Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы административно правового регулирования в сфере миграции 17
1. Административно-правовые отношения в сфере миграции: понятие, состав, основания классификации 17
2. Понятие и принципы государственного управления в сфере миграции 47
3. Миграционная политика и миграционно-правовая политика: понятие, сравнительный анализ, основные приоритеты 64
Глава II. Субъекты административно-правовых отношений в сфере миграции 87
1. Деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного управления в сфере миграции 87
2. Особенности административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев 107
3. Административно-правовое регулирование статуса лиц, получивших временное и политическое убежище на территории Российской Федерации 121
4. Специфика административно-правового статуса соотечественников 136
Глава III. Проблемы и перспективы административно правового регулирования в сфере миграции 151
1. Основные проблемы государственного управления в сфере миграции на современном этапе 151
2. Перспективы совершенствования административного законодательства, регулирующего административно-правовые отношения в сфере миграции 162
Заключение 184
Список использованных источников и литературы 191
Приложение 246
- Административно-правовые отношения в сфере миграции: понятие, состав, основания классификации
- Миграционная политика и миграционно-правовая политика: понятие, сравнительный анализ, основные приоритеты
- Административно-правовое регулирование статуса лиц, получивших временное и политическое убежище на территории Российской Федерации
- Перспективы совершенствования административного законодательства, регулирующего административно-правовые отношения в сфере миграции
Административно-правовые отношения в сфере миграции: понятие, состав, основания классификации
Российская Федерация, являясь правовым демократическим государством, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ1 провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а также признаёт, соблюдает и защищает их. В ч. 1 ст. 27 Основного закона закреплено принадлежащее каждому, кто законно находится на территории России, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Согласно ст. 13 Всеобщей декларации прав человека2, каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах иного государства, покидать его, включая свою собственную страну, и возвращаться обратно. Права и свободы, провозглашенные данной Декларацией, охраняются властью закона независимо от расы, пола, языка, религии, политических убеждений, национального происхождения и иных оснований. Помимо этого, исключаются различия на основе правового, политического и международного статуса страны или территории, к которой принадлежит лицо.
Термин «миграция населения» (лат. migratio – переселение) – «это перемещение людей в ряде случаев большими группами и на большие расстояния из одного региона, страны, мира в другой»3. В современной отечественной науке существует многообразие определений миграции, в которых акцентируется внимание на различных аспектах этого социально-экономического, политического, межэтнического явления.
Отсутствие общепризнанного понятия «миграция» не только в нормативной правовой базе РФ, «но и в доктрине международного права приводит к тому, что в научно-правовой литературе также не существует единого подхода к указанному вопросу и единого определения этой правовой категории»1. Например, В.А. Ионцев «выделил около тридцати шести различных интерпретаций понятия – миграция»2. Отмечается, что «формулирование точного и ёмкого понятия связано со сложностью определения такой многогранной и многоаспектной категории, как миграция, сочетающей в себе политический, этнический, расовый, религиозный, культурный, экономический, экологический, временной и другие аспекты общественной жизни»3.
Далее проанализируем дефиниции «миграция», под которой многие учёные в первую очередь понимают перемещение. Так, А.А. Мишунина рассматривает «миграцию населения как перемещение людей через границы тех или иных территориальных образований (внепоселенные перемещения) с постоянным или временным изменением места жительства, по различным причинам, целевой направленности, регулярности и продолжительности во времени»4. По мнению М.Л. Тюркина «миграция есть совокупность правовых отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленная их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущая приобретение ими нового правового статуса»5.
Справедливой представляется точка зрения О.Д. Воробьевой, которая считает, что в общем смысле «миграцию населения можно определить как любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учёбы или трудовой деятельности независимо от то го, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит – притягивающих или выталкивающих»1. Как отмечает Л.Л. Рыбаковский, «миграция – это любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности этого движения»2. Существует также мнение, что «миграция это совокупность перемещений, способных существенно воздействовать на демографическую ситуацию, уменьшая или увеличивая численность населения в тех или иных географических районах, изменяя половозрастную, семейную, этническую, образовательную, трудовую структуру общества»3. Можно предположить, что «основным критерием, по которому территориальное перемещение лица становится миграцией, является пересечение границы того территориального пункта, в котором оно имеет постоянное место жительства»4.
Следует отметить, что миграция также рассматривается учеными как объект государственного управления5 и как юридический факт6. Так, М.Б. Иле-зов считает, что «это выраженное системой общественных связей социально-правовое явление, характеризующееся территориальным, волевым и статусным признаками». Заслуживает внимания точка зрения О.Н. Веретенниковой, что «миграция – это совокупность административно-правовых отношений, требующих административно-правового регулирования, которое в обязательном порядке влечет за собой приобретение мигрантами нового административно-правового статуса».
Необходимо подчеркнуть, что ранее также предпринимались подходы дать нормативное определение миграции. Например, в Федеральной миграционной программе на 1998 – 2000 годы указывалось, что «миграция это перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства»1. Заметим, что данное определение также не является универсальным.
На основе анализа существующих определений термина «миграция» как многоаспектной правовой категории управленческих отношений, можно сделать вывод о том, что данное разнообразие дефиниций свидетельствует о сложности и многогранности рассматриваемого явления. Таким образом, миграцию целесообразно понимать как совокупность правовых отношений, возникающих при пересечении границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного или временного места жительства, и влекущее приобретение, реализацию, изменение и прекращение правового статуса лица.
По замыслу законодателя, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее Закон об иностранных гражданах), нормативному регулированию подвергаются «отношения, возникающие в сфере миграции», а соответствующие правовые нормы составляют «законодательство в сфере мигра-ции»3. Использование дефиниции «сфера», по нашему мнению, «свидетельствует о всеобъемлющем и комплексном характере данных отношений»4.
По утверждению Ю.Н. Старилова, «сфера государственного управления это комплекс организационных решений, возникающих по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, государственная статистическая отчётность, планирование и т.д.). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах»1. По мнению А.Н. Сандугея, «если учитывать, что разнообразие функций государственного управления обусловливает наличие всевозможных сфер государственной деятельности, то можно предположить, что управление миграцией относится к одной из многочисленных сфер государственного управления»2. Тем более что в действующих законодательных и иных подзаконных актах, регулирующих вопросы миграции населения, используется словосочетание «управление в сфере миграции»3.
Отношения, возникающие в сфере миграции, «отличаются многообразием и для них характерны все признаки правоотношений, выработанные теорией права: возникновение на основе норм права, волевой характер, охрана государством, индивидуализированность субъектов и определенность их поведения, наличие взаимных прав и обязанностей»4. Отметим, что «посредством норм административного права осуществляется регулирование правоотношений, складывающихся в сфере управления миграционными процессами в РФ»5.
Миграционная политика и миграционно-правовая политика: понятие, сравнительный анализ, основные приоритеты
В наиболее обобщенном понимании политика «интерпретируется как область взаимодействия между государствами, нациями, народами, партиями, классами, властью и населением, социальными группами, гражданами и их объединениями»3. Это – «самостоятельный мир политических ценностей и интересов, важный и сложный пласт общественной жизни»4. Если обратиться к термину, то политика – это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также общественных классов, партий и других классовых организаций, определяемая их интересами и целями1.
А.Д. Вейсман «рассматривает политику как искусство управлять государством – государственную науку»2. Иного мнения придерживается Дж. Бьюке-нен, «определяющий политику в виде сложной системы обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путём обычного рыночного обмена; данная добровольно выбранная основа для политического согласия позволяет опровергнуть распространённый во многих современных исследованиях взгляд на политику исключительно как на власть»3.
Следует отметить, что политика является объектом изучения многих взаимосвязанных наук, таких как – политология, история, социология, философия, география, экономика, юриспруденция и др. Практически все науки о человеческой деятельности, об обществе так или иначе интересуются и рассматривают феномен политики, но каждая со своей точки зрения. В итоге политика одновременно исследуется с разных сторон, на различных уровнях, в разнообразных ракурсах, аспектах и направлениях (предмет, задачи, функции, механизм действия и т.д.).
Политика – сложное, многоплановое и многоаспектное явление, ёмкая категория. Существует множество видов4 (разновидностей5) политики – например, внутренняя (государственная и региональная), внешняя (взаимоотношения с отдельными странами по приоритетным вопросам), правовая (миграционно-правовая, финансово-правовая и т.д.), международная (обеспечение согласованной деятельности мирового сообщества по разрешению первоочередных задач) и т.д. Отметим, что разновидность внутренней политики – государственная политика – в свою очередь также может подразделяться на финансовую, экономическую, экологическую, демографическую, культурную, социальную, миграционную и т.д.
В этой связи представляется целесообразным рассмотреть понятие миграционной политики. Так, К.П. Кондрашина в своем диссертационном исследовании, посвященном административно-правовому регулированию в сфере миграционной политики РФ, определяет миграционную политику как «одно из направлений политики государства, ориентированное на организацию и управление миграционными процессами на его территории органами государственной власти при помощи законных форм и методов как административно-правовых, так и социально-экономических, с целью достижения интересов государства в сфере социального, экономического и демографического развития общества, с соблюдением принципов международного и российского права»1. Аналогичного мнения придерживается и И.Ю. Сизов, «рассматривая миграционную политику как комплекс государственных мер, направленных на упорядочение потоков внешней и внутренней миграции в целях обеспечения необходимой демографии государства и сбалансированности расселения на его территории, рассчитанных как на настоящее, так и на будущее»2. Иное определение предлагает Е.Ю. Стаханова, понимая под «миграционной политикой совокупность применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на установление правового режима граждан иностранных государств или лиц без гражданства, въезжающих на территорию России на продолжительный срок»3.
К.П. Кондрашина также подчёркивает, что «целью административно-правового регулирования в сфере миграционной политики является стабильная миграционная обстановка в государстве, предполагающая нормативно-правовое регулирование и систему специальных органов исполнительной власти, реализующих указанную политику»1. Административно-правовое регулирование направлено на обеспечение соблюдения интересов страны и прав мигрантов и осуществляется путём установления правил перемещения физических лиц, как на территорию России, так и внутри субъектов РФ.
В рамках исследования представляется необходимым привести точку зрения А.Н. Сандугея, который «определяет реализацию миграционной политики в процессе государственного администрирования как процесс участия полномочных органов исполнительной власти в осуществлении политических установок (решений), направленных на изменение существующих общественных отношений в сфере миграции в соответствии с целями, задачами и планируемыми преобразованиями в государстве»2.
В настоящее время прослеживается тенденция усиления интересов к проблемам миграции и её административно-правового регулирования в России3. Это объясняется фактическим исчерпанием трудовых ресурсов страны и возможностей естественного прироста населения, а также ролью миграции как единственного источника роста и поддержания численности населения России. В данном случае, по мнению И.Ю. Сизова, «основными направлениями деятельности миграционной политики РФ являются: поддержание стабильной демографической ситуации в стране путём недопущения депопуляции (сокращения населения); препятствие диспропорции расселения населения на территории страны; усиление контроля за этнической экспансией в РФ и т.д»4. «На сегодняшний день необходимо проектирование стратегии государственной миграционной политики, отвечающей долговременным тенденциям и целям социального, экономического и демографического развития России»1. Это тем более актуально в свете событий в Европе, Украине и на Ближнем Востоке.
Миграционная проблематика затрагивает интересы населения, общества и государства, и связана с угрозами национальной безопасности, в частности, в области борьбы с незаконной миграцией2. В последние годы органами государственной власти всех уровней принимаются меры по совершенствованию государственной миграционной политики России, направленные на «минимизацию рисков и максимизацию выгод»3. Проводимая работа приобретает всё более комплексный характер. В некоторой степени «этому способствуют ранее определённые концептуальные подходы в области регулирования миграционных процессов»4, реализуемые на их основе планы5, программы6 и прогнозы7.
Современные тенденции социально-экономического и демографического развития страны предопределяют необходимость проведения взвешенной государственной политики в сфере миграции, адекватной интересам общества и государства. В последнее время в сфере миграционной политики достигнуты определенные положительные результаты: «систематически увеличивается число вставших на миграционный учёт иностранных граждан; возрастает количество легально трудоустроенных лиц; созданы законодательные предпосылки для привлечения высококвалифицированных иностранных специалистов в целях модернизации российской экономики»1. Вместе с тем, в сфере миграционной политики имеются и серьёзные проблемы, например, нарушение российского административного законодательства иностранными гражданами, а именно: «нарушение срока пребывания, несоответствие цели въезда и незаконное осуществление данными лицами трудовой деятельности»2.
Таким образом, миграционную политику можно рассматривать как разновидность государственной политики, выражающуюся в совокупности применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на реализацию комплекса политических, экономических, социальных, культурно-просветительных, информационных мероприятий, обеспечивающих эффективное регулирование миграционных процессов.
Административно-правовое регулирование статуса лиц, получивших временное и политическое убежище на территории Российской Федерации
В современных условиях становление государства и общества в различных странах мира сопровождается кризисными событиями и явлениями (экономическая и политическая нестабильность, вооруженные конфликты и т.д.), которые порождают значительное увеличение числа лиц, ищущих убежище, что непосредственным образом связано с нарушением прав человека и гражданина и является одной из основных причин массового перемещения населения.
Уважение прав является непременным условием для предупреждения появления лиц, ищущих убежище. При данных обстоятельствах особую значимость приобретает задача обеспечения реализации и защиты прав и свобод тех, кто вынужден покинуть государство своей гражданской принадлежности и просить убежища в других странах.
По признанию А.Н. Антипова, «право убежища это международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания, искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права личную безопасность, а также исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом»1. В свою очередь, К.Д. Сазон определяет право убежища «как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с его предоставлением, и устанавливающих основания, принципы и порядок предоставления такового; закрепляющих правовое положение лиц, ищущих убежище и пользующихся им, а также определяющих систему и полномочия государственных органов, ведающих вопросами предоставления убежища»2. Так, реализация государством и индивидом права на убежище направлена, во-первых, на предоставление убежища, а во-вторых, на его получение и использование.
Правовую основу предоставления временного убежища составляют, наряду с Конституцией РФ, Закон о беженцах, Закон об иностранных гражданах, другие федеральные законы3, а также ряд подзаконных нормативных правовых актов1. Следует отметить, что Основной закон не содержит «специальных норм в отношении временного убежища и регламентирует лишь вопросы политического убежища (ст. 63), каждое из которых, согласно российскому законодательству, рассматривается как самостоятельный вид убежища»2. Вместе с тем, «принципиальное значение в определении статуса лиц, ищущих убежище, имеют положения Конституции РФ, которые гарантируют равенство прав и свобод человека, их непосредственное действие и неотчуждаемый характер (ст. 17 – 19)»3.
Кроме того, «основания и общий порядок предоставления, утрата (лишение), а также основы правового статуса лица, получившего временное убежище, определяются Законом о беженцах (ст. 12)»4. Согласно данному Закону предоставление лицу временного убежища осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ. В целях реализации названных положений Правительство РФ приняло Постановление от 9 апреля 2001 г. № 2745, которым утверждены Порядок предоставления рассматриваемого убежища6.
Характеризуя административно-правовой статус лиц, получивших временное убежище, следует отметить, что лицо и прибывшие с ним члены его семьи в соответствии с абз. 14 (а) Постановления Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 имеют право на: «1) пользование жилыми помещениями на условиях найма (поднайма); 2) оказание содействия в выезде за пределы РФ; 3) получение информации о своих правах и обязанностях и пользование услугами переводчика; 4) обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории России или на приобретение российского гражданства; 5) пользование иными правами, предусмотренными ст. 6 Закона о беженцах (за исключением права на получение единовременного денежного пособия), правовыми актами и международными договорами РФ»1.
Помимо прав в абз. 14 (б) данного постановления и ст. 6 Закона о беженцах закреплён также перечень обязанностей, например: «1) соблюдать Конституцию и законодательство РФ (законодательство субъектов РФ); 2) встать на учёт по месту пребывания; 2) сообщить в течение семи дней в территориальный орган по месту своего учёта сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, а также о приобретении гражданства иного государства или разрешения на проживание на его территории; 3) сняться с учёта при изменении места пребывания и в течение недели встать на учёт со дня приезда к новому месту; 4) пройти обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию по месту подачи заявления; 5) пройти обязательное медицинское освидетельствование и получить медицинское заключение; и др.»2.
Указанным постановлением в абз. 15 также предусмотрены гарантии прав лица, получившего временное убежище, а именно: «1) лицо не может быть возвращено против его воли на территорию государства, гражданином которого оно является (свое прежнее местожительство); 2) в качестве гарантий можно рассматривать и п. 1 ст. 15 Закона о беженцах по вопросу расходов на приём лиц, получивших временное убежище, которые являются расходными обязательствами Российской Федерации»3.
В соответствии со ст. 12 данного закона «временное убежище может быть предоставлено гражданам иностранного государства, если они имеют все основания признания их беженцами, но ограничиваются заявлением с просьбой предоставить им возможность временно пребывать на территории страны (п. 1), либо не имеют оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) из РФ (п. 2)»1.
Во втором случае вопрос о «предоставлении временного убежища рассматривается в отношении тех лиц, которые не имеют легальных оснований для нахождения на территории РФ и признания их беженцами, в результате чего они подлежат административному выдворению (депортации) в соответствии с российским законодательством; временное убежище предоставляется данным лицам исходя из гуманных побуждений, где также должны быть представлены объективные причины, препятствующие депортации лица в страну его проис-хождения»2.
Необходимо отметить, что основания предоставления лицу временного убежища в правовой плоскости определяются недостаточно чётко. В нормативных правовых актах России не устанавливается приблизительный перечень таковых обстоятельств (исключение – состояния здоровья) (абз. 7 вышеназванного постановления), равно как и не определяется, что следует включать в «гуманные причины». Вместе с тем, Концепция до 20253 года предусматривает совершенствование процедуры предоставления временного убежища и развитие механизмов оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту в Российской Федерации (пп. а п. 27). Сложившийся опыт предоставления временного убежища4 и исследование юридической литературы5 позволяют выделить некоторые из указанных обстоятельств, которые учитываются в практике деятельности государственных органов исполнительной власти в сфере миграции. Такими обстоятельствами, как правило, являются:
1) «реальная угроза для жизни или свободы лица в результате международного или внутреннего конфликта (например, военные действия, гражданская война), происходящие на территории государства его гражданской принадлежности, куда это лицо должно быть выдворено (депортировано), вследствие чего отсутствует возможность перемещения иностранного гражданина непосредственно на территорию прежнего безопасного местожительства»1. Официальная информация о внутриполитической обстановке в данной стране, предоставленная МИД РФ или федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции, также может служить подтверждением;
2) «реальная угроза для лица в случае его возвращения на территорию государства гражданской принадлежности стать жертвой пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания вследствие постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав чело-века»2. «Россия взяла на себя обязательства в области защиты прав человека, подписав ряд международных актов, в частности, Конвенцию против пыток, в соответствии с которой обязалась не высылать, не возвращать и не выдавать лицо другому государству, если существуют серьёзные основания полагать, что ему может угрожать применение пыток (ст. 3 указанной конвенции)»3. В качестве свидетельства также может быть представлена официальная информация о внутриполитической обстановке в этой стране
Перспективы совершенствования административного законодательства, регулирующего административно-правовые отношения в сфере миграции
В качестве основных направлений государственной миграционной политики следует рассматривать совершенствование мер ответственности за нарушение российского миграционного законодательства, осуществление органами государственной власти административного выдворения (депортации) за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, миграционную безопасность, а также модернизацию правовой базы противодействия незаконной миграции.
Усугубляет вышеуказанные проблемы ненадлежащая эффективность осуществления контрольных и надзорных функций со стороны уполномоченных органов государственного управления. Отметим, что согласно ст. 29.2 Закона об иностранных гражданах, контроль в данной сфере включает в себя: «федеральный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в РФ; федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников»1. Однако отсутствие единого подхода к законодательной регламентации содержания функции федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции вызывает серьезные проблемы правоприменительной практики.
Как отмечают А.Н. Жеребцов и Е.А. Малышев, осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции происходит по всевозможным направлениям и различными субъектами, а объектами миграционного контроля (надзора) являются многообразные миграционные потоки2. Это обстоятельство, по мнению авторов, позволяет говорить о необходимости возникновения единого законодательного подхода к определению содержания федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции и формирования единой концепции, которая должна основываться на некоторых соответствующих обстоятельствах: «во-первых, на закреплении единого наименования данного вида федерального государственного контроля (надзора), определив его как «федеральный государственный миграционный надзор». Данное наименование деятельности по реализации функции государственного управления в сфере миграции наиболее адекватно бы отражало сущность рассматриваемого вида управленческой деятельности уполномоченных органов и должностных лиц органов исполнительной власти; во-вторых, объектами федерального государственного миграционного надзора должны стать субъекты мигра-ционно-правовых отношений, возникающих в сфере внутренней, внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения. Данный подход позволит сформировать единую систему надзирающих субъектов и наделить их соответствующей компетенцией по реализации рассматриваемой управленческой функции и административно-юрисдикционной компетенции; в-третьих, законодательное обеспечение федерального государственного миграционного надзора может быть реализовано в рамках кодифицированного нормативного правового акта, где уместно выделить раздел, посвященный особенностям осуществления данного вида надзора»1.
Представляется, что практическое достижение поставленной задачи усиления контроля за пребыванием, проживанием и трудовой деятельностью иностранных граждан во многом обусловлено контрольно-надзорными функциями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, которые, согласно ст. 30, 32 Закона об иностранных гражданах, осуществляются посредством: «контроль за проживанием, временным пребыванием и транзитным передвижением в пределах РФ иностранных граждан, в частности, соблюдение требований законодательства при осуществлении въезда в страну; соблюдение работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной требований, установленных законодательством в сфере миграции; осуществление процедуры депортации и реадмиссии при несоблюдении лицом срока пребывания или проживания в стране»1.
По мнению М.В. Савельевой, «особенность административно-правового статуса иностранных граждан заключается в возможности применения к ним специфических административных принудительных мер, обусловливающих невозможность их дальнейшего пребывания на территории РФ»2.
Проблемы, связанные с реализацией иностранными гражданами своих прав и выполнением обязанностей, применением к ним административного наказания в виде административного выдворения за пределы страны, мер административного принуждения, являются одними из наиболее актуальных в правоприменительной деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, обеспечивающих реализацию миграционной политики российского государства. Этим обосновывается необходимость дальнейшего совершенствования законодательства.
Подчеркнём, что специфика мер административного принуждения, применяемых в отношении указанных лиц, нашла отражение в Законе об иностранных гражданах, нормами которого предусмотрены меры, основания и процессуальные особенности применения административного принуждения. В ст. 31 данного закона регламентировано применение таких мер, как депортация (п. 3) и передача иностранного гражданина другому государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии (п. 10). Отметим также, что применение административного выдворения регулируется одновременного в нескольких правовых актах.
В ст. 34 Закона об иностранных гражданах устанавливается процедура административного выдворения лица, дополняющая требования, изложенные в ст. 32.10 КоАП РФ о порядке исполнения постановления об административном выдворении. Вместе с тем, в ст. 109.1 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ закреплены правила исполнения судебным приставом содержащегося в исполнительном документе требования об административном выдворении иностранного гражданина за пределы страны1. Положения ст. 32.10 КоАП РФ и ст. 34 Закона об иностранных гражданах содержат обобщенное правовое регулирование исполнения постановления об административном выдворении, затрагивающее деятельность всех вовлечённых в эту процедуру органов исполнительной власти. Помимо этого нормы, содержащиеся в данных статьях, в определённой части дублируют друг друга. В связи с этим представляется целесообразным систематизировать данные положения на основе включения соответствующих норм в ст. 32.10 КоАП РФ. «На данном этапе могут возникнуть организационные проблемы, связанные, например, с побегом конвоируемого иностранного гражданина, в отношении которого вынесено постановление о принудительном выдворении. Подобные ситуации требуют эффективного реагирования в целях повышения контроля над выдворяемыми»2.
Также существует проблема правового регулирования административного выдворения иностранных граждан за пределы РФ, финансирование которого осуществляется по двум независимым друг от друга «каналам»: «через территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и Федеральную службу судебных приставов России (далее – ФССП РФ); согласно п. 2 ст. 34 Закона об иностранных гражданах в случае, если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению являются расходными обязательствами РФ»3.
Исполнение судебного решения об административном выдворении за пределы РФ иностранного гражданина в форме принудительного выдворения возложено на ФССП, в функции которой входит обеспечение установленного порядка деятельности судов, исполнение судебных актов, актов иных органов и должностных лиц (п. 3 ст. 34 указанного закона). Соответственно денежные средства на приобретение проездных билетов для данной категории граждан поступают на лицевые счета территориальных органов ФССП РФ1.
Функции по документированию и содержанию иностранных граждан, подлежащих административному выдворению в принудительной форме и не имеющих документов, удостоверяющих личность и действительных для выезда за пределы РФ, возложены на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. Они получают и расходуют денежные средства для получения гражданином свидетельства о его возвращении в государство гражданской принадлежности (подданства) или постоянного проживания, а также его временного содержания в специальном учреждении.
Как отмечено в Докладе о соблюдении прав человека в Воронежской области2, финансирование по данным статьям расходов не является стабильным, например, нередки случаи, когда средства на документирование иностранного гражданина для возвращения в государство гражданской принадлежности (срок действия которого ограничен 1 месяцем) – консульский сбор, командировочные расходы сотрудника территориального органа исполнительной власти в сфере миграции потрачены, а средства для приобретения проездных билетов в территориальном органе ФССП РФ отсутствуют3.