Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы административно-правовой защиты прав и законнных интересов несовершеннолетних в Республике Таджикистан
1.1. Правовой статус несовершеннолетних как объект административно правовой защиты 17
1.2. Понятие и сущность административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РТ 34
1.3 Законодательные основы административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РТ 57
Глава 2 Система административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РТ
2.1 Понятие и элементы системы административно-правовой защиты прав и аконных интересов несовершеннолетних 80
2.2 Органы исполнительной власти в системе защиты прав и законных интересов несовершеннолетних 86
2.3 Административно-правовые средства защиты прав и законных интересов несовершеннолетних 109
2.4 Административные процедуры защиты прав и законных инересов несовершеннолетних в РТ 123
Глава 3. Совершенствование публичного управления в области охраны, защиты прав и законных интересов несовершеннолетних
3.1. Публичное управление в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в зарубежных странах 137
3.2. Защита прав и законных интересов несовершеннолетних, привлекаемых к административной ответственности, в Республики Таджикистан 147
Заключение 168
Библиография 173
- Понятие и сущность административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РТ
- Законодательные основы административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РТ
- Органы исполнительной власти в системе защиты прав и законных интересов несовершеннолетних
- Защита прав и законных интересов несовершеннолетних, привлекаемых к административной ответственности, в Республики Таджикистан
Понятие и сущность административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РТ
Примером второго подхода может служить следующее определение: «Статус предпринимателя - правовое положение предпринимателя, необходимое ему для осуществления предпринимательской деятельности...»14.
В общем порядке, по нашему мнению понятия «статус» и «положение» схожи, и являются синонимами. Но по структуре, по функциям и содержанию они могут отличаться друг от друга. На наш взгляд термин «положение» имеет более широкое содержание, а «статус» - это состояние субъекта, на основании которого индивид или совокупность индивидуумов реализуют свои цели, задачи и функции путем осуществления конкретных действий.
В юридической литературе часто используются термины «правовой статус» и «правовое положение». С.С. Алексеев считает, что «контакты, которые возникают между государством и индивидом, взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус индивида»15. Классиками российского права оба термина нередко использовались как синонимы16, однако высказывались и другие точки зрения. Так, «правовое положение» по мнению Н.С.Малеина - это права и свободы человека и гражданина, а правовой статус он представляет как «возможность лица быть субъектом права»17.
В современной науке правовой статус рассматривается как одна из важнейших категорий, неразрывно связанная с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности, представляющая собой сложный и многосторонний правовой механизм18. К примеру, рассматривая вопросы экономико-правового статуса гражданина Б.Б. Тишаев отмечает, что экономико-правовой статус индивида - это юридическая конструкция, состоящая из взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов. При этом ее основным элементом выступает содержание экономико-правового статуса (правовой статус в узком смысле слова), включающее в себя систему экономических прав, свобод и обязанностей, которые обеспечивают свободное участие членов общества в производственной и иных сферах общественно полезной деятельности и получение доходов от этой деятельности19. Более того, имеется следующая трактовка правового статуса: это юридически закрепленное положение субъекта в обществе, которое выражается в определенном комплексе его прав и обязанностей, где в структуру правового статуса входят следующие элементы: 1) права и обязанности; 2) законные интересы; 3) правосубъектность; 4) гражданство; 5) юридическая ответственность; 6) правовые принципы и т. п20.
Правовой статус человека и гражданина, как система прав и обязанностей закреплен в конституциях и других нормативно-правовых актах. Права и обязанности граждан это основной элемент их правового статуса. Система прав и обязанностей граждан, по мнению отдельных исследователей это центр нормативной сферы, и тут лежит ключ к решению главных юридических вопросов . Большинство российских и национальных ученых правовое положение (статус) личности рассматривают как сложное явление, объединяющее целый ряд элементов, помимо прав и обязанностей. К этим элементам они относят: гражданство; правосубъектность (правоспособность и дееспособность); принципы; законные интересы; гарантии, обеспечивающие осуществление прав и свобод и исполнение обязанностей; ответственность гражданина перед государством и обществом и др. Чем больше элементов, характеризующих правовой статус, тем качественнее характеристика исследуемого объекта22.
Соглашаясь с этим мнением, отметим, что правовой статус личности - это сложная, собирательная категория, которая отражает комплекс связей человека и общества, государства с коллективом. В своей структуре она содержит ряд элементов, которые устанавливают правовой статус. Ктаким элементам относятся: правовые нормы, определяющие и регулирующие статус; правосубъектность; права и обязанности личности; законом закрепленные интересы личности; гражданство; юридическая ответственность лица; правовые принципы и правоотношения общего типа.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод, что правовой статус - это закрепленное нормами права правовое положение субъекта, которое отражает фактическую реализацию его правового статуса. Следовательно, правовой статус несовершеннолетних следует считать их реальное положение, которое в ее базовой основе входят такие компоненты как: их права, обязанности, ответственность, правоспособности и дееспособность. Иными словами, правовой статус несовершеннолетнего лица во взаимосвязях общества и государства, отражает их правовое состояние.
Общеизвестны следующие правовые статусы личности: общий, административный, конституционный, отраслевой, родовой и индивидуальный. Кроме внутригосударственной составляющей в общий правовой статус личности также входят права, свободы, обязанности и гарантии, которые выработаны международным сообществом и закреплены в международно-правовых документах. Его защита осуществляется как внутренним законодательством, так и международным правом.
Законодательные основы административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РТ
Так, в области регулирования вопросов правового статуса несовершеннолетних граждан немаловажное место занимают, в частности, утвержденное Правительством РТ Положение о Министерстве труда, миграции и занятости населения Республики Таджикистан от 3 марта 2014 г. № 146; Положение о Министерстве здравоохранения и социальной защиты населения РТ от 3 марта 2014 г. №148.
Постановлением Правительством Республики Таджикистан от 1 августа 2008 года №377 принято Положение «О комиссии по правам ребенка». Целями этого Постановления являются: совершенствование государственной политики по поддержке семьи и детства; создание релевантных условий для духовного и физического развития детей и подростков, находящихся в опасной или неблагополучной социальной группе; реформация системы управления защиты прав и интересов ребенка, являющиеся прообразом международно-правовых обязательств Республики Таджикистан (Конвенция ООН о правах ребенка)91. Правительством Республики Таджикистан в 2012 году был представлен очередной национальный доклад по Конвенции о правах ребенка.
Кроме этого можно отметить Постановления Правительства Республики Таджикистан от 11 марта 2000 № 98 о «Положение об органах опеки и попечительства» от 1 августа 2008г.; «Об обеспечении защиты прав ребенка» от 1 февраля 1996 года № 70; «Положение о школе-интернате Республики Таджикистан» от 28 декабря 2006г., № 608; «О комитете по делам женщин, семьи при Правительстве Республики Таджикистан» от 3 апреля 2013г.; «Национальный план действий по защите прав и интересов ребенка на 2013-2016 годы» и др.
Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., вступила в силу 2 ноября 1990 г. Ратифицирована Верховным Советом СССР 13 июля 1990 г. Вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г. //Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. №43. Ст. 955. Разработан Национальный план действий в области прав человека на 2013-2015 годы, который включает организационные, правовые меры по психологической и социальной реабилитации жертв торговли людьми и ряд других положений, вытекающих из международных правовых актов по данной проблеме92.
За последние годы в стране в сфере обеспечения прав детей принято достаточное количество нормативно-правовых актов, в числе которых: Национальная стратегия развития на период до 2015 года, Стратегический план Республики Таджикистан по репродуктивному здоровью населения на период до 2014 года и другие национальные и ведомственные программы.
Для более широкого изучения вопросов нормативно-правового регулирования защиты прав и законных интересов несовершеннолетних лет в РТ, считаем необходимым привести некоторые примеры законодательного регулирования прав этих указанных лиц.
Национальное законодательство Республики Таджикистан предусматривает право на развитие. Так, статья 1 Конституции страны провозглашает Республику Таджикистан социальным государством, политика которого нацелена на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», где обеспечивается государственная поддержка материнству и детству (статья 34). Статья 5 Закона Республики Таджикистан «О защите естественного вскармливания детей» (от 22 декабря 2011 № 221) предусматривает, что государство гарантирует защиту прав, свобод и интересов кормящих матерей и их детей. Законодательство Республики Таджикистан предоставляет кормящим матерям определенные льготы, помимо мер по защите трудовых, семейных, социальных и иных прав. В частности кормящие матери имеют право: внеочередном порядке обслуживаться в медицинских учреждениях, предприятиях торговли и
К числу гарантий социальной защиты кормящих матерей законодательство Республики Таджикистан относит создание специальных помещений для матери и ребенка в терминалах на всех видах транспорта, крупных промышленных и торговых предприятий. Закон Республики Таджикистан «О репродуктивном здоровье и репродуктивных правах» (от 2 декабря 2002 № 72) предусматривает гарантию государства дородовой и послеродовой льготы матерям (ст. И)94. Также женщины получают пособия по беременности и родам в соответствии с Законом Республики Таджикистан «О государственном социальном страховании» (от 13 декабря 1997 года№ 517)95.
При рождении в семье ребенка, назначаются и выплачиваются семейные пособия: единовременное пособие в связи с рождением ребенка и ежемесячные пособия по уходу за ребенком до полутора лет. Кормящим матерям даются конкретные льготы сообразно трудовому законодательству: перерывы для вскармливания детей, отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком и др. Преимуществом право ребенка на жизнь гарантируется и обеспечивается предписанием обязанности родителей заботиться о здоровье зачатого малыша. В соответствии с Законом Республики Таджикистан «Об охране здоровья населения» от (15 мая 2007 № 419) беременные женщины обязаны своевременно встать на медицинский учет в учреждениях первичной медико-санитарной помощи или женских консультациях, строго выполнять предписания медицинских работников по диагностике, лечению и безопасному рождению.
Органы исполнительной власти в системе защиты прав и законных интересов несовершеннолетних
По нашему мнению административная жалоба является одной из форм реализации конституционного неотчуждаемого права несовершеннолетних граждан; способом устранения нарушений, допущенных в процессе осуществления публичного управления защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; средством их защиты прав и законных интересов; гарантией эффективной реализации прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, закрепленных законодательством Таджикистана и опосредованным способом обеспечения режима законности, установленного в РТ, выявления правонарушителей и привлечения их к соответствующим видам юридической ответственности.
В реализации административно-правовых средств защиты законных прав и интересов несовершеннолетних лиц играют способы реализации соответствующей нормы права. В научной литературе, "...реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил проведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. В данном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом134.
Нормы административного права, действующие в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, достаточно разнообразны, в этой связи их можно классифицировать: по предмету регулирования; сфере применения; соподчиненности; методу воздействия; форме предписания; по пределу действия; построению.
По предмету регулирования нормы административного права, задействованные в механизме защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, выглядят следующим образом. Так, данные нормы могут быть материальными и процессуальными. Материальные нормы определяют существо соответствующих отношений, определяют предмет регулирования. В частности, материальными нормами административного права определяется, что понимается под жалобой со стороны несовершеннолетнего лица или его представителей. Предметом жалобы, в таких случаях, является требование заявителя о восстановлении его нарушенных прав. Если заявитель обращается с просьбой о выполнении (реализации) его законных устремлений, то такое обращение по сути своей не является жалобой. При обращении с жалобой заявитель, во-первых, сообщает о нарушении его прав, а во-вторых, требует их восстановления135.
Процессуальные нормы играют важную роль в производстве по жалобам, осуществляемом в уполномоченных государственных органах РТ.
Говоря о содержательном аспекте производства по жалобам как средстве защиты прав и законных интересов несовершеннолетних лиц, необходимо отметить, что производство по жалобам предполагает наличие четкой организации и определенного порядка при разрешении этого вида обращений.
Национальное законодательство регламентирующий порядок предоставления жалобы четко не устанавливает определение жалобы. Так, на основании нормы ст. 2 закона РТ «Об обращении граждан»136 жалобы - это обращения с требованием о восстановлении прав и законных интересов граждан, нарушенных действиями, бездействием либо решениями государственных органов, общественных объединений, предприятий,
Предусмотренные в нормах данной статьи определение жалобы как требование о восстановлении прав и законных интересов граждан на наш взгляд является недостаточным. Анализ изложенных мнений по поводу определения жалобы приводят к тому, что основная функция жалобы как средство защиты заключается в реализации правовой защиты. На этом основании данная функция жалобы, по нашему мнению, должна закрепляться в законодательном порядке как средство защиты для обеспечения, реализации и восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц. На этом основании в целях предотвращения законодательных недостатков и совершенствования законодательства РТ об обращениях граждан целесообразно было бы внести дополнение в ст. 2 закона РТ «Об обращениях граждан» в новой редакции:
«Жалоба - это средство защиты в форме обращения с требованием об обеспечении, реализации и восстановлении прав и законных интересов граждан, нарушенных действиями, бездействием либо решениями государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, а также их должностных лиц».
Согласно Конституции Республики Таджикистан и в соответствии с п.1. ст. 1 Закона РТ «Об обращении граждан» граждане вправе лично, или вместе с другими, или через своих уполномоченных представителей обращаться в органы государственной власти, местные органы государственной власти, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в общественные объединения, предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности, в компетенцию которых входит, разрешение поставленных в обращениях вопросов. Процедура предоставления жалобы со стороны указанных лиц или их представителей определяется вышеназванным законом и Кодексом РТ об административных процедурах137.
Так, из сущности норм ст. 89 Кодекса РТ об административных процедурах вытекает, в случае нарушения прав и законных интересов граждан со стороны государственных органов или их должностное лицо граждане имеют прав обжаловать их действия. Процедура рассмотрения жалобы на основании ст. 91 начинается с момента подачи и ее регистрации. Необходимо определить противоречивость нормы данной статьи. Законодатель, на наш взгляд, определяя порядок начала административной процедуры рассмотрения жалобы, допустил смысловую ошибку в определение момента начатия этой процедуры, и более того остается нам непонятным административная процедура рассмотрения жалобы начинается с момента ее подачи или после ее регистрации. Целесообразно было бы начало время рассмотрения жалобы считать время подачи жалобы, а о фактах регистрации жалобы должностные органы или их лица обязаны оповестить первых.
Необходимо отметить о сроках рассмотрения жалобы. На основании ст. 97 Кодекса РТ об административных процедурах общий срок рассмотрения жалоб установлено один месяц. В общем порядке, данный срок в случаях необходимости на основании п.2 данной статьи срок может быт продлен на определенное время.
Защита прав и законных интересов несовершеннолетних, привлекаемых к административной ответственности, в Республики Таджикистан
Так, предполагается ввести трехчасовую отработку несовершеннолетним правонарушителем на общественно-полезных работах, к примеру, по уборке общественных мест и благоустройству территории. Необходимость введения такой меры ответственности обосновывается условиями материального положения этих лиц, несовершеннолетних лиц чаще всего из материально неблагополучных семей, которые не имеют работы или не имеющие средства для погашения штрафов. Более того, введение таких мер позволяют существенно защищать права и законные интересы указанных лиц158. Необходимо отметить, что данное предложение автора имеет свои четкие основания. Практика привлечения несовершеннолетних лиц к административной ответственности показывает, что не всегда штраф как мера административного взыскания имеет свои положительные моменты. В большинстве случаев при совершении административного правонарушения со стороны указанных лиц КоАП РТ устанавливает меру административного взыскания в виде штрафа. Основаниями могут стать нормы ст. 131 КоАП РТ (пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров), 195 (нарушение правил пожарной безопасности в лесах), 206 (нарушение порядка пользования животным и растительным миром), 246 (осквернение и повреждение исторических и культурных ценностей), 266 (нарушение установленных правил использования пастбищ и сенокосов), 270 (нарушение условий карантина животных и птиц), 277 (жестокое обращение с животными и птицами) и. т. д.
Статья 39 КоАП РТ определяет административный штраф как денежное взыскание в доход государства, назначаемое судьей, уполномоченным государственным органом либо уполномоченным должностным лицом лицу, совершившему административное правонарушение. Административный штраф имеет денежную форму и выражается во взыскании с нарушителя в доход бюджета определенной суммы денежных средств. Административный штраф в РТ рассчитывается, исходя из показателя расчетов, установленного Законом РТ «О показателе для расчетов»159. Это установленная денежная сумма, применяемая для исчисления налогов, пошлин, иных обязательных платежей и штрафных санкций в соответствии с законодательством Республики Таджикистан. Показатель для расчетов ежегодно определяется с учетом уровня инфляции, прогнозируемого на соответствующий год. На данный момент один показатель для расчетов составляет сорок сомони160 (примерно триста пятьдесят российских рублей).
В соответствии со ст. 39 КоАП РТ средства, полученные в результате взыскания административного штрафа, поступают в доход государства. Следовательно, в данном случае учитываются и фискальные интересы государства.
В большинстве случаях, несовершеннолетние граждане, которые совершили административные правонарушения, не имеют самостоятельного заработка, и, следовательно, за них штраф выплачивают родители. Но это не означает, что они освобождаются от ответственности. В таких случаях на родителей перекладывается обязанность только оплата административного штрафа, а субъектом ответственности так и остаются несовершеннолетние лица. В других случаях если в течение одного года (с момента уплаты административного штрафа) данное лицо совершит еще правонарушение, то это считается как отягчающее обстоятельство.
Таким образом, практика установления такой санкции в отношении несовершеннолетних лиц, требует дифференцирование административных взысканий (особенно штрафа), применяемых в их отношении, с учетом социального положения данной категории лиц. На этом основании, в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних лиц на наш взгляд в КоАП РТ целесообразнее было бы заменить отдельные административные взыскания в виде штрафа на более мягкие формы ответственности, к примеру, как на предупреждение или на временные исправительные работы воспитательного характера. Между тем, следует напомнить, что данная мера может иметь свои эффективные результаты. Говоря об исправительных работах, следует отметить, что данная мера в основном применяется в отношении лиц, совершенных уголовное преступление. Но в нашем случае альтернативная мера административного взыскания используемой в виде временной исправительной работой может осуществляться с согласия родителей, законных представителей несовершеннолетнего и должна иметь строго воспитательный характер. К таким мерам можно отнести не только физический труд (уборка определенной территории) но и проведение трехчасовых воспитательных работ (проведение воспитательных лекционных занятий со стороны специалистов и преподавателей разнообразных сфер, показ воспитательных видеофильмов, рекламных видеороликов и т. д.). Кроме того, реализация этих альтернативных исправительных мер могут способствовать и духовному развитию самого несовершеннолетнего и должна согласоваться с уполномоченными государственными органами.
На этом основании в целях более своевременного и целесообразного расширения административных мер ответственности по защите прав и законных интересов указанных лиц и в целях усовершенствования законодательства РТ об административных правонарушениях предлагаем расширить основания применения административных мер в отношении несовершеннолетних лиц и в ст. 4 КоАП РТ дополнить перечень административных взысканий, включив в него временные исправительные работы в отношении несовершеннолетних лиц. При этом временные исправительные работы в отношении несовершеннолетних правонарушителей следовало бы установить от трех до пяти часов.
Согласно ст. 90 КоАП РТ ответственность родителей предусмотрена законодательством в связи с совершением подростками таких нарушений правопорядка, за которые сами несовершеннолетние не несут юридической ответственности, но подвергаются иным мерам правового принуждения. В следствия этого, указанные правонарушения несовершеннолетних являются одновременно и частью основания для применения административной ответственности к их родителям, а также и самостоятельным основанием для применения принудительных средств к ним самим161.
Необходимо отметить, что за неисполнения родителями несовершеннолетнего или его законных представителей обязанностей по его содержанию и воспитанию КоАП РТ устанавливает на наш взгляд не очень суровую меру наказания. Более того практика применения данной меры административного взыскания показывает на ее неэффективность162.
Нормы ст. 90 КоАП РТ устанавливает, что за надлежащее неисполнение родителями или представителями совершеннолетнего свои обязанности по содержанию и воспитанию несовершеннолетнего они привлекаются к предупреждению или налагаются административным штрафом.