Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы административно-правового регулирования внутренней миграции 17
1. Административно-правовая характеристика внутренней миграции 17
2. Внутренняя миграция как осуществление права граждан на свободу передвижения 34
3. Обеспечение миграционной безопасности в системе задач правового регулирования внутренних миграционных процессов 52
Глава II. Механизм административно-правового регулирования внутренней миграции 70
1. Особенности механизма административно- правового регулирования внутренней миграции .70
2. Правовой статус субъектов управления внутренней миграцией и механизм его реализации 88
3. Административно-правовые средства регулирования внутренней миграции 106
4. Предоставление государственных услуг в системе регулирования внутренней миграции .120
5. Направления совершенствования административно-правового регулирования внутренних миграционных процессов 137
Заключение .153
Список использованных источников и литературы 160
- Административно-правовая характеристика внутренней миграции
- Обеспечение миграционной безопасности в системе задач правового регулирования внутренних миграционных процессов
- Правовой статус субъектов управления внутренней миграцией и механизм его реализации
- Направления совершенствования административно-правового регулирования внутренних миграционных процессов
Административно-правовая характеристика внутренней миграции
Проблема миграции населения, как в глобальном, так и в национальном аспекте имеет самые различные формы своего проявления. Обозначенный вопрос привлекает к себе внимание специалистов самых различных научных специальностей. Так, вопрос регулирования миграции рассматривается в экономическом, политическом, социальном, географическом, а также правовом аспекте. Обусловлено это сложностью и многообразием отношений, возникающих в ходе осуществления миграционных процессов. Однако, не смотря на это, ключевое место в упорядочении миграционных процессов, занимает право. В этой связи неслучайно, что именно от качества и последовательности правового регулирования миграционных отношений зависит эффективность миграционной политики. В механизм правового регулирования миграционных отношений включены самые различные отрасли системы российского права, обусловлено это необходимостью дифференцированного воздействия на миграционные процессы, а также определением правового статуса мигранта. Правовое регулирование определяет формы и методы воздействия на миграционные процессы, кроме того, нормативное правовое регулирование легализует самые разнообразные отношения, возникающие в ходе осуществления миграции. Исходя из этого, в содержании обозначенного вопроса можно выделить ряд идей, которые помогут раскрыть проблему правового регулирования внутренней миграции.
Во-первых, в системе правового регулирования внутренней миграции ключевое место принадлежит нормам административного права, именно данные нормы развивают конституционные положения, касающиеся реализации права граждан на свободу передвижения, нормы административного права определяют порядок предоставления государственных услуг, обеспечивающих процесс осуществления миграции, а также эти нормы закрепляют режим государственного принуждения за нарушение миграционного законодательства. Во-вторых, нормы административного права являются связующим звеном между различными нормативными предписаниями, которые воздействуют на различные миграционные процессы.
В-третьих, повышение эффективности правового регулирования миграционных процессов возможно только при учете всего многообразия миграционных отношений. Кроме того, особенности миграционных отношений диктуют необходимость выделения различных видов миграционных потоков.
В-четвертых, особенности внутренней миграции диктуют необходимость выделения в системе правового регулирования миграционных отношений специфического направления, связанного с регулированием процесса внутренней миграции.
В-пятых, внутренняя миграция выполняет свои социальные функции, связанные с экономическим и демографическим развитием государства.
Таким образом, при раскрытии заявленной проблемы следует обратить внимание, что в настоящее время в мире существует достаточно много глобальных проблем, касающихся самых разнообразных вопросов социально-экономического развития, а также обеспечения глобальной, региональной и национальной безопасности. Одной из угроз национальной безопасности государства является стихийная и неконтролируемая миграции. В этой связи практически каждое государство разрабатывает национальную миграционную политику, которая должна отвечать требованиям национальной безопасности, а также быть интегрированной в международно-правовое пространство регулирования миграционных процессов. В качестве примера программных документов, определяющих направления развития миграционной политики можно привести: Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ)3, а также указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы»4.
Административно-правовая характеристика является не единственной для понимания существа внутренней миграции. Миграционные процессы обусловлены разнообразными факторами и обстоятельствами, среди которых выделяются потребности развития экономики, улучшения социальных и климатических условий жизнедеятельности людей, функционированием рынка труда, т.е. внутренняя миграция выполняет свои социальные функции, связанные с экономическим и демографическим развитием государства.
Вопросы регулирования миграционных процессов тесным образом взаимосвязаны с проблемами экономического развития. В этой связи неслучайно, что в указе Президента РФ от 13 апреля 2017 г. «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»5 указывается на необходимость оптимизации потоков трудовой миграции исходя из потребностей национальной экономики (п. 12). В истории развития человеческой цивилизации детерминантами передвижение людей выступали самые различные факторы и жизненные обстоятельства. Но, так или иначе, все они были связаны с потребностями развития экономики, а также улучшением социальных и климатических условий жизнедеятельности людей. Как отмечает Л.Ю. Кочеткова, «…миграция населения является важным процессом территориальной организации общества, обусловленным стремлением людей найти более благоприятные условия проживания. В современном мире она охватила все страны и регионы»6. Т.Н. Балашова, также верно подчеркивает, что «...миграция представляет собой сложное общественное явление, которое отличается значительным разнообразием. Это один из наиболее адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния общества»7.
Помимо позитивного аспекта миграции в ее структуре можно выделить и негативный аспект, связанный с криминальным перемещением людей, кроме того, существует и такое явление, как «незаконная миграция». Проблемы нелегальной миграции стали актуальны для нашей страны сразу после радикальных политических и экономических преобразований. Свобода внешнеэкономической деятельности, открытость внешних границ на постсоветском пространстве, способствовали организации нелегальной миграции. В ответ на возникшую проблему был принят указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О мерах по введению иммиграционного контроля»8, однако четкого понятия «нелегальная миграция» в нем не было.
Незаконная миграция может подразделяться на добровольную незаконную миграцию и криминальную миграцию. Исходя из этого, Т.Б. Смашникова в свое время писала, что «…незаконная миграция – это добровольное или вынужденное перемещение населения через государственные границы с целью перемены места пребывания или проживания, совершаемое с нарушениями законодательства, действующего на территории государства миграции»9.
Противодействие нелегальной миграции первостепенная задача миграционной системы государства. Противодействие нелегальной миграции, на наш взгляд, предполагает формирование системы правовых, организационных, а также экономических средств, которые необходимо реализовывать в административно-правовой форме. Так же в целях повышения эффективности реализации административно-правовых средств противодействия нелегальной миграции необходимо более детально дифференцировать миграционные потоки. В этой связи нужно поддержать предложения А.М. Исхаков, который отметил, что «…с целью разработки эффективных мер противодействия организации незаконной миграции, целесообразно выделять региональную и транснациональную организацию незаконной миграции»10.
В свою очередь необходимость создание административно-правовых средств противодействия нелегальной миграции обусловлено тем, что стихийная и неконтролируемая миграция населения независимо от того какая она внутренняя или внешняя меняет структуру населения, создает демографические проблемы. В этой связи неслучайно, что в свое время в указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. «Об обеспечении межнационального согласия»11 было закреплено, что «…необходим комплекс мер направленных на совершенствование предупреждения межнациональных конфликтов, осуществление мониторинга межнациональных отношений, а также противодействие национальному и религиозному экстремизму».
Является аксиомой тот факт, что свободное перемещение людей – составляющая правового и демократического государства. Миграция людей как внутри страны, так и между странами и континентами осуществляется свободно, однако для такого перемещения устанавливается правовой режим. Процесс реализации права на свободу передвижения не предполагает насилия, однако в мире имеет место проблема незаконного (криминального) перемещения людей. Незаконное перемещение людей нельзя назвать миграций с точки зрения легального законодательного регулирования данных отношений. На противодействие незаконного перемещения людей направлена Конвенция относительно рабства, которая была подписана в Женеве 25 сентября 1926 г.12; Конвенция Совета Европы «О защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуальных злоупотреблений» от 25 октября 2007 г.13 и др.
Обеспечение миграционной безопасности в системе задач правового регулирования внутренних миграционных процессов
Правовое регулирование касается самых различных аспектов государственного управления, не обходятся без правового воздействия и отношения, связанные с передвижением людей. В этой связи в основу исследования заявленной в названии параграфа проблемы положен ряд вопросов.
Во-первых, правовое регулирование миграционных процессов носит сложный характер, в основе регулирования миграционной политики лежат международно-правовые стандарты.
Во-вторых, правовое регулирование внутренней миграции включает предписания как регулятивного, так и охранительного характера. У каждого направления регулирования миграционных процессов своя функциональность. Создание системы правового регулирования внутренней миграции должно учитывать различные виды и основания миграции, обусловлено это тем, что миграционные процессы между собой плотно взаимосвязаны.
В-третьих, правовое регулирование внутренней миграции должно осуществляться преимущественно на федеральном уровне. Данный подход обусловлен необходимостью централизации правового воздействия на миграционные процессы.
В-четвертых, правовое регулирование внутренней миграции должно способствовать созданию правовой базы для обеспечения миграционной безопасности. В свою очередь, такую категорию как «миграционная безопасность», следует рассматривать как компонент общественной безопасности.
Как нами уже отмечалось, в условиях развития экономических, социальных и иных отношений имеется необходимость в передвижение людей. В этой связи целый ряд государств разрабатывает национальные доктрины или концепции миграционной политики. Глобализация экономического пространства, а также политическая интеграция некоторых государств объективно способствовала развитию международного права, касающегося самых различных аспектов правового воздействия. Одним из направлений регулирования международного права стал вопрос о внешней и внутренней миграции населения. Исходя из этого, Н.В. Макарейко верно отмечает, что «…миграция как социально-правовое явление выступает фактом объективной реальности. Ни одно государство не обходит стороной проблемы миграции. Речь может идти только об остроте стоящей проблемы, о применяемых средствах разрешения с учетом особенностей каждого отдельно взятого государства»72.
Учитывая важность правового регулирования миграции, в науке появилась концепция «Миграционного права». Для постановки вопроса о миграционном праве имеются объективные предпосылки. Во-первых, большой объем созданного нормативного правового материала, причем различного характера. Данный нормативный материал требует своей систематизации. Во-вторых, особенности объекта правового воздействия со стороны норм миграционного законодательства также диктуют необходимость создания миграционного права. В научной литературе достаточно много исследований, которые посвящены проблеме миграции, также весьма содержательно и законодательство по данному предмету регулирования, тем не менее, для выстраивания системного правового регулирования отсутствуют необходимые категории, в частности, нет понятия «миграция»; «внутренняя миграция»; «внешняя миграция» и др.
Исходя из этого, Л.В. Андриченко отмечает «…отсутствие нормативного определения понятия «миграции» создает сложность в отграничении предмета регулирования миграционного законодательства от предметов правового регулирования иных отраслей права. Соответствующая дифференциация требует некоторого доктринального и эмпирического анализа, что, однако, в отсутствие базовых, системных категорий невольно допускает вероятность субъективного толкования»73. Возвращаясь к характеристике «Миграционного права» приведем несколько точек зрения в его защиту.
Как констатирует Т.Я. Хабриева, «…в связи с активным регулированием миграционных процессов, в юридической науке возникает вопрос о формировании в системе права такого самостоятельного структурного подразделения, как миграционное право»74. Ю.А. Тихомиров, давая характеристику миграционном праву, говорит о его комплексном характере. При этом, данный феномен имеет сложный характер, также обозначенный автор пишет, что «…миграционное право отражает сложные процессы в сфере миграции. В системе регулирования миграционных отношений преобладают нормы международного права, а также предписания международных миграционных институтов»75. А.Н. Сандугей, анализируя феномен «миграционного права», указывает на его административно-правовую природу. В частности, этот автор пишет, что «… миграционное право, как один из институтов административного права, в структуру которого входит комплекс административных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений в миграционной сфере, определяющих статус участников миграционного процесса»76.
В настоящее время высказываются предложения относительно разработки Федерального закона «Об иммиграционном контроле», а также «Миграционного кодекса»77. В самом начале демократических и политических преобразований Российская Федерация столкнулась с проблемой неконтролируемого перемещения людей. Мотиваций такого перемещения стал экономический и геополитический фактор. Распад советского государства, разрыв хозяйственных и экономических связей, конфликты на этнической и религиозной почве, бурное и неконтролируемое развитие рыночных отношений все это привело к тому, что с территории государств постсоветского пространства на территорию Российской Федерации ринулся неконтролируемый поток иностранной рабочей силы. Именно поиск работы в самом начале рыночных преобразований явился детерминирующим фактором развития как внешних, так и внутренних миграционных процессов. Явления и проблемы, которые были вызваны миграционными процессами, заставили обратить на себя внимание как международное сообщество, так и политическое руководство страны.
В научном плане появляется необходимость разработки такой проблемы, как «трудовая миграция». Трудовая миграция населения, также как и другой миграционный процесс, подразделяется на внутреннюю миграцию и внешнюю миграцию. Выделению данного вида миграции обусловлено ее особенностями – целевого и функционального характера. Для регулирования трудовой миграции необходим особый правовой режим. Как отмечал в свое время П.В. Коновалов, «…трудовая миграция представляет собой самостоятельный вид миграции, нуждающийся в специальном административно-правовом регулировании»78. На регулирование вопросов трудовой миграции была в свое время направлена Конвенция № 97 Международной организации труда от 1 июля 1949 г. «О трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 году)»79; Статус Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов (ETS № 93) от 24 ноября 1977 г. и др.
Таким образом, можно видеть, что явление трудовой миграции населения не ново. В советский период нашей истории, большое количество молодых людей из малых городов, а особенно из сельской местности стремились попасть на строительство крупных производственных объектов. Была престижной работа по освоению целинных земель, сооружению гидроэлектростанций, строительство металлургических комбинатов и предприятий машиностроения и т.п. Для молодых людей из сельской местности это был чуть ли не единственный шанс получить паспорт и воспользоваться правом на свободу передвижения. Создание рабочих мест в северных регионах нашей страны привлекло огромное количество людей высокой оплатой их труда, перспективами получить отдельное жилье, системой социальных льгот и др.
В этой связи явление трудовой миграции изначально касалось только ее внутреннего аспекта. Внешний аспект трудовой миграции, как уже указывалось, появился в девяностые годы, и данный аспект был отягощен иностранным элементом. Как отмечает Т.А. Прудникова, «…трудовая миграция представляет собой одно из явлений глобализации современного мира. Глобальная экономика, а также социальное развитие стран все больше зависят от эффективности трудовой миграции, которая способствует их обогащению за счет использования дополнительных трудовых ресурсов, стимулирующих социально-экономические процессы»80.
Правовой статус субъектов управления внутренней миграцией и механизм его реализации
Ключевым субъектом управления миграционными процессами является государство, в лице соответствующих органов управления. Процесс управления передвижением людей начал формироваться достаточно давно, на содержательность правового регулирования миграционных процессов практически всегда оказывал влияние политико-правовой фактов. В современных условиях на процесс миграции вообще и процесс внутренней миграции в частности, непосредственное влияние оказывает глобализация экономики, в этой связи статус миграционных служб в системе государственного управления начинает возрастать. Исходя из этого, в основу раскрытия обозначенного вопроса положен ряд идей.
Во-первых, в систему управления процессом передвижения людей включены самые разнообразные органы государственной власти и управления, у каждого из которых своя компетенция в решении обозначенного вопроса. На различных исторических этапах государственного строительства статус миграционной службы менялся, однако неизменной оставалась компетенция Министерства внутренних дел в вопросах регулирования миграции населения.
Во-вторых, ключевым субъектом государственного управления в сфере миграции является МВД России, как в целом, так и в лице Главного управления по вопросам миграции. Несмотря на наличие специальной организационной структуры в процесс управления миграционным процессом включены и иные подразделения полиции. В этой связи в целях повышения эффективности управления миграционными процессами необходимо взаимодействие всех заинтересованных субъектов государственного управления между собой и институтами гражданского общества.
В-третьих, статус субъекта управления миграционными процессами включает различные компоненты, которые затрагивают институциональные и функциональные аспекты обозначенной проблемы. Функциональный аспект государственного управления миграционными процессами указывает на контрольную, надзорную, разрешительную, юрисдикционную деятельность, а также работу по предоставлению государственных услуг в сфере миграции.
Среди субъектов управления миграционными процессами в Российской Федерации ведущая роль отведена МВД России, в системе которого в 2016 году образовано Главное управление по вопросам миграции МВД России (далее по тексту ГУВМ МВД России). Следует обратить внимание, что до недавнего управление процессами как внутренней, так и внешней миграции осуществляла Федеральная миграционная служба Российской Федерации (ФМС России), которая до 2008 года была подведомственная МВД России, а с 2008 года вплоть до своего упразднения в 2016 году являлась самостоятельным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляло непосредственно Правительство Российской Федерации. Иными словами, эволюция органа миграционного контроля и учета прошла долгий путь становления и развития, и в конечном итоге утратила статус самостоятельного органа исполнительной власти, став структурным подразделением МВД России. О том, насколько правильной и эффективной стала подобная реорганизация, покажет время. Бесспорным здесь является то, что переподчинение данного органа одному из ведущих силовых ведомств, говорит об усилении как регистрационного, так и миграционного режима. Одним из достоинств такого переподчинения является усиление полицейской окраски деятельности данного органа, возможность его более плотного взаимодействия с иными службами и подразделениями МВД России при выполнении возложенных на него задач и функций, что немаловажно. Общеизвестно, что как регистрационный, так и миграционный контроль на практике осуществлялся полицией, несмотря даже на то, что регистрационный и миграционный учет граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства был предметом ведения ФМС России, отдельного, неподведомственного МВД России органа исполнительной власти. Потому процесс взаимодействия двух разных ведомств в регулировании миграции населения заметно осложнялся необходимостью принятия совместных нормативных правовых актов, а также совместного информирования субъектов миграционных правоотношений о необходимости точного и неуклонного соблюдения и исполнения правил регистрационного и миграционного учета. Однако упразднение ФМС России несет в себе и ряд негативных аспектов. Во-первых, процессы миграции населения всегда требовали особого внимания, учета и контроля со стороны государства в лице специализированного на подобных вопросах органа, коим выступала ФМС России. Во-вторых, у МВД России огромный объём своих задач и функций, своих обязанностей перед государством и обществом, а потому создание в его структуре нового управления, тем более наделенного компетенцией ранее самостоятельного органа исполнительной власти, может заметно отразиться на полноте и качестве реализации вновь приобретенных направлений деятельности. В-третьих, ликвидация ФМС России со своими наработанными обычаями и традициями, штатным расписанием неизбежно привела к сокращению значительного количества личного состава профессиональных государственных служащих, в том числе тех, кто не изъявил желания работать в системе МВД России. Наконец, в-четвертых, передача полномочий целого органа отдельному структурному подразделению другого органа говорит о смещении государством акцента со стороны регулирования всех, без исключения, миграционных потоков в сторону противодействия только нелегальным, незаконным миграционным процессам.
Между тем, правовой статус ГУВМ МВД России и его территориальных подразделений детально регламентирован ведомственными нормативными правовыми актами – приказом МВД России от 15.04.2016г. №192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации»142 и приказом МВД России от 27.04.2016г. №214 «Об утверждении Типового положения о подразделении по вопросам миграции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне»143. В частности, применительно к теме нашего исследования, заслуживают научного внимания и анализа такие задачи и функции ГУВМ МВД России как осуществление регистрационного учета граждан России по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции; разработка и реализация во взаимодействии с иными структурными подразделениями МВД России мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; обеспечение совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере миграции; организация и координация деятельности по регистрационному учету граждан Российской по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Аналогичные задачи и функции, определяющие правовой статус подразделений по вопросам миграции на региональном уровне, содержатся в Типовом положении о подразделении по вопросам миграции, утвержденного приказом МВД России от 27.04.2016г. № 214.
Не обошел вниманием регулирование вопросов внутренней миграции действующий Федеральный закон от 07 февраля 2011 года №3-ФЗ «О полиции»144, который в числе обязанностей полиции в пункте 33) статьи 12 называет осуществление контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Для более подробного уяснения механизма реализации управления внутренней миграции следует, на наш взгляд, обратиться к научным исследованиям внутренних миграционных процессов, государственной миграционной политике Российской Федерации в целом. Так, по мнению И.А. Алешковского, «…меры государственной миграционной политики должны быть направлены на устранение административных и экономических барьеров миграции, то есть на обеспечение финансовой возможности осуществления переезда жителей, а также на решение проблемы обустройства и занятости мигрантов на новом месте»145. Вопрос здесь заключается в том, кто конкретно должен решать подобные вопросы и проблемы – субъект, принимающий мигранта, либо субъект, отправляющий мигранта, не могущий обеспечить его достойной работой и жильем.
Направления совершенствования административно-правового регулирования внутренних миграционных процессов
Система государственного управления в сфере миграции должна постоянно совершенствоваться, обусловлено это новыми вызовами и угрозами, развитием современных технологий, изменением законодательствам. Кроме того, на систему государственного управления в сфере миграции оказывает влияние целый ряд политико-правовых факторов. Исходя из этого, в основе совершенствования административно-правового регулирования внутренней миграции должны находиться такие положения.
Во-первых, административно-правовое регулирование внутренних миграционных процессов не может быть изолировано от общей концепции регулирования миграционных отношений.
Во-вторых, несмотря на наличие общих проблем правового регулирования миграции, регулирование процессов внутренней миграции имеет определенную специфику, которая предопределяется целями внутренней миграции, а также тем, что в этом процесс преимущественно включены граждане Российской Федерации.
В-третьих, в структуре административно-правового регулирования внутренних миграционных процессов должны преобладать предписания стимулирующего характера. Только в этом случае можно рассчитывать на повышение интенсивности внутренних миграционных процессов.
В-четвертых, повышение эффективности внутренней миграции напрямую зависит от развития экономики и социальной инфраструктуры на территориях требующих свого освоения.
В-пятых, в настоящее время для повышения интенсивности внутренних миграционных процессов необходима отдельная программа:
«Вопросы развития внутренней миграции и равномерного расселения населения по территории страны».
Законодательство, регулирующее процессы внутренний и внешний миграции прошло долгий и сложный эволюционный процесс. На протяжении веков существования российского государства органы внутренних дел контролировали как внешние, так и внутренние миграционные перемещения, как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и подданных своего государства. Предоставляя свободу в передвижении по территории, государство было всегда заинтересовано в причинах изменения, как места пребывания, так и места жительства. Что двигает человека перемещаться на значительные расстояния в поисках лучшей жизни. Близость к центру, более высокий уровень городской и транспортной инфраструктуры, отсутствие достойной работы и низкие заработки в отдаленных регионах и в сельской местности, больший объем социальных льгот в столичном регионе вынуждают граждан России вступать в процессы мега, макро и микромиграции. Сложная национальная обстановка в регионах, межэтнические противоречия и конфликты зачастую также являются причинами перемены места жительства значительного числа людей. Всё это требует надлежащего правового обеспечения внутренних миграционных процессов и постоянного его совершенствования, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Значительный объем миграционных правоотношений, комплексный характер законодательства, регулирующего вопросы внутренней и внешней миграции, проведение федеральной и региональной государственной политики в сфере миграции, наличие имущественной, управленческой, трудовой, семейной, земельной, жилищной, экологической, криминальной и иной правовой составляющей такого явления общественной жизни, как миграция населения, обосновывает необходимость выделения особой комплексной отрасли российского права – миграционного права Российской Федерации. Предметом его должны выступать общественные отношения в сфере внутренней и внешней миграции населения, методом же данной отрасли будет являться диспозитивно-императивный метод, поскольку наряду с дозволением (свобода передвижения, выбор места пребывания и жительства) в миграционном законодательстве активно используются запреты, предписания и обязывания (например, регистрационный учет по месту пребывания и по месту жительства в пределах территории Российской Федерации, миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, административная ответственность за проживание либо пребывание без регистрации, уголовная ответственность за фиктивную регистрацию и организацию незаконной миграции). Предлагается включение миграционного права России в перечень обязательных юридических учебных дисциплин наряду с административным и муниципальным правом.
Как отмечалось выше, нами отстаивается идея отмены регистрации по месту пребывания для законопослушных граждан и усиление регистрационного режима для социально неблагонадежных элементов (лиц, ранее судимых за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, состоящих на учете в наркологических и психоневрологических диспансерах, зараженных ВИЧ-инфекцией, больных туберкулезом, ведущих антиобщественный образ жизни, состоящих на административном учете в органах полиции и т.п.). В связи этим предлагаем изменить установленное статьей 2 Закона №5242-1 понятие регистрации гражданина по месту пребывания, изложив его в следующей редакции: «регистрация гражданина по месту пребывания – постановка отдельных категорий российских граждан, перечень которых установлен настоящим законом, на регистрационный учет по месту пребывания, то есть фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте пребывания гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте пребывания в целях осуществления государственного контроля (надзора) за законностью его поведения, предупреждения преступности и административной деликтности с его стороны и обеспечения прав и законных интересов других лиц, общества и государства». Также полагаем дополнить Закон №5242-1 статьей 5.1.
«Перечень граждан Российской Федерации, подлежащих обязательному регистрационному учету по месту пребывания», изложив её в следующей редакции:
«Регистрации по месту пребывания при перемещении из субъекта Российской Федерации, где они зарегистрированы по месту жительства, на территорию другого субъекта Российской Федерации подлежат следующие категории граждан Российской Федерации:
- лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленных тяжких и (или) особо тяжких преступлений;
- лица, состоящие на учете в наркологическом и (или) психоневрологическом диспансере по месту жительства;
- лица, ведущие антиобщественный образ жизни и состоящие на профилактическом учете в органах полиции;
- лица, страдающие открытыми формами туберкулеза;
- лица, зараженные ВИЧ-инфекцией;
- лица без определенного места жительства, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством;
- несовершеннолетние, выезжающие за пределы субъекта регистрации по месту жительства без сопровождения родителей или иных законных представителей».
Соответственно редакции требует и статья 5 Закона №5242-1. Предлагаем её изложить следующим образом:
«Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания из числа лиц, указанных в статье 5.1. настоящего закона, производится в трехдневный срок со дня прибытия гражданина в жилое помещение либо иное помещение, пригодное для проживания человека, находящееся на территории субъекта Российской Федерации, где гражданин не имеет регистрации по месту жительства. В процессе осуществления регистрации либо непосредственно после неё должностные лица территориальных органов, ведающих вопросами миграции, обязаны провести профилактическую беседу с данными лицами и предупредить о недопустимости совершения на территории субъекта прибытия противоправных деяний.
Граждане Российской Федерации, не подпадающие под категории, указанные в статье 5.1. настоящего закона, регистрационному учету по месту пребывания не подлежат».
Таким образом, регистрационный учет по месту пребывания станет административной обязанностью для определенной категории лиц, внутренние перемещения которых государство, на наш взгляд, обязано отслеживать и регулировать. Законопослушные граждане Российской Федерации должны подлежать обязательному регистрационному учету, по нашему мнению, только по месту жительства, в том числе при смене места жительства в течение семи дней со дня прибытия на новое место жительства. Только в этом случае можно говорить о полной и бесспорной реализации гражданами России своего конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Установление же на законодательном уровне перечня граждан России, подлежащих незамедлительной и обязательной регистрации по месту пребывания, несомненно, ограничивают их право на свободу передвижения, но такое ограничение допустимо на основании части 3 статьи 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.