Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и организационные основы административно-правового регулирования социальной защиты ветеранов боевых действий 16
1. Ветераны боевых действий как лица с особым правовым статусом 16
2. Нормативно-правовая основа регулирования отношений в сфере защиты ветеранов боевых действий и членов их семей 38
3. Система мер социальной защиты ветеранов боевых действий и членов их семей 62
Глава 2. Содержание административно-правового регулирования в области социальной защиты ветеранов боевых действий 100
1. Система федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной защиты ветеранов боевых действий 100
2. Административно-правовая ответственность в области социальной защиты ветеранов боевых действий 134
3. Основные направления совершенствования механизма административно-правового регулирования в сфере социальной защиты ветеранов боевых действий и членов их семей 145
Заключение 159
Библиография
- Нормативно-правовая основа регулирования отношений в сфере защиты ветеранов боевых действий и членов их семей
- Система мер социальной защиты ветеранов боевых действий и членов их семей
- Административно-правовая ответственность в области социальной защиты ветеранов боевых действий
- Основные направления совершенствования механизма административно-правового регулирования в сфере социальной защиты ветеранов боевых действий и членов их семей
Нормативно-правовая основа регулирования отношений в сфере защиты ветеранов боевых действий и членов их семей
Специальный правовой статус ветеранов, имеющих заслуги в защите Отечества, вытекает главным образом из правового статуса военнослужащего. Как считает известный военный ученый-правовед Н. В. Артамонов, длительное время изучавший проблемы статуса военнослужащего, специфика правового положения военнослужащих в значительной мере определяется наличием института льгот, компенсаций и гарантий, предоставляемых в связи с выполнением воинской обязанности. Он пишет: «Одной из общественных (социальных) групп нашего общества, выделяемых по признаку профессиональной принадлежности, являются военнослужащие. Своеобразие их правового состояния, а значит, и характер взаимоотношений с другими группами отражается в совокупности установленных для них государством прав, обязанностей и норм юридической ответственности или, иными словами, - в их правовом статусе (положении). В свою очередь, специфика самого этого статуса определяется тем, что конституционные и предусмотренные другими общими законодательными актами права и обязанности воинов как граждан получают свое развитие и конкретизацию в нормах военного законодательства, чем обеспечивается осуществление этих прав и обязанностей в реальных условиях военной службы. Таким образом, с одной стороны, военнослужащий обладает правами и несет обязанности гражданина, в силу чего является субъектом общего законодатель ства, а с другой - одновременно представляет собой субъект специального, военного законодательства»1.
Этимологически слово «ветеран» означает «старый» (лат. veteranus - от vetus - старый). Так в Древнем Риме именовались солдаты, отслужившие срок в войске или во флоте. Ветераны наделялись землей (в Италии и провинциях) или получали денежное вознаграждение, а также права римского гражданства, освобождались от повинностей.
В зарубежных странах истоки становления государственной защиты ветеранов боевых действий уходят в античную эпоху, когда военная служба была важным социальным институтом, обеспечивающим прирост богатства государства и его процветание. Накопленный опыт и традиции Римской империи сыграли впоследствии важную роль в становлении системы государственной защиты ветеранов и инвалидов в европейских государствах.
В Великобритании первые указы королевы Елизаветы I, касавшиеся решения проблем отставных военных-инвалидов и разработки для них системы адаптации к мирной жизни, были изданы в XVI в.
После Первой мировой войны государство практически устранилось от решения социальных проблем участников боевых действий, ограничившись выдачей им незначительной компенсацией. Работа с инвалидами и ветеранами проводилась главным образом за счет добровольных и благотворительных ме-роприятий . После массовых выступлений ветеранов в 1917 г. в стране был создан Комитет по военным пенсиям, а в 1921 г. - Королевский Британский легион - организация, защищающая интересы военнослужащих Великобритании. логический аспект) // II Вестник Восточно-Сибирского гос. техн. ун-та. 2011. Вып. 1. С. 131-136. В результате в 1930-е гг. ветераны войны Великобритании единственные стали получать государственную помощь1.
Созданное после Второй мировой войны Управление по делам ветеранов как представитель государства отвечает в целом за оценку и начисление компенсаций, уплату и обслуживание всех видов пенсий ветеранам боевых действий. Данное учреждение оказывает отставным военным и членам их семей всестороннюю помощь и консультирует их о пенсионных начислениях. С 2005 г. в Великобритании начала действовать новая схема пенсионных начислений и компенсаций взамен системы 1975 г. Ветераны могут рассчитывать на базовую пенсию, медицинское обслуживание, приобретение жилья, одежды; желающим открыть собственное дело предоставляются безвозмездные ссуды и т. д.2
Во Франции государственная политика в отношении ветеранов берет начало на рубеже XVIII-XIX вв. и была вызвана распространением идей социального государства. Ранее, в 1670 г., королем Франции Людовиком XIV впервые в Европе был основан государственный Дом инвалидов как дом призрения заслуженных армейских ветеранов, действующий и по сей день.
При Наполеоне ветеранам создаются условия, свидетельствующие об их почетном статусе в армии и обществе. Вместе с тем социальная политика в их отношении была неоднозначной: снижена ставка ветеранской компенсации, изменился подход к определению степени инвалидности.
За несколько десятилетий после Первой мировой войны во Франции был принят ряд принципиальных документов: в 1915 г. - закон о системе профессиональной переподготовки ветеранов; в 1916 г. - закон, согласно которому инвалиды войны получили приоритет при приеме на работу в государственные органы; в 1918 г. - закон, дающий право на фиксированный размер пенсии исходя из степени инвалидности; в 1924 г. - закон, предписывающий организациям частного сектора принимать на работу определенный процент инвалидов войны от численности персонала предприятия. В 1916 г. было создано Нацио 1 Корнюшина Р. В. Зарубежный опыт социальной работы. Владивосток, 2004. С. 27.
Сегодня во Франции ветеранам боевых действий предоставляются пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, гарантии при приобретении жилья и автомобилей, помощь в получении образования и трудоустройстве.
Самой совершенной в мире признана государственная система поддержки ветеранов в США, где первые пенсионные программы для солдат были введены уже в начале 1776 г., и. е. до принятия Декларации независимости США". Законом 1862 г. впервые устанавливалась выплата пособий за увечья, полученные во время гражданской войны. Тогда же было введено положение о праве супругов и детей солдат получать пособия в размере, равном пособиям, выплачиваемым самим участникам военных действий, в случае недееспособности последних. Солдаты, получившие ранения, участвовали в программе по финансовой помощи, предоставлению жилья и оказанию медицинских услуг. Особое внимание уделялось мерам по трудоустройству лиц с ограниченными возможностями. По мере стабилизации ситуации в стране инвалидам и ветеранам войны стал предлагаться расширенный спектр социальных льгот, который несколько различался в каждом американском штате.
Система мер социальной защиты ветеранов боевых действий и членов их семей
В стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных гражданских служащих включаются периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной службы, на государственных должностях Российской Федерации и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации. Его Указом от 20 сентября 2010 г. утвержден Перечень должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих1. Правительство Российской Федерации Постановлением от 15 сентября 2003 г. утвердило Порядок включения в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих периодов работы (службы) в государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации2. Кроме того, приказом Минздравсоцразвития России от 26 декабря 2011 г. утвержден Порядок подсчета и подтверждения стажа государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих3. 23 марта. ответствии с законами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, уставами муниципальных образований, иными муниципальными правовыми актами. Так, согласно п. 6 ст. 13 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 июня 2007 г. № 67-ЗАО «О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе»1 муниципальный служащий имеет право на пенсию за выслугу лет в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, а также нормативными правовыми актами автономного округа для пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим автономного округа. Порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет устанавливается муниципальным правовым актом. В развитие этих положений Администрация муниципального образования город Салехард постановлением от 24 января 2012 г. утвердила Порядок установления, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещающим (замещавшим) должности муниципальной службы муни-ципального образования город Салехард .
Доля страховой части трудовой пенсии по старости может устанавливаться ветеранам боевых действий - государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим, получающим в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления пенсию за выслугу лет.
Ветераны боевых действий - военнослужащие, проходившие военную службу по контракту, сотрудники правоохранительных органов, прокуроры и следователи, а также члены семей этих лиц обеспечиваются пенсиями согласно Закону РФ от 12 февраля 1993 г. При этом военнослужащим и сотрудникам назначаются пенсии за выслугу лет и по инвалидности, а членам их семей - пенсия по случаю потери кормильца.
Лица, указанные в ст. 2 Закона РФ от 12 февраля 1993 г., и члены их семей в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» с заявлениями о назначении пенсий обращаются в территориальные органы (управления) ПФ РФ по месту их жительства.
Заявления о назначении пенсий представляются в пенсионные органы вместе с соответствующими документами, необходимыми для решения данного вопроса.
После окончания работы над диссертацией вступили в силу: Федеральные законы от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»1 и № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» ; Правила обращения за страховой пенсией, фиксированной выплатой к страховой пенсии, накопительной пенсией, в том числе работодателей, и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, их назначения, установления, перерасчета, корректировки их размера, в том числе лицам, не имеющим постоянного места жительства на территории Российской Федерации, проведения проверок документов, необходимых для их установления, перевода с одного вида пенсий на другой в соответствии с Федеральными законами «О страховых пенсиях», «О накопительной пенсии» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (утв. приказом Минтрудаааа России от 17 ноября 2014 г. № 884-н)3; Перечень документов, необходимых для установления страховой пенсии, установления и перерасчета размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, назначения накопительной пенсии, установления пенсии по государственному пенсионному обеспечению (утв. Правила выплаты пенсий, осуществления контроля за их выплатой, проведения проверок документов, необходимых для их выплаты, начисления за текущий месяц сумм пенсий в случае назначения пенсий другого вида, либо в случае назначения другой пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, определения излишне выплаченных сумм пенсий (утв. приказом Минтруда России от 17 ноября 2014 г. № 885-н)2.
Весьма важным видом социальной защиты ветеранов боевых действий является ежемесячная денежная компенсация, выплачиваемая военнослужащему или сотруднику правоохранительного органа в случае увольнения его со службы вследствие увечья или иного повреждения здоровья. Ежемесячная денежная компенсация выплачивается в размере утраченного денежного довольствия по состоянию на день увольнения со службы за вычетом размера назначенной пенсии. Денежная компенсация перерассчитывается в случае повышения окладов денежного содержания сотрудников.
Несколько по-иному исчисляется размер ежемесячной денежной компенсации военнослужащих. Согласно ст. 3 Федерального закона от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» денежная компенсация выплачивается в фиксированной сумме в зависимости от группы инвалидности.
Административно-правовая ответственность в области социальной защиты ветеранов боевых действий
Подразделения, занимающиеся в системе Минобороны России вопросами социальной защиты военнослужащих, бывших военнослужащих, членов их семей, ветеранов боевых действий и членов их семей, имеются как в составе Министерства, так и в штабах военных округов и в военных комиссариатах.
В составе Минобороны России вопросами социальной защиты занимается несколько подразделений: Главное финансово-экономическое управление, Главное военно-медицинское управление, Департамент по санаторно-курортному обеспечению, Главное управление кадров. Соответствующие подразделения имеются в военных округах, на флотах, в военных комиссариатах.
Так, согласно Положению о военных комиссариатах, утвержденному Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 г.1, основными задачами военных комиссариатов являются организация и проведение работы по пенсионному и социальному обеспечению граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, назначение указанным лицам пенсий, пособий, предоставление компенсаций и других выплат. Социальную защиту военнослужащих, бывших военнослужащих, в том числе ветеранов боевых действий, членов их семей осуществляют лечебно-профилактические и санаторно-курортные учреждения Минобороны России.
Вторым федеральным органом исполнительной власти, в котором граждане проходят военную службу, является ФСБ России. Военная служба в ФСБ соответствует основным признакам военной службы, сформулированным в юридической литературе: 1) профессиональный характер этой деятельности;
Положение о ФСБ России, утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г.1, закрепляет в качестве функций службы разработку и реализацию программ медицинского обеспечения кадров органов и войск, участие в реализации аналогичных программ и организацию оказания медицинской помощи военнослужащим органов и воинских формирований других сил обеспечения безопасности Российской Федерации (а также законодательно приравненных к ним в праве на охрану здоровья и медицинскую помощь категориям граждан) на основании соглашений, заключаемых ФСБ России с указанными органами и воинскими формированиями. Кроме того, ФСБ России осуществляет пенсионное обеспечение лиц, уволенных с военной службы из органов федеральной службы безопасности (контрразведки) и пограничных войск, службы внешней разведки Российской Федерации, федеральных органов правительственной связи и информации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Службы специальной связи и информации и Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации, а также членов их семей. ФСБ России осуществляет и социально-бытовое обеспечение органов и войск.
В структуру Федеральной службы безопасности входят департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности ее органов, а также управления (отделы) по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности), управления (отделы) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, в их органах управления (органы безопасности в войсках) и др.
ФСБ России в установленной сфере деятельности осуществляет нормативно-правовое регулирование. Так, по вопросам социальной защиты ветеранов боевых действий приняты следующие нормативные правовые акты: Инструкция об организации в органах федеральной службы безопасности работы по оформлению, выдаче и учету удостоверений ветеранов боевых действий, их дубликатов и дубликатов свидетельств (удостоверений) о праве на льготы, разцы которых утверждены до 1 января 1992 г. от 4 декабря 2008 г.1; Порядок организации пенсионного обеспечения в органах федеральной службы безо-пасности от 1 мая 2003 г. ; Инструкция об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих органов Федеральной службы безопасности и граждан, призванных на военные сборы от 21 сентября 2009 г. ; Правила организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями от 24 октября 2011 г.4; Инструкция об организации санаторно-курортного обеспечения в органах федеральной службы безопасности от 22 ноября 2012 г.5
В составе ФСБ России подразделениями, осуществляющими работу по социальной защите ветеранов боевых действий и членов их семей, являются финансово-экономическое управление Службы обеспечения деятельности ФСБ России (включает пенсионный отдел), Военно-медицинское управление, кадровые и юридические подразделения. В территориальных органах безопасности эту работу проводят соответствующие финансовые, пенсионные, военно-медицинские, кадровые и юридические подразделения. Кроме того, ряд важных вопросов решают коллективные органы: военно-врачебные комиссии, жилищные комиссии, санаторно-отборочные комиссии, комиссии по спорным вопросам и др.
В системе федеральных органов безопасности имеются также медицинские, санаторно-курортные и оздоровительные учреждения. ганах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на Министерство. МВД разрабатывает и реализует меры по обеспечению этой защиты, организует государственное страхование жизни и здоровья сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, организует и осуществляет профилактические, лечебные, санаторно-курортные, оздоровительные и реабилитационные мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, членов их семей, федеральных гражданских служащих, работников и пенсионеров системы МВД России и ФМС России, а также лиц, соответствующее обеспечение которых возложено на МВД России согласно законодательству РФ.
В единую централизованную систему МВД России входят органы внутренних дел; включающие в себя полицию, внутренние войска, организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на Министерство. Состав органов внутренних дел включает: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно-курортные организации и др.
В центральном аппарате Министерства непосредственно социальными вопросами занимаются Департамент государственной службы и кадров, Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению, Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий.
Основные направления совершенствования механизма административно-правового регулирования в сфере социальной защиты ветеранов боевых действий и членов их семей
Урегулировать данную проблему необходимо на законодательном уровне, предоставив служащим Советской Армии, работникам Министерства обороны, состоявшим в штате войсковых частей (принимавших участие в боевых действиях), одинаковые социальные льготы с теми лицами, которые фактически принимали участие в боевых действиях. Для этого следует дополнить положения подп. 1 п. 1 ст. 3 Закона «О ветеранах», включив в закрепленный в нем перечень гражданских специалистов, направлявшихся в места боевых действий от Министерства обороны, оформлявших трудовые договоры в военкоматах. Для этого можно использовать формулировку п. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»: «граждане, направляемые для работы на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (служащих Советской Армии), других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований».
В-третьих, как уже отмечалось, законодательством Российской Федерации предусмотрены две формы мер социальной защиты ветеранов боевых действий: денежные выплаты и натуральные предоставления и услуги.
Основными видами денежных выплат являются страховые суммы по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пенсионное обеспечение, денежные компенсации, выплаты в сфере социальной поддержки.
Наиболее значимые натуральные предоставления и услуги в рассматриваемой системе - охрана здоровья ветеранов боевых действий, социальное обслуживание, содействие занятости.
В ст. 41 Конституции РФ закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Анализ вопросов охраны здоровья ветеранов боевых действий показал, что правовые нормы о медицинском и санаторно-курортном обслуживании содержатся в разрозненных, различных по объему, юридическойсиле и охватываемому кругу лиц нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность практически всех силовых структур Российской Федерации. В связи с этим предлагаем провести реформирование системы охраны здоровья ветеранов боевых действий в два этапа.
1. Приведение действующих нормативных правовых актов об охране здоровья военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, в том числе ветеранов боевых действий, в соответствие с Федеральным законом «Об основах охраны здоровья в Российской Федерации» и изданными в его развитие подзаконными актами.
2. Разработать и принять Федеральный закон «Об охране здоровья военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов», в котором исходя из понимания охраны здоровья в широком смысле были бы предусмотрены как предоставление медицинской помощи военнослужащим, сотрудникам и членам их семей, так и профилактика заболеваний и травм, в том числе в процессе исполнения ими служебных обязанностей.
Кроме того, считаем целесообразным добавить в Федеральную целевую программу «Доступная среда» на 2011-2015 гг. разделы, предусматривающие обеспечение инвалидов боевых действий средствами передвижения (их в стране более 120 тыс.) и создание в муниципальных образованиях условий для передвижения инвалидов-колясочников.
В процессе рассмотрения уже сформулированных и вновь выявленных признаков социального обслуживания ветеранов боевых действий уточнено определение его понятия: социальное обслуживание ветеранов боевых действий - это вид социального обеспечения, который состоит в предоставлении предусмотренных законодательством денежных выплат, социальных услуг и натуральных выдач нуждающимся в них гражданам, имеющим статус ветерана боевых действий, подтвержденный в установленном законом порядке, в целях удовлетворения их специфических потребностей и достижения социальной адаптации и реабилитации.
Как уже отмечалось, социальная защита ветеранов боевых действий включает и содействие занятости. В настоящее время сфера обеспечения занятости населения, включающая в том числе содействие занятости ветеранов боевых действий, регулируется федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федерального уровня, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления, актами социального партнерства, коллективными договорами, локальными актами, а также административными регламентами предоставления отдельных видов услуг и осуществляется в соответствии с федеральными государственными стандартами государственных услуг и государственных функций в области содействия занятости населения.
Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для ветеранов боевых действий, по сути, являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив его, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении граждан, выполнивших свой долг перед Отечеством, возложенный на них Конституцией Российской Федерации. Исключив Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ соответствующую норму из Федерального закона «О ветеранах», законодатель не предусмотрел при этом соразмерную и учитывающую многообразие жизненных ситуаций компенсацию, связанную с утратой ветеранами боевых действий возможности пользоваться бесплатным проездом независимо от места жительства. При этом в рамках длящихся правоотношений при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.
В процессе совершенствования правового регулирования системы социального обеспечения ветеранов боевых действий законодателю надлежит, исходя из вытекающих из Конституции РФ принципов единства конституционного статуса личности на всей территории Российской Федерации, равенства и справедливой социально оправданной дифференциации, выработать механизм обеспечения ранее приобретшим право на бесплатный проезд на городском транспорте общего пользования ветеранам боевых действий реальной возможности воспользоваться услугами городского транспорта общего пользования за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором они постоянно или преимущественно проживают, на сравнимых с установленными в данном субъекте Российской Федерации условиях.
В современных непростых социально-экономических реалиях существенной поддержкой ветеранов боевых действий может стать практическая реализация норм федерального законодательства о выделении субсидий участникам боевых действий, предоставлении льготных кредитов или частичном погашении обычных кредитов за счет региональных бюджетов.
Важная роль в обеспечении социальной защиты ветеранов боевых действий принадлежит ветеранским организациям, в связи с чем необходимо делегировать им больше функций и полномочий в сфере их деятельности, в том числе в осуществлении общественного контроля за действиями органов власти.
Полагаем, что предлагаемые нами меры по совершенствованию механизма административно-правового регулирования в сфере социальной защиты ветеранов боевых действий и членов их семей найдут отражение в законодательных актах и окажут значительное влияние на повышение уровня их социализации и социально-правового статуса.