Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы прекращения государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России
1.1. Понятие и характерные признаки прекращения государственной службы в уголовно-исполнительной системе .17
1.2. История развития института прекращения государственной службы в пенитенциарных учреждениях 40
1.3. Современное состояние правового регулирования прекращения государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы 70
Глава 2. Производство по прекращению государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
2.1. Стадии и процедуры прекращения служебных отношений по инициативе органа уголовно-исполнительной системы 96
2.2. Особенности производства по прекращению служебных отношений по инициативе сотрудника уголовно-исполнительной системы 126
2.3. Совершенствование административно-правового регулирования производства по прекращению службы в учреждениях и органах уголовно исполнительной системы 146
Заключение 172
Список использованной литературы
- История развития института прекращения государственной службы в пенитенциарных учреждениях
- Современное состояние правового регулирования прекращения государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
- Особенности производства по прекращению служебных отношений по инициативе сотрудника уголовно-исполнительной системы
- Совершенствование административно-правового регулирования производства по прекращению службы в учреждениях и органах уголовно исполнительной системы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование системы государственной службы как единого государственно-правового института не могло не затронуть и уголовно-исполнительную систему (УИС) в рамках внедрения эффективных технологий и современных методов кадровой работы.
Вместе с тем проблемы, связанные с концептуальным развитием УИС и возникшие в процессе реформы, коснулись и правового регулирования прекращения службы в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России). Нормативное правовое регулирование порядка прохождения службы в целом и прекращения службы в частности в УИС и в других видах государственной службы на должностях, по которым предусмотрено присвоение специальных званий, до недавнего времени было единым, поскольку все указанные должности находились в штатном расписании одного органа государственной власти – МВД СССР, затем – МВД России. Однако впоследствии в связи с разделением системы МВД на несколько самостоятельных федеральных органов исполнительной власти нормативное правовое регулирование рассматриваемых отношений развивалось по-разному.
При анализе производства по прекращению службы в УИС очевидно явное отставание нормативного правового регулирования данного института от тех изменений, которые произошли в области исследуемой проблемы в иных органах государственного управления на современном этапе развития, в том числе органах внутренних дел (ОВД) России.
Следует заметить, что некоторые вопросы увольнения из УИС до сих пор остаются не урегулированными специальными правовыми актами и требуют применения норм Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) по аналогии.
Одной из особенностей административно-правового регулирования прекращения государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России является то, что, находясь в ведении Министерства юстиции Российской Федерации (Минюста России), ФСИН России не правомочна осуществлять норматив-
4 но-правовое регулирование в сфере прохождения и прекращения службы в
УИС, а в пределах своей компетенции может издавать только индивидуальные правовые акты. Данные обстоятельства препятствуют оперативному принятию соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих в том числе вопросы прохождения службы в УИС, и фактически не дают возможности детально урегулировать институт прекращения службы в отличие от иных ведомств правоохранительной направленности.
Рассматривая проблему прекращения службы в УИС, нельзя сбрасывать со счетов и допускаемые сотрудниками кадровых подразделений нарушения при проведении процедуры увольнения. В результате неграмотных действий сотрудников кадровых аппаратов в процессе проведения процедуры увольнения из УИС возникают не отвечающие законодательству ситуации, в результате чего надзорные и судебные органы принимают соответствующее процессуальное решение о восстановлении уволенных сотрудников на службе. Так, на службе в УИС было восстановлено: в 2010 г. - 135 человек, из них 36 в судебном порядке, в 2011 г. - 153 человека, из них 46 в судебном порядке, в 2012 г. – 148 человек, из них 23 в судебном порядке, в 2013 г. – 48 человек, из них 28 в судебном порядке, в 2014 г. – 139 человек, из них 70 в судебном порядке, в 2015 г. – 58 человек, из них 21 в судебном порядке. Представленные данные свидетельствуют о том, что подобные случаи не являются единичными и влекут за собой незапланированные расходы из федерального бюджета, общественное порицание, негативное влияние на социально-психологический климат в коллективе, а также нарушение порядка проведения мероприятий, направленных на оптимизацию штатной численности персонала для учреждений и органов ФСИН России.
Чтобы решить обозначенную проблему, требуется, с одной стороны, обновление нормативно-правовой базы, регулирующей служебные отношения в области прекращения службы, с другой - совершенствование механизма данного вида деятельности.
Изложенное обусловило актуальность настоящего диссертационного исследования.
5 Степень разработанности темы исследования. Общей теоретической
основой диссертационного исследования стали труды Г. В. Атаманчука, А. П. Алехина, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, В. Н. Бойко, Б. Н. Габричидзе, А. А. Гришковца, А. А. Демина, Д. С. Измайлова, А. А. Кармолицкого, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева, В. Я. Кикотя, В. М. Манохина, Н. И. Матузо-ва, А. В. Малько, Р. Х. Макуева, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старило-ва, В. В. Черепанова, Ц. А. Ямпольской и др.
Проблемы прохождения службы в уголовно-исполнительной системе отражены в работах А. А. Аксенова, А. В. Акчурина, Н. П. Барабанова, Б. Б. Казака, В. Н. Летунова, С. Х. Шамсунова и др. Однако в научных трудах данных авторов преобладает интерес к вопросам, касающимся приема на службу, обучения кадров, правового статуса, а также социального обеспечения сотрудников УИС. А вот такая важная проблема, как прекращение службы, остается малоизученной и недостаточно освещенной в научной литературе.
Отдельные аспекты, связанные с прекращением служебных отношений в уголовно-исполнительной системе нашли отражение в диссертациях Д. А. Брыкова, А. Ю. Долинина, М. М. Дикажева, Н. В. Заводчикова, А. В. Каля-шина, Р. В. Нагорных, В. И. Огородникова, С. М. Савушкина и др.
Несмотря на наличие указанных работ, проблема исследования института прекращения службы в УИС не подвергалась комплексной разработке, а их авторы не затрагивали вопросы организационно-правового механизма реализации данного административно-правового института, а также законности и обоснованности проведения процедуры увольнения сотрудниками кадровых подразделений ФСИН России по всем предусмотренным законодательством основаниям.
Объектом исследования выступают регулируемые материальными и процессуальными административно-правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в процессе прохождения государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России.
6 Предмет диссертационного исследования - административно-правовые и
организационно-управленческие аспекты увольнения сотрудников со службы в
учреждениях и органах ФСИН России.
Цель исследования состоит в выработке на основе комплексного анализа законодательства, регламентирующего прекращение службы в учреждениях и органах УИС и практики его применения, научно обоснованных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы и организационно-управленческой деятельности учреждений и органов ФСИН России в ходе увольнения сотрудников из уголовно-исполнительной системы.
Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие
задачи:
- определить этапы становления административно-правового института
прекращения службы в пенитенциарных учреждениях России и выявить тен
денции его развития;
- сформулировать понятийный аппарат института прекращения службы в
УИС;
- дать характеристику процедуре увольнения сотрудников из учрежде
ний и органов уголовно-исполнительной системы как самостоятельного внут-
риорганизационного производства, выявить его стадии и процедуры;
выявить проблемы и недостатки в деятельности учреждений и органов ФСИН России в области прекращения государственной службы;
разработать комплекс предложений и мероприятий по совершенствованию института прекращения государственной службы в уголовно-исполнительной системе, а также практики его реализации в организационно-управленческой деятельности кадровых аппаратов УИС.
Методология и методика исследования. Проведенное исследование базируется на общенаучном диалектическом методе познания, основанном на принципах единства теории и практики. В первой главе диссертационного исследования применены следующие методы: анализа и синтеза, которые способствовали получению многих сформулированных выводов при разработке поня-
7 тийного аппарата, связанного с темой исследования, а также дедуктивный метод при определении места института прекращения службы в системе государственного управления в УИС. Применен метод исторического познания при исследовании развития института прекращения службы в пенитенциарных учреждениях России. Кроме этого, использован сравнительно-правовой метод для сравнения прекращения службы в других ведомственных органах. Во второй главе при анализе эмпирических материалов применялись: социологический метод получения информации, который включал в себя наблюдение, опрос, анкетирование, интервьюирование сотрудников УИС, исследование материалов судебной практики; статистический метод в процессе сбора и анализа статистических данных о приеме, увольнении, восстановлении на службе.
Указанные методы способствовали выявлению ряда проблем, возникающих при организации работы по прекращению служебных правоотношений в УИС и разработке предложений, направленных на совершенствование данной деятельности.
Теоретической основой исследования послужили работы зарубежных и отечественных ученых в области административного права, управления персоналом, конституционного права, гражданского права, трудового, уголовного и уголовно-исполнительного права. Проанализированы труды ученых – специалистов по общей теории права, экономике и другим общественным и отраслевым наукам.
Нормативную базу диссертационного исследования составили международные нормативно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, относящиеся к правовому регулированию общественных отношений, связанных с поступлением, прохождением и прекращением службы в учреждениях и органах УИС.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются официальные статистические данные федерального казенного учреждения «Научно-исследовательский институт информационных технологий ФСИН России»
8 за период с 2010 по 2015 год. Социологическое исследование проводилось в
различных регионах России в виде анкетирования и интервьюирования сотрудников учреждений и органов УИС различных категорий. Изучались разъяснения руководящих судебных органов, в частности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также материалы судебной практики.
Научная новизна исследования определяется тем, что данная работа проведена в условиях модернизации государственно-служебного законодательства Российской Федерации, в том числе внесения изменений в законодательство, регламентирующее деятельность уголовно-исполнительной системы, ведомственные нормативно-правовые акты о прохождении службы в учреждениях и органах УИС.
Новизну составляют также следующие результаты проведенного исследования проблемы:
выработаны авторские определения понятий «прекращение службы в уголовно-исполнительной системе», «административно-правовое регулирование прекращения служебных правоотношений в УИС», «административно-правовой механизм прекращения службы в УИС»;
разработана классификация оснований расторжения служебного контракта по признаку субъекта, инициирующего прекращение служебных отношений, ранее не нашедших четкого закрепления в нормативно-правовых актах;
- предложена новая историческая периодизация административно-
правового регулирования прекращения служебных отношений в пенитенциар
ной системе России;
сформулированы доктринальные определения задач производства в сфере прекращения службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;
в целях совершенствования практической деятельности кадровых подразделений учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в области увольнения сотрудников УИС разработаны практические рекомендации на тему «Порядок подготовки материалов, необходимых при увольнении сотрудников ФСИН России».
Новым является и то, что комплексное исследование института прекращения государственной службы в УИС дало возможность решить такую научную проблему, как становление, развитие и совершенствование нормативно-правовых и организационных основ прекращения служебных правоотношений в УИС с учетом ранее не исследованных аспектов в данной области.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в следующих
основных положениях, выносимых на защиту:
1. Прекращение службы в уголовно-исполнительной системе рассматри
вается как статическая и динамическая юридические конструкции:
1) в статическом плане – это самостоятельный институт административ
но-служебного законодательства, представляющий собой совокупность норм,
регулирующих отношения, возникающие между сотрудником уголовно-
исполнительной системы и учреждением и органом ФСИН России в связи с
прекращением юридической связи между указанными субъектами;
2) в динамическом плане – внутриорганизационная административная
деятельность специализированных структурных подразделений ФСИН России
(кадровых аппаратов) и их должностных лиц, направленная на осуществление
комплекса организационно-управленческих процедур в сфере прекращения госу
дарственной службы в учреждениях и органах ФСИН России.
2. Прекращение службы в УИС является самостоятельным внутриоргани-
зационным административным производством, реализуемым в деятельности
учреждений и органов ФСИН России, включающим в себя: обязательные про
цедуры - предусмотренные законодательством действия должностных лиц
УИС, осуществляемые при проведении процедуры увольнения и контролируе
мые вышестоящими подразделениями ФСИН России, а также соответствую
щими контрольно-надзорными органами; факультативные – дополнительные,
реализуемые сотрудниками кадровых подразделений УИС процедуры, имею
щие диспозитивные основания применения в процессе увольнения сотрудников
из учреждений и органов УИС.
3. Основными задачами производства в области прекращения службы в
УИС являются:
- обеспечение законности при проведении процедуры увольнения из
УИС;
внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой деятельности в области прекращения службы в УИС;
автоматизация кадровых процедур и внедрение информационных технологий в виде создания единой базы данных в отношении сотрудников УИС, уволенных по отрицательным основаниям, с целью недопущения повторного проникновения на государственную службу недобросовестных граждан;
создание и реализация программ подготовки сотрудников кадровых аппаратов для учреждений и органов ФСИН России, направленных на повышение профессиональных компетенций.
-
Авторское обоснование необходимости закрепления в статье 58 Положения о службе в ОВД следующие основания увольнения сотрудников ФСИН России: а) по инициативе сотрудника; б) по инициативе начальника органа или учреждения УИС; в) по взаимному согласию сторон; г) по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
-
Исторический анализ административно-правового регулирования прекращения службы в пенитенциарных учреждениях России позволил выделить следующие этапы развития института прекращения служебных отношений: 1-й этап – с 1879 по 1918 год, характеризующийся нахождением тюремной системы в составе Министерства внутренних дел, отсутствием единого законодательного акта, регламентирующего порядок прохождения и прекращения службы в тюремных учреждениях России; 2-й этап – с 1918 по 1973 год, формирование единой нормативно-правовой базы НКВД СССР (впоследствии МВД СССР), в ведении которого находились исправительно-трудовые учреждения, регламентирующей прохождение и прекращение службы; 3-й этап – с 1973 по 1992 год, этап создания первого системного нормативно-правового акта, регламентирующего прохождение службы в системе МВД СССР и пенитенциарных
11 учреждениях; 4-й этап - с 1992 г. по настоящее время, этап становления современной системы прохождения и прекращения службы в учреждениях и органах ФСИН России.
6. С целью устранения юридических пробелов предложены пути совершенствования действующего законодательства, регулирующего прекращение службы в уголовно-исполнительной системе:
а) в целях регламентации срока предупреждения о предстоящем увольне
нии из УИС дополнить п. «а» (по собственному желанию) ст. 58 Положения о
службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги со
трудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного По
становлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 2992 г.
№ 4202-1, исчерпывающим перечнем уважительных причин, при наличии ко
торых контракт о службе в УИС может быть расторгнут до истечения 14-
дневного срока;
б) в целях упорядочения процедуры увольнения изложить п. «д» (в связи
с нарушением условий контракта) ст. 58 Положения о службе в ОВД в следую
щей редакции: «- увольнение в связи с нарушением условий контракта со сто
роны сотрудника уголовно-исполнительной системы; - увольнение в связи с
нарушением условий контракта со стороны руководителя учреждения и органа
ФСИН России»;
в) дополнить ст. 17 Положения о службе в ОВД абзацем, закрепляющим
обязанность проведения процедуры аттестации перед увольнением по
п. «д» (в связи с нарушением условий контракта сотрудником) и п. «о» (за не
однократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного
взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме) ст. 58 По
ложения, с целью получения объективных данных о служебной и профессио
нальной деятельности, а также личных качествах сотрудника;
г) внести дополнение в п. 17.14 приказа № 76 «Об утверждении Инструк
ции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Рос
сийской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной систе-
12 мы», регламентирующее конкретные сроки, в течение которых должна производиться процедура увольнения сотрудников учреждений и органов ФСИН России по каждому основанию.
7. Разработанные автором практические рекомендации на тему «Порядок подготовки материалов, необходимых при увольнении сотрудников ФСИН России», направленные на совершенствование практики применения норм служебного законодательства в части увольнения сотрудников УИС, позволяют устранить пробелы в действующем законодательстве, а также элементы неопределенности, недостаточно ясной регламентированности в работе кадровых аппаратов при проведении процедуры увольнения.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется новизной полученных результатов, которые дополняют и расширяют имеющиеся знания о прекращении государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России.
Разработанные при работе над диссертацией теоретические положения и выводы, касающиеся понятия, сущности, содержания административно-правового регулирования прекращения службы в УИС, послужат базой для дальнейшего научного изучения института прекращения службы в пенитенциарной системе. Внесенные предложения по повышению эффективности деятельности кадровых аппаратов при проведении процедуры увольнения, совершенствованию нормативно-правового регулирования рассматриваемой области общественных отношений могут быть применены при проведении дальнейших научных исследований по вопросам административно-правового регулирования прекращения службы в учреждениях и органах УИС.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в процессе диссертационного исследования выводы могут найти свое отражение в принятии новых законов и подзаконных нормативно-правовых актов, а также уточнении, внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.
Материалы исследования могут быть реализованы в практической деятельности сотрудников кадровых подразделений ФСИН России при осуществлении своих полномочий, в том числе использованы в учебном процессе образовательных организаций ФСИН России при преподавании таких учебных дисциплин, как «Административное право», «Организация работы кадровых служб в УИС», «Управление персоналом» и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации апробированы на международных и региональных научно-практических конференциях и семинарах, среди которых: научно-практическая конференция «Подготовка сотрудников уголовно-исполнительной системы в современных условиях: от бакалавриата до магистратуры» (Рязань, Академия ФСИН России, 2014); Международная научная конференция «Уголовно-исполнительная система России: проблемы и перспективы» (Самара, Самарский юридический институт ФСИН России, 2014); межвузовский научно-практический семинар «Административно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний: современное состояние и перспективы совершенствования» (Рязань, Академия ФСИН России, 2014), Международная научно-практическая конференция «Уголовно-исполнительная система в современном обществе и перспективы ее развития (посвященная 135-летию УИС и 80-летию Академии ФСИН России» (Рязань, Академия ФСИН России, 2014), Всероссийский конкурс «Лучшая научная статья – 2015» (Киров, Международный центр инновационных технологий в образовании, 2015), II Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (Рязань, Академия ФСИН России, 2015) и др.
Основные научные результаты диссертационного исследования были изложены в 14 публикациях, 5 из них изданы в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность УФСИН России по Воронежской, Курской, Рязанской областям, а также в
14 образовательный процесс Академии ФСИН России, Академии МВД Республики Беларусь, Владимирского юридического института ФСИН России, Кировского института повышения квалификации работников ФСИН России, Самарского юридического института ФСИН России.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
История развития института прекращения государственной службы в пенитенциарных учреждениях
Правовой институт регулирования служебных отношений в системе государственного управления можно охарактеризовать как своеобразную по составу и структуре комплексную отрасль российского права1, которая включает в себя достаточно разнообразные элементы и институты, отличающиеся друг от друга некоторыми особенностями. Одним из таких сложных социально-правовых институтов является государственная служба, занимающая в системе структуры органов государственного управления особое место, так как государственная служба – это один из важнейших элементов российской государственности и ведущий институт административного права.
Государственная служба – это сложный социально-правовой институт, имеющий прочные правовые, экономические, социальные и организационные корни, основы и устои2. Известный русский юрист Н. М. Коркунов считал государственной службой всякую деятельность на пользу государства3. По мнению профессора Д. Н. Бахраха, государственная служба – важнейший инструмент государства. Государственная служба на всем пространстве России должна быть законодательно обеспечена, на высоком уровне организационно отлажена и укомплектована специалистами высшей квалификации4. Мы разделяем данную точку зрения, так как власть, которой наделены государственные служащие в пределах своих должностных обязанностей, обладает большой социальной силой. Следовательно, справедливое использование этой власти самым действенным образом способствует тому, чтобы наша страна стала процветающей. И, напротив, в случае совершения злоупотреблений, проявления некомпетентности при реализации государственной власти обществу наносится огромный вред.
Профессор Ю. Н. Старилов определяет государственную службу как публичную, то есть службу в органах публичной власти1. Она носит официальный, открытый характер и обеспечивает интересы общества и государства.
В. В. Черепанов считает, что общими чертами государственной службы Российской Федерации выступают: служба в государственном органе, замещение служащим государственной должности, исполнение полномочий государственного органа, реализация своих должностных полномочий, получение денежного содержания из государственного бюджета2.
Итак, можно сделать вывод о том, что государственная служба – это основанная на законе деятельность государственных органов, которая заключается в осуществлении государственной власти в различных областях общественной жизни с целью выполнения задач и функций государства.
Существенным признаком любого государственного органа является то, что его кадровый состав представлен государственными служащими.
А. А. Демин отметил, что государственный служащий – это физическое лицо, реализующее своей деятельностью функции государства3. Нам представляется наиболее приемлемой позиция профессора Ю. Н. Старилова, который анализирует понятие «государственный служащий» в трех аспектах: во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это «слуга» государства, наделенный определенными полномочиями; во-вторых, с административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые организационно-распорядительные полномочия; в-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий – это особый субъект уголовной и административной ответственности1.
Достаточно показательным в данном контексте является определение профессора Л. М. Колодкина, который отмечал, что результатом труда государственных служащих не является создание материальных и духовных ценностей, их работа весьма разнообразна: это и государственный надзор, и охрана общественного порядка, и обеспечение государственной безопасности и обороны страны, и многое другое2.
Профессор А. Ф. Ноздрачев подчеркивал, что под государственной должностью следует понимать содержание и объем соответствующих полномочий по реализации компетенции конкретного органа3.
В свою очередь, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов относили служащих государственных органов к особой категории лиц, которые в той или иной степени участвуют в выполнении задач и осуществлении функций государства4.
Основываясь на представленных определениях, можно сделать вывод о том, что государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, достигший совершеннолетнего возраста, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Между служащим и органом государственной власти заключается контракт, на основании которого служащий исполняет полномочия государственного органа, решает поставленные задачи, а государство, в свою очередь, определяет и обеспечивает права служащего, социальные гарантии, выплачивает ему денежное содержание и т. д.
Современное состояние правового регулирования прекращения государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
В исследуемый период в стране бушевала гиперинфляция и денежных средств крайне не хватало, в связи с чем тюремному персоналу систематически не выплачивалось жалованье. Особенно страдали тюремные надзиратели, вынужденные искать дополнительные источники дохода. Ситуация в пенитенциарной системе была крайне тяжелой. Дело дошло до того, что в некоторых тюремных учреждениях чины стражи объединялись в союзы и выступали с требованиями в части несения службы, выполнение которых администрации тюрем было не по силам1.
Надзиратели находились в непосредственном подчинении начальника тюрьмы, распоряжения которого, касающиеся несения службы, должны были выполняться беспрекословно. За проступки по службе чины тюремной стражи могли быть подвергнуты начальником дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения со службы. В эти годы стало предусматриваться (чего не было в царской России) добровольное оставление службы, но об этом необходимо было уведомить начальника тюрьмы за две недели до предполагаемого увольнения. Уведомление о предстоящем увольнении за две недели сохраняется и сегодня в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Мы согласны с мнением М. Г. Деткова о том, что незавершенность реформы пенитенциарной системы в период правления Временного правительства предопределена отсутствием достаточных материальных ресурсов в стране, нестабильностью политической обстановки, а также нерешенностью кадровых проблем, которые, по нашему мнению, выражались в прохождении службы в тюремных учреждениях, увольнении с нее и, как показало исследование, отсутствии нормативной базы, регулирующей тюремную службу.
Начало второго этапа развития административно-правовых основ прекращения службы в пенитенциарных учреждениях связано с принятием первого ведомственного системного документа, регламентирующего порядок подбора, расстановки и увольнения кадров для учреждений и органов мест заключения, а именно циркуляра от 19 марта 1918 г. «О порядке увольнения и назначения на должности тюремной инспекции и администрации»1.
12 июня 1924 г. был издан декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) и Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР «О служащих в местах заключения», в котором начальники, их помощники и надзиратели мест заключения приравнивались в отношении дисциплины и правил внутренней службы к лицам, которые несут действительную военную службу2. В частности, в нем отмечалось, что прием, перемещение и увольнение указанных лиц необходимо производить следующим образом: начальников мест заключения и помощников начальников – приказом инспекции мест заключения, надзирателей – в порядке приказа начальника мест заключения. Право самостоятельного назначения, перемещения и увольнения начальников мест заключения общегосударственного значения предоставлялось Народному комиссариату внутренних дел и Главному управлению местами заключения.
Жалобы на какие-либо нарушения при увольнении могли приноситься уволенным должностным лицом в Главное управление местами заключения, а на увольнение Главным управлением местами заключения начальников мест заключения общегосударственного значения – в Народный комиссариат внутренних дел. Кроме этого, на всех служащих в местах заключения распространялся Кодекс законов о труде (КЗоТ) 1922 г. определен минимальный срок службы один год, о чем давалась соответствующая подписка одновременно с заявлением о приеме на работу1. Устава службы по местам заключения рассматривала порядок отстранения от должности и увольнения со службы. Согласно ст. 30 увольнение со службы производилось по двум основаниям: а) по собственному желанию работника; б) независимо от его желания. Работники мест заключения, не выслужившие обязательного срока службы (1 год), могли быть уволены по собственному желанию распоряжением начальника, которым они были назначены, в случае болезни, по семейным обстоятельствам и иным уважительным причинам. Администрация мест заключения не имела права отказать работнику мест лишения свободы в ходатайстве об увольнении при представлении им удостоверения врачебно-контрольной комиссии о болезни. Работники, которые желали уволиться по окончании срока подписки, должны были предупредить об этом за 2 месяца до истечения обязательного срока. В случае отсутствия замены увольняющемуся сотруднику он мог быть задержан на службе до момента подбора ему замены, но не более чем на две недели. Если увольняющийся не предупредил о своем желании уволиться, он мог быть оставлен на службе до подыскания ему замены на срок не более одного месяца.
Особенности производства по прекращению служебных отношений по инициативе сотрудника уголовно-исполнительной системы
Одним из таких правовых актов является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации», который базируется на положениях Конституции РФ и включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов (ст. 2). В Законе отражаются общие условия поступления на государственную службу, ее прохождения, присвоения классных чинов, воинских и специальных званий. Все это относится и к службе в уголовно-исполнительной системе, поскольку она является государственной службой.
Не менее важное значение для УИС имеет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым регулируются правовые отношения, связанные с поступлением, прохождением и прекращением государственной гражданской службы, а также определяется правовое положение федерального государственного гражданского служащего, его права и обязанности, требования, запреты и ограничения в процессе прохождения гражданской службы. В нем установлен предельный возраст пребывания на службе, введено такое понятие, как «служебный контракт», в котором определены стороны, форма, содержание, сроки и порядок его заключения.
В ней содержится исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта, в который входят как общие, так и особенные основания прекращения контракта: расторжение контракта по соглашению сторон, по инициативе гражданского служащего, по инициативе представителя нанимателя, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и другие. Конечно, данный перечень основан на нормах ТК РФ, однако с учетом специфики службы имеет свои особенности, касающиеся государственных гражданских служащих, что в итоге повышает эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Необходимо отметить, что нормы этого закона напрямую регламентируют службу в УИС в части, касающейся запретов и ограничений (ст. 16, 17) при прохождении службы, за неисполнение которых сотрудник должен быть уволен из учреждений и органов ФСИН России по отрицательным основаниям.
В данном контексте следует обратить внимание на то, что особый правовой статус государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы устанавливается и специальными нормативными актами, например Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (ред. от 20 апреля 2015 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В нем закреплены основы деятельности уголовно-исполнительной системы, рассмотрены вопросы финансирования УИС, обеспечения безопасности ее объектов и предоставления льгот. Кроме этого, в Законе определены права и обязанности работников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а также применение ими физической силы, специальных средств и оружия. В рамках проводимого нами исследования, исходя из заявленной темы, заслуживает особого внимания глава 6 Закона, полностью посвященная правовой защите и социальной поддержке работников УИС и членов их семей. Положительным аспектом в ней, на наш взгляд, является своевременный учет изменений, произошедших в различных отраслях законодательства, направленных на улучшение социально-бытового обеспечения, предоставления льгот сотрудникам как в процессе службы, так и после ее прекращения.
Наглядным примером исследуемых нами отношений является Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 238-ФЗ (в ред. от 4 ноября 2014 г., с изм. от 14 декабря 2015 г.) «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который аккумулировал в себе установленные законодательством социальные гарантии сотрудникам уголовно-исполнительной системы. В Законе закреплена новая структура денежного довольствия, в том числе размеры надбавок за выслугу лет, квалификационные звания и иные доплаты. Урегулированы вопросы, касающиеся медицинского обеспечения и санаторно-курортного лечения. Уделено большое внимание выплатам, которые производятся при увольнении из уголовно-исполнительной системы, а именно: сотрудникам, общая продолжительность службы которых составляет 20 лет и более, при увольнении со службы, в учреждениях и органах выплачивается единовременное пособие в размере семи окладов денежного содержания, а сотрудникам, общая продолжительность службы которых составляет менее 20 лет, при увольнении со службы в учреждениях и органах выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов денежного содержания исходя из должностного оклада и оклада по специальному званию, установленных сотруднику на день увольнения.
Представляется особо важным и злободневным отражение вопросов, касающихся обеспечения сотрудников жильем. Статья 4 рассматриваемого Закона предусматривает, что сотрудник, имеющий общую продолжительность службы в учреждениях и органах не менее 10 лет в календарном исчислении, имеет право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения один раз за весь период государственной службы, в том числе в учреждениях и органах УИС.
Право на данную выплату сохраняется за сотрудниками, уволенными со службы в учреждениях и органах с правом на пенсию и принятыми в период прохождения службы на учет в качестве имеющих право на получение единовременной социальной выплаты. Установлены меры социальной поддержки и для членов семьи сотрудников, погибших, либо пропавших без вести при выполнении служебных обязанностей.
Совершенствование административно-правового регулирования производства по прекращению службы в учреждениях и органах уголовно исполнительной системы
На основании п. 37.1 Указа № 821 сотруднику, в отношении которого рассматривался вопрос, вручается выписка из решения комиссии, заверенная подписью секретаря комиссии и печатью учреждения или органа УИС. Выписка вручается под роспись или направляется заказным письмом с уведомлением по указанному им в обращении адресу не позднее одного рабочего дня, следующего за днем проведения соответствующего заседания комиссии.
Одновременно с вручением копии приказа об увольнении гражданина уведомляют об обязанности явиться в двухнедельный срок со дня увольнения в военный комиссариат по месту жительства для постановки на общий воинский учет и письменно извещают о его увольнении военные комиссариаты по месту жительства граждан.
Увольнение по указанному основанию допускается не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении сотрудником корруп ционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности сотрудника, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов аттестационной комиссией. При этом увольнение должно быть произведено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения. В приказе об увольнении в качестве основания указывается ст. 38.2 Положения. При наличии у сотрудника неиспользованных отпусков он должен представить рапорт о согласии на выплату компенсации при увольнении. В этом случае выплата компенсации производится за все виды отпусков пропорционально периоду службы в году увольнения из расчета 1/12 часть отпуска за каждый полный месяц службы.
Заключительным этапом процедуры увольнения по всем основаниям является издание приказа об увольнении, с которым сотрудник знакомится под роспись, а копия выдается ему на руки. Кроме того, сотрудник должен быть ознакомлен с представлением об увольнении, послужным списком личного дела, записью в трудовой книжке, после чего она вручается ему под роспись в журнале выдачи трудовых книжек. В случае отказа от ознакомления или получения какого-либо документа составляется акт. Если в день увольнения уволенный сотрудник отсутствует либо отказался от получения трудовой книжки, сотрудники кадрового подразделения направляют бывшему сотруднику уведомление о необходимости получить трудовую книжку либо сообщить о согласии отправления ее по почте. Со дня направления этого уведомления учреждения и органы УИС освобождаются от ответственности за задержку выдачи трудовой книжки1.
Следует заметить, что сотрудники кадровых подразделений уголовно-исполнительной системы нечасто применяют в своей практической деятельно .2013). сти такое основание увольнения, как утрата доверия, в связи с тем, что на практике оно недостаточно четко отработано и впоследствии может послужить основанием для отмены приказа об увольнении в судебном порядке. В связи с этим при наличии оснований к увольнению, перечисленных в ст. 38.2 Положения о службе в органах внутренних дел (которые согласно ст. 34 Положения представляется возможным отнести и к грубым нарушениям служебной дисциплины), мы бы рекомендовали производить увольнение по п. «к» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел (за грубое нарушение служебной дисциплины), так как это основание на протяжении ряда лет оправданно и успешно применяется кадровыми работниками УИС в своей практической деятельности, тогда как механизм увольнения в связи с утратой доверия пока далек от совершенства. Так, 83,6 % опрошенных сотрудников кадровых подразделений и руководителей учреждений и органов УИС ответили, что не применяют ст. 38.2 в своей практической деятельности, а 16,3 % указали, что лишь иногда применяют это основание на практике. Кроме того, 55,7 % опрошенных указали, что введение законодателем этой статьи в Положение о службе является оправданным, 32,6 % считают введение данной новеллы неоправданным, 11,5 % затруднились ответить на этот вопрос (прил. 1, 2).
Проведенный анализ дает основание полагать, что кадровая работа в учреждениях и органах ФСИН России является сложным организационно-правовым процессом, который должен обеспечивать законность как для учреждений и органов УИС, так и сотрудников ФСИН России. Исследование практики показало, что именно в сфере прекращения трудовых правоотношений нам чаще всего приходится сталкиваться с грубыми нарушениями прав сотрудника и трудового законодательства.