Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовая основа государственной службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации 17
1.1. Понятие и сущностная характеристика государственной службы в органах внутренних дел 17
1.2. Тенденции современной доктрины административно правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел 37
1.3. Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел 59
Глава 2. Административно-правовое обеспечение кадрового ресурса в службе органов внутренних дел 83
2.1. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего 83
2.2. Административно-правовые процедуры прохождения службы в органах внутренних дел 111
2.3. Совершенствование законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел 144
Заключение 170
Список литературы 177
Приложения 198
- Понятие и сущностная характеристика государственной службы в органах внутренних дел
- Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел
- Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего
- Совершенствование законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется теоретической и практической значимостью поиска действенных средств устранения противоречий между социальной ролью сотрудников органов внутренних дел и реальным административно-правовым регулированием их службы.
Особенности современного этапа социально-экономического и политического развития нашей страны диктуют необходимость глубокого теоретического исследования проблем правового регулирования государственной службы сотрудников органов внутренних дел. В решениях Конституционного Суда Российской Федерации неоднократно указывалось на то, что служба в правоохранительных органах является особым видом государственной службы, направленной на реализацию публичных интересов. Вышеизложенное предопределяет наличие у сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел, специального правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности. В связи с этим детальное исследование понятия и признаков данного вида государственной службы, а также тенденций ее совершенствования приобретает большой научный и практический интерес.
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловливают также следующие современные проблемы:
стабильно высокий уровень социальной напряженности, правового нигилизма и пассивность, пренебрежение нормами нравственности и морали;
крайне интенсивное устаревание административного законодательства;
необходимость проведения планомерной и эффективной работы по развитию и совершенствованию законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел.
Тенденции формирования и развития кадрового ресурса в службе органов внутренних дел свидетельствуют о сохранении множества проблем, которые можно определить с учетом безусловной активизации реформирования всего института государственной службы. Курс на модернизацию условий службы сотрудников органов внутренних дел предполагает законодательное определение их правового статуса, права устанавливать для этой категории граждан особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, и соответствующие обязанности, обусловленные задачами, стоящими перед Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Очевидна настоятельная потребность внесения научно обоснованных изменений в законодательство, регулирующее вопросы государственной службы сотрудников органов внутренних дел, реализации более совершенных форм законодательного закрепления их административно-правового статуса, в том числе совершенствования системы гарантий, запретов и ограничений, а также специфики административно-правовых процедур прохождении службы.
Степень разработанности темы исследования. После исключения из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» института правоохранительной службы1 в правовой литературе, затрагивающей вопросы административно-правового регулирования государственной службы сотрудников органов внутренних дел, практически отсутствуют комплексные исследования, имеющие своим специальным предметом особенности государственной службы сотрудников органов внутренних дел как самостоятельного вида государственной службы. Существующие работы либо носят характер историко-правовых исследований государственно-служебных отношений в органах внутренних дел, либо посвящены рассмотрению отдельных стадий прохождения службы в органах внутренних дел или кадровой работе с претендентами на службу в полиции.
Административно-правовые аспекты государственной службы в части организации, правового регулирования и функционирования государственной службы нашли отражение в научных трудах таких видных отечественных юристов, как Ю.Е. Аврутин, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Гришковец, А.В. Губанов, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, Т.М. Занина, И.Н. Зубов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, Н.П. Маюров, В.М. Монохин, А.Ф. Ноздрачев, М.В. Пресняков, Д.М. Овсянко, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, А.И. Стахов, Ю.А. Тихомиров и др.
Значительный интерес представляют докторские диссертации М.М. Дикажева, JI.М. Колодкина, П.П. Сергуна, Ю.В. Степаненко, Г.А. Туманова и С.Е. Чаннова, в которых непосредственно анализируются государственно-служебные отношения в органах внутренних дел.
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»: федер. закон от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ. – Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
Проблемы службы в органах внутренних дел рассматриваются в работах Е.Р. Абызовой, A.M. Артемьева, А.В. Афанасьевой, В.Н. Бакуна, А.М. Боброва, С.П. Булавина, В.Н. Бутылина, И.В. Буянова, В.С. Бялта, В.Б. Гайдова, М.Б. Добробабы, Ю.А. Зенцовой, А.А. Кобозева, Б.Н. Комахина, Б.П. Кондрашова, Г.Л. Константинова, А.В. Куракина, С.П. Матвеева, А.Н. Позднышева, М.Е. Труфанова, А.В. Урумова, В.В. Черникова и др. Однако сложность и объем проблем, с которыми сталкивается юридическая практика, а также внесенные в последнее время значительные изменения в законодательство о государственной службе в органах внутренних дел обусловливают необходимость проведения дальнейших научных исследований в данной сфере.
Объект диссертационного исследования образуют общественные отношения, формирующиеся на основе норм административного права в процессе регулирования государственной службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Предметом исследования являются служба сотрудников органов внутренних дел как самостоятельный вид государственной службы, федеральное законодательство, регламентирующее все этапы прохождения службы и административно-правовой статус сотрудников органов внутренних дел, практика реализации положений федеральных законов «О полиции»2 и «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом осмыслении, разработке и обосновании концептуальных подходов к определению службы в органах внутренних дел как самостоятельного вида государственной службы, а также в выдвижении предложений, направленных на оптимизацию и совершенствование административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел в процессе реализации права на государственную службу.
Для достижения поставленной цели определены следующие исследовательские задачи:
раскрыть сущность и сформулировать понятие государственной службы в органах внутренних дел;
2 О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ. – Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс».
3 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер закон от 30 нояб. 2011 г.
№ 342-ФЗ. – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
определить основные тенденции современной доктрины административно-правового регулирования государственной службы сотрудников органов внутренних дел;
на базе теоретических обобщений провести анализ нормативного правового обеспечения государственной службы сотрудников органов внутренних дел;
исследовать содержание и структуру административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего;
обосновать комплекс административно-правовых процедур прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел;
разработать предложения, направленные на совершенствование материальных и процессуальных норм, регламентирующих государственную службу сотрудников органов внутренних дел.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили современные общенаучные и специальные методы познания, применимые к исследованию правовых отношений в сфере государственной службы органов внутренних дел. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигнуты за счет применения системно-структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов, а также методов описания понятий и терминов, анализа, толкования и классификации.
Сравнительно-правовой метод исследования позволил при изучении отдельных элементов административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел и особенностей прохождения службы сопоставить состояние аналогичных отношений в сфере гражданской и военной государственной службы.
Нормативную базу исследования составили международные нормативные правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующее федеральное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы сотрудников органов внутренних дел.
Сформулированные в рамках настоящего исследования выводы и предложения основаны на результатах анализа соответствующих директивных документов МВД России, а также обобщения служебной практики подразделений органов внутренних дел.
Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными положениями отечественной административно-правовой науки, а также непосредственно связанными с объектом исследования трудами в области теории государства и права, конституционного права, уголовного права, трудового права и социологии. Основу настоящего исследования также составили напрямую затрагивающие анализируемую в рамках диссертации тему работы таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братановский, В.С. Бялт, А.А. Гришковец, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, А.И. Каплунов, Б.Н. Комахин, Н.М. Конин, М.В. Костенников, А.В. Куракин, Н.П. Маюров, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, Ю.В. Степаненко, Ю.А. Тихомиров, М.Е. Труфанов, С.Е. Чаннов, В.В. Черников, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации архивные материалы; статистические данные, характеризующие кадровую работу МВД России; судебная практика (в части применения отдельных правовых норм, регламентирующих службу сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации); результаты анкетирования 495 сотрудников (107 из которых включены в кадровый резерв МВД России) по вопросам государственной службы сотрудников органов внутренних дел. При проведении исследования также использовался личный опыт службы автора на офицерских должностях в кадровых подразделениях Главного управления МВД России по Краснодарскому краю.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, авторским видением в значительной степени традиционных для административно-правовой науки вопросов государственной службы сотрудников органов внутренних дел. Интегрируя выработанные в последнее время подходы к исследованию этих вопросов, диссертант на основе конструктивно-критического анализа теоретических источников и действующего законодательства в сфере государственной службы сотрудников органов внутренних дел представляет комплексное исследование, в котором:
содержится авторская аргументация характерных признаков и определения государственной службы органов внутренних дел, сформулированных с учетом реализации основных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации;
раскрывается тенденциозная связь публичных и частноправовых начал в регулировании служебных отношений сотрудников органов внутренних дел, что в перспективе развития законодательства должно обрести диалектическое единство правовых основ;
предлагается авторская дефиниция понятия «сотрудник органов внутренних дел», основанная на потенциальной возможности сотрудника быть таковым без замещения должности, вследствие зачисления в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения;
обосновывается оригинальная структура правового статуса сотрудника органов внутренних дел, в которой, в зависимости от объема и характера субъективных прав и обязанностей сотрудника, выделяются универсальные начала правовой свободы, специальный должностной модуль и персональный модуль административно-правовых возможностей;
предлагается авторская трактовка административно-правовой процедуры, свойственной процессу прохождения службы в органах внутренних дел, обусловленная совокупностью административно-правовых норм, регламентирующих возникновение, изменение или прекращение правовой возможности граждан Российской Федерации прохождения службы в органах внутренних дел;
обосновывается перечень признаков и типичных элементов структуры правового статуса сотрудника органов внутренних дел, позволяющих выделить в законодательстве, посвященном государственной службе сотрудников внутренних дел, возможный перечень административно-правовых процедур, характерных для процесса прохождения службы;
предлагаются новые подходы к обоснованию приоритета Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» над Федеральным законом «О полиции» в вопросах прохождения службы.
Научную новизну диссертационного исследования подтверждают
основные положения, выносимые на защиту:
1. Доказывается необходимость исключения из представленного в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определения службы в органах внутренних дел тавтологической связки терминов «служба – это слу-
жебная деятельность» и формулирования определения анализируемого понятия в проекции к основным задачам и полномочиям Министерства внутренних дел Российской Федерации. В связи с этим под государственной службой в органах внутренних дел предлагается понимать особый вид государственной службы граждан Российской Федерации, обладающих специальным званием и осуществляющих профессиональную деятельность по выполнению основных задач и задач, связанных с обеспечением исполнения полномочий Министерства внутренних дел Российской Федерации.
2. Обосновывается, что определение понятия «сотрудник органов
внутренних дел», представленное в ст. 10 Федерального закона «О
службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
обладает следующими существенными недостатками:
Закон не всегда связывает статус сотрудника органов внутренних дел с замещением должности. В ст. 36 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержится 10 пунктов, определяющих возможность зачисления сотрудника в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения.
Сотрудник органов внутренних дел, зачисленный в распоряжение, до назначения на другую должность либо увольнения со службы в органах внутренних дел может использовать общие полномочия, предусмотренные ст. 11 и 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с представленными аргументами сотрудником органов внутренних дел следует считать гражданина Российской Федерации, которому в установленном законом порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава и предоставлены профессиональные права и обязанности по выполнению основных задач и задач, связанных с обеспечением исполнения полномочий Министерства внутренних дел Российской Федерации.
3. Предлагается разработанная и обоснованная концепция сложной
многоуровневой модели статуса сотрудника органов внутренних дел
с модульным административно-правовым содержанием, которая, в
зависимости от объема и характера субъективных прав и обязанно
стей сотрудника, включает 3 основных уровня:
-
универсальные начала правовой свободы сотрудника органов внутренних дел (общий статус);
-
специальный должностной модуль сотрудника органов внутренних дел (специальный статус);
-
персональный модуль административно-правовых возможностей отдельного сотрудника органов внутренних дел (индивидуальный статус).
-
Обосновывается вывод, согласно которому любая административно-правовая процедура, свойственная для процесса прохождения службы в органах внутренних дел, представляет собой процессуально аргументированную совокупность административно-правовых норм, регламентирующих последовательность действий компетентных структурных подразделений и их должностных лиц по реализации определяемых законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или приказом МВД России унифицированных функций, направленных на принятие резолютивных и (или) промежуточных решений по вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правовой возможности граждан Российской Федерации прохождения службы в органах внутренних дел.
-
Формулируются и теоретически обосновываются признаки и типичные элементы структуры правового статуса сотрудника органов внутренних дел, которые позволяют в процессе прохождения службы обосновать следующие административно-правовые процедуры:
поступление на службу в органы внутренних дел (в качестве производной содержит процедуру проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел);
присвоение специального звания;
аттестация сотрудников органов внутренних дел;
формирование кадрового резерва МВД России;
прекращение службы в органах внутренних дел.
6. Аргументируется вывод о необходимости изложить ч. 2 ст. 4
Федерального закона «О службе органов внутренних дел Российской
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» в следующей редакции:
«2. Принципами службы в органах внутренних дел являются:
-
законность;
-
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
-
профессионализм и компетентность».
-
С целью исключения дублирования правовых норм, содержащихся в Федеральном законе «О полиции» и Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым закреплена наиболее полная и взвешенная система правовых норм, регулирующих служебно-правовые отношения сотрудников органов внутренних дел (в том числе сотрудников полиции), аргументируется необходимость исключения из содержания Федерального закона «О полиции» норм, закрепляющих специальные звания сотрудников полиции (ст. 26), взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 30.1), право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ст. 31), материальную ответственность сотрудника полиции за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа (ч. 4 ст. 33).
-
Доказывается, что результаты критериально-обоснованного анализа нормативной правовой базы государственной службы сотрудников органов внутренних дел свидетельствуют о расширении и универсализации подзаконного административно-правового регулирования. Такое состояние предполагает взвешенный и научно обоснованный комплекс материальных и регламентных (процессуальных) источников, обеспечивающих формирование качественных административно-правовых процедур прохождения службы в органах внутренних дел.
Теоретическая значимость исследования определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих социально-правовую природу государственной службы сотрудников органов внутренних дел и акцентирующих внимание на необходимости современной трактовки необходимых для этого административно-правовых средств.
Сформулированные в диссертации положения и выводы, раскрывающие объективную связь публичных и частноправовых начал в регулировании государственной службы в органах внутренних дел, авторское толкование понятия государственной службы сотрудников органов внутренних дел, предложенные и обоснованные дефиниции таких понятий, как «сотрудник органов внутренних дел», «структура
статуса сотрудника органов внутренних дел», «административно-правовая процедура, свойственная процессу прохождения службы в органах внутренних дел», дополняют и развивают соответствующие положения административно-правовой науки, уточняют ее понятийный аппарат.
Теоретически значимы предложенные в диссертации подходы к многоуровневой модели статуса сотрудника органов внутренних дел с модульным административно-правовым содержанием, а также признакам и типичным элементам, позволяющим в процессе прохождения службы обосновать оптимальный набор административно-правовых процедур.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем содержатся конкретные, научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательной и научно-методической базы государственной службы сотрудников органов внутренних дел.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов, направленных на совершенствование кадрового обеспечения органов внутренних дел. Содержащиеся в работе предложения и выводы могут быть использованы на практике территориальными подразделениями органов внутренних дел в процессе организации государственной службы, в образовательных организациях для разработки и преподавания учебных курсов по таким дисциплинам, как «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Управление в органах внутренних дел», «Государственная служба в органах внутренних дел».
Степень достоверности результатов исследования определяется использованием широкого круга источников, монографий, научных статей, материалов научных конференций, результатов диссертационных исследований, приближенных к теме настоящего исследования. Научные выводы и положения основываются на анализе теоретической части исследования, результатах обобщений и анализа эмпирической базы. Степень достоверности результатов проведенного исследования обеспечена также результатами апробирования разработанных выводов на практике и в учебном процессе, что подтверждается актами внедрения.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования заслушивались на заседании кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России, докладывались и обсуждались на всероссийских научно-практических конференциях, в том числе III Всероссийской научно-практической конференции «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика (г. Краснодар, 2014 г.); IV Всероссийской научно-практической конференции «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (г. Новороссийск, 2015 г.); IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной деятельности полиции» (г. Краснодар, 2015 г.);
Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию доктора юридических наук, профессора Виктора Васильевича Денисенко «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (г. Новороссийск, 2016 г.);
Международной научно-практической конференции «Балтийский юридический форум «Закон и правопорядок в третьем тысячелетии» (г. Калининград, 2016 г.); VII Всероссийской научно-практической конференции «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика (г. Краснодар, 2017 г.) и IX Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного российского права» (г. Невинномысск, 2017 г.).
Основные результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, Краснодарского университета МВД России, практическую деятельность УМВД России по Орловской области, ГУ МВД России по Краснодарскому краю; отражены в 10 научных публикациях, 4 из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных Министерством образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации определена ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Понятие и сущностная характеристика государственной службы в органах внутренних дел
В настоящее время государственная служба в органах внутренних дел выступает важнейшим элементом всей системы федеральной службы России и способствует обеспечению национального суверенитета государства, чем в огромной степени влияет на формирование представления о состоятельности проводимой в Российском государстве внутренней политике по вопросам, касающимся общественного порядка и безопасности. На таком фоне совершенно обоснованными являются проводимые на данном этапе развития реформы по реализации последовательного преобразования системы органов государственного управления внутренними делами. Так как потенциальный эффект функционирования данного исполнительного органа власти обеспечивается кадровым составом, обязательным аспектом подобных реформ должны быть усилия по совершенствованию законодательства о государственной службе сотрудников органов внутренних дел.
В отечественной юридической идее, изначально, истолкование смысла службы для государства представлялось неким служением, исполнением государственного долга1. Профессор Г.В. Атаманчук в своих трудах отмечает, что «издавна в России под словом (термином) «служба» понималось отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнить дело, оказать услугу, защитить интересы»2. В свою очередь, А.В. Оболонский пишет, что «государственная служба трактуется как деятельность исключительно на профессиональной служебной основе по обеспечению полномочий других субъектов права1. Автор также полагает, что «необходимо пересмотреть «вековечную российскую традицию» превалирования государства и его интересов над обществом и его потребностями»2.
Государственная служба как правовая категория наиболее полно исследована в науке административного права. Обращение к современному научному осмыслению, существующих направлений в исследовании социально-правового института государственной службы в теории административного права предоставляет нам возможность выделить несколько существующих к ее определению подходов. В первую очередь необходимо отметить, что среди специалистов административного права не сложилось единого мнения по вопросу о том, что следует понимать под государственной службой. Начнем с того, что сформулированное В.М. Манохиным в середине 60-х годов прошлого столетия определение государственной службы стало позднее в научной литературе наиболее часто повторяемым и анализируемым: «Государственная служба представляет собой одну из частей деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность такого личного состава: государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства»3.
В свою очередь, Г.В. Атаманчук, характеризуя государственную службу утверждает, что «государственная служба как институт состоит из двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властных отношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)»1. Несколько проще правовой институт государственной службы определяет Ю.Н. Старилов. По его мнению: «правовым институтом государственной службы является система правовых норм, регулирующая отношения, складывающиеся в процессе организации системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, реестр государственных должностей), статуса государственных служащих…»2.
Кроме того, в рамках данного исследования, принципиальный научный интерес вызывают мнение Ю.А. Тихомирова, который предлагает такое определение государственной службы, в которым под ней понимается: «Организация постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера»3, тем самым обращая особое внимание на организационную составляющую государственной службы.
Согласно позиции П.П. Сергуна: «под государственной службой понимается вид социальной службы, который осуществляется в органах государственной власти»4. В свою очередь, Н.М. Конин характеризуя государственную службу, подчеркивает: «…государственная служба в целом, как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление, которое необходимо рассматривать как организационный и правовой институт»1. По его же мнению: «Содержание данного института, образуют три взаимосвязанных элемента:
1) организация деятельности личного состава государственных органов, его служащих (учреждение должности в структуре государственного аппарата, определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности, порядка замещения этой должности и т. д.);
2) сама служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция соответствующего государственного органа;
3) правовое регулирование этой служебной профессиональной деятельности государственных служащих (указание и закрепление в соответствующих нормативных правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего)»2.
Типичными особенностями службы в органах внутренних дел, согласно представленным выше взглядам, в общем, мы можем отнести: территориальный признак; милитаризованный характер; прохождение государственной службы в характерных должностях; особые задачи, свойственные органам внутренних дел; нормативное правовое регулирование отношений между сотрудниками и Министерством внутренних дел; особенности прохождения государственной службы в органах внутренних дел. В то же время проведение первичного исследования и обобщения действующего законодательства позволяет нам видеть, в качестве стержневого признака профессионализм, отображающий уровень квалификации сотрудников органов внутренних дел, в обеспечении реализации задач и функций современного государства.
Исходя из того, что функции государства осуществляются через властные полномочия, закрепленные законодателем за Российской Федерацией и ее субъектами либо за конкретными государственными органами и должностными лицами, также следует к основным признакам государственной службы отнести и такой признак как властность. Не менее значимым, по нашему убеждению, согласно современному официальному определению, представленному во второй статье Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации», следует считать признак системности. При этом следует отметить, что такие общие признаки государственной службы как профессионализм, властность и системность, характерны для любого вида службы вообще и, в частности, для государственной службы в органах внутренних дел.
Что касается же термина «внутренние дела», то он представляет собой устоявшееся административно-правовое понятие, обозначающие одну из важнейших областей жизнедеятельности общества и государства. Это словосочетание в первую очередь охватывает социальные связи, возникшие на почве защиты основных ценностей общества (жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности) неправомерного воздействия и вторжения. Положение дел в данной области во многом определяет социальное самочувствие общества. Поэтому оно всегда является объектом пристального внимания со стороны государства и его институтов1.
Служебные отношения в системе органов внутренних дел, сложны по характеру участвующих сторон. Учитывая ситуацию, согласно которой нормами, регулирующими систему государственной службы Российской Федерации, и принципами ее построения и функционирования, федеральный государственный орган может иметь в штате должности различных государственных служб1, служба в органах внутренних дел свойственна не только сотрудникам органов внутренних дел, т. е. лицам, имеющим специальное звание рядового и начальствующего состава, но и государственным гражданским служащим. Отметим, также что еще до принятия Указа Президента РФ «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации», т. е. до 30 сентября 2016 года в систему органов внутренних дел входила служба Внутренних войск, что по-своему отражалось на формировании характерных признаков службы в органах внутренних дел.
Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел
Нормативная правовая основа государственной службы в органах внутренних дел охватывает Конституцию Российской Федерации, международно-правовые нормы, содержащиеся международных договорах Российской Федерации1, Федеральные законодательные акты, подзаконные нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, а также ведомственные акты МВД России. Министерство внутренних дел Российской Федерации может разработать и представить в установленном порядке Президенту и Правительству проект федерального закона, нормативного правового акта Президента и Правительства Российской Федерации, а также представить мнение о совершенствовании законов и подзаконных нормативных правовых актов регламентирующих государственную службу органов внутренних дел.
Согласно позициям Дорожной карты МВД «в ходе масштабной модернизации органы внутренних дел успешно обеспечивали исполнение всех возложенных на МВД России задач и обязанностей, управляемость ведомством не нарушалась, контроль за оперативной обстановкой был сохранен»1. На сегодня, можно констатировать реализацию комплекса результативных усилий в системе МВД России и, в первую очередь, принят ряд законодательных актов, соответствующих международным стандартам, среди которых Федеральный закон «О полиции»2, Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4. И несмотря на такой прорыв, имеет место потребность в корректировке действующего законодательства и ведомственных нормативных правовых актов.
Служба в органах внутренних дел представляет собой типовую модель которая свойственна в определенной степени системе таможенных органов и государственной противопожарной службе МЧС России1. Такое состояние не является произвольной. Как подчеркивает Д.С. Измайлов: «современная правоохранительная система имела своей предшественницей систему советских органов внутренних дел, унаследовав от них наиболее характерные черты, в том числе систему службы. Служба в органах внутренних дел во многих отношениях напоминает воинскую, что также связано с исторической традицией, когда органы внутренних дел СССР формировались по военному принципу и действовали на основе общевоинских уставов. Сложившаяся в советские времена служба в правоохранительных органах претерпела множество коррекций, связанных с внедрением в нее новых принципов государственно-правового устройства современной России. В ней ясно стали прослеживаться черты новой государственной службы демократического государства»2.
Законодательная база службы в органах внутренних дел сегодня преимущественно основана на Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3, диалектической предтечей которому являются правовые нормы содержащиеся в Постановлении ВС Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел РФ»4.
В свою очередь Ю.П. Соловей отметил, что: «Нормативные правовые акты МВД СССР, регулировавшие служебно-правовые отношения в органах внутренних дел, непосредственно не затрагивали права граждан, при этом утверждались руководством Министерства внутренних дел, которое руководствовалось, прежде всего, ведомственными интересами, а не нуждами общества»1. Примером тому является инструкция по применению «Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации», которая была утверждена Приказом МВД России от 14.12.1999 № 10382 и по мнению ряда специалистов3, носит более состоятельный характер и до сегодняшнего дня детально регламентирует порядок прохождения службы в органах внутренних дел.
20 марта 1996 г., в русле совершенствования правового регулирования службы в органах внутренних дел, МВД России был издан приказ № 145, утвердивший Концепцию развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Уже на первом этапе реализации (до конца 1996 г.), Концепцией предполагалось достигнуть положительного эффекта в реализации функций МВД России на самых существенных направлениях служебной деятельности. Принципиальное значение имеет констатация того, что в этот период «параллельно» начинает создаваться государственная гражданская служба.
Конституцией Российской Федерации был закреплен институт государственной службы, а в Указе Президента России в декабре 1993 г., утверждено «Положение о федеральной государственной службе»4, вместе с Федеральным законом, утвердившим «Основы государственной службы в РФ»1 они образовали, на тот момент, нормативную правовую базу для государственной службы.
Деятельность по формированию нормативной правовой базы для государственной службы проводилась одновременно по направлениям создания правового фундамента, определяющего самостоятельные виды государственной службы. Действительно, правовая регламентация служебных отношений в большинстве органов исполнительной власти, кроме МВД России, находилась во многом под влиянием Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ», но военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел в число государственных служащих не были включены. Несмотря на это Министерство внутренних дел активно лоббировало легитимность своей принадлежности к государственной службе, в чем находило полную поддержку законодателя. Например, преамбула Положения о службе в органах внутренних дел содержала утверждение, что: «настоящее Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел РФ»2.
Принципиальное видение желаемого облика государственной службы в России было представлено в двух, последовательно принятых Федеральных программах: «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»3; «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»4.
Принятию данных программ предшествовала разработка Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 1496. Однако, отметим, что реализация программных мероприятий позволила продолжать качественное преобразование, опять-таки, законодательства о гражданской службе, внедрялись отвечающие времени кадровые и образовательные технологии, совершенствовалась функциональная и организационная основа.
На новом витке реформы государственной службы был принят Федеральной закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который отменил ранее действующий Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и ввел в систему государственной службы понятие правоохранительной службы, однако работа над обоснованием нового вида службы ожидаемого результата не принесла.
Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего
Исходя из предмета данного исследования следует, отметить, что в настоящее время организация государственной службы в системе МВД России, а также ее кадровая основа находятся не в самом лучшем состоянии и, по мнению В.В. Митрохина, «не в полной мере соответствует целям и задачам социально-экономического развития страны»1. Поэтому видится достаточно актуальным развитие административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел как федерального государственного служащего.
Правовое регулирование административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел решающим образом определяет результативность выполнения ими полномочий Министерства внутренних дел, что полностью сочетается с мнением Д.М. Овсянко, которым отмечено что: «государственные служащие представляют собой государство, так как выполняют официальные функции, официальных органов»2. Необходимость научного анализа правового статуса сотрудника органов внутренних дел обусловлена включением в его правовое регулирование различных элементов государственно-правового воздействия, при котором поставленные цели часто отстают от действительного прогресса в общественных отношениях, что зачастую и порождает большое количество пробелов, имеющих место в правовом регулировании прохождения службы в органах внутренних дел.
Статья 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет, что: «Сотрудником органов внутренних дел является гражданин Российской Федерации, который взял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел в должности рядового или начальствующего состава и которому присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава»1. Из чего, являются очевидными такие обязательные признаки сотрудника органов внутренних дел как, гражданство России; принадлежность к штатному составу; наличие специального звания, свойственного для рядового или начальствующего состава. Анкетирование сотрудников, проведенное по вопросу: «Какой элемент, в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является первичным в определении сотрудника органов внутренних?» показало, что большинство респондентов (57 %) приоритет оставляют признаку гражданства, на втором месте (22 %) – специальное звание.
Административный правовой статус определяется тем положением, которое занимает граждан в политической, социально-экономической и культурной жизни общества, в сфере управления государственными и общественными делами. Как отметил, в свое время Л.Д. Воеводин: «Правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданами, урегулированных нормами права2.
По вопросу сущности и структуры правового статуса личности в юридической литературе высказываются различные мнения. В настоящее время под правовым статусом субъекта, обычно понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом юридических прав и обязанностей1. Некоторые ученые, кроме прав и обязанностей, включают в статус еще и ответственность2, другие обращают особое внимание на то, что закрепление прав и обязанностей в законодательстве - необходимое, но далеко не достаточное условие для установления реального статуса гражданина без надежных действующих гарантий3. Неодинаковы взгляды и по вопросу о включении гражданства в структуру правового статуса4.
Такая полиаспектность позиций ученых порождает и различие взглядов на определение административно-правового статуса гражданина. Так, Д.Н. Бахрах считает, что: «административно-правовой статус индивидуального субъекта это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права»5. По мнению Н.Ю. Хаманевой, административно-правовой статус гражданина - комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленный нормами административного права6.
Практически все специалисты по административному праву подчеркивают, что административно-правовой статус гражданина составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса личности1, но при этом, как отмечают С.Н. Братановский и М.Г. Вулах2 не учитывается целый ряд элементов общего правового статуса. Из анализа текста Конституции Российской Федерации, очевидно, что в ней правам, свободам человека и гражданина посвящена самостоятельная глава, положения которой составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации3.
Конституционные нормы, определяют не только перечень прав, свобод и обязанностей граждан и конкретизируют их гарантий, но и условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, их влияния на деятельность органов государственной власти, конкретизируют условия и пределы возможных ограничений прав и свобод граждан (например, в статьях 55 и 56), утверждают возраст, с наступлением которого наступает полная дееспособность граждан.
Исходя из этого, считаем возможным полностью присоединиться к мнению профессора Ю. В. Степаненко о том, что: «правовой статус-сложная юридическая конструкция. Составляющие его элементы при исследовании не укладываются в рамки простейших перечней»4. Что позволяет нам констатировать определенные, близкие к принципиальным, выводы:
1) Конституционные права и свободы человека - это не все, а лишь основные, важнейшие, основополагающие, фундаментальные права, свободы и обязанности человека и гражданина, юридически выражающие естественную и неотъемлемую природу личности и имеющие высшую юридическую силу;
2) Права и свободы человека и гражданина, перечисленные в Конституции Российской Федерации, служат дискретным набором основных элементов конституционно-правового статуса, который может быть дополнен специальными правами и обязанностями в отраслевом (административном) законодательстве;
3) Процесс конституционной верификации отраслевых прав и обязанностей человека и гражданина Конституционным Судом Российской Федерации свидетельствует об отсутствии «неконституционных» правовых статусов.
Интерпретация конституционного статуса, таким образом высказанная выше, не отрицает существования административно-правового статуса, учитывающего специфику правового положения гражданина проходящего государственную службу в органах внутренних дел. Как отметил Н.В. Витрук: «Конституционный статус личности составляет социально-правовую основу для всех отраслевых статусов в том смысле, что отраслевые правовые статусы в определенной своей части являются конкретизацией конституционного статуса личности»1. Сотрудник органов внутренних дел пользуется всеми общими конституционными правами до тех границ, пока они не входят в конфликт с режимом государственной службы, который предполагает ограничение общегражданских прав государственных служащих вообще и сотрудников органов внутренних дел, в частности.
Между тем административно-правовая модель правового регулирования общественных отношений хотя и находится в иерархической зависимости от Основного закона России, однако напрямую из него не вытекает. Например, некоторые правовые институты, определяющие специфику правового положения сотрудника органов внутренних дел, хотя и претерпели определенную коррекцию в связи с принятием Конституции 1993 года, однако по своей сути не изменились.
Совершенствование законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел
Административное законодательство современной России представляет собой огромный массив нормативно-правовых актов, располагающихся на всех уровнях системы источников права. Административно-правовые нормы регулируют отношения практически во всех сферах жизни общества. Динамика развития этих отношений неизбежно приводит к модернизации механизма административно-правового регулирования, заставляет государство оперативно реагировать на изменения, происходящие в экономике, социальной, политической, культурной сферах. Не остаются без внимания и динамичные отношения в сфере государственной службы.
Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего государственную службу в органах внутренних дел, сохраняя преемственность положениям «Концепции совершенствования правового обеспечения деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвержденной Приказом МВД Российской Федерации от 13 сентября 1999 г. № 6931, получили принципиально новое содержательное наполнение в Концепции правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации на период с 2017 по 2021 год2. Концепция 1999 года, по словам В.В. Черникова: «явилась этапным документом, определившим приоритеты правовой работы на период 1999 - 2006 гг. Поставленные ею цели и задачи в основном достигнуты. Правовое обеспечение органов внутренних дел получило дальнейшее качественное развитие»1.
Основным результатом 10-летнего этапа (2007-2016 гг.) является то, что правовое обеспечение достигло качественно нового уровня, соответствующего требованиям общества, созданы надежные правовые условия для реализации возложенных на МВД России задач. Кардинально изменилось отношение к работе по кадровому обеспечению системы органов внутренних дел, которая превратилась в регулятор данного направления деятельности на всех уровнях и во всех структурных элементах. Правовым регулированием охвачены все важнейшие направления служебной деятельности. С 2007 по 2016 гг. при непосредственном участии МВД России принято 725 федеральных законов, 183 акта Президента Российской Федерации, 583 акта Правительства Российской Федерации, 5996 нормативных правовых актов МВД России2.
Инициированная Президентом России реформа системы органов внутренних дел сопровождается принятием базовых нормативно-правовых актов в указанной сфере. Технологический и качественный скачок произошел в механизмах выявления потребности в правовой регламентации с внедрением в МВД России многоуровневой территориально распределенной аналитической информационной системы «Мониторинг», позволяющей оперативно, без увеличения документооборота получать в электронном виде информацию с мест о проблемах в правовом регулировании и заключения по ним экспертов отраслевых подразделений центрального аппарата МВД России.
Вместе с тем, в Приказе МВД России № 5 было отмечено, что: «в правовом обеспечении имеются определенные недостатки. Качество законодательства Российской Федерации, регулирующего сферу внутренних дел, не в полной мере соответствует современным требованиям. Оно содержит значительное количество бланкетных, а также дублирующих и противоречащих друг другу норм. Имеют место пробелы в нормативно-правовом регулировании оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Не завершен процесс систематизации, консолидации и кодификации правовых предписаний»1. Наличие таких проблем в качестве служебно-правовых отношений, по нашему мнению, скорее всего является не результатом внедрения каких-либо субъективных разработок, а отсутствием концептуальной основы.
Так, одним из принципиальных направлений развития служебного законодательства, до недавнего времени являлась разработка кодифицированного законодательного акта, который бы регламентировал все государственно-служебные отношения. Таким актом, по мнению сторонников этой идеи, должен стать Служебный кодекс или Кодекс государственной службы Российской Федерации. Как отмечает, в своей статье А.В. Коляшин: «Идея создания Кодекса государственной службы не является оригинальной»2. Еще двадцать лет назад в Послании Федеральному Собранию Президент России отметил, что: «Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять Кодекс государственной службы»3.
Однако реального воплощения в жизнь идея создания Кодекса государственной службы не получила, в связи с несоответствием системе права, существующей в России, и положениям Конституции, определившим, что в исключительном ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба1 и не только по этому. Имеющегося на сегодняшний день нормативного материала недостаточно его для кодификации. Большинство принципиальных положений нуждаются в согласовании (единый порядок прохождения службы, содержание статуса государственного служащего и др.). Кроме этого, дифференциация различных видов службы; гражданской, военной, дипломатической, таможенной и, безусловно службы в органах внутренних дел, не оставляют оснований для утверждения об оптимальности такой формы кодификации.
Не менее значительное сочетание недостатков оказалось свойственным для идеи Федерального закона, регламентирующего правоохранительную службу в Российской Федерации. Как показало исследование, попытка формирования правоохранительной службы в Российской Федерации происходила в отсутствие единого законодательного акта о данном виде государственной службы. Его особое значение в служебном праве России было обусловлено как специфическими целями правоохранительной деятельности2, так и активностью усилий по реформированию института правоохранительной службы. Даже приблизительно невозможно назвать количество публикаций на различные рода конференциях, научных статей, монографий и диссертаций, авторы которых прямо или косвенно высказывались по данному вопросу. Разброс мнений о содержании понятия «правоохранительная служба», продолжает оставаться на редкость широким при отсутствии базового закона о правоохранительной службе. Это, как раз таки и явилось причиной непоследовательности и поспешности в принятии 7 февраля 2011 года Федерального закона «О полиции»1.
Являясь результатом реализации статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», действующей до принятия Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы… .»2, данный Федеральный закон уже более десяти раз претерпевал изменения.
Соколова О.С., в своих исследованиях отмечает что: «вопросы организации и функционирования института правоохранительной службы условно можно разделить на два направления. Первое направление связано с изучением особенностей правоохранительной службы в отдельных правоохранительных органах, второе – с комплексным исследованием проблем, касающихся правоохранительной службы в целом»3. Наиболее активно в первом направлении изучались особенности правоохранительной службы в органах внутренних дел4. В целом же, решение проблем правового регулирования государственной правоохранительной службы считалось возможным не только путем принятия закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», но и по средствам внесения изменений и дополнений в федеральные законы, определяющие статус отдельных видов правоохранительных органов.