Административно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности Зацепина Екатерина Михайловна

Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат - бесплатно, доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Зацепина Екатерина Михайловна. Административно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.14 / Зацепина Екатерина Михайловна;[Место защиты: ФГАОУВО Российский университет дружбы народов], 2017.- 177 с.

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Основы административно-правового регулирования микрофинансовой деятельности 15

1.1. Нормативно-правовое регулирование микрофинансовой деятельности 15

1.2 Административно-правовые отношения в сфере микрофинансирования 49

1.3. Публичные полномочия Банка России в регулировании микрофинансовой деятельности 73

ГЛАВА II. Административная ответственность за правонарушения в сфере микрофинансирования 111

2.1. Теоретические постулаты административной ответственности 111

2.2. Административные правонарушения микрокредитных и микрофинансовых компаний 125

Заключение 141

Библиография 146

Административно-правовые отношения в сфере микрофинансирования
Публичные полномочия Банка России в регулировании микрофинансовой деятельности
Теоретические постулаты административной ответственности
Административные правонарушения микрокредитных и микрофинансовых компаний

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Наличие очевидных изъянов предоставления финансовых услуг населению наряду с социально-экономическими предпосылками совершенствования микрофинансовой деятельности содействовали развитию института микрофинансирования и деятельности микрофинансовых организаций. С момента создания в середине 70-х годов прошлого века профессором Мухаммедом Юнусом банка Грамин, основной концепцией которого было кредитование малоимущих граждан, институт микрофинансирования был адаптирован финансовыми системами развивающихся стран и стал значимым атрибутом мировой экономики, в то же время являясь и основным инструментом сдерживания бедности.

Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О
микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»¹ следует
признать фундаментальным этапом в деле создания и развития целостной
системы микрофинансовой деятельности в России. Базовым законом о
микрофинансировании установлены правовой статус микрофинансовых
организаций, а также система нормативных требований и ограничений.
Законодательная регламентация микрофинансовой деятельности

содействовала значительному увеличению количества микрофинансовых
организаций в масштабах всего финансового рынка: по официальным
данным, на середину 2011 года было зарегистрировано 192

микрофинансовых организации, однако на 31 декабря 2014 года их численность составляла уже 4 289².

Изначально особая роль в государственном регулировании

деятельности микрофинансовых организаций была отведена Федеральной
службе по финансовым рынкам. Нестабильность нормативно-правового
регулирования в сфере микрофинансовой деятельности и, прежде всего,
многочисленные коррективы Базового закона непосредственно сказались на
организационной системе управления. Наделение Банка России

полномочиями упразднённой Федеральной службы по финансовым рынкам
явилось значимым этапом реорганизации системы административно-
правового регулирования деятельности микрофинансовых организаций³. На
Банк России были возложены функции мегарегулятора финансовых рынков;
к его ведению были отнесены значимые юрисдикционные полномочия по
регулированию деятельности микрофинансовых и микрокредитных

компаний, контролю за соблюдением ими экономических нормативов, надзору за исполнением требований нормативных правовых актов, в том

¹ СЗ РФ. 2010. № 27 ст. 3435. Далее также Базовый закон либо Базовый закон о микрофинансировании.

² URL: .

³ Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий
по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // СЗ РФ. 2013. № 30 (часть I) ст. 4084.

числе полномочия в сфере возбуждения дела об административном правонарушении, рассмотрения указанного дела, а также вынесения соответствующего постановления.

Значимые изменения, произошедшие за последний год в системе административно-правового регулирования в сфере микрофинансовой деятельности, содействовали перераспределению полномочий публичного контроля, отнесенного к ведению Банка России, предусматривая обязательное вхождение микрофинансовых и микрокредитных компаний в состав саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»⁴.

Особую значимость в системе мер административно-правового
регулирования приобретает совершенствование юрисдикционной

деятельности Банка России, а именно четкое определение в Кодексе РФ об
административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) составов
административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к его
ведению, применяемых им мер административного пресечения и иных
властных действий, осуществляемых Банком России. Насущная проблема
заключена в разграничении юрисдикционных полномочий Банка России и
судов, при этом в КоАП РФ, а также в ведомственных актах Банка России
необходима дифференциация наиболее значимых юрисдикционных

процедур, связанных с вынесением постановлений о назначении административного наказания.

Востребованность чёткого и эффективного административно-правового регулирования наряду с необходимостью решения насущных проблем регламентации деятельности микрофинансовых организаций предопределили выбор темы диссертационного исследования и обусловили её актуальность.

Степень научной разработанности темы исследования.

Несомненный вклад в исследование понятия и сущности административной
ответственности, производства по делам об административных

правонарушениях внесли А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, А. С. Дугенец, Л. А. Калинина, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, Г. А. Кузьмичева, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, А. В. Самойленко, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, О. А. Ястребов и др.

Отдельным аспектам административной ответственности в финансовой сфере посвящены исследования А. В. Гончарова, Е. С. Емельяновой, С. Ю. Журавлевой, Н. С. Макаровой, Е. В. Морозова, А. В. Передернина, И. Д. Старовиковой, О. О. Томилина, Е. В. Шевченко, Е. В. Шеховцева и других.

Изучению публичного статуса Банка России и его юрисдикционных полномочий было уделено должное внимание в работах А. Г. Братко, Я. А.

⁴ СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). ст. 4349. Далее также Базовый закон о саморегулируемых организациях или Федеральный закон от 13 июля 2007 г. № 223-ФЗ.

Гейвандова, А. Г. Гузнова, С. А. Голубева, Л. Г. Ефимовой, А. А. Колачкова, В. С. Минина, О. М. Олейник, Е. Н. Пастушенко, Т. Э. Рождественской и других.

Проблемы формирования и совершенствования правового регулирования микрофинансовой деятельности рассматривались в трудах А. Б. Абышевой, И. О. Буряковой, Р. Г. Гриба, М. В. Мамута, Т. В. Тагировой и других.

Отмечая разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, в частности, вопросов понятия «административная ответственность» и «административное правонарушение», сущности микрофинансирования, приходится констатировать отсутствие научных работ, посвящённых комплексному исследованию административно-правового регулирования деятельности микрофинансовых организаций. Существующие теоретические изыскания в сфере микрофинансирования посвящены ее финансово-экономическим атрибутам. Указанные обстоятельства обуславливают необходимость проведения системного исследования административно-правового регулирования в сфере микрофинансовой деятельности.

Цель диссертации заключена в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования в сфере микрофинансовой деятельности. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

определить особенности нормативно-правового регулирования микрофинансовой деятельности;

выявить специфику правового статуса Банка России как органа, к ведению которого отнесено регулирование, контроль и надзор за деятельностью микрофинансовых организаций;

исследовать существо и предназначение юрисдикционной деятельности Банка России в сфере микрофинансирования;

определить содержание и особенности административных отношений в микрофинансовой сфере;

провести исследование специфики административной ответственности за правонарушения микрофинансовых организаций;

проанализировать судебную практику и правоприменительную деятельность Банка России по разрешению споров, обусловленных привлечением к административной ответственности за нарушения законодательства о микрофинансовой деятельности;

конкретизировать проблемы административно-правового регулирования деятельности микро финансовых и микрокредитных компаний;

сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в сфере микрофинансовой деятельности.

Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, возникающие в процессе административно-правового

регулирования микрофинансовой деятельности.

Предметом диссертационного исследования являются нормативно-
правовые акты, регламентирующие деятельность микрокредитных и
микрофинансовых компаний; правоприменительная деятельность органов
исполнительной власти и Банка России; судебная практика; научные труды
по общей теории государства и права, конституционному,

административному, гражданскому, финансовому праву; информационно-справочные базы данных и аналитические материалы.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные
(анализ, синтез, сравнение, классификация, описание, аналогия, обобщение,
ограничение, индукция, дедукция) и частнонаучные (формально-

догматический, сравнительно-правовой, системно-структурный,

юридического толкования, историко-правовой, теоретико-прогностический) методы познания.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих специалистов в области административного права таких, как Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева и других.

При подготовке диссертации использовалась научная и учебная
литература, посвященная вопросам становления и развития

микрофинансирования, роли и функциям Банка России как контрольно-надзорного органа в сфере микрофинансовой деятельности, это работы А. Б. Абышевой, А. Г. Братко, И. О. Буряковой, Я. А. Гейвандова, Р. Г. Гриба, А. Г. Гузнова, Л. Г. Ефимовой, М. В. Мамута, В. С. Минина, О. М. Олейник, Е. Н. Пастушенко, Т. Э. Рождественской, Т. В. Тагировой и других.

Правовой основой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, КоАП РФ, федеральные законы, нормативно-правовые акты Банка России, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, базовые и внутренние стандарты саморегулируемых организаций в сфере микрофинансовой деятельности.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили материалы судебной практики Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, федеральных арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В работе также использовалась информация, опубликованная в средствах массовой информации, статистические данные и аналитические материалы Счётной палаты, Банка России, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федеральной антимонопольной службы.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой комплексное научное исследование административно-правового регулирования микрофинансовой деятельности; в ней впервые обосновываются особенности административных отношений в сфере

микрофинансирования, определены контрольные, надзорные,

юрисдикционные полномочия Банка России, в том числе обусловленные
применением мер административного пресечения. Проанализированы
составы административных правонарушений, субъектами которых

выступают микрофинансовые организации, рассмотрен правовой статус
микрокредитных и микрофинансовых компаний. В диссертации обобщены и
систематизированы основные подходы к вопросу об определении понятия и
сущности административной ответственности, проанализирована специфика
административной ответственности за нарушения законодательства РФ о
микрофинансовой деятельности. Исследованы особенности

административно-правовой регламентации деятельности саморегулируемых
организаций в сфере микрофинансирования, определена специфика
утверждаемых ими локальных нормативно-правовых актов, прежде всего,
базовых и внутренних стандартов. Комплексный подход, примененный в
процессе исследования, способствовал выявлению недостатков правового
регулирования и разработке конкретных рекомендаций по дальнейшему
совершенствованию административно-правового регулирования в

микрофинансовой сфере.

Научной новизной обладают общие выводы диссертационного исследования, сформулированные в положениях, выносимых на защиту:

Обоснование нецелесообразности расширения ведомственными нормативными актами Банка России юрисдикционных полномочий, отнесённых к его ведению, в частности, по составлению протоколов об административных правонарушениях. Применительно к деятельности Банка России в отличие от ч. 1, ст. 23.74 и п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ установлены иные правила, в соответствии с которыми этот орган самостоятельно дополняет перечень составов административных правонарушений и тем самым неправомерно расширяет свои юрисдикционные полномочия⁵.
Выявлена необходимость четкой правовой регламентации административных процедур осуществления контроля и надзора Банком России за деятельностью микрофинансовых организаций. Федеральным законом от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁶ предусмотрено, что его положения не распространяются на порядок организации и проведения проверок Банком России, прежде всего, применительно к банковскому и страховому надзору, валютному контролю, контролю на финансовых рынках, однако прямое указание на сферу микрофинансирования в законе отсутствует⁷.

⁵ В соответствии с Указанием Банка России от 04.03.2014 г. № 3207-У Банк России отнес к своему ведению
составление протоколов об административных правонарушениях, установленных ст. 17.7, 17.9 и ч. 1 ст.
20.25 КоАП РФ.

⁶ СЗ РФ. 2008. № 52 (часть I). ст. 6249.

⁷ См. ч. 3, 3.1. ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля».

Обоснование расширительного истолкования разрешительной деятельности в сфере микрофинансирования, включающей в себя ведение Банком России реестров микрофинансовых организаций и саморегулируемых организаций. В отличие от иных аналогичных публичных отношений, возникающих, как правило, непосредственно после завершения лицензионных, регистрационных и иных публичных процедур, разрешительные отношения в сфере микрофинансовой деятельности возникают в контексте общего публичного санкционирования, в соответствии с которым разрешительная деятельность как таковая опосредована различными административными процедурами, среди которых процедуры включения микрофинансовых организаций и саморегулируемых организаций в реестр и исключения из реестра.
Необходима чёткая юридическая формализация любого правонарушения в сфере микрофинансирования, в том числе и в случаях так называемых «квазиделиктов», к которым в соответствии с абз. 4 п. 1.8 Инструкции от 24 апреля 2014 г. № 151-И⁸ Банк России относит действие или бездействие микрофинансовой организации и ее должностных лиц, способное оказать негативное влияние на финансовое состояние организации-нарушителя и создающее предпосылки для возникновения нарушений в дальнейшем.
Выявлена необходимость устранения изъянов правовой регламентации, предусмотренной Базовым законом о микрофинансовой деятельности, в соответствии с которым Банк России проводит надзорные мероприятия за деятельностью микрокредитных компаний только в случае, если они не являются членами саморегулируемой организации, при этом вступление в состав саморегулируемой организации для всех микрофинансовых и микрокредитных компаний является обязательным⁹.
В сфере микрофинансовой деятельности необоснованно расширены бланкетные методы правовой регламентации. Нормативно-правовое регулирование опосредовано ведомственными актами Банка России, Счётной палаты, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы по финансовому мониторингу, но не федеральными законами¹⁰. Очевидна нецелесообразность

⁸ Инструкция Банка России от 24 апреля 2014 г. № 151-И «О порядке проведения проверок деятельности
некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых
организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка
России)» // Вестник Банка России. 2014. № 68.

⁹ См. ч. 1 ст. 7.2 Федерального закона от 2 июля .2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и
микрофинансовых организациях».

¹⁰ См. соответственно Приказ Минфина России от 24 июня 2016 г. № 217 «Об утверждении Положения о
Департаменте финансовой политики»; Приказ Минфина России от 25 мая 2016 г. № 181 «Об утверждении
Положения о Правовом департаменте Министерства финансов Российской Федерации», Приказ
Министерства экономического развития РФ от 25 марта 2015 г. № 167 «Об утверждении условий
конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из
федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая
крестьянские (фермерские) хозяйства, и требований к организациям, образующим инфраструктуру
поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства», Инструкция Банка России от 24 апреля
2014 г. № 151-И «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и

подобных методов правовой регламентации, поскольку нормативно-правовое регулирование, представляя собой разновидность правоограничительной деятельности, может быть установлено только федеральным законом.

Обоснован вывод о совершенствовании методов законодательной регламентации деятельности микрофинансовых организаций, сопряженной с получением субсидий из средств федерального и регионального бюджетов. В этих случаях микрофинансовые организации становятся такими же субъектами бюджетного контроля, как и федеральные органы исполнительной власти, что необходимо указать, прежде всего, в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации»¹¹.
В отношении базовых стандартов саморегулируемых организаций в сфере микрофинансовой деятельности должны применяться административные процедуры государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, как это предусмотрено ныне действующими публичными процедурами применительно к нормативно-правовым актам Банка России. В связи с этим необходимо устранить очевидные коллизии законодательства¹², согласно которому базовые стандарты саморегулируемых организаций в сфере микрофинансовой деятельности, утверждаемые Банком России, не подлежат государственной регистрации. В процессе регистрационных процедур Минюст РФ контролирует легитимность и правомерность ведомственного нормативно-правового акта, тем самым обеспечивая позитивную правоприменительную деятельность.
Обоснована необходимость определения в законодательстве о микрофинансовой деятельности, прежде всего, в Базовом законе о саморегулируемых организациях пределов локального нормативно-правового регулирования, отнесённого к ведению саморегулируемых организаций. Применение саморегулируемыми организациями мер административного пресечения и публичных санкций сопряжено с прямыми или опосредованными ограничениями прав организации-нарушителя и может быть установлено только федеральным законом.
Обоснована необходимость регламентации временных параметров исполнения обязанностей, просрочка которых влечёт за собой административную ответственность, установленную ч. 2 ст. 15.26¹ КоАП РФ. Информационные обязанности организаций применительно к предоставлению документированной информации Банку России регулируются КоАП РФ либо нормами и правилами, установленными диспозициями его соответствующих предписаний.
Отмечена некорректность наименования статьи 15.26¹ КоАП РФ, так как административная ответственность за нарушение собственно

саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)».

¹¹ СЗ РФ. 2013. № 14. ст. 1649.

¹² В соответствии с ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых
организациях в сфере финансового рынка» базовые стандарты не подлежат государственной регистрации.

законодательства о микрофинансовой деятельности, установлена только частями 1–4 указанной статьи, деликтные отношения, определенные диспозициями частей 5–6 регулируются соответственно законодательством о потребительском кредите и кредитных историях.

12. Обоснована необходимость отнесения к субъектам

административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 14.3 КоАП РФ за нарушение законодательства о рекламе, также и микрокредитных и микрофинансовых компаний, участвующих в сфере микрофинансирования наряду с кредитными организациями.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в
том, что полученные в результате исследования выводы и

сформулированные в работе предложения восполняют пробелы теории административного права и могут быть учтены при внесении изменений и дополнений в КоАП РФ и законодательство о микрофинансовой деятельности. Практическая направленность исследования позволяет применить полученные выводы в деятельности Банка России и федеральных органов исполнительной власти. Теоретические выводы диссертационного исследования могут стать основой при разработке курсов, подготовке программ и учебно-методических пособий по проблемам административно-правового регулирования в сфере микрофинансовой деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные идеи,

теоретические положения и выводы, а также практические рекомендации нашли свое отражение в ряде публикаций автора и озвучены в его выступлениях и докладах на научных конференциях.

Основные теоретические положения и выводы диссертации были обсуждены и получили одобрение на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и списка литературы.

Административно-правовые отношения в сфере микрофинансирования

Среди очевидных изъянов нормативно-правового регулирования в сфере микрофинансовой деятельности следует отметить отсутствие должной законодательной регламентации осуществления контрольных полномочий. Алогизм подобных методов регламентации очевиден, поскольку правоустанавливающим актом в данном случае является непосредственно федеральный закон, но не статутный нормативно-правовой акт. Противоречивость нормативно-правового регулирования особенно наглядно проявляется в сфере контроля за деятельностью микрофинансовых организаций, в тех случаях, когда его проведение отнесено к ведению Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

В соответствии с абз. 14 ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»41 микрофинансовые и микрокредитные компании относятся к организациям, применительно к которым установлены организационно-правовые формы контроля, осуществляемого непосредственно Росфинмониторингом и его должностными лицами либо, применительно к внутреннему контролю, осуществляемого в сфере микрофинансовой деятельности непосредственно микрофинансовыми организациями или саморегулируемыми организациями в соответствии с нормативно-правовыми актами указанного федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с абз. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть I). ст. 3418. полученных преступным путем, и финансированию терроризма» сфера его действия распространяется на правоотношения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, к которым, наряду с перечисленными в ст. 5 указанного Федерального закона, c 4 января 2011 года Федеральным законом от 5 июля 2010 г. № 153 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»42 отнесены и микрофинансовые организации. Требования, установленные применительно к микрофинансовым и микрокредитным компаниям в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, предусмотрены ст. 6, а также подп. 6,7 п. 1, п. 1.5.-3, 1.10, 7, 13. ст. 7 рассматриваемого Федерального закона. При этом следует отметить, что если в статье 7 указанного Федерального закона микрофинансовые организации прямо указаны в качестве субъектов, на которые распространяются определенные ограничения, то в статье 6, напротив, содержится обобщающее понятие, а именно: организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. Определенной особенностью правовой регламентации контрольных полномочий в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма применительно к микрофинансовым организациям следует признать правомочия по установлению общеобязательных требований не только Росфинмониторингом, но и Банком России по согласованию с указанным уполномоченным органом. Таким образом, отмечается дуализм субъектов контрольной деятельности применительно к осуществлению микрофинансовыми организациями операций с денежными средствами или иным имуществом.

Регламентация контрольных полномочий Федеральной службы по финансовому мониторингу в сфере микрофинансовой деятельности, закрепленная Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в свою очередь, не предусмотрена Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу43. В подп. 1 п. 5 указанного Положения полномочия по контролю в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма сформулированы в расширительном толковании и, как указано, применяются ко всем юридическим и физическим лицам. Однако выдавать предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ уполномоченные должностные лица Росфинмониторинга вправе только в отношении юридических лиц, в сфере деятельности которых не предусмотрен надзорный орган (подп. 1.1. п. 5 Положения).

Алогизм нормативно-правовой регламентации в данном случае обусловлен не только изъянами ведомственного нормотворчества, но и спецификой нормативно-правового регулирования, в соответствии с которой деятельность Росфинмониторинга регулируется двумя разновидностями статутных актов: непосредственно базовым федеральным законом, а также вышеуказанным Положением. Подобный плюрализм нормативно-правового регулирования в части закрепления функций и полномочий органов исполнительной власти представляет собой редкое явление и предусмотрен только в отношении некоторых органов исполнительной власти. В действующей политико-правовой системе подобные методы регламентации присущи только сфере административно-политической деятельности, среди которых следует выделить Федеральную службу безопасности. Функции, полномочия и организационно-правовые формы деятельности указанного

Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2012. № 25. ст. 3314. органа исполнительной власти устанавливаются Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»44 и Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»45. Очевидно, что нормативно-правовое регулирование в части законодательной регламентации осуществления контроля в сфере микрофинансовой деятельности должно быть отражено также на ведомственном уровне и, прежде всего, в статутных актах. В этом случае соответствующий статутный акт должен непосредственно указывать на проведение внутреннего или внешнего контроля в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом.

В действующей политико-правовой системе нормативно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности на ведомственном уровне по большей части коррелируется с указаниями, положениями и инструкциями Банка России, издаваемыми им по отнесенным к его компетенции вопросам. В настоящее время к ведению Банка России отнесены публичная регламентация (регулирование) и надзор за деятельностью микрофинансовых организаций. Публичная регламентация деятельности микрофинансовых организаций осуществляется в формах нормативно-правового регулирования, контроля и общего надзора. Банк России устанавливает: - порядок ведения государственного реестра микрофинансовых организаций (ч. 2 ст. 4); - порядок и сроки направления уведомлений лицам, которые приобрели право распоряжаться 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал микрофинансовой организации (ч. 2 ст. 4.2.);

Публичные полномочия Банка России в регулировании микрофинансовой деятельности

Банк России наделен значимыми юрисдикционными полномочиями в сфере микрофинансовой деятельности. К субъектам юрисдикционной деятельности относятся, прежде всего, органы исполнительной власти, а именно: федеральные министерства и службы. Банк России наряду с Прокуратурой РФ, Счетной палатой РФ, государственными корпорациями, относится к особым юрисдикционным органам.

Изначально функции по осуществлению контроля за соблюдением микрофинансовыми организациями требований Базового закона о микрофинансовой деятельности, а также полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере были возложены на Федеральную службу по финансовым рынкам119, к ведению которой было отнесено нормативно-правовое регулирование всей сферы финансовых рынков, за исключением банковской и аудиторской деятельности. В результате упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам120 с 01 сентября 2013 года регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за деятельностью некредитных финансовых организаций были возложены на Банк России. Данные структурные преобразования позволили обеспечить более качественный анализ системных рисков, повысить эффективность регулирования и контроля, а также минимизировать пределы административного вмешательства в сферу микрофинансовой деятельности. В результате указанных организационных изменений значительно расширились полномочия Банка России, претерпели изменения цели деятельности Банка России, к которым наряду с существующими добавились функции по развитию финансового рынка Российской Федерации, а также обеспечению его стабильности. Примечательно, что впервые полномочия осуществления контроля за деятельностью микрофинансовых организаций, были отнесены к ведению особого публичного органа – Банка России, не входящего в систему исполнительной власти, но вместе с тем наделенного значимыми распорядительными полномочиями, в том числе в сфере юрисдикционной деятельности.

В соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости курса рубля презюмируется в качестве основой функции Банка России, осуществляемой им независимо от других органов государственной власти. Особую значимость в истолковании указанного конституционного предписания имеет абз. 2 ст. 1 Базового закона о Банке России. Указание на независимость Банка России от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления явилось основной предпосылкой обоснования принадлежности Банка России к федеральным органам государственной власти121. Принцип разделения властей, установленный Конституцией РФ, не позволяет отнести Банк России к органам законодательной, исполнительной или судебной власти. В связи с этим в теоретических изысканиях выдвигались предложения, обосновывающие статус особого публичного органа, наделенного значимыми исполнительно-распорядительными полномочиями122. В целом, вопрос о системе органов государственной власти в РФ характеризуется определенными противоречиями, связанными с тем, что в настоящее время на законодательном уровне закреплены и в понятийном плане не разграничены такие дефиниции как «орган государственной власти» и «государственный орган». В соответствии со ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ система органов государственной власти в узком смысле представлена Президентом, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством и судами. При этом понятие «система государственных органов» по своему содержанию представляется шире. Конституция РФ содержит упоминание об особых публичных органах (Банк России, Администрация Президента Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации, Конституционное собрание Российской Федерации123), формально не сопричастных государственно-властной деятельности, но наделенных федеральным законодательством значимыми распорядительными полномочиями. Основа правового статуса некоторых публичных органов (Следственный комитет Российской Федерации124, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации125, Аппарат Правительства Российской Федерации126) устанавливается непосредственно федеральными законами. Перечисленные государственные органы, хотя и формально не относятся к органам государственной власти, также обладают определенными властными полномочиями, предоставленными им в соответствии с Конституцией РФ или федеральными законами. В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400127 Администрация Президента РФ наделена правомочиями государственного органа, к компетенции которого отнесены функции контроля за исполнением федеральных законов (применительно к полномочиям главы государства), указов Президента РФ, что непосредственно связано с реализацией его государственно-властной деятельности128.

Некоторые авторы используют расширительное истолкование ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, включая в систему органов государственной власти также и особые публичные органы, не указанные в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, но наделенные федеральными законами исполнительно-распорядительными полномочиями129. С. А. Авакьян обосновывает невозможность отнесения государственных органов к указанным в ст. 10 Конституции РФ органам государственной власти, особо отмечая при этом отождествление статуса таких публичных органов с правомочиями государственного органа130. С. А. Авакьян справедливо отмечает, что данное разграничение понятий «государственный орган» и «орган государственной власти» не решает сложившуюся проблему, так как государственные органы, как и органы государственной власти, действуют от имени государства и обладают властно-распорядительными функциями и полномочиями.

Юридическая формализация статуса особых публичных органов в федеральном законодательстве представляет собой не только теоретическую, но и насущную правоприменительную проблему, о чем свидетельствуют материалы судебной практики. В соответствии с постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 ноября 2013 г. № Ф06-10292/13 по делу № А57-2574/2013 Банк России не входит в перечень органов государственной власти, закрепленный ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, при этом являясь государственным органом, к ведению которого отнесены государственные функции по финансовому, валютному и кредитному регулированию в целях обеспечения защиты и финансовой устойчивости рубля131.

Теоретические постулаты административной ответственности

К субъектам общей административной ответственности относятся, прежде всего, коммерческие организации, действующие на финансовом рынке. В соответствии с ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.73 КоАП РФ административная ответственность применяется к микрофинансовым организациям на общих основаниях с иными субъектами, неисполняющими надзорные требования, установленные нормативно-правовыми актами Банка России. Такая административная ответственность обусловлена требованиями законодательства, предусматривающего предоставление документированной информации по запросу соответствующего публичного органа, в том числе и Банка России. Требования Банка России о предоставлении микрокредитными и микрофинансовыми компаниями документированной информации регламентированы ч. 1, 4 ст. 15 Базового закона о микрофинансовой деятельности. К субъектам общей административной ответственности наряду с микрофинансовыми и микрокредитными компаниями относятся также саморегулируемые организации, во всяком случае, на них распространяются вышеуказанные требования, установленные Банком России применительно к микрофинансовым организациям282. Характерно, что саморегулируемые организации, в отличие от входящих в их состав микрофинансовых и микрокредитных компаний, не являются субъектами специальной административной ответственности, предусмотренной ч. 1 – 6 ст. 15.261 КоАП РФ. В части соблюдения микрофинансовыми организациями требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, микрофинансовые и микрокредитные компании могут быть субъектами административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 – 4 ст. 15.27 КоАП РФ, об этом свидетельствуют материалы судебной практики. Согласно делу № А47-4557/2016283 ООО «МФО ГОЛКОМ» привлечено к административной ответственности вследствие того, что идентификация клиентов в рамках Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ проводилась ненадлежащим юридическим лицом, нарушая тем самым требования подп. 1 п. 1 ст. 7 указанного Федерального закона.

Специальная административная ответственность применительно к правонарушениям, совершенным микрофинансовыми и микрокредитными компаниями и их должностными лицами, установлена ч. 1 – 6 ст. 15.261 КоАП РФ. Характерно, что административная ответственность за нарушение собственно законодательства о микрофинансовой деятельности вопреки наименованию указанной статьи, установлена только частями 1 – 4, деликтные отношения, определенные диспозициями частей 5 – 6 регулируются соответственно законодательством о потребительском кредите (займе) и кредитных историях. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)»284 понятие «законодательство о потребительском кредите (займе)» и понятие «законодательство о микрофинансовых организациях» соотносятся как общее и частное. Применительно к ч. 6 ст. 15.261 КоАП РФ можно отметить, что законодательство о кредитных историях состоит из Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»285 и не включает в себя Базовый закон о микрофинансовой деятельности. Примечательно, что состав административного правонарушения, аналогичный ч. 5 ст. 15.261 КоАП РФ и обусловленный совершением действий, предусматривающих возврат задолженности по договору потребительского займа, установлен ч. 2 ст. 15.262 КоАП РФ; к субъектам такого правонарушения относятся только ломбарды. При этом наименование ст. 15.262 КоАП РФ сформулировано как «нарушение ломбардом законодательства Российской Федерации». В этой связи необходимо внести соответствующие коррективы в наименование ст. 15.261 КоАП РФ, изложив его в следующей редакции: «Нарушение микрофинансовыми организациями законодательства Российской Федерации». Несомненным преимуществом ч. 1, 2, 4 ст. 15.261 КоАП РФ является правовая регламентация, установленная непосредственно Базовым законом о микрофинансовой деятельности, и отсутствие бланкетных предписаний, соответствующие обязанности микрофинансовых организаций, неисполнение которых квалифицируется в качестве административного правонарушения, определены ч. 15 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 9, ст. 12 Базового закона о микрофинансовой деятельности. Вместе с тем следует отметить, что вышеуказанными предписаниями закона не урегулированы временные параметры исполнения обязанностей, просрочка которых влечет за собой административную ответственность, установленную ч. 2 ст. 15.261 КоАП РФ. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 9 Базового закона о микрофинансовой деятельности на микрофинансовые организации возложена обязанность разместить копию правил предоставления микрозаймов в месте, доступном для обозрения и ознакомления с ними любого заинтересованного лица, и в сети Интернет. Микрокредитные и микрофинансовые компании подлежат административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 15.261 КоАП РФ, при наличии обстоятельств, свидетельствующих об имеющейся у микрофинансовой организации возможности для соблюдения требований Базового закона о микрофинансовой деятельности, а также о непринятии данным юридическим лицом всех зависящих от него мер по их соблюдению, о чем свидетельствуют материалы судебной практики. Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2016 г. № 18АП-15185/16286 ООО «МФО ГОЛКОМ» была привлечена к административной ответственности, так как при проведении проверки в офисе обслуживания клиентов не были размещены Правила предоставления микрозаймов, при этом характерно, что факт осуществления деятельности юридического лица именно по указанному адресу генеральным директором не оспаривался.

Информационные обязанности организаций применительно к предоставлению документированной информации Банку России, как правило, регулируются нормами и правилами, установленными диспозициями соответствующих предписаний КоАП РФ, во всяком случае, КоАП РФ не указывает на сроки их исполнения. В соответствии со ст. 19.73 КоАП РФ непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в Банк России отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и необходимой для осуществления этим органом его законной деятельности, квалифицируется в качестве административного правонарушения, при этом конкретные сроки исполнения обязанностей установлены ведомственными актами Банка России287. Таким образом, в п. 2 ч. 2 ст. 9 Базового закона о микрофинансовой деятельности необходимо установить конкретные сроки исполнения обязанности микрофинансовых организаций по размещению копии правил предоставления микрозаймов в месте, доступном для обозрения и ознакомления с ними любого заинтересованного лица, и в сети Интернет.