В государствах, входящих в состав СНГ современное состояние правового регулирования и государственного управления в сфере государственной регистрации коммерческих организаций имеет ряд институциональных и функциональных особенностей. Функции регистрирующих органов в них выполняют специализированные органы исполнительной власти, наиболее распространена государственная регистрация коммерческих организаций, осуществляемая органами юстиции и органами исполнительной власти общей и специальной компетенции — регистрационными службами. Полномочия по государственной регистрации юридических лиц возложены на органы юстиции в Республике Казахстан, Киргизской Республике и Республике Беларусь. В Республике Армения такие функции выполняет специально созданное и контролируемое Министерством юстиции Агентство. Регистрационные полномочия имеют органы исполнительной власти общей и специальной компетенции: в Республике Беларусь — облисполкомы, в Республике Узбекистан — инспекции по регистрации, в Республике Молдова — государственная регистрационная палата, имеющая статус государственного учреждения, в Республике Туркменистан — Межведомственная комиссия и управление Министерства экономики и финансов. В Азербайджанской Республике, Республике Таджикистан и Российской Федерации государственную регистрацию проводят государственные налоговые органы.
5. Межгосударственная интеграция стран СНГ в различных областях и,
прежде всего, в сфере экономики, требует наряду с единообразными подходами
к установлению норм гражданского права единых процедур, организационно-правовых форм и методов регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, это будет способствовать устранению административных барьеров в реализации межгосударственных интеграционных процессов в сфере экономики, предпринимательства и инвестиций.
6. Регистрация представляет собой особую организационно-правовую
форму осуществления правореализационной и контрольной функций
государства.
Предоставление регистрационных полномочий органам Федеральной налоговой службы Российской Федерации влечет за собой смешение государственных функций по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина и по государственному налоговому контролю и надзору, это меняет направленность и целеполагание государственного управления в сфере реализации права на предпринимательскую и иную, не запрещенную законом деятельность с правореализационного на контрольно-надзорное.
Необоснованным является отождествление государственной регистрации и государственной услуги, они имеют разные сущностные и функциональные характеристики, отличны по характеру волеизъявления субъекта обращения. При государственной регистрации у субъекта обращения отсутствует свобода выбора, на совершение действий по регистрации коммерческой организации и у субъекта регистрации - на совершение действий по регистрации и внесению сведений в реестр юридических лиц. Тогда как при оказании услуги субъект обращения имеет возможность выбора как порядка реализации так и формы получения услуги — непосредственно в едином многофункциональном центре или через интернет-портал государственных услуг.
7. Функционально административно-правовой механизм государственной
регистрации коммерческих организаций характеризуется входящими в него
административными процедурами: подачи заявления и документов на
регистрацию, рассмотрения заявления и документов, принятия решений о
регистрации или об отказе в регистрации, внесения сведений в государственные
реестры и их опубликование, рассмотрения жалоб на отказ в государственной
регистрации и иными. Данные процедуры последовательны, взаимосвязаны и
являются структурными административными производствами государственной
регистрации коммерческих организаций.
Процедуры защиты субъектов предпринимательской деятельности в административно-правовом механизме государственной регистрации представлены административными процедурами обжалования - это административное обжалование отказа в государственной регистрации и обжалование государственной регистрации в вышестоящий орган
исполнительной власти и судебное обжалование в порядке процедуры административного судопроизводства. Данные процедуры обжалования актов, принятых регистрационными органами, являются законодательно установленным механизмом реализации государственного гарантирования защиты, прав и свобод человека и гражданина (ст. 45, ст. 46 Конституции Российской Федерации).
-
В организационно-правовом механизме государственной регистрации коммерческих организаций административная ответственность выполняет охранительную, обеспечительную, компенсаторную и превентивную функции, выступает правовой гарантией, обеспечивающей стабильность функционирования механизма регистрации и регистрационных правоотношений.
-
Обоснованы предложения по внесению дополнений и изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие механизм государственной регистрации коммерческих организаций в России, направленные на его совершенствование, в том числе предложения:
об установлении в правилах и требованиях государственной регистрации в качестве основания для отказа в ее осуществлении наличие ограничения для занятия предпринимательской деятельностью в связи с нахождением на государственной службе и государственной должности, задолженности по уплате налогов у учредителя, нахождение в стадии банкротства организации-учредителя;
о переходе от подзаконного к законодательному уровню регламентации требований для регистрации коммерческих организаций, это является гарантией реализации права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности (ст. 34 Конституции Российской Федерации) в механизме регистрации;
о законодательном установлении процедуры слушаний и письменной процедуры, позволяющих снять конфликт интересов субъектов регистрации и устранить административные барьеры, разрешить вопросы по содержанию документов на стадии регистрации в административном внесудебном порядке;
- для устранения административных барьеров при реализации
конституционных прав на свободное занятие предпринимательской и иной, не
запрещенной законом, деятельностью и на судебную защиту законодательно
установить право обжалования непринятия в установленный срок решения по
заявлению, и исключить требования об обязательном досудебном порядке
обжалования отказа в регистрации в вышестоящий налоговый орган перед
обращением в суд.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что
диссертантом на основе комплексного системного анализа нормативных
правовых актов и правоприменительной практики выявлены сущность и дано
теоретическое обоснование административно-правовому механизму
государственной регистрации коммерческих организаций в Российской Федерации в контексте реализации конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, раскрыты его институциональные и функциональные составляющие, дана характеристика государственной регистрации как административно-правового метода и организационно-правовой формы государственного управления в экономической сфере жизнедеятельности общества и государства, в системе административного права выделен и определен субинститут государственной регистрации коммерческих организаций, раскрыты его сущностные характеристики.
На основании проведенного научного анализа лично диссертантом получены научные результаты, обладающие научной новизной и теоретической значимостью:
раскрыты особенности и проведена периодизация становления и дано понятие государственной регистрации как административно-правового института публичного признания прав в России;
систематизированы основания и обоснованы особенности государственной регистрации коммерческих организаций как административно-правового метода и административно-правовой формы государственного управления в сфере экономики в Российской Федерации;
охарактеризована структура административно-правового механизма и раскрыты административно-институциональная и функциональная системы государственной регистрации коммерческих организаций в Российской Федерации;
определены процедуры защиты прав коммерческих организаций и их учредителей в механизме государственной регистрации хозяйствующих субъектов;
сформулировано авторское понятие административно-правового субинститута государственной регистрации коммерческих организаций;
раскрыты административно-процедурные стадии государственной регистрации коммерческих организаций, их сущность, содержание и административно-правовая регламентация в Российской Федерации;
Основные положения диссертации, сравнительно-правовое
исследование зарубежного опыта, выработанный понятийный и категориальный аппарат существенно дополнили имеющиеся научные разработки.
Практическая значимость исследования определяется тем, что автором обоснованы выводы, направленные на совершенствование механизма государственной регистрации коммерческих организаций и его правовой регламентации, выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и регламентации процедур приобретения коммерческими организациями статуса юридических лиц посредством их государственной регистрации и внесению изменений в законодательство Российской Федерации.
Представленные выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе нормотворческой деятельности органов государственной власти и совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих государственную регистрацию коммерческих организаций в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут применяться в учебном процессе в рамках таких учебных дисциплин, как «Административное право», «Система исполнительной власти в Российской Федерации», «Коммерческое право», «Предпринимательское право», специального курса «Государственное управление экономикой» и ряда других.
Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на двух всероссийских и международной научно-практических конференциях, а также нашли отражение в 6 опубликованных работах общим объемом 3,4 п. л., в том числе 4 — в журналах, рекомендованных ВАК России.
Поставленная цель и задачи исследования обусловили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы.