Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы и правовые основы государственной деятельности по допуску граждан к управлению транспортным средством 16-93
1. Понятие, сущность и дифференциация контрольно разрешительной функции экзаменационных подразделений Госавтоинспекции и её реализация в рамках административного производства 16-43
2. Правовое регулирование организации деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции по допуску водителей к управлению транспортными средствами 43-69
3. Международный опыт допуска водителей к участию в дорожном движении 69-93
Глава 2. Основные направления контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции 94-161
1. Административно-правовая деятельность и процедуры реализации контрольно-разрешительной функции экзаменационными подразделениями Госавтоинспекции 94-113
2. Взаимодействие экзаменационных подразделений Госавтоинспекции с автошколами 113-137
3. Совершенствование контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции . 137-161
Заключение 162-169
Список использованной литературы 170-189
- Правовое регулирование организации деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции по допуску водителей к управлению транспортными средствами
- Международный опыт допуска водителей к участию в дорожном движении
- Взаимодействие экзаменационных подразделений Госавтоинспекции с автошколами
- Совершенствование контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Обеспечение безопасности дорожного движения как деятельность, призванная решать задачи по сохранению жизни и здоровья его участников и снижению социально-экономического ущерба от дорожно-транспортных происшествий и их последствий, является одним из важнейших направлений деятельности практически любого государства. В этой связи высокий уровень аварийности на дорогах во многих странах, в том числе и в России, расценивается как национальное бедствие. Организация Объединенных Наций, подчеркивая общемировой характер данной проблемы, резолюцией Генеральной ассамблеи № 64\255 от 10 мая 2010 года период с 2011 по 2020 годы объявило «Десятилетием действий по обеспечению безопасности дорожного движения». В свою очередь, на национальном уровне Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2013 года № 8641 утверждена федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах».
На расширенном заседании коллегии МВД России в 2015 году Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул, что «по-прежнему актуальными остаются проблемы обеспечения безопасности дорожного движения»2.
Анализ статистических данных свидетельствует о том, что в настоящее время наибольшее влияние на состояние безопасности дорожного движения оказывает человеческий фактор. Так в 2015 году 157 943 учетных дорожно-транспортных происшествия (или 86% от общего числа ДТП) произошло из-за нарушений ПДД водителями транспортных средств.
В соответствии с Федеральным законом № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» обеспечение безопасности дорожного движения среди прочего осуществляется посредством организации подготовки водителей транс-1 Постановление Правительства РФ от 03.10.2013 № 864 «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013 - 2020 годах» // Собрание законодательства РФ, 14.10.2013, № 41, С. 5183.
2 Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]: URL:
(Дата обращения 20.03.2015).
4 портных средств и обучения граждан правилам и требованиям безопасности движения. Итогом данного обучения является предоставление гражданам права на управление транспортным средством, которое, в свою очередь, осуществляется по результатам проверки экзаменационными подразделениями Госавтоинспекции наличия у лиц, прошедших обучение, знаний и умений, необходимых для безопасного управления транспортным средством. По мнению диссертанта, эта деятельность является одной из самых эффективных превентивных мер, используемых государством в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
Следует отметить, что в последнее время наше государство принимает активные шаги, направленные на совершенствование деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции. Так Федеральным законом Российской Федерации от 23.07.2013 № 196-ФЗ было установлено требование о том, что водительское удостоверение или удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), изъятые у лица, подвергнутого административному наказанию в виде лишения права управления транспортными средствами, возвращаются после проверки знания им Правил дорожного движения. В 2014 году были приняты постановления Правительства Российской Федерации №1097 от 24.10.2014 «О допуске к управлению транспортными средствами» и №1191 от 14.11.2014 года «Об утверждении Правил возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами». А в 2015 году приказом МВД России от 20 октября 2015 года № 995 был утвержден «Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений».
Вместе с тем, как показало проведенное исследование, указанные нормативные правовые акты имеют определенные недостатки, которые, на наш взгляд, оказывают существенное влияние на уровень безопасности дорожного движения, а контрольно-разрешительная деятельность экзаменационных под-
5 разделений Госавтоинспекции, несмотря на прошедшие позитивные преобразования, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, несмотря на расширение полномочий экзаменационных подразделений Госавтоинспекции в сфере лицензирования образовательных организаций, занимающихся подготовкой и переподготовкой водителей, проводимая контрольно-разрешительная деятельность не оказывает должным образом влияние на качество подготовки кандидатов в водители. Этот вывод поддерживают 72% опрошенных респондентов. А сложившаяся в настоящее время практика восстановления права управления транспортными средствами для лиц, у которых данное право было прекращено по причине истечения срока действия водительского удостоверения либо возникновения медицинских противопоказаний для управления транспортным средством, без осуществления проверки у указанных лиц знаний правил дорожного движения вне зависимости от длительности срока прекращения права, создает опасность допуска к управлению транспортными средствами лиц, которые в результате длительного бездействия утратили необходимые теоретические знания и практические навыки.
Потребность в совершенствовании механизма допуска водителей к участию в дорожном движении обусловлена и статистикой ДТП: более 16% или каждая шестая авария на дорогах нашей страны в 2015 году совершена водителями, стаж которых не превышает трёх лет.
Необходимость решения как вышеуказанных, так и ряда других проблем обуславливает целесообразность научного осмысления форм и методов контрольно-разрешительной деятельности Госавтоинспекции по реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения и совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере подготовки водителей транспортных средств, определения критериев оценки качества подготовки водителей, а также порядка предоставления указанным лицам права управления транспортными средствами.
Указанные обстоятельства актуализируют обозначенную проблему, вызывают необходимость проведения комплексного исследования администра-
6 тивно-правового регулирования контрольно-разрешительной деятельности Госавтоинспекции в системе государственно-правовых мер превентивного характера, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения. Научный поиск ответов на данные вопросы позволит минимизировать допуск к участию в дорожном движении «слабо» подготовленных или утративших необходимые знания водителей, поможет усовершенствовать механизм проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, а также способствовать лицензированию только тех образовательных организаций, которые действительно способны обеспечить качественную подготовку водителей. Решение указанных проблем позволит снизить как количество дорожно-транспортных происшествий на дорогах нашей страны, так и тяжесть их последствий.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Проблемы административно-правового регулирования контрольно-
разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции в рамках административно-правовой науки до настоящего времени не подвергались самостоятельному исследованию.
Специфика проблемы административно-правового регулирования контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции обуславливает многоплановость поставленных в данном диссертационном исследовании вопросов и необходимость обращения к литературе, отражающей ее различные аспекты.
Следует отметить, что в научных трудах ученых в областях административного права, теории и истории государства и права таких, как Ю.Е. Аврутин, А.Б. Агапов, В.Г. Аксенов, А.М. Артемьев, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, В.С. Белых, В.Н. Бутылин, И.И. Веремеенко, И.В. Гончаров, А.С. Дугенец, А.Г. Елагин, М.И. Еропкин, И.Б. Кардашова, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, И.Ш. Килясханов, П.И. Кононов, А.М. Кононов, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, И.В. Кривошеев, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.В. Логвина, А.Ф. Майдыков, В.П. Малахова, А.В. Малько, А.В. Мелехин, Н.П. Мышляев, Р.С. Мулукаев,
7
К.Е. Сигалов, В.Д Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Стрельников,
Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, К.Е. Турбина, А.А. Фатьянов, А.П. Шергин, А.В. Яковенко и других, исследовались теоретические и административно-правовые аспекты регулирования организационно-управленческой деятельности органов внутренних дел.
Среди работ, в том числе отдельных публикаций, посвященных исследо
ванию проблемы организации деятельности государства, органов внутренних
дел, непосредственно направленной на обеспечение безопасности дорожного
движения, следует отметить научные труды Л.В. Астафьева, А.А. Белова,
А.И. Быкова, И.И. Веремеенко, С.Н. Дмитриева, С.М. Зырянова,
Д.С. Дубровского, В.И. Жулева, Л.Н. Игнатова, Ю.Н. Калюжного,
А.С. Квитчука, А.И. Кузьмина, В.С. Куракова, В.В. Лукьянова, В.В. Лунева,
В.И. Майорова, Д.В. Макарова, Л.С. Матишевского, П.В. Молчанова,
А.М. Низаметдинова, А.Г. Низамова, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова,
Б.В. Россинского, С.А. Сергеева, П.П. Серкова, П.А. Солошенкова,
Ю.В. Степаненко, В.А. Тюрина, А.Ю. Якимова. Однако они не рассматривали
вопросы административно-правового регулирования контрольно-
разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции. Исследовались лишь отдельные фрагменты в этой сфере, в основном в административно-юрисдикционном контексте, в работах Н.П. Балашовой, В.В. Головко, А.А. Затолокина.
Безусловно, вышеперечисленные ученые и исследователи внесли огромный вклад в научное осмысление проблем, связанных с осуществлением административно-правовой деятельности как органов внутренних дел в целом, так и отдельных подразделений ГИБДД МВД России в частности, включая подразделения, в чьи функциональные обязанности входит проведение экзаменов на право управления транспортными средствами и выдача водительского удостоверения.
Вместе с тем, изучение научной литературы показывает, что комплексного исследования проблем административно-правового регулирования кон-
8 трольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, с целью оптимизации и совершенствования этой деятельности, не проводилось.
Настоящее диссертационное исследование призвано в определенной мере восполнить указанные пробелы.
Целью диссертационного исследования является выявление, анализ и дальнейшее разрешение актуальных теоретических и практических проблем в деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции по допуску водителей к управлению транспортными средствами, их административно-правового регулирования и реализации в рамках административного производства контрольно-разрешительной функции и её процедур, форм и методов взаимодействия с автошколами, а также выработка на этой основе предложений и рекомендаций по повышению эффективности деятельности указанных подразделений, в том числе путем совершенствования действующего законодательства в этой области.
в рамках поставленной цели определены следующие исследовательские задачи:
- проанализировать современное состояние теоретической разработки
проблемы;
- исследовать исторические предпосылки зарождения, процесс становле
ния и развития института допуска к управлению транспортными средствами и
его современное состояние;
рассмотреть и дифференцировать контрольно-разрешительную функцию экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, а также проанализировать их реализацию в рамках административного производства;
рассмотреть механизмы правового регулирования административно-правовой деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции;
- проанализировать практический опыт зарубежных стран в сфере допус
ка водителей к участию в дорожном движении;
- выделить основные черты и раскрыть сущность административно-
правовой деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции;
рассмотреть процедуры реализации контрольно-разрешительной функции экзаменационными подразделениями Госавтоинспекции;
определить основные проблемы взаимодействия экзаменационных подразделений Госавтоинспекции с автошколами, обозначить пути их решения и проанализировать организационные формы и методы их взаимодействия;
разработать практические предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правовой деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции.
Методология диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составили общепринятые, апробированные юридическими науками, методы научного познания объективной действительности. Наряду с общенаучными методами анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, аналогии, наблюдения, сравнения и обобщения использовались и такие методы, как анализ и изучение документов, нормативных правовых и правоприменительных актов, статистический и сравнительно-правовой анализ, социологический опрос.
Для повышения уровня достоверности результатов исследования диссертантом также систематически осуществлялось сопоставление полученных данных с выводами, сделанными другими учеными в рамках изучения смежной проблематики.
Объектом диссертационного исследования являются совокупность общественных отношений, урегулированных нормами административного права, складывающихся в процессе осуществления контрольно-разрешительной деятельности должностными лицами экзаменационных подразделений Госавтоинспекции.
Предметом диссертационного исследования выступают административно-правовые основы, формы и методы деятельности экзаменационных под-
10 разделений Госавтоинспекции по реализации контрольно-разрешительной функции.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
научные труды ведущих отечественных ученых, таких как С.С. Алексеев,
А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Головко, Н.А. Гущина,
М.И. Еропкин, А.И. Каплунов, О.М. Киселева, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин,
А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.И. Майоров, А.В. Малько,
В.А. Мельников, Ю.И. Мигачев, Н.П. Мышляев, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов,
Б.В. Россинский, П.П. Серков, М.Б. Смоленский, А.П. Солдатов,
Ю.Н. Старилов, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникина, С.В. Тихомиров,
Ю.А. Тихомиров, В.С. Четвериков, А.П. Шергин и других.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, административное законодательство зарубежных стран, Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления и Распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, а также постановления Конституционного суда Российской Федерации и постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили следующие материалы:
статистические данные о состоянии безопасности дорожного движения и результатах правоприменительной деятельности подразделений МВД России, содержащиеся в многопараметрической информационно-аналитической системе (МИАС);
официальные данные Главного информационно-аналитического центра МВД России;
статистические данные о состоянии безопасности дорожного движения и результатах правоприменительной деятельности подразделений дорожной полиции в зарубежных странах;
результаты опросов общественного мнения, проводимых ГИБДД МВД России и дирекцией федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»;
результаты анонимного опроса, проведенного автором диссертационного исследования в период с 2013 по 2015 гг. среди 132 сотрудников экзаменационных подразделений Госавтоинспекции и 214 работников учебных организаций, занимающихся обучением водителей транспортных средств. При подготовке диссертации также использовались результаты ранее проведенных научных исследований, в том числе и зарубежных авторов;
- официальные статистические данные отдела по разработке проблем
технического надзора, регистрационно-экзаменационной деятельности ФКУ
НИЦ БДД МВД России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное изучение проблем контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, как одного из основных направлений превентивных мер обеспечения безопасности дорожного движения в деятельности ГИБДД МВД России, а также представлена дифференциация контрольно-разрешительной функции экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, определены основные черты и особенности их административно-правовой деятельности.
Новизна работы также может быть отмечена по кругу вопросов, рассматриваемых в диссертации, таких, как правовое регулирование на современном этапе и ретроспективный анализ контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, их взаимодействие с автошколами, а также научное осмысление положительного опыта зарубежных стран в данной сфере.
Детальный анализ вновь принятых нормативных правовых актов позволил выявить ряд недостатков, которые могут способствовать снижению уровня безопасности дорожного движения. Опираясь на результаты своего исследования, а также иных отечественных и зарубежных исследований, автор разрабо-
12 тал ряд научно-обоснованных предложений по внесению изменений в указанные нормативные правовые акты, которые должны способствовать совершенствованию контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции и, как следствие, повышению безопасности дорожного движения.
Новизна исследования находит свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Деятельность экзаменационных подразделений Госавтоинспекции
представляет собой административный процесс, направленный на подготовку и
наделение граждан специальным правом на управление транспортным сред
ством, являющийся при этом:
-
элементом концепции обеспечения безопасности дорожного движения;
-
действенным методом профилактики дорожно-транспортных происшествий;
-
контрольно-разрешительной функцией;
-
формой публично-частного партнерства.
2. Контрольно-разрешительная деятельность экзаменационных подразде
лений Госавтоинспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации
имеет ряд особенностей, выделяющих её среди иных видов контрольно-
разрешительных производств. К числу основных особенностей следует отнести
следующее:
1) претендентами на приобретение специального права (права управления
транспортными средствами) могут являться только физические лица;
-
приобретение претендентами указанного права осуществляется путем строго последовательного поэтапного прохождения испытаний, перечень которых закреплен законодательно;
-
к должностным лицам, реализующим функции экзаменационных подразделений ГИБДД, предъявляются особые квалификационные требования по возрасту, уровню образования, уровню самостоятельного овладения навыками, которые впоследствии будут проверяться у экзаменуемых.
3. Организация и проведение проверки теоретических знаний и практиче
ских навыков, необходимых гражданам для управления транспортными сред
ствами, как основное направление контрольно-разрешительной деятельности
экзаменационных подразделений Госавтоинспекции Министерства внутренних
дел Российской Федерации, в настоящее время осуществляется в целях:
-
предоставления права на управление транспортными средствами лицам, ранее не имевшим данного права;
-
предоставления права на управление транспортными средствами, лицам, ранее имевшим право на управление транспортными средствами за пределами Российской Федерации;
-
подтверждения права управления транспортными средствами лицами, подвергнутыми административному или уголовному наказанию в виде лишения права на управление транспортными средствами.
4. Принятая в настоящее время во многих странах многоуровневая систе
ма приобретения специального права на управление транспортными средства
ми является более эффективной, с точки зрения превентивных мер обеспечения
безопасности дорожного движения, чем классическая система, используемая в
Российской Федерации. Переход от классической к многоуровневой системе
должен строится посредством введения временного разрешения на управление
транспортными средствами.
5. Возврат водительского удостоверения после утраты оснований пре
кращения действия права на управление транспортным средством в связи вы
явлением медицинских противопоказаний и медицинских ограничений к
управлению транспортными средствами в настоящее время осуществляется без
проведения проверки вне зависимости от длительности периода прекращения
права, что создает опасность допуска к управлению транспортными средствами
лиц, которые в результате длительного бездействия утратили необходимые
теоретические знания и практические навыки.
6. Предлагается пункт 23 «Правил проведения экзаменов на право управ
ления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений»,
14 утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации №1097 от 24.10.2014 года дополнить пунктом «е», следующего содержания:
е) наличие сведений о том, что лицо является подвергнутым административному наказанию, не связанному с лишением права управления транспортным средством, за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 12.7, 12.8, 12.24, 12.26, частями второй, третьей статьи 12.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях либо имеет судимость за совершение преступления, предусмотренного частями второй, четвертой, шестой статьи 264 либо статьей 264.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.
7. Предлагается пункт 4 «Правил возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации №1191 от 14.11.2014 изложить в следующей редакции:
«Проверка проводится по истечении не менее половины срока лишения права на управление транспортными средствами, назначенного лицу, лишенному права на управление, но не ранее, чем за шесть месяцев до истечения указанного срока. Лицо, не прошедшее проверку, может пройти проверку повторно не ранее чем через 7 дней со дня проведения предыдущей проверки».
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в уточнении и дальнейшем развитии существующих научных взглядов, формировании и доктринальном обосновании новых теоретических положений об административно-правовом регулировании контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений, как неотъемлемого звена в системе государственной политики по формированию безопасности в области обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации. Определенным вкладом в теорию административного права представляется возможным признать рассмотрение ряда сложных и дискуссионных вопросов, связанных с дифференциацией контрольно-разрешительной функции экзаменационных
15 подразделений и их административно-правового применения с учетом новелл административного законодательства.
Сравнительный анализ отечественного опыта и опыта зарубежных стран по выдачи права на управления транспортными средствами позволит выработать модель оптимального использования зарубежного опыта в современных условиях применительно к российскому законодательству в данной сфере, что немаловажно не только для науки административного права, но и юридической науки в целом.
Кроме того, полученные результаты диссертационного исследования могут послужить предпосылками для дальнейших научных исследований по вопросам организации деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что изложенные в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы в процессе совершенствования деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, в законотворческой деятельности по совершенствованию административно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и совершенствованию законодательства, регулирующего государственно-властную деятельность экзаменационных подразделений Госавтоинспекции. Изложенные в исследовании положения, научно-практические выводы и предложения могут быть также использованы в процессе подготовки учебно-методических и практических пособий для сотрудников экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, разработки отдельных блоков специального курса для обучения и повышения квалификации указанных сотрудников в образовательных организациях.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются выбором и применением научной методологии исследования; комплексным характером исследования; изучением эмпирического материала; практикой деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции в 28 субъектах Российской Федерации, а также образовательных организаций по
16 подготовке водителей транспортных средств в Орловской, Брянской, Тульской, Липецкой, Курской областях и городе Москве.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов также подтверждается изучением работ по административному праву, административному процессу, иным отраслевым юридическим наукам; использованием положений и принципов российского, а также зарубежного законодательства; статистических данных ГИАЦ МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Апробация осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры организации деятельности ГИБДД Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова.
Ряд выводов и предложений прошли практическую апробацию в ходе выступлений на научно-практических конференциях, в том числе международных, нашли применение в учебном процессе ФГКОУ ВПО «Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.В. Лукьянова» и ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет МВД России», а также в практической деятельности Управления ГИБДД УМВД России по Орловской области и Управления ГИБДД УМВД России по Тульской области.
Структура работы обусловлена ее целью и задачами, а также логикой поставленной проблемы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и трех приложений
Правовое регулирование организации деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции по допуску водителей к управлению транспортными средствами
Справедливости ради следует отметить, что правоотношения, возникающие в процессе осуществления подразделениями указанных функций, являются разрешительными и возникают по инициативе (на основании заявления) граждан или организаций, им не подчиненным. К властным субъектам данных правоотношений относятся экзаменационные подразделения Госавтоинспекции, к невластным – граждане, желающие получить право на управление транспортными средствами, либо образовательные организации, имеющие намерения осуществлять подготовку и переподготовку водителей транспортных средств. Объектом правоотношения является право на управление транспортными средствами и право на получение заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям.
В целях наиболее полного исследования разрешительной функции экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, необходимо остановиться на основных признаках, её дифференцирующую. Так, по нашему мнению, разделить указанную функцию можно по следующим признакам: 1) территории действия юридической силы разрешения; 2) цели реализации разрешительной функции. По территории действия юридической силы разрешения функцию можно разделить: - по выдаче национального водительского удостоверения; - по выдаче международного водительского удостоверения. По цели реализации разрешительной функции можно разделить её на: - предоставление права на управление транспортным средством: а) лицам, ранее не имевшим данного права, т. е. лицам, впервые получившим водительское удостоверение, а также «открывшим» новую категорию или подкатегорию на управление транспортным средством; б) лицам, ранее имевшим право на управление транспортными средствами за пределами Российской Федерации (иными словами, обмен иностранных водительских удостоверений в соответствии с разделом четыре Правил допуска к управлению транспортными средствами); - подтверждение права на управление транспортным средством. Так, водители, у которых изъяли водительское удостоверение, но которых лишили права управления транспортным средством за нарушения ч. 1, 4 ст. 12.8, ч. 1 ст. 12.26, ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ, смогут и дальше пользоваться своим правом при условии, что они успешно сдадут теоретический экзамен и представят медицинское заключение об отсутствии медицинских противопоказаний к вождению. При этом заключение должно быть выдано уже после истечения срока лишения1.
Таким образом, реализация экзаменационными подразделениями Госавтоинспекции контрольной и разрешительной функции позволяет с полной уверенностью утверждать, что их деятельность является контрольно разрешительной. При этом контрольно-разрешительная функция являются внешним выражением этой деятельности, структурным элементом государственного управления в установленной сфере ведения. Однако до настоящего времени в науке административного права не сформировалось единой точки зрения на содержание контрольно-разрешительной функции. Одной из причин сложившейся ситуации можно назвать отсутствие в действующем законодательстве четкого определения правового содержания указанного понятия.
С учетом изложенного считаем необходимым законодательно закрепить содержание контрольно-разрешительной функции с целью унификации употребления данного понятия, развития терминологического аппарата в юридической науке, а также для исключения расширения полномочий властных структур из-за различия в подходах к трактованию их функций.
Таким образом, контрольно-разрешительная функция экзаменационных подразделений Госавтоинспекции представляют собой государственно-властную деятельность указанных органов и их должностных лиц по получению информации о состоянии контролируемых субъектов с целью обеспечения и координации их нормальной деятельности, а также установления необходимых условий и требований для предоставления им специальных прав или разрешений на занятие определённым видом деятельности.
На наш взгляд, рассмотрение контрольно-разрешительной функции экзаменационных подразделений с точки зрения её содержания не в полной мере раскрывает сущность их деятельности. Поэтому считаем целесообразным в рамках данного вопроса проанализировать деятельность экзаменационных подразделений Госавтоинспекции по реализации контрольно-разрешительной функции в плоскости осуществления экзаменационного производства на примере допуска к управлению транспортными средствами, а также выработки в данной сфере предложений по совершенствованию законодательства.
Впервые в административно-правовой науке в рамках административного производства в структуре административно-распорядительного процесса государственно-экзаменационное производство было выделено как самостоятельное П.И. Кононовым1. Так, под экзаменационным производством в административном праве П.И. Кононов предлагает понимать урегулированную административно процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению индивидуальных дел, связанных с предоставлением физическим лицам определенных субъективных прав или правового статуса посредством принятия у них специальных экзаменов или проведения иных испытаний этих лиц2.
В то же время большинство ученых-административистов не обособливают данное производство как самостоятельное и рассматривают его в рамках лицензионно-разрешительного1.
Лицензионно-разрешительное производство в науке административного права трактуется как урегулированная административно-процессуальными нормами властная деятельность компетентных органов по разрешению индивидуальных дел, связанных с предоставлением физическим и юридическим лицам права на осуществление отдельных указанных в законе видов деятельности или на совершение отдельных юридически значимых действий посредствам выдачи этим лицам специальных разрешений (лицензий)2.
По нашему мнению, более аргументированной является точка зрения П.И. Кононова.
Справедливости ради следует отметить, что экзаменационное, как и лицензионно-разрешительное производство, являясь самостоятельной формой процессуальной деятельности, обладает следующими схожими чертами:
1. Возникающие правоотношения в процессе производства носят государственно-властный характер, всегда урегулированы нормами административного права и находятся в рамках правового поля. При этом неизменно одним субъектом данных производств является уполномоченный орган государственной власти, т.е. субъекты изначально не равноправны.
2. Результатом разрешения данных дел является либо предоставление претендентам специального субъективного права или правового статуса, либо отказ в таковых. Таким образом, данные производства относятся к числу правонаделительных, всегда сопровождающихся изданием правоформирующего акта управления, на основании которого предоставляется указанное право или статус.
3. Возбуждение дела происходит по инициативе невластного субъекта, т. е. претендента, кандидата, соискателя и т. д. посредством подачи заявления (обращения) о приобретении специального правового статуса или права в уполномоченный орган государственной власти.
4. Целью указанных производств является ограничение к допуску круга лиц для осуществления деятельности, требующей от претендентов особых навыков, знаний и умений или несущей потенциальную опасность личности, обществу и государству.
Несмотря на значительное сходство с лицензионно-разрешительным производством, имеется ряд существенных отличительных особенностей, дающих достаточные основания для выделения экзаменационного производства в качестве самостоятельного вида административного производства.
Международный опыт допуска водителей к участию в дорожном движении
Обращаясь к Федеральному закону «О безопасности дорожного движения», необходимо отметить, что в соответствии со ст. 23, 25, 26, и 29 создана правовая основа реализации гражданами возможности приобретения специального права на управление транспортного средства соответствующей категории.
Так, в ст. 23 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» закреплены основы медицинского обеспечения безопасности дорожного движения, заключающиеся в том числе и в обязательном медицинском освидетельствовании и переосвидетельствовании кандидатов в водители, целью которого является определение медицинских противопоказаний или ограничений к водительской деятельности.
В свою очередь ст. 26 данного закона определены основные требования к кандидатам в водители, такие как достижение минимального возраста, наличие медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к управлению транспортными средствами, прохождение соответствующего профессионального обучения в установленном порядке. Документ регламентирует и основные положения, касающиеся допуска к управлению транспортным средством, а именно устанавливает категории транспортных средств, действующий порядок проведения экзаменов и выдачи водительских удостоверений, как национальных, так и международных. Указанные положения в дальнейшем получили более детальную регламентацию в правилах допуска к управлению транспортными средствами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 года № 1097. Данный документ конкретизирует порядок и правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами, выдачи и замены национальных и международных водительских удостоверений, а также закрепляет основные требования к экзаменаторам.
Поскольку экзаменационные подразделения Госавтоинспекции являются одним из подразделений Министерства внутренних дел России, в своей работе они также руководствуются всеми нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность органов внутренних дел. Так, одним из основных документов, регламентирующих правовые отношения, возникающие по поводу обеспечения законных интересов личности, общества и государства в целом, является Федеральный закон «О полиции».
Указанный документ возлагает на сотрудников экзаменационных подразделений ГИБДД общеполицейские обязанности по охране общественного порядка, профилактике, пресечению и противодействию правонарушениям, преступлениям и иным противоправным деяниям в рамках своих полномочий1.
Необходимо также отметить, что рассматриваемый закон определяет и непосредственные обязанности экзаменационных подразделений по приёму экзаменов на право управления автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами и выдаче водительских удостоверений2.
Помимо обязанностей Федеральный закон «О полиции» закрепляет права и гарантии социальной защиты сотрудников экзаменационных подразделений Госавтоинспекции.
К основному массиву нормативно-правовых актов федеральной группы, регламентирующих общественные отношения, возникающие по поводу приобретения специального права на управление транспортными средствами, помимо указанных выше относится Указ Президента РФ № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»3, который подробно был рассмотрен в первом параграфе.
В целях реализации государственной политики по сокращению количества дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2013 г. № 864 . была утверждена федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013 – 2020 годах»1. Для достижения целей, поставленных программой, необходимо решить ряд приоритетных задач, одной из которых является повышение требований к уровню подготовки кандидатов на получение права на управление транспортными средствами и требований к образовательным учреждениям, осуществляющим такую подготовку. Федеральной целевой программой предусматривается реализация следующих мероприятий, направленных на совершенствование и развитие систем подготовки водителей транспортных средств: - разработка организационно-методических рекомендаций, обеспечивающих внедрение и дальнейший мониторинг программ подготовки и переподготовки водителей транспортных средств; - разработка методических рекомендаций для создания федеральных центров по подготовке и повышению квалификации специалистов, занимающихся обучением водителей транспортных средств; - разработка методических рекомендаций для создания федеральных центров по подготовке и повышению квалификации специалистов по приему экзаменов на право управления транспортными средствами; - разработка методических рекомендаций по подготовке и переподготовке водителей из числа лиц с ограниченными физическими возможностями; - создание трёх федеральных центров по подготовке и повышению квалификации специалистов, занимающихся обучением водителей транспортных средств, специалистов по приему экзаменов на право управления транспортными средствами, водителей транспортных средств, включая водителей транспортных средств из числа людей с ограниченными физическими возможностями, по подготовке и повышению квалификации специалистов по обучению управлению транспортными средствами лиц с ограниченными физическими возможностями на базе образовательных организаций высшего образования.
К ведомственной группе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, относятся приказы, целевые программы, концепции, инструкции и методические рекомендации, разработанные и утвержденные приказами МВД России.
Так, Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденный Приказом МВД РФ от 20 октября 2015 года № 995, является основным ведомственным документом, осуществляющим правовое регулирование деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции
Взаимодействие экзаменационных подразделений Госавтоинспекции с автошколами
Необходимо также отметить, что в случае подачи заявления через портал государственных услуг Российской Федерации сотрудники экзаменационного подразделения впоследствии обязаны истребовать оригиналы представленных в электронном виде документов, кроме заявления и квитанции об оплате госпошлины, так как сведения об оплате госпошлины должностное лицо рассматриваемого подразделения получает в рамках межведомственного электронного взаимодействия1.
Сотрудник экзаменационного подразделения на этапе приема заявления и документов, осуществляя данную процедуру, проводит следующие контрольные действия: - устанавливает личность заявителя; - осуществляет проверку соответствия сведений, указанных в заявлении, представленным документам; - осуществляет проверку полноты и правильности оформления документов; - представленные документы проверяются на наличие-отсутствие признаков подделки, а также на соответствие требованиям нормативных правовых актов.
По итогам данных действий должностное лицо принимает одно из следующих решений: о проведении дальнейших административно-правовых процедур либо об отказе в приеме документов с предложением устранить выявленные недостатки и повторно подать заявление.
Принятие сотрудником экзаменационного подразделения первого решения свидетельствует о переходе ко второму этапу или стадии, при которой реализация контрольно-разрешительной функции происходит в закрытом от посторонних лиц помещении с использованием комплекса аппаратно-технических средств.
Здесь сведения о лице, подавшем заявление, проверяются по информационным базам, содержащим сведения о лицах, лишенных права на управление транспортными средствами, а представленные водительские удостоверения проверяются по учетам выданных водительских удостоверений, распределенной, утраченной, похищенной, выбракованной спецпродукции Госавтоинспекции.
Процедура окончательного принятия решения по заявлению начинается только после совершения всех проверочных действий, по результатам которых должностное лицо экзаменационного подразделения ГИБДД, руководствуясь в реализации контрольно-разрешительной функции нормами действующего законодательства Российской Федерации, либо отказывает в испрашиваемом праве, либо выносит решение: 1. о назначении места, даты и времени проведения экзамена на право управления транспортным средством истребованной категории; 2. о выдаче международного водительского удостоверения на основании национального; 3. о выдаче водительского удостоверения взамен ранее выдаваемого; 4. о замене действующего национального иностранного водительского удостоверения на российское, без сдачи экзаменов и прохождения медицинского освидетельствования согласно п. 40 Правил допуска к управлению транспортными средствами.
Обращаясь к вышесказанному, следует констатировать, что все решения, принимаемые сотрудниками экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, после проверки документов минуют переход к этапу проведения испытаний на право управления транспортными средствами, кроме решения о допуске к сдаче экзаменов. В настоящее время предусмотрены три последовательно следующих друг за другом экзамена: теоретический экзамен, экзамен по первоначальным навыкам управления транспортным средством, экзамен по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения.
Теоретический экзамен проводится в целях проверки знаний, необходимых для безопасного управления транспортным средством, для вынесения решения о возможности выдачи водительского удостоверения для категорий транспортных средств «Tm» и «Tb» либо определения возможности допуска кандидатов в водители к сдаче экзамена по первоначальным навыкам управления транспортным средством по другим категориям. При этом кандидат в водители, успешно прошедший теоретические испытания, допускается к прохождению практических испытаний – экзамена по первоначальным навыкам управления транспортным средством и экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения в течение последующих шести месяцев. Установление максимального срока действия результатов теоретического экзамена, на наш взгляд, является эффективным профилактическим моментом, позволяющим исключить допуск к управлению транспортными средствами лиц, которые утратили актуальные знания правил дорожного движения в силу регулярно происходящих изменений последних.
При организации и проведении теоретического экзамена сотрудники экзаменационных подразделений в рамках реализации контрольно разрешительной функции осуществляют проверку следующих знаний кандидатов в водители: - правил дорожного движения Российской Федерации; - основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения; - законодательства Российской Федерации в части, касающейся обеспечения безопасности дорожного движения, а также уголовной, административной и гражданской ответственности водителей транспортных средств; - основ безопасного управления транспортным средством; - порядка оказания первой помощи лицам, пострадавшим при дорожно транспортном происшествии.
Совершенствование контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции
Однако, как показывает практика, применение третьего уровня отбора специалиста реализуется крайне редко и связанно это, прежде всего, с позицией руководства, которая сводится к тому, что проще обучить, чем найти подходящего сотрудника. По нашему мнению, такой подход является не конструктивным. При этом профессиональное обучение проводить необходимо в любом случае, так же, как и повышение квалификации. Неоспоримость этого утверждения обоснована тем, что, как бы идеально человек не подходил на должность сотрудника экзаменационного подразделения Госавтоинспекции, в течение первых месяцев работы он не сможет на достаточно высоком профессиональном уровне выполнять свои обязанности, так же, как и не сможет действующий сотрудник развиваться профессионально без периодического повышения квалификации.
В данном случае следует особенно обратить внимание на актуальность в настоящее время вопросов обучения и повышения квалификации сотрудников для совершенствования контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции, так как существует ряд проблем, решение которых невозможно без грамотного педагогического подхода.
Так, среди основных проблем профессионального комплектования кадров рассматриваемого подразделения, можно выделить следующие: 1. В настоящее время ни одна организация высшего профессионального образования системы МВД России не готовит сотрудников экзаменационных подразделений ГИБДД1. Лишь в некоторых ВУЗах подготовка осуществляется в целом по линии ГИБДД, где основное внимание, согласно ФГОСам, уделено изучению административно-правового регулирования деятельности Госавтоинспекции в целом и основным направлениям их деятельности в частности. Так, согласно рабочему учебному плану Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова по специальности 030505 – правоохранительная деятельность, специализации – административная деятельность органов внутренних дел (профиль подготовки – деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения) по дисциплине «Технический надзор и регистрационно-экзаменационная деятельность подразделений ГИБДД» для изучения курсантами 5 курса очной формы обучения выделяется 100 академических часов, из которых 4 часа выделено на изучение системы подготовки водителей транспортных средств в Российской Федерации и 16 - на изучение организации приема экзаменов и выдачи водительских удостоверений на право управления транспортными средствами.
Таким образом, не сложно сделать вывод, что профиль подготовки специалистов для подразделений ГИБДД широк и времени на изучение контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции выделено крайне мало. Поэтому говорить о выпуске высокопрофессионально-подготовленных сотрудников для работы в изучаемых подразделениях не приходиться.
Решение данной проблемы нами видится в создании хотя бы трех учебных центров на базе любого ВУЗа системы МВД России по подготовке специалистов для работы в экзаменационных подразделениях Госавтоинспекции.
Во-первых, данное решение позволит в рамках федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013 - 2020 годах»1 осуществить мероприятия по созданию федеральных центров по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации специалистов, занимающихся обучением водителей транспортных средств, специалистов по приему экзаменов на право управления транспортными средствами. Во-вторых, количество сотрудников, в чьи должностные обязанности входит прием экзаменов и выдача водительских удостоверений на право управления транспортными средствами, с учетом отрыва от непосредственного выполнения своих обязанностей, позволяет справиться с нагрузкой по их подготовке и переподготовке на базе трех учебных центров.
2. В соответствии с проведенным анализом официальных статистических данных, предоставленных отделом по разработке проблем технического надзора, регистрационно-экзаменационной деятельности (далее пятый отдел) ФКУ НИЦ БДД МВД России по состоянию на 2013-2014 годы, учебными организациями МВД России применяются программы переподготовки руководителей, старших госинспекторов и госинспекторов регистрационно-экзаменационных подразделений, в которых не учитывается специфика экзаменационной деятельности. В них часто не упоминаются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок подготовки и допуска водителей транспортных средств к участию в дорожном движении, порядок приема экзаменов на получение права на управление транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений.
Вместе с тем программы содержат целый ряд позиций, которые относятся скорее к общепрофессиональной подготовке сотрудников полиции. Основное время уделяется изучению Конституции Российской Федерации, ФЗ «О полиции», уголовного и уголовно-процессуального кодекса, а также кодекса об административных правонарушениях. При этом следует обратить внимание, что профессиональная подготовка в свою очередь, осуществляется вместе с остальными должностными лицами ГИБДД и в рамках специальных дисциплин упор сделан не на профиль экзаменационной деятельности, а на изучение мер, методик и способов административного пресечения нарушений правил дорожного движения.