Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственной службы в правоохранительной сфере
1.1. Теоретико-методологические аспекты исследования государственной службы в правоохранительной сфере
1.2. Понятие государственной службы в правоохранительной сфере и ее место в административном праве
1.3. Эволюция законодательства о государственной службе в правоохранительной сфере
Глава 2 Административно-правовая природа государственной службы в правоохранительной сфере
2.1. Система государственной службы в правоохранительной сфере и содержание ее элементов
2.2. Механизм административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере и его содержание
2.3. Правовые и организационные принципы государственной службы правоохранительной сфере
2.4. Административно-правовые процедуры в механизме административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере
Глава 3. Административно-правовое положение служащих государственной службы в правоохранительной сфере
3.1. Понятие, содержание и структура административноправового положения служащих государственной службы в правоохранительной сфере
3.2. Права и обязанности служащих государственной службы в правоохранительной сфере
3.3. Ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы в правоохранительной сфере
3.4. Поощрения и ответственность служащих государственной службы в правоохранительной сфере
Глава 4. Совершенствование управления государственной службой в правоохранительной сфере
4.1. Социальное назначение государственной службы в правоохранительной сфере и ее влияние на состояние правопорядка в государстве и обществе
4.2. Организационная система управления государственной службой в правоохранительной сфере и основные направления ее развития
4.3. Основные тенденции развития государственной службы в правоохранительной сфере в зарубежных странах
Заключение 332
Список использованных источников
- Понятие государственной службы в правоохранительной сфере и ее место в административном праве
- Механизм административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере и его содержание
- Права и обязанности служащих государственной службы в правоохранительной сфере
- Организационная система управления государственной службой в правоохранительной сфере и основные направления ее развития
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена
теоретической и практической значимостью административно-правового
регулирования государственной службы в правоохранительной сфере в
условиях демократизации российского государства и общества и
характеризуется наличием следующих теоретических, правовых и
организационных проблем.
Во-первых, состояние правопорядка, высокий уровень преступности1 и
административной деликтности2 в России предопределяют необходимость
формирования принципиально новых подходов к оценке места и роли
государства в борьбе с противоправными деяниями, пересмотра целей, задач и
функций правоохранительной деятельности, совершенствования
государственной службы в правоохранительных органах и ее кадрового
обеспечения. В связи с этим необходима переоценка социальной роли и
значения государственной службы в правоохранительных органах в решении
задач укрепления правопорядка, обеспечения законности, личной,
общественной и государственной безопасности.
Во-вторых, в настоящее время отмечается устойчивое снижение
авторитета и общественного престижа государственной службы в
правоохранительных органах, связанное с их недостаточной социальной
эффективностью. Многочисленные жалобы граждан на деятельность
правоохранительных органов при рассмотрении конкретных административных
и уголовных дел3, данные об обращениях в правозащитные организации и
международные судебные органы4, результаты опросов населения5
1 Уровень преступности в нашей стране на протяжении последних 15 лет сохраняется
стабильно высоким. Ежегодно совершается свыше 2 млн преступлений (в отдельные годы,
например в 2006 г., – свыше 3,8 млн). См.: Статистика: преступность в России. URL:
(дата обращения: 09.11.2016).
2 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015
год // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
URL: (дата обращения: 10.11.2016).
3 См.: Выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенных
заседаниях коллегий Генеральной Прокуратуры Российской Федерации и МВД России //
Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: (дата обращения: 06.06.2016); Официальный сайт
Общероссийского народного фронта. URL: (дата обращения: 06.06.2016).
4 В 2015 году отмечено значительное увеличение количества обращений граждан
(более 64 тыс., +18 %) к Уполномоченному по правам человека Российской Федерации. См.:
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год URL:
ombudsmanrf.org (дата обращения: 12.06.2016). В Европейский суд по правам
человека в 2015 году обратилось более 9,2 тыс. граждан России. См.: European Court of
Human Rights. URL: .
pdf (дата обращения: 12.06.2016).
5 По данным ВЦИОМ, в первом полугодии 2016 года индекс одобрения населением
предполагают проведение полномасштабной реформы системы
государственной службы в правоохранительных органах в целях формирования ее новой модели, отвечающей, с одной стороны, ожиданиям государства и общества, с другой – требованиям международных стандартов и правил в сфере поддержания правопорядка.
В-третьих, сегодня в стране отсутствует единая система
административно-правового регулирования государственной службы в
правоохранительной сфере. Данная служба урегулирована значительным
количеством нормативных правовых актов, различных по содержанию и
юридической силе, которые зачастую дублируют либо противоречат друг
другу. В законодательстве имеют место существенные расхождения в
определении понятия государственной службы, ее принципов,
административно-правового положения государственных служащих, а также гарантий социальной защиты их самих и членов их семей.
В-четвертых, наблюдаются непоследовательность кадровой политики государства в правоохранительных органах, несоответствие социального и правового положения государственных служащих правоохранительных органов возлагаемой на них социальной ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на данной службе. Реформа государственной службы в правоохранительной сфере носит в основном декларативный характер, государство не определило концептуальные направления развития в данной сфере, не обеспечило создание соответствующего административно-правового института и, как следствие, не сформировало адекватный современным вызовам корпус государственных служащих правоохранительных органов, единую систему их профессиональной подготовки и социальной защиты.
В-пятых, негативно влияет на дальнейшее развитие государственной службы в правоохранительной сфере отсутствие соответствующей современной научной доктрины, что привело к законодательной неопределенности основополагающих понятий и категорий, в том числе таких как «правоохранительная деятельность государства», «правоохранительная сфера государства», «государственная служба в правоохранительной сфере», «система государственной службы в правоохранительной сфере», «служащий государственной службы в правоохранительной сфере» и ряда других. Исключение государственной правоохранительной службы из системы государственной службы в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» также не способствовало разрешению проблемы систематизации видов государственной службы, а лишь усугубило ее.
правоохранительных органов колебался в пределах 14–21 %, российской армии – 74–75 %. См.: Одобрение деятельности общественных институтов // Официальный сайт ВЦИОМ. URL: wciom.ru (дата обращения: 08.06.2016).
В теории административного права наметилось серьезное отставание в
исследовании проблем государственной службы в правоохранительной сфере
от современных потребностей государственно-правового развития. В теории и
законодательстве отсутствует единообразие в понятийном аппарате,
высказываются различные точки зрения относительно основополагающих
вопросов организации государственной службы в правоохранительных органах,
ее места в системе государственной службы, статуса государственных
служащих правоохранительных органов, кадрового обеспечения
правоохранительной деятельности. Исходя из этого следует констатировать, что основным направлением исследований в данной области является теоретическая разработка и внедрение в практику нового социального типа государственной службы в правоохранительной сфере на основе приведения административного и иного законодательства в состояние, адекватное современным требованиям и социальным запросам общества.
Таким образом, отсутствие достаточной теоретической базы,
несовершенство действующего законодательства и правоприменительной практики обусловливают необходимость обновления административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере и предопределяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы
совершенствования государственной службы в правоохранительной сфере
всегда вызывали повышенный интерес у представителей различных отраслей
научного знания. В этой связи в диссертации уделено внимание изучению
трудов в области философии, социологии и политологии выдающихся
отечественных (В.Г. Афанасьев, Ю.Ю. Ветютнев, В.П. Кохановский,
В.А. Лекторский, Л.Ф. Матюшонок, Н.В. Поддубный и др.) и зарубежных (К. Маркс, К. Поппер, П. Сорокин, Ф. Энгельс и др.) авторов.
Проблемы государственной службы в различных государственных
органах нашли отражение в работах представителей науки административного
права, в частности в трудах А.Б. Агапова, В.Б. Аверьянова, А.П. Алехина,
Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского,
И.И. Веремеенко, А.А. Гришковца, П.В. Дихтиевского, А.С. Дугенца,
М.И. Еропкина, С.М. Зубарева, И.Ш. Килясханова, В.А. Козбаненко,
Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.М. Кононова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, А.Я. Малыгина, В.М. Манохина, Д.Б. Миннигуловой, Ю.И. Мигачева, Д.К. Нечевина, А.В. Оболонского, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, П.П. Сергуна, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.В. Степаненко, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Розенбаума, Б.В. Россинского, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, С.Е. Чаннова, Н.Ю. Хаманевой, В.М. Шамарова, А.П. Шергина и др.
Теоретико-правовой основой исследования послужили работы
выдающихся отечественных правоведов (Н.Г. Александров, С.С. Алексеев,
И.Е. Андреевский, И.И. Бергхальцас, С.Н. Братусь, А.В. Венгеров,
В.А. Власихин, О.С. Иоффе, В.Д. Зорькин, И.А. Ильин, Д.А. Керимов,
В.Н. Кудрявцев, Р.З. Лившиц, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко,
О.В. Мартышин, Н.И. Матузов, И.М. Мацкевич, Н.Т. Медведева,
В.С. Нерсесянц, Л.А. Окуньков, В.В. Оскамытный, Т.Н. Радько, В.Н. Синюков,
Б.А. Страшун, И.И. Сыдорук, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцев,
М.Д. Шаргородский, Б.С. Эбзеев, А.В. Юшко, В.Ф. Яковлев и др.).
Значительное место в диссертационном исследовании отведено и анализу
исследований в области теории государственного управления и
правоохранительной деятельности, в том числе работ А.М. Артемьева, Т.А. Ашурбекова, В.П. Божьева, А.Г. Братко, И.В. Велиева, С.И. Герасимова, А.И. Долговой, К.Ф. Гуценко, А.И. Зубкова, Г.И. Зуйкова, М.А. Ковалева, Б.Д. Лебина, М.Н. Перфильева, Г.С. Працко, А.М. Тарасова, Б.С. Украинцева, В.В. Черникова, В.Е. Чиркина и др.
Следует подчеркнуть, что проблемы государственной службы в
правоохранительной сфере в условиях проведения административной реформы в
современной научной литературе мало изучены. Окончательного научного
осмысления и обобщения практики применения законодательства о
государственной службе в правоохранительных органах в полном объеме не
осуществлено. Большинство проводимых научных исследований носят
ведомственный характер и не охватывают функционирование всей
правоохранительной системы государства, не позволяют фундаментально
осветить все существующие проблемы в рассматриваемой области. Среди
диссертационных исследований последнего времени, непосредственно
посвященных государственной службе в правоохранительной сфере, можно назвать только работу А.М. Артемьева «Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение»6.
Вместе с тем анализ состояния и перспектив развития государственной службы в правоохранительной сфере, изучение богатого отечественного и зарубежного опыта дают возможность выработки практических рекомендаций для законодательных и правоприменительных органов, а также позволяют устранить наметившееся отставание теории административного права от тех изменений, которые произошли в области практического функционирования правоохранительной системы на современном этапе ее развития.
Наконец, следует указать и на отсутствие монографических разработок проблем административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере в новых социально-политических условиях. Указанная проблематика исследовалась представителями правовой науки лишь фрагментарно в рамках изучения природы административно-правового регулирования государственной службы в отдельных правоохранительных органах.
6 См.: Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2008. – 38 с.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной службы в правоохранительной сфере.
Предметом исследования являются теоретические, правовые и организационные проблемы государственной службы в правоохранительной сфере.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке теоретических и организационных основ административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере в современных условиях и подготовке на этой основе предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
Для достижения указанной цели в ходе диссертационного исследования предполагается решение следующих основных задач:
– сформулировать авторские определения понятий «правоохранительная
деятельность государства», «правоохранительная сфера государства»,
«государственная служба в правоохранительной сфере», «система
государственной службы в правоохранительной сфере», «служащий
государственной службы в правоохранительной сфере» и ряда других;
– охарактеризовать современные теоретико-методологические подходы к
пониманию сущности и содержания государственной службы в
правоохранительной сфере;
– проанализировать правовые и организационные принципы
административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере;
– выявить основные направления развития законодательства о государственной службе в правоохранительной сфере;
– раскрыть содержание и структуру системы государственной службы в правоохранительной сфере;
– определить содержание механизма административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере и его элементов;
– разработать научную классификацию и дать правовую характеристику видам административно-правовых процедур в механизме административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере;
– определить понятие и содержание административно-правового положения служащих государственной службы в правоохранительной сфере;
– исследовать общий и специальный статусы служащих государственной службы в правоохранительной сфере;
– выявить ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы в правоохранительной сфере;
– раскрыть особенности ответственности служащих государственной службы в правоохранительной сфере;
– обосновать модель системы управления государственной службой в правоохранительной сфере и основные направления ее развития;
– осуществить анализ отечественного и зарубежного опыта
профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих государственной службы в правоохранительной сфере;
– разработать и обосновать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
Методология и методика диссертационного исследования.
Диссертационное исследование выполнено на основе интегративного подхода к
пониманию социально-правовых процессов и явлений, диалектико-
материалистического и синергетического методов, а также применения
широкого спектра общенаучных (анализ, синтез, системно-структурный,
формально-логический и др.), частнонаучных (конкретно-социологический,
логико-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой,
правовой герменевтики (толкования), дискриптивного (описательного)) и
специальных (коллизионный, статистический, экспертной оценки, типологии,
контент-анализа) методов познания, позволивших детально раскрыть
теоретические и прикладные проблемы административно-правового
регулирования государственной службы в правоохранительной сфере.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные работы отечественных и зарубежных авторов в области административного, конституционного и международного права, теории государства и права, теории государственного управления, социальной философии, социологии и иных отраслей научного знания, непосредственно связанных с проблемами государственной службы в правоохранительной сфере.
Нормативную основу диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, административное, конституционное, международное, трудовое законодательство Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также источники международного права и законодательства о государственной службе в правоохранительных органах зарубежных государств.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляет обширный фактографический материал, собранный на различных этапах исследования с 2000 по 2016 годы и представленный статистическими данными, аналитическими материалами по проблемам государственной службы в правоохранительных органах и их кадрового обеспечения, отечественными и зарубежными публикациями в научной литературе и периодической печати.
В диссертации также использовались результаты авторских
социологических исследований проблем государственной службы в
правоохранительной сфере на основе разработанных анкет и опросных листов. В период с 2013 по 2016 год проинтервьюировано более 1200 граждан,
опрошены эксперты в области государственной службы в правоохранительной сфере (свыше 500 сотрудников правоохранительных органов) в Архангельской, Вологодской, Кировской, Московской, Омской, Оренбургской, Свердловской областях, городах Москва и Санкт-Петербург.
При формулировании выводов и предложений диссертант опирался на
личный опыт государственной службы в Вооруженных Силах Российской
Федерации и правоохранительных органах, а также более чем
семнадцатилетний опыт преподавательской деятельности в образовательных учреждениях МВД России, ФСИН России, Минобрнауки России.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является
комплексным административно-правовым исследованием, в котором
разработаны теоретические и прикладные проблемы государственной службы в
правоохранительной сфере, сформирована ее современная концепция,
выработаны предложения по совершенствованию действующего
законодательства и правоприменительной практики. Ранее проводившиеся исследования были в основном посвящены изучению государственной службы в отдельных правоохранительных органах без учета общесистемных проблем административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере.
В работе изучен новейший отечественный и зарубежный опыт правового регулирования и организации государственной службы в правоохранительной сфере, осуществлен анализ ее содержания, правовой природы и принципов, социально-правового предназначения и эффективности в условиях проводимых преобразований в нашей стране.
Предложено авторское определение понятия государственной службы в
правоохранительной сфере, раскрыта сущность категорий «правоохранительная
сфера государства», «правоохранительная функция государства», «система
государственной службы в правоохранительной сфере», «служащий
государственной службы в правоохранительной сфере».
В современных условиях традиционное рассмотрение государственной
службы в правоохранительных органах, основанное лишь на
совершенствовании организационно-правового регулирования, должно быть
дополнено идеями современной философии права о гуманистическом
социальном предназначении правоохранительной деятельности государства и
государственной правоохранительной службы. По мнению автора, построение
современной модели государственной службы в правоохранительной сфере
должно быть основано на обеспечении баланса интересов личности, общества и
государства. Приоритетным направлением создания такой модели является
дальнейшая профессионализация государственной службы в
правоохранительных органах, призванная обеспечить реализацию положений ст. 2 Конституции Российской Федерации о всесторонней защите человека, его прав и свобод от противоправных посягательств.
В диссертации обосновывается полисубъектность государственной службы в правоохранительной сфере. Дается характеристика системы
названной службы, механизма ее административно-правового регулирования, статуса государственных служащих. В работе определяются и исследуются направления повышения социальной эффективности государственной службы в правоохранительной сфере через применение институтов гражданского общества, совершенствование системы отбора, расстановки и выдвижения кадров правоохранительных органов, их обучения и воспитания.
Концептуальные положения, представленные в исследовании, вносят определенный вклад в развитие теории административного права и правового обеспечения государственного управления.
На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации.
1. Определены основные понятия, относящиеся к теме исследования:
1) правоохранительная сфера государства как комплексная социально-
правовая категория представляет собой совокупность общественных
отношений, связанных с поддержанием правопорядка, укреплением
законности, обеспечением личной, общественной и государственной
безопасности, а также правовых и организационных средств, их регулирующих.
Центральное место в ней занимают специализированные правоохранительные
органы исполнительной власти и их должностные лица – государственные
служащие правоохранительных органов, наделенные полномочиями по
реализации правоохранительной функции;
-
правоохранительная деятельность государства – это процесс целенаправленной активной деятельности государственных органов, учреждений и их должностных лиц по защите общественных отношений от противоправных посягательств, в том числе (в узком значении) – это деятельность, осуществляемая ограниченным кругом специализированных органов исполнительной власти и их должностных лиц, наделенных полномочиями по реализации правоохранительной функции государства;
-
правоохранительная функция государства – это направление деятельности государства в лице его органов и должностных лиц, наделенных специальными полномочиями, связанное с использованием правовых мер и средств убеждения и принуждения в области борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, обеспечения личной и общественной безопасности, исполнения решений о привлечении к юридической ответственности;
4) государственная служба в правоохранительной сфере как правовая
категория – это сложное административно-правовое явление, связанное с
профессиональной деятельностью граждан на должностях государственных
органов, осуществляющих функции в области защиты прав и интересов
граждан от противоправных посягательств, борьбы с преступностью, охраны
общественного порядка, обеспечения личной и общественной безопасности,
исполнения решений о привлечении к юридической ответственности, а также
функции в области ресурсного обеспечения правоохранительных органов, в том
числе их кадрового обеспечения;
5) служащий государственной службы в правоохранительной сфере – это имеющий специальное звание (классный чин) гражданин Российской Федерации, профессионально осуществляющий обязанности и права, возложенные на него должностью государственной службы в государственных органах, выполняющих правоохранительную функцию, и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета.
2. Сущность государственной службы в правоохранительной сфере
определяется осуществлением правоохранительной функции государства и
проявляется:
– во-первых, как разновидность профессиональной деятельности
граждан, состоящих на должностях государственной службы в
правоохранительных органах, связанной с выполнением правоохранительной функции государства;
– во-вторых, как социально-правовая система, включающая в себя
совокупность субъектов государственной службы в правоохранительной сфере
(статическая подсистема); деятельность по осуществлению
правоохранительной функции (динамическая подсистема); правовое
регулирование государственно-служебных отношений в правоохранительной сфере, определяющее правовой статус служащих государственной службы в правоохранительной сфере, а также процедуры поступления, прохождения и прекращения службы (компетенционная подсистема);
– в-третьих, как институт административного права, включающий нормы
административного права и иные административно-правовые средства,
закрепляющие основные элементы административно-правового статуса
служащих государственной службы в правоохранительной сфере, а также
регулирующие организационно-правовую деятельность, связанную с
реализацией служебных полномочий служащими государственной службы в правоохранительной сфере;
– в-четвертых, как внутриорганизационная деятельность
правоохранительных органов по реализации целей, задач и принципов кадровой политики в правоохранительной сфере, отбора, расстановки, выдвижения, перемещения и увольнения служащих, их обучения и воспитания, социальной защиты служащих и их семей.
3. Обоснована новая классификация принципов правового регулирования
и организации государственной службы в правоохранительной сфере,
включающая:
– конституционно-правовые принципы, закрепляющие основы
государственной службы в правоохранительной сфере;
– общесистемные принципы, действующие непосредственно в процессе
формирования и развития государственно-служебных отношений во всех
государственных органах, присущие всем без исключения видам
государственной службы, в том числе государственной службе в правоохранительной сфере, а также принципы, отражающие специфику
профессиональной деятельности по реализации правоохранительной функции государства;
– принципы, раскрывающие внутриорганизационную деятельность правоохранительных органов в области кадрового обеспечения.
Конституционно-правовые и общесистемные принципы государственной
службы в правоохранительной сфере должны быть дополнены принципами
патриотизма, долга и служения Отечеству, публичности службы, приоритета
профессионализма и личной выслуги, престижа и особого социального
положения служащих, достойного государственного денежного
вознаграждения, соответствия чинов различных видов государственной службы.
-
Предметная область административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере включает в себя совокупность общественных отношений, возникающих по поводу реализации правового статуса служащих правоохранительных органов в области достижения целей и задач правоохранительной деятельности государства, реализации ее принципов и функций, а также ресурсного обеспечения правоохранительных органов, включая отбор, расстановку, перемещение и увольнение кадров, проведение воспитательной, духовно-нравственной, эстетической, культурно-массовой, спортивной работы и социальную защиту служащих и членов их семей. Законодательство о государственной службе в правоохранительной сфере рассматривается автором как совокупность законодательных актов, регулирующих общественные отношения в названной предметной области.
-
Государственная служба в правоохранительной сфере имеет специфическую функциональную среду (внешнюю среду функционирования), которая определена особенностями противоправного поведения субъектов права, деяния которых затрагивают наиболее значимые социальные ценности, охраняемые административным и уголовным законодательством, – неотъемлемые права и свободы граждан (жизнь, здоровье, личная неприкосновенность, неприкосновенность жилища и т. д.), общественную и государственную безопасность. Данные социальные ценности требуют повышенной защиты от противоправных посягательств, которая осуществляется посредством применения служащими государственной службы в правоохранительной сфере правовых мер убеждения и принуждения в области профилактики и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности за совершение административно и уголовно наказуемых деяний.
6. Государственная служба в правоохранительной сфере является
самостоятельным видом государственной службы и должна быть
предусмотрена действующим законодательством наряду с военной и
гражданской. Целесообразным является возвращение в действующее
законодательство понятия «государственная правоохранительная служба».
7. Признаками государственной службы в правоохранительной сфере
(государственной правоохранительной службы), отличающими ее от других
видов государственной службы, являются:
– особое функционально-целевое содержание деятельности служащих государственной службы в правоохранительной сфере, состоящее в решении задач в области борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, обеспечения личной и общественной безопасности;
– наличие особых правовых и организационных отношений служащего с государственным органом, осуществляющим правоохранительную функцию в качестве основного направления своей деятельности;
– исполнительно-распорядительный характер деятельности служащих государственной службы в правоохранительной сфере;
– наличие полномочий в сфере применения мер правового убеждения и принуждения, в том числе специальных, связанных с возможностью использования и применения физической силы, специальных средств и оружия;
– особый правовой статус служащих государственной службы в правоохранительной сфере, который выражается, с одной стороны, в нормативном закреплении прав, обязанностей и ответственности по применению мер правового убеждения и принуждения в различных сферах правоохранительной деятельности, с другой – в нормативном закреплении специального порядка прохождения службы;
– специальный порядок прохождения службы предусматривает наличие особых требований служебной дисциплины, дополнительных ограничений личных прав и свобод граждан, состоящих на государственной службе в правоохранительной сфере, а также требований духовного, этического и морально-нравственного характера;
– наличие внешней атрибутики государственной службы в
правоохранительной сфере, которая подчеркивает особый правовой статус ее субъектов (классные чины, специальные звания, форма одежды, знаки различия, принятие присяги и др.).
8. Система государственной службы в правоохранительной сфере
включает в себя службу в органах государственной власти, наделенных
правоохранительными полномочиями в качестве основных и связанных с
осуществлением поддержания законности и правопорядка, личной и
общественной безопасности:
– службу в государственных органах, имеющих особый конституционно-правовой статус (судебные органы, органы прокуратуры и Следственного комитета Российской Федерации);
– службу в государственных органах исполнительной власти, наделенных правоохранительными полномочиями в качестве основных и связанных с осуществлением поддержания правопорядка, личной и общественной безопасности (государственная правоохранительная служба).
9. Государственная правоохранительная служба должна быть
предусмотрена в следующих органах исполнительной власти и
подведомственных им учреждениях:
– Министерстве внутренних дел Российской Федерации (в т. ч. в полиции);
– Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
– Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации;
– Государственной фельдъегерской службе;
– Федеральной таможенной службе;
– Федеральной службе исполнения наказаний;
– Федеральной службе судебных приставов.
10. Механизм административно-правового регулирования
государственной службы в правоохранительной сфере предопределяется
спецификой общественных отношений в правоохранительной сфере и включает
четыре группы административно-правовых средств:
– административно-правовые средства, связанные с организацией и
осуществлением различных видов правоохранительной деятельности
государства;
– административно-правовые средства, связанные с внутренней организацией и ресурсным обеспечением деятельности правоохранительных органов;
– административно-правовые средства, связанные с непосредственной организацией прохождения службы служащими государственной службы в правоохранительных органах (отбор, расстановка, перемещение, увольнение служащих, их обучение и воспитание, социальная защита);
– административно-правовые средства, связанные с организацией и координацией взаимодействия с другими структурами общества и государства в решении правоохранительных задач.
11. Обоснована необходимость принятия административно-правовой
Концепции государственной службы Российской Федерации в
правоохранительной сфере. В авторской концепции сформулированы основные
направления политики государства в области формирования и развития
государственной службы в правоохранительной сфере как неотъемлемой части
системы государственной службы Российской Федерации; дана оценка ее
современного состояния, определены цели, задачи, принципы и система
службы; сформулированы основные направления кадровой политики, основы
нормативно-правового регулирования и организации службы, правовой статус
служащих, основные направления совершенствования государственного
управления, а также этапы реализации и источники финансирования.
12. Реализация Концепции государственной службы Российской
Федерации в правоохранительной сфере требует изменения системы обучения
и воспитания служащих государственной службы в правоохранительной сфере.
В связи с этим предложено формирование единой централизованной
межведомственной системы профессиональной подготовки служащих
государственной службы в целом и государственной службы в
правоохранительной сфере в частности, предусматривающей создание соответствующего федерального органа исполнительной власти (федеральной службы по управлению государственной службой Российской Федерации) и включающей в себя:
– начальное профессиональное образование (обучение по месту службы, курсовое обучение, стажировка в занимаемой должности по месту службы);
– служебную, боевую и физическую подготовку, осуществляемую в подразделениях и учреждениях;
– обучение в образовательных организациях правоохранительных органов;
– обучение в системе дополнительного профессионального образования;
– стажировку лиц, зачисленных в резерв кадров для выдвижения, и лиц, впервые принятых в правоохранительные органы на должности руководящего состава;
– получение послевузовского образования.
13. Предложения о внесении изменений и дополнений в действующие
нормативные правовые акты:
1) в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской
Федерации» включить государственную службу в правоохранительной сфере
как самостоятельный вид государственной службы, ввести в систему
принципов государственной службы патриотизм; долг и служение Отечеству;
публичность; приоритет профессионализма и личной выслуги; престиж и
особое социальное положение служащих; государственное денежное
вознаграждение; соответствие чинов различных видов государственной
службы;
2) в федеральных законах «О системе государственной службы
Российской Федерации», «О службе в органах внутренних дел» и федеральных
законах о службе в федеральных органах исполнительной власти, отнесенных в
соответствии с предложенной классификацией к правоохранительным органам,
рассматривать службу как «профессиональную служебную деятельность,
связанную с выполнением правоохранительной функции» в соответствующем
федеральном органе исполнительной власти.
14. Предложения о принятии новых нормативных правовых актов,
разработанных автором:
1) федерального закона «О государственной службе Российской
Федерации в правоохранительной сфере», определяющего понятие, систему,
цели, задачи и принципы государственной правоохранительной службы, ее
организацию и порядок прохождения;
2) указа Президента Российской Федерации «О Концепции
государственной службы Российской Федерации в правоохранительной сфере»,
устанавливающего основные приоритеты формирования и развития
государственной службы в правоохранительной сфере и ее кадрового обеспечения;
3) указа Президента Российской Федерации «О Типовом регламенте государственной службы Российской Федерации в правоохранительной сфере».
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что
проблематика государственной службы в правоохранительной сфере выведена на теоретический уровень, соответствующий современному этапу развития российского государства и общества. В работе доказано значение принципиально новой роли государственной службы в правоохранительной сфере в обеспечении конституционного положения личности в современном российском обществе.
Выводы и предложения диссертационной работы могут быть
использованы при проведении дальнейших научных исследований по
проблемам государственной службы в правоохранительной сфере,
функционирования органов государственной власти и местного
самоуправления.
Предложенная в диссертации Концепция государственной службы
Российской Федерации в правоохранительной сфере, теоретические выводы,
предложения по совершенствованию действующего административного
законодательства направлены на достижение приоритетной цели
государственного строительства – создание новой демократической модели государственной службы в правоохранительной сфере, основанной на приоритете интересов личности над интересами общества и государства, посредством всемерной защиты прав и свобод граждан от угроз административно-деликтного, криминального, природного и техногенного характера.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что
предложенные выводы, положения и рекомендации могут быть использованы
при совершенствовании административного законодательства,
правоприменительной практики правоохранительных органов, преподавании учебных дисциплин в образовательных организациях, а также в системе служебной подготовки служащих правоохранительных органов.
Выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут быть востребованы в практической деятельности правоохранительных органов в решении задач совершенствования организационно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере и ее кадрового обеспечения.
Апробация результатов исследования. Диссертация является
логическим завершением более чем пятнадцатилетней работы автора, основные результаты которой воплощены в 65 научных трудах, в том числе в 4 монографиях.
Результаты диссертационного исследования апробированы более чем в 60 статьях в рецензируемых научных журналах, в том числе в 30 статьях в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть
опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора наук.
Положения диссертации апробировались в докладах и выступлениях на
30 научно-практических конференциях и семинарах международного и
всероссийского уровней вузов и научно-исследовательских учреждений, в том
числе проведенных в Правительстве Вологодской области, Московском
государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
Московском университете МВД России имени В.Я. Кикотя, Всероссийском
государственном университете юстиции (РПА Минюста России),
Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России, Научно-
исследовательском институте ФСИН России, Санкт-Петербургском
университете МВД России, Вологодском институте права и экономики ФСИН
России, Академии МВД Республики Беларусь, Академии КУИС Республики
Казахстан.
Отдельные положения диссертации были апробированы и внедрены в
учебный процесс Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина, Академии права и управления ФСИН России,
Вологодского института права и экономики ФСИН России при преподавании
дисциплин «Административное право», «Административная деятельность
ОВД», «Обеспечение прав человека и гражданина в деятельности УИС» и ряда
других. Кроме того, апробация результатов диссертационного исследования
осуществлялась в ходе руководства проектом № 2.2.1.2 по теме НИР
«Теоретические, методологические и организационно-правовые основы
развития института государственной правоохранительной службы в
Российской Федерации», предусмотренной Тематическим планом мероприятий в рамках реализации направления «Модернизация научно-исследовательского процесса и инновационной деятельности» Программы стратегического развития федерального государственного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина» на 2012–2016 годы.
Исследовательский интерес к научному осмыслению проблематики
административно-правового регулирования государственной службы в
правоохранительной сфере в немалой степени стимулировался потребностями
практики современного административного законотворчества.
Сформулированные автором отдельные положения диссертационного
исследования имеют прикладную направленность и могут быть использованы в законопроектной деятельности на уровне Российской Федерации и ее субъектов.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих 14 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Понятие государственной службы в правоохранительной сфере и ее место в административном праве
Формирование современной российской государственности, закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года, обусловило изменения во всех сферах государственно-правового развития, привело к переориентации общенациональных приоритетов, повлекло установление приоритета прав и свобод личности в отношении к интересам общества и государства. Парадигма социального развития России, основанная на принципах конституционной демократии, гласности, открытости, подконтрольности государства институтам гражданского общества, привела к разрушению старой партийной номенклатуры, коренным изменениям в системе государственного управления и становлению принципиально нового административно-правового института государственной службы и ее отраслевых разновидностей. Сущностные изменения в отечественной системе государственного управления закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) применен термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 79).
Эволюционное развитие государства и права закономерно обусловило появление значительного количества теоретических и прикладных проблем, связанных с развитием государственной службы и ее отраслевых разновидностей. В их числе центральное место занимают проблемы теоретико-правового и методологического характера. Президент Российской Федерации подчеркивает, что «организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов. На смену политике реагирования на накопленные проблемы, которая была направлена на решение задач по предотвращению деградации госу дарственных и общественных институтов, должна прийти политика, устремленная в будущее, для чего крайне необходимо эффективное государство»1.
Вместе с тем эффективность правоохранительной деятельности в нашей стране и соответственно государственной службы в правоохранительной сфере не в полной мере удовлетворяет потребностям российского общества. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 23 марта 2016 года подчеркнул, что приоритетным направлением работы правоохранительных органов является «обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Именно на эту сферу ежегодно приходится свыше 60 % всех нарушений закона»2. По результатам опроса граждан, проведенного в различных регионах страны, большинство анкетируемых в целом удовлетворено состоянием правопорядка в России (71,9 %), более 72 % граждан оценили уровень своей личной безопасности, обеспечиваемый правоохранительными органами, как достаточный. Однако при этом более 70 % опрошенных не удовлетворены работой правоохранительных органов в своем населенном пункте. Большинство респондентов высказались за необходимость продолжения реформы правоохранительных органов (72,5 %)3.
В этой связи краеугольным камнем исследований в области административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере становится поиск новых теоретико-методологических подходов, позволяющих получить и реализовать в практике государственно-правового строительства достоверные научные знания.
Актуализация исследования проблем государственной службы в правоохранительных органах обусловлена отсутствием сложившейся теоретико-методологической доктрины, определяющей взгляды на основополагающие по ложения государственно-служебной деятельности и административно-правового регулирования в этой сфере.
В чем суть? Сегодня общеизвестно, что методология научного познания процессов и явлений общественной жизни, правовых феноменов, политики государственного управления в различных сферах носит многоуровневый характер. Признавая методологический плюрализм, гносеологическую ценность различных форм и методов познания, современные научные представления все более тяготеют к онтологическому восприятию и оценке существующих государственно-правовых реалий, то есть оценке основанной на единстве мира во всем его многообразии. Современное гуманитарное знание оперирует большим количеством философских и государственно-правовых теорий.
Вместе с тем, по убеждению многих исследователей, принципиально новые состояния общества плохо описываются старым категориальным научным аппаратом1. Еще П.А. Сорокин отмечал, что человечеству необходимо новое и ценностное юридическое мировоззрение, в котором найдут свое выражение и эмпирические начала, и метафизические истины. Речь идет не о суммировании, но об их единстве на базе взаимного обогащения2.
И даже больше, перенос методологических образцов из экспериментального естествознания в гуманитарные науки является прежде всего переносом самой логики рационализирующего замысла. Гуманитарная наука активно движется в сторону понимания своей специфики и освоения собственного потенциала рациональности. Возникла дилемма экспериментального и качественного гуманитарного познания. Проблема их гармонизации остается нерешенной. Наиболее взвешенной здесь представляется позиция Д. Кэмпбелла, который предлагает двигаться в направлении согласования количественных и качественных методов, использования их достоинств для общего усиления научно-сти3. Все это предполагает глобальный переворот в сознании людей, определя ющих свою социальную, природную, космическую миссию. Основой интегрального правосознания может стать учение о ноосфере, в разработку которого внесли вклад крупные мыслители, например, Тейяр де Шарден, В.И. Вернадский и др. Оно пронизано идеей гуманизма, направлено на преобразование биосферы в интересах свободно мыслящего человечества как целого. Правосознание будущего будет основано на интеграции общественного и естественнонаучного знания, на существенном переосмыслении привычных представлений о связях общества, природы, космоса, биологического и социального, материального и духовного, рационального и иррационального.
В этих условиях нужны новый понятийный аппарат и современные методологические средства социально-гуманитарных наук. Отсутствие отчетливых методологических ориентиров исследования проблем государственной службы в целом и государственной правоохранительной службы в частности привело к заметному отставанию отечественной юридической науки от общепризнанных в развитых зарубежных государствах подходов к пониманию сущности и содержания как в целом правоохранительной деятельности, так и службы в этих органах, включая вопросы работы с кадрами правоохранительных органов.
Механизм административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере и его содержание
Однако в дальнейшем большинство федеральных законов, которые предусматривались законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», так и не были приняты. Известно, что в развитие его положений предполагалось принятие 28 федеральных нормативно-правовых актов, включая 14 федеральных законов1. В действительности правовое регулирование данного института осуществлялось в основном подзаконными актами. Был издан Указ Президента Российской Федерации, который утверждал Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации2, принимались нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов Российской Федерации3.
В период с 1997 по 1999 год Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации весной 1998 года). В этом документе впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы и сформулирован замысел реформы – повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.
Вместе с тем в начале ХХI века в условиях демократизации всех сторон общественной жизни правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивалось. Об этом, по мнению Ю.Н. Стари-лова и других ученых, убедительно свидетельствует новое российское законодательство о государственной службе1.
Одним из значимых решений было утверждение в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Феде-рации2. Концепция была подготовлена в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. В рамках этого документа была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант реформиро-вания3. Впоследствии в Послании второго Президента Российской Федерации В.В. Путина (в 2002 году) Федеральному Собранию Российской Федерации государственный аппарат оценивался как громоздкий, неповоротливый и неэффективный, блокирующий огромные возможности страны. Указывалась и главная проблема – многочисленность функций государственного аппарата, не приспособленного для решения стратегических задач4.
В 2003 году вступил в действие Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 года, с изм. от 23 мая 2016 года) «О системе государственной службы Российской Федерации»5, которым было положено начало новому этапу законодательного реформирования рассматриваемого ин ститута. В частности, закон установил деление государственной службы на три основных вида и предопределил основные направления развития законодательства о гражданской, военной и правоохранительной службах.
В развитие этого закона в 2004 году был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (ред. от 30 июня 2016 года) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1. В этих документах произошло существенное изменение подходов к правовому регулированию института государственной службы на двух уровнях государственной власти – федеральном и региональном. Изменения коснулись не только принципов организации государственной службы и государственной гражданской службы, но и разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов организации и деятельности института государственной службы между федеральным уровнем и субъектами Российской Федерации.
Существенное обновление законодательного массива позволило обеспечить относительную стабильность в вопросах определения общих положений административно-правового института государственной службы, основ ее организации, принципов функционирования2. Положительное влияние на ситуацию в сфере государственной службы оказало принятие в 2002 году Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»3, основными целями которой являлись повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
Таким образом, следует отметить некоторые достоинства федерального законодательства этого периода, такие как системность, кодифицированность, наличие норм прямого действия. Вместе с тем, по мнению С.В. Качушкина и некоторых других ученых, сам факт многочисленных отсылочных норм к под-1 законным актам в этих законах, а также их длительное отсутствие говорит о существенных недостатках в концепции проведения реформы государственной службы1.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года состояние дел в сфере государственной службы также было подвергнуто резкой критике. При этом указывалось, что оно не позволяет эффективно решать государственные задачи, направленные на перспективу, поскольку «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»2. Были особо подчеркнуты приоритеты модернизации государственной службы: повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг населению, предотвращение коррупции во всех эшелонах аппаратов публичной власти.
В дальнейшем реализация Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 год)» была продлена до 2007 года. В этой связи были определены следующие задачи: совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы; проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих; совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы; формирование системы управления государственной службой3.
Права и обязанности служащих государственной службы в правоохранительной сфере
Подобное расширительное толкование предмета административно-правового регулирования, в который наряду с общественными отношениями в сфере государственного управления включались и общественные отношения в области общественного управления, был обусловлен идеологической надстройкой советского государства2.
Вместе с тем, как уже отмечалось, в современных условиях становления в России правового демократического государства предмет и содержание административно-правового регулирования существенно изменились. Так, например, Ю.М. Козлов определяет административно-правовую норму как «устанавливаемое государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления»3. Д.Н. Бахрах считает, что под нормой административного права следует понимать «установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения в сфере государственного или муниципального управления, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным при-нуждением»4. Н.Ю. Хаманева и Ю.Л. Шульженко отмечают, что «административно-правовая норма – это правило поведения, регулирующие общественные отношения управленческого характера»5. При этом, по их мнению, «нормами административного права регулируется достаточно широкий круг разнообразных общественных отношений, которые возникают как внутри системы исполнительной власти, так и тех отношений, которые в теории административного права называются внешними»
По нашему мнению, интерес представляет точка зрения Ю.Н. Старилова, который определяет административно-правовую норму как норму права, регулирующую четыре основных группы общественных отношений, а именно: а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления; б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда); в) отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения; г) отношения в сфере административной юстиции2. На наш взгляд, подобное понимание предметного содержания административно-правовой нормы наиболее полно раскрывает сложившуюся сегодня систему административно-правового регулирования общественных отношений.
Вместе с тем следует отметить, что с учетом широкого спектра политических, экономических, социальных и иных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией Российской Федерацией, административно-правовую норму следует определить как норму, регулирующую, с одной стороны, общественные отношения публичного характера в различных аспектах взаимоотношений отдельной личности и государства, а с другой – общественные отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, местного самоуправления, а также предприятий, организаций и учреждений.
На наш взгляд, административно-правовые нормы в рассматриваемой нами системе регулирования общественных отношений, возникающих, изме няющихся и прекращающихся в ходе административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере, затрагивают три подсистемы общественных отношений, присущих в целом предмету действия административного права. Во-первых, административно-правовые нормы регулируют отношения в сфере непосредственной организации правоохранительной деятельности и выполнения правоохранительных функций государственными органами. Во-вторых, административно-правовые нормы определяют полномочия субъектов государственной правоохранительной деятельности как государственных служащих во внешней и во внутриорганизационной сферах, в том числе в области непосредственной организации прохождения государственной службы в правоохранительной сфере. В-третьих, административно-правовые нормы регулируют процессуальные (процедурные) отношения государственной службы в правоохранительной сфере, связанные с установлением административных регламентов по реализации полномочий служащих государственной службы в правоохранительной сфере.
В современных условиях именно нормы административного права призваны восполнить существующий нормативный вакуум в области выработки и принятия важнейших решений в сфере государственной службы. Правовую основу построения системы административно-правового регулирования в данной сфере образуют нормы Конституции Российской Федерации, которые обеспечивают ограничение идеологического вмешательства в процессы регулирования государственно-служебных отношений.
Организационная система управления государственной службой в правоохранительной сфере и основные направления ее развития
Специфику и содержание правоохранительной деятельности государства и, соответственно, государственной службы в правоохранительной сфере определяют не только цели и задачи самой правоохранительной деятельности, формы и методы работы правоохранительных органов, но и ее субъектный состав.
Должностные лица выступают основными субъектами государственной службы в правоохранительной сфере и, как следствие, правоохранительной деятельности государства. Именно должностные лица государственной службы в правоохранительной сфере (то есть служащие государственной службы в правоохранительной сфере – граждане, замещающие должности государственной службы в правоохранительной сфере) выступают в качестве основных носителей полномочий в области реализации правоохранительных функций от имени государственных правоохранительных органов.
Служащие (должностные лица) государственной службы в правоохранительной сфере рассматриваются нами в качестве первичных элементов системы государственной службы в правоохранительной сфере, ее субъектов и с точки зрения задач настоящего исследования нуждаются в специальной характеристике.
В целом понятие «субъект государственной службы в правоохранительной сфере» производно от понятия «субъект государственной службы» и более широких понятий «субъект административного права» и «субъект права». В общей теории права понятие «субъект права» всегда рассматривается в корреспонденции с таким понятием, как «субъект правоотношения». При этом большинство ученых под субъектом права понимают более широкое правовое явление, чем субъект правоотношения. Так, С.С. Алексеев отмечает, что «субъекты права – это лица, обладающие правосубъектностью, то есть граждане, организации, общественные образования, которые могут быть носителями права и обязанностей, участвовать в правовых отношениях»1. Субъект права рассматривается как потенциальный участник правоотношения, когда как субъект правоотношения представляется реальным носителем прав и обязанностей, закрепленных правовыми нормами2.
Субъект права не может быть рассмотрен в отрыве от тех отношений, которые регламентируются нормами права. При этом круг правоотношений, складывающихся в сфере действия правовых норм, многообразен. В этой связи особенности субъектов различных отраслей права зависят от специфики общественных отношений, регулируемых нормами этих отраслей права. Верно отмечено А.Ю. Якимовым, что «с помощью категории "субъект права", в общем виде отражающей тех лиц, которые предусмотрены правовыми нормами, единственно возможно раскрыть содержание той или иной отрасли права»3. В связи с этим вполне уместным будет рассмотрение субъектов государственной службы в правоохранительной сфере с позиций их участия в правоотношениях, а также нормативного регулирования.
Государственная служба в правоохранительной сфере является комплексным системным образованием, содержание которого, как мы уже отмечали, включает в себя деятельность по осуществлению правоохранительных функций государства, внутриорганизационной деятельности правоохранительных органов, в том числе в области кадрового обеспечения государственных правоохранительных органов, а также соответствующее правовое регулирова ние, преимущественно административно-правовое. При этом система государственной службы в правоохранительной сфере представлена различными элементами, в числе которых основное место занимают государственные служащие государственной службы в правоохранительной сфере. Остановимся на их анализе более подробно.
В настоящее время в отличие от законодательства о государственной гражданской и военной службе законодательство о государственной службе в правоохранительной сфере не содержит единого термина, определяющего субъект государственной службы в правоохранительной сфере, и, соответственно, не формулирует общего для всех видов государственной службы в правоохранительной сфере понятия служащего государственной службы в правоохранительной сфере. Более того, в законодательстве о правоохранительной службе наблюдается смешение таких понятий, как «должностное лицо», «сотрудник», «работник» правоохранительного органа.
При этом наиболее распространенным является термин «сотрудник», с различными вариациями определения его понятия. Так, в Федеральном законе от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 года) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15 июля 2016 года) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее – закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации») под сотрудником органов внутренних дел понимается гражданин, который взял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел в должности рядового или начальствующего состава и которому в установленном законом порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава. Согласно Федеральному закону от 28 декабря 2010 года № 403 ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 года) «О Следственном комитете Российской Федерации»2 сотрудниками данного органа являются федеральные государственные служащие, исполняю щие обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, предусмотренных законодательством. В соответствии с Федеральным законом от 23 мая 2016 года № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 сотрудником федеральной противопожарной службы является гражданин, который взял на себя обязательства по прохождению службы в федеральной противопожарной службе в должности рядового или начальствующего состава и которому в установленном настоящим Федеральным законом порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава. Имеются примеры использования термина «сотрудник» для определения понятия «должностное лицо» правоохранительного органа. В частности, Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 года) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»2 под должностными лицами таможенных органов понимает граждан, замещающих должности сотрудников в указанных органах, которым присвоены специальные звания.
В свою очередь, Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 (ред. от 28 ноября 2015 года) «О прокуратуре Российской Федерации»3 для характеристики служащего использует термин «прокурорский работник», под которым признает федерального государственного служащего, исполняющего обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом требований законодательства.