Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовые начала внутриведомственного контроля в органах внутренних дел 13
1.1 Предмет и метод административно-правового регулирования внутриведомственного контроля в органах внутренних дел 13
1.2. Понятие и виды внутриведомственного контроля в органах внутренних дел и их административно-правовая характеристика 24
1.3. Основные этапы становления и развития нормативно-правового регулирования внутриведомственного контроля 49
Глава II. Основные элементы административно правового механизма внутриведомственного контроля в органах внутренних дел 66
2.1. Принципы и цели организации и правового регулирования внутриведомственного контроля в органах внутренних дел 66
2.2. Субъекты внутриведомственного контроля в органах внутренних дел и их административно-правовой статус 86
2.3. Правовое регулирование форм и методов внутриведомственного контроля в органах внутренних дел 121
Заключение 164
Список используемых источников 170
- Предмет и метод административно-правового регулирования внутриведомственного контроля в органах внутренних дел
- Основные этапы становления и развития нормативно-правового регулирования внутриведомственного контроля
- Субъекты внутриведомственного контроля в органах внутренних дел и их административно-правовой статус
- Правовое регулирование форм и методов внутриведомственного контроля в органах внутренних дел
Предмет и метод административно-правового регулирования внутриведомственного контроля в органах внутренних дел
Понятие «правовое регулирование» сохраняет свою однозначность лишь в случаях, когда оно используется для указания (наименования) на «монолитный», целостный процесс регулирования общественных отношений с помощью правовых норм или норм отдельной отрасли права, например: административно-правовое регулирование (земельных отношений, массовых коммуникаций, предпринимательской деятельности и т.д.). В этом случае оно ориентирует в большей мере на описательный характер исследований действующего правового порядка этих отношений, не акцентируя внимание на выявлении и объяснении его закономерностей, определяемых юридическими свойствами самих общественных отношений. Такие работы весьма востребованы, занимают свою самостоятельную нишу в массиве юридической литературы, поскольку, несомненно, имеют широкое познавательное значение особенно для правового просвещения населения, практикующих юристов и работников государственных структур. Анализ многих работ, в названиях которых используется оборот «правовое регулирование» подтверждает данный тезис1.
Однако, понятие правового регулирования имеет не только номинативный смысл. Гораздо более ценное и богатое содержание понятие правового регулирования приобретает, когда используется авторами как научно-правовая методологическая категория, вскрывающая внутренние закономерности правового регулирования определенной сферы общественных отношений (в нашем случае отношений в сфере внутриведомственного контроля) общего характера.
При этом следует иметь ввиду, что номинативное и категориальное содержание понятия правового регулирования может сочетаться, что и происходит в большинстве случаев, когда мы сталкиваемся с использование этого понятия при наименовании научных квалификационных работ (диссертаций, дипломов) и монографий. В этих случаях номинативное понятие, приобретает категориальное содержание и становится одним из объектов научного анализа2.
Из этого следует, что содержание понятия правового регулирования, используемое в наименовании научно-исследовательской работы, должно раскрываться как научная категория и использоваться для выяснения и объяснения устойчивых объективных связей элементов административно-правового регулирования, учет или игнорирование которых существенно сказывается на его эффективности. Таким образом, в научном плане вопрос о категориальном содержании понятия административно-правового регулирования внутриведомственного контроля приобретает общеметодологическое и организующее значение для всего исследования.
В теории административного права понятие административно-правового регулирования опирается на общетеоретические разработки. Проблему усложняет многовекторность общетеоретических исследований правового регулирования, что требует обоснования авторского видения познавательного потенциала данной категории применительно к своей теме исследования.
В общей теории права наиболее распространены два варианта понятий близких по содержанию: правовое регулирование и механизм правового регулирования.
Понятие правового регулирования используется в широком и узком значениях. В широком смысле понятие правовое регулирование используется для его отличения от иных форм социального регулирования общественных отношений, существенным и наиболее общим признаком которого является - использование правовых норм для достижения целей регулирования. В этом случае правовое регулирование выступает одним из видов родового понятия социального регулирования. Однако, это простое и общее определение не дает сущностных характеристик правового регулирования, а их выявление и систематизация - задача более трудная, поскольку и понятие «регулирование» и понятие «правовое» в теории права толкуются по-разному в зависимости от концепции правопонимания, которой придерживается исследователь. Не углубляясь в анализ общетеоретических подходов к определению права и регулирования, что не является нашей задачей, остановимся лишь на изложении собственного видения содержания исследуемого понятия и его научного значения в исследовании правового регулирования внутриведомственного контроля.
Понятие правового регулирования в широком смысле имеет наиболее общий абстрактный характер. Его центральным содержанием является упорядочивание общественных отношений в соответствии с действующими правовыми нормами. В этом значении правовое регулирование не затрагивает отраслевых и тем более право-институциональных особенностей и потому, как мы считаем, для отраслевого юридического исследования оно носит ориентирующее значение. Тем не менее, его ценность заключается в том, что оно закладывает исходные понятия юридического мышления посредством формирования представлений: 1) о праве как особом виде социального регулятора общественных отношений, 2) его предмете как совокупности общественных отношений, на которые может и должно распространяться его регулирующее воздействие и 3) методе правового регулирования, как способах достижения результатов регулирующего воздействия. Это понятие ориентирует на исходные начала правового регулирования (в том числе и внутриведомственного контроля), которые на практике не редко остаются не востребованными.
Например, известно, что правовому регулированию могут быть подвергнуты не все общественные отношения, складывающиеся в регулируемой сфере, а только те, которые обладают определенными свойствами. Во-первых, они должны быть существенными для достижения целей регулируемой деятельности. Игнорирование этого принципа зачастую приводит к перегрузки нормативного акта избыточным количеством формальных требований, которые не играют решающего значения для ее существа, но при этом становятся формальными показателями ее видимой эффективности. Во-вторых, они должны быть пригодны к однозначной формализации с точки зрения исключения вольного толкования их оценки. В-третьих, правовое регулирование сохраняет свое назначение, если распространяет свое действие на общественные отношения, обладающие свойствами повторяемости и систематичности, нарушение которых существенным образом снижает эффективность регулируемой деятельности.
Однако, уже на этом общеправовом уровне обнаруживаются различные подходы к определению правового регулирования. Анализ всего многообразия общетеоретических взглядов по этой проблеме было бы излишним в рамках данной работы. Однако, ее изучение показало разделение теоретиков права на две большие группы по вопросу о характере связи права и государства (для нашего исследования имеет существенное значение): 1) сторонников строгой связи права с государством и лидирующим положением государства в правотворчестве и правореализации, при признании важности, но вторичности в правовом регулировании социальных и личностных (субъективных) факторов; 2) сторонников права как самостоятельного автономного феномена социального регулирования, связанного с государством лишь как с организованным механизмом его силового обеспечения, приобретшим на определенном этапе исторического развития правотворческие функции, которые тем не менее должны всегда сохранять приоритетную социальную направленность.
В том и другом варианте государство играет решающую роль в реальном осуществлении правового регулирования. Принципиальное различие двух этих позиций в значительной степени находит свое выражение на этапе правообразования, которое опосредованно сказывается на иерархии принципов и ценностей правового регулирования.
Современное состояние правового регулирования общественных отношений в широком значении охватывает и процессы правотворчества, поскольку в конечном итоге его принципы, цели и задачи заложены в сложившейся на данном этапе культурно-исторического развития социально-политической системе, ядром которой является государство. Негосударственное (неюридическое) право3 формализует отношения самоорганизации и саморегулирования достаточно разнообразных социальных институтов, не приобретающих тем не менее характеристик государственно-правовой суверенности (публичности), как это свойственно государству. Однако, значительная часть отношений по их организации и деятельность остается объектом государственного правового регулирования, в том числе и административно-правового4.
Основные этапы становления и развития нормативно-правового регулирования внутриведомственного контроля
Историческая методология традиционна для правовых исследований. Исследование возникновения и основных этапов развития внутриведомственного контроля позволяет выявить его природу и особенности на каждом этапе его становления в современных формах. Развитие отношений внутреннего контроля в государственном управлении в сфере деятельности органов внутренних дел неотрывно связано с традициями и опытом формирования механизмов и институтов внутреннего контроля с момента создания системы органов внутренних дел и до настоящего времени. Изучение и анализ исторических этапов формирования, развития и изменения отношений позволит полноценно представить наличие, либо отсутствие факторов и обстоятельств, влияющих на систему внутриведомственного контроля современности. Конечно, понятие внутриведомственного контроля как самостоятельного правового и управленческого института сформировалось на гораздо более поздних этапах развития государственности. Однако это не означает, что такой вид контроля отсутствовал. Внутриведомственный контроль имманентен государственному управлению и поэтому отражает на себе особенности каждого этапа его исторического развития.
Естественно, что зарождение реального правового регулирования внутреннего, ведомственного контроля следует связывать с созданием Министерства внутренних дел на основании Манифеста от 8 сентября 1802 г. Реформирование системы управления, создание министерств, наиболее проявилось в переходе от коллегиального управления к управлению министром. Основным отличием между этими системами стало единоначалие, целью которого являлось упрочнение централизации власти и усиление персональной ответственности чиновников.
Созданная в начале века министерская система развивалась в условиях самодержавия, сословной организации общества и существовавшего до отмены в 1861 году крепостного права. Данные обстоятельства оказывали существенное влияние на все аспекты развития общественных отношений, в том числе и на такую их сферу, как внутренний, ведомственный контроль в деятельности системы органов внутренних дел.
В основе самодержавного правления заложены принципы абсолютной монархической власти, которые предполагают, что вся система государственного аппарата производна и подконтрольна верховной власти монарха. На основании ст. 10 Свода законов Российской империи (далее - СЗ) «Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего Российского государства». К изложенному указанная статья СЗ добавляет, что в верховном управлении власть императора «действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям»44. Таким образом, устанавливается вертикальная нисходящая структура власти, соответственно и контроль по отдельным направлениям устанавливался путем делегирования полномочий по реализации воли государя, выраженной в законодательстве: «В порядке государственных дел министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления.»45
Правовое регулирование в области правоохранительной деятельности и органов внутренних дел основывается на Своде законов Российской Империи, Манифесте по образованию министерств и Наказам министрам, отдельных инструкций подразделений и чиновников, в отдельные временные периоды. Законодательство данного периода не содержит статей, детально регламентирующих формы и методы государственного контроля.
Что же касается вопросов государственного контроля в общем, то, как самостоятельное правовое явление, он рассматривался в то время только в пределах финансовой сферы деятельности государства. Такой контроль осуществлялся посредством образованного на правах министерства в 1811 году Государственный контроль, который в течение первых 25 лет своего существования носил название «Государственное управление ревизии государственных счетов»46.
В сфере деятельности органов внутренних дел были установлены лишь общие нормы ведомственного контроля на уровне министерства не обеспеченные нормативно закрепленными механизмами реализации. Следует отметить, что формирование такой правоохранительной структуры как Министерство внутренних дел происходило на принципах учреждения военизированных подразделений. Органом, осуществляющим управление полицией, являлся соответствующий департамент Министерства внутренних дел Российской Империи. Это связано с наличием множества полномочий Министерства внутренних дел, не связанных с правоохранительной деятельностью.
В 1810 году была предпринята попытка к выделению Министерства полиции в отдельный государственный орган. Однако, к 1819 году вновь назначенный Министром внутренних дел граф В.П. Кочубей обосновал необходимость возвращения Министерства полиции в структуру Министерства внутренних дел. Причиной послужило отсутствие ожидаемых результатов, низкая эффективность и ряд выявленных нарушений.47 При этом И.Е. Андриевский указывает, что причина кроется не столько в недостатках центрального управления сколько: «в плохом личном составе полиции, неточности самих инструкций, искусственности в распределении функций между плохо устроенными органами»48.
Существенное влияние на формирование институтов внутриведомственного контроля оказало «Общее учреждение министерств», согласно Манифесту 25 июня 1811 г. управленческий процесс во всех министерствах организовывался единообразно через порядок производства дел.
Вопросы внутриведомственного контроля прямо не регулировались, но элементы, которые мы сегодня относим к элементам этого вида контроля, нашли отражение в главах: V. «Об ответственности министров» и Х. «Ответственность директоров и прочих чинов». В этих главах устанавливались предметы ответственности, порядок ее производства и ее последствия. При этом основанием («причиной») ответственности могли стать результаты таких форм внутриведомственного контроля как обозрение (ревизия), отчетов и докладов о работе за установленный период.
Предмет ответственности формулировался в максимально общей форме. «Ответственность директоров, начальников отделений и прочих лиц, состоящих в службе и имеющих распорядительную и исполнительную власть, начинается там, где их распоряжения превысят меру власти, им предоставленной, или оставят ее без действия и упустят исполнение». «Во всех случаях ответственность простирается не далее: 1) власти и обязанности каждого лица или места; 2) способа, удобности и возможности, зависящей от времени, обстоятельств, местного положения и пособий» ( 381,376).49
Общее Упреждение Министерств устанавливало десять поводов для производства процедур ответственности директоров департаментов, среди которых были те, которые могли быть результатом внутриведомственного контроля. Так, согласно 383 директор подвергается ответственности в связи с «… 6. Временными обозрениями частей, вверенных управлению департамента. 7. Обозрениями департамента по особенным поручениям министра. 8. Рассмотрением еженедельных докладов и месячных ведомостей о делах. 9. Рассмотрением особенно самим министром истребованных от департамента дел. 10. Рассмотрением годовых отче-тов».50 Указанный перечень содержит перечень форм внутриведомственного контроля, использовавшихся в этот период: составление годовых отчетов, ревизии (обозрение), еженедельные и ежемесячные доклады о произведенных делах.
Особо оговаривалось, что «Все сии причины ответственности имеют свою силу в тех случаях, когда они ясно доказаны делами, и когда последствия их составляют государственный ущерб или злоупотребление власти» ( 384).51 Всякое высшее лицо имеет право подвергать ответственности другие подчиненные ему лица ( 388). Порядок производства дел заключал в себе: 1) порядок вступления дел, 2) движение их, или собственно так называемое производство, 3) отправление дел, 4) ревизию и 5) отчеты.52
Контрольные функции заключались в производстве ревизии и отчетов. Порядок ревизии, как и ведомственный контроль в настоящее время, определялся Министром. Важно отметить, что «признаком «благоустроенности» министерства являлось «постепенное уменьшение числа дел»53.
Субъекты внутриведомственного контроля в органах внутренних дел и их административно-правовой статус
Исследование субъектов административного права опирается на ряд понятий, характеризующих субъекты управления в целом, обусловленных их положением в системе управления. Субъектом административного права считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти. Однако, прежде чем приступать к анализу содержания административно-правового статуса отдельных видов субъектов внутриведомственного контроля, необходимо определить круг субъектов данного вида управленческой деятельности и их место в структурной организации органов внутренних дел.
Внутриведомственный контроль в системе управления органов внутренних дел является одной из центральных функций. Разнообразие и масштабность задач, поставленных перед органами внутренних дел, сформировало сложнейшую организационную систему подразделений и должностных лиц, результат взаимодействия которых должен способствовать достижению общественно значимых целей и обеспечивать реализацию общественных интересов. В рамках общей теории управления в органах внутренних дел контроль рассматривается через призму отношений власти и подчинения.105 Отношения в области контроля, как часть отношений управления, характеризуется наличием прямых и обратных связей между субъектами. Один субъект осуществляет контрольное воздействие, подчиненный субъект сообщает информацию о своем видоизменении по результатам воздействия. Это достаточно простая, общая схема контрольных отношений. При увеличении числа звеньев (субъектного состава) в реализации управленческой цели (задачи, решения), поставленная задача решается путем последовательной постановки задач для исполнителей нижестоящего звена с помощью организационных и процессуальных средств управления. В указанном случае подчиннный в свою очередь становится субъектом контроля для нижестоящих должностных лиц, и подобная схема иерархического построения контроля в науке описывается как административно-командная система, принцип организации управления, имеющий историческое подтверждение собственной эффективности во всех государственных структурах.
Систему субъектов внутриведомственного контроля профессор Зубарев С.М. рассматривает как уровневую структуру, в соответствии с которой представлено три уровня субъектов внутриведомственного контроля. Субъекты первого уровня – руководитель и его заместители. Руководитель государственного органа осуществляет линейный контроль (общий), заместители - функциональный в зависимости от делегированных полномочий. По его мнению в этот уровень включаются также коллегиальные субъекты контроля. Субъекты второго уровня представляют собой специализированные организационные единицы, созданные для выполнения четко ограниченных управленческих задач. Средний уровень контроля представляют руководители данных подразделений за деятельностью подчиненных им организационных единиц. Также в этот уровень контроля входят руководители уполномоченных структурных единиц государственного органа на осуществление контроля в отношении всех государственных служащих центрального аппарата и подчиненных органов и учреждений в рамках собственной компетенции. Третий уровень субъектов внутриведомственного контроля представляют руководители организационно-структурной единицы государственного органа, за которой закреплена одна или несколько однородных функций государственного органа. Данные субъекты характеризуются выполнением контрольных функций в своих коллективах на постоянной основе, в качестве служебной обя-занности.106
Применительно к системе внутриведомственного контроля в органах внутренних дел административно-командная система характеризуется аналогичными принципами исполнительно-распорядительной деятельности. В первую очередь, в рамках этой системы субъектом контроля является руководитель по отношению к своим непосредственным подчиненным. Непосредственные подчиненные в развитие задач, поставленных руководителем, детализируют указания нижестоящему звену и контролируют их исполнение. Данный вид ведомственного контроля осуществляется в рамках общих принципов управления в соответствии со структурным построением системы подразделений и является внутриуправленче-ским.107
По общему правилу руководитель – это ответственное лицо подразделения, он в соответствии с наделенной компетенцией осуществляет управление всеми структурными подразделениями. Компетенция руководителя определяет объем контроля, который он осуществляет по отношению к управляемой системе. В соответствии с правами и обязанностями, предоставленными по должности, руководитель самостоятельно определяет формы и методы контроля в области внут-риуправленческого контроля. Для реализации данной компетенции в п.п. 10, 16 ч. 16 Типового положения о территориальном органе внутренних дел108 прямо предусмотрены обязанности руководителя обеспечивать соблюдение законности при осуществлении подчиненными оперативно-служебной деятельности, поддержание служебной дисциплины, организации и контролю за законностью решений и действий подчиненных, право издавать в пределах компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности территориального органа, обеспечивать контроль за их исполнением. В целях обеспечения реализации обязанностей и ответственности, руководитель наделяется полномочиями по применению в отношении подчиненных мер поощрения и дисциплинарных взысканий.
Одной из важнейших основ контрольных полномочий руководителя является элемент его административно-правового статуса - ответственность за реализацию возложенных на подразделение функций, результативность и эффективность его деятельности. Так, в соответствии с ч. 13, Типового положения о территориальном подразделении «Начальник территориального органа осуществляет руководство территориальным органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач, состояние служебной дисциплины и законности среди подчиненных, эффективность профилактической и воспитательной работы с ними.»109. Отмечаемая множеством авторитетных ученых в области науки управления творческая составляющая в управлении определяет его инициативность и эффективность. Руководитель формально неограничен в выборе способов и методов контроля непосредственных подчиненных, если эти меры способствуют законности и эффективности деятельности подразделения. Полномочиями по должности руководитель вправе распределять объем работы, нагрузку, среди исполнителей, а также возможностью стимулирующего воздействия на подчиненных. Нормативно определенные формы и методы воздействия относятся к общеуправленческим контрольным воздействиям, получение информации по результатам и оценку достижений и специальные формы стимуляции, и в большинстве своем связаны с обеспечением бесперебойной планомерной и эффективной работы подразделения.
Однако, в соответствии с теми же общими принципами управления руководитель должен располагать сведениями обо всех структурных элементах подчиненной системы, и уполномочен на делегирование части организационных, и, следовательно, контрольных полномочий нижестоящим руководителям, при этом обладая полномочиями общего контроля, таким образом проявляется опосредо-ванность в реализации контрольной функции управления. Однако, за руководителем сохраняется главный элемент управления, полномочия общего контроля и принятия решений по результатам реализации делегированных функций. Обращаясь к нормам типового положения о территориальном органе внутренних дел, важно отметить прямо предусмотренное полномочие по распределению обязанностей между своими заместителями, делегированию части организационно-распорядительных полномочий своим заместителям, а также начальникам структурных подразделений территориального органа по вопросам организации деятельности этих подразделений. Подобным образом, сформирована система подразделений и должностных лиц, чьей функцией становится организация и внутриведомственный контроль деятельности от лица руководителя.
Совокупность субъектов, осуществляющих промежуточный, делегированный контроль между руководителем и исполнителем, можно рассматривать как систему субъектов специального внутриведомственного контроля. В большинстве своем это субъекты системы управления, подразделения и должности, созданные для организации и выполнения отдельных функций и полномочий органов внутренних дел, наделенные соответствующими контрольными полномочиями. В данном случае делегирование полномочий происходит в рамках построения организационной структуры подразделений органов внутренних дел путем декомпозиции основных целей и задач посредством распределения полномочий среди подчиненных подразделений, сотрудников. Основная структура и наполнение указанных задач и функций представляется в общей организации подразделений, обеспечивающих управление подконтрольной системой. Основные виды типовых структур органов внутренних дел утверждены приказом МВД России от 30.04.2011 №333.110
Правовое регулирование форм и методов внутриведомственного контроля в органах внутренних дел
В науке административного права всегда уделялось особое внимание исследованию форм и методов государственного управления (деятельности исполнительной власти; осуществления исполнительной власти, управленческих действий). Действующая система представлений о формах и методах государственного управления в научных и учебных трудах по административному праву сложилась во второй половине XX века. В основу системы форм и методов положены научные труды видных представителей науки административного права133.
Поскольку основным содержанием внутриведомственного контроля является сбор и оценка объективных данных о состоянии и результатах служебной деятельности подконтрольных подразделений, должностных лиц и сотрудников, а форма является способом организации содержания, под формой внутриведомственного контроля следует понимать урегулированные внутриведомственными нормативными актами, а также основанные на управленческой инициативе руководителя в рамках действующих административно-правовых норм способы организации сбора таких данных.
Форма внутриведомственного контроля складывается из обязательных (нормативно установленных) и инициативных приемов получения конкретного вида информации, т.е. методов внутриведомственного контроля. Базовыми для административно-правового регулирования управленческой деятельности, частью которых составляет внутриведомственный контроль, являются методы убеждения и принуждения.
Влияние современных представлений о контрольной деятельности в государственном управлении, а именно обязательный акцент предмета контроля на результативность и эффективность подконтрольной деятельности, постепенно проникает в правовое пространство деятельности органов внутренних дел и видоизменяет принципы осуществления внутриведомственной проверочной деятельности. Стимулирующие методы и формы регулирования результативности и эффективности все чаще применяются в институтах органов внутренних дел. Однако, при исследовании форм реализации внутриведомственного контроля в органах внутренних дел явно прослеживается традиция осуществления внутриведомственного контроля с позиций организационной, воспитательной, моральной, при этом методы убеждения и принуждения рассматриваются через морально-этическое воздействие на объект контроля.
Немаловажное значение имеет сложившееся в парадигме управления представление о праве как универсальном средстве регулирования общественных отношений, в том числе в области управления. Однако реализуется «управление на основе права»134 в ведомственном нормотворчестве через облачение организационных форм воздействия в юридическую форму, что приводит к обязательности фиксации юридическими средствами фактов, событий внутриведомственного контроля.
И поскольку средства фиксации основываются на применении правовых принципов, аналогично ситуации с ответственностью субъектов контроля, происходит развитие форм внутриведомственного контроля, обеспеченных методами принуждения, так как эти формы вполне укладываются в классический подход правового регулирования с точки зрения контроля как правоохранительной юрис-дикционной деятельности. Таким образом, правовая форма внутриведомственного контроля становится универсальным средством для его организации.
Переходя к анализу правового регулирования форм внутриведомственного контроля, следует отметить, что проверочные формы внутриведомственного контроля являются основными правовыми формами его организации и осуществления. Иные формы (рейтинговые, соревновательные и др.) контроля являются дополнительными, но не менее важными особенно в современных условиях.
Проверка, как универсальная форма контроля, является наиболее разработанным институтом внутриведомственного контроля. В настоящее время в области осуществления проверочной деятельности в зависимости от уровня, объема и формы существует множество методических разработок и нормативных актов, которые регламентируют разнообразные аспекты проведения определенного вида проверки. Уровень правового оформления проверочной деятельности в разы отличается от иных форм контроля, поскольку долгое время контроль как управленческая деятельность напрямую ассоциировался именно с проведением проверки, будь то инспектирование, служебная проверка, правовая экспертиза либо аттестация. Для каждого вида проверочной деятельности разработана масса средств и элементов, направленных на соблюдение баланса между субъектами внутриведомственного контроля, в число которых входят такие элементы как сроки исполнения отдельных действий и этапов, сроки давности, средства обеспечения объективности и независимости контрольных действий, средства обеспечения получения необходимой информации в рамках контроля, средства разграничения и ограничения полномочий субъектов контроля, средства оформления различных этапов и действий контрольных мероприятий. Этим институтам посвящено множество исследований, как в области государственного контроля, так и на уровне внутриведомственного и вневедомственного контроля.
Поскольку внутриведомственный контроль представляет собой вид юри дической деятельности135, последовательно совершаемых, взаимосвязанных про цессуальных действий. Установленные нормативные правила позволяют выстро ить процессуальные действия субъектов внутриведомственного контроля в одну цикличную динамичную систему по реализации контрольных функций и обу словленных ими контрольных полномочий, состоящую из связанных между собой и последовательно исполняемых нормативно определенных этапов, стадий и про изводств. В результате образуется систематизированная контрольно процессуальная форма деятельности органов внутренних дел, понятие которой определяется через юридическую процессуальную форму.
В целом все ученые, занимавшиеся исследованием процессуальной формы, несмотря на небольшие расхождения в содержании данной категории понятийного аппарата, сходятся в том, что она характеризует процессуальную деятельность участников юридического процесса, при помощи которой гарантируется обеспечение их прав и обязанностей.136 Процессуальная деятельность протекает после довательно, стадийно в условиях нормативно определенного процессуального режима, результаты которого оформляются и закрепляются в процессуальных актах. По мнению Ю.Ш. Никоновой процессуальная форма является объединением всех элементов процессуальной деятельности для достижения ее целей и задач, закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий.137
Однако, начиная с административной реформы в системе государственной власти, постепенно стали проявляться недостатки одностороннего подхода к системе внутриведомственного контроля. Развитие статистических методик оценки эффективности и результативности подразделений органов внутренних дел породило «проблемную» ситуацию при постановке задач подчиненным. В погоне за статистическими показателями подразделения начали проявляться негативные эффекты в виде «палочной» системы обеспечения результативности подконтрольными субъектами под угрозой наказания. А форма контроля в виде проверки законности стала чуть ли не единственным инструментом, обеспечивающим исполнение множества общественно-важных задач и функций органов внутренних дел.
Современные разработки в области методик проверочной деятельности государственных органов идут в сторону реализации принципов управления по результатам, риск-ориентации. Однако в системе органов внутренних дел эти принципы отчасти нашли свое отражение только в области общего внутриведомственного контроля и оценки подразделений в целом, где в частности оценивается роль руководителей. Разработаны разнообразные классификации проверок в системе органов внутренних дел. Развитие этого института неоспоримо важная часть развития внутриведомственного контроля в целом. Однако незаслуженно на второй план уходят формы внутриведомственного контроля, основанные на методе убеждения и обеспечения перспективного позитивного поведения подконтрольными субъектами. Данную гипотезу попробуем аргументировать через рассмотрение развития форм внутриведомственного контроля в рамках его административного правового регулирования в системе органов внутренних дел.
Как неоднократно указывалось, правовой основой ведомственного контроля в системе органов внутренних дел являются ст. 92 Закона о службе и ст.49 Закона о полиции. Данные положения указывают на отсутствие ограничений в определении направленности, средств, способов, методов, правил и элементов в организации системы внутреннего ведомственного контроля в органах внутренних дел, что в свою очередь указывает на предположительную гибкость системы контроля, поскольку она организуется и реализуется при помощи внутренних нормативно-распорядительных актов.