Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации 21
1 Эволюция административно-правового регулирования банковской деятельности 21
2. Банковская деятельность как объект административно-правового регулирования 53
3. Понятие, формы и методы административно-правового регулирования банковской деятельности 85
Глава II. Особенности механизма административно-правового регулирования банковской деятельности и взаимодействие органов внутренних дел с кредитными организациями 112
1. Федеральное законодательство и нормативные акты Банка России как средство административно правового регулирования банковской деятельности 112
2. Лицензия на осуществление банковской деятельности: содержание, порядок выдачи и контроль за ее осуществлением, роль органов внутренних дел в обеспечении административно правового режима лицензирования банковской деятельности 131
3. Взаимодействие органов внутренних дел с кредитными организациями в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции 164
Заключение 219
Список использованной литературы 228
Приложение 255
- Эволюция административно-правового регулирования банковской деятельности
- Банковская деятельность как объект административно-правового регулирования
- Федеральное законодательство и нормативные акты Банка России как средство административно правового регулирования банковской деятельности
- Взаимодействие органов внутренних дел с кредитными организациями в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции
Эволюция административно-правового регулирования банковской деятельности
Банковские учреждения в России появились значительно позже, чем в странах Западной Европы. Причина этому – неразвитость экономических отношений, правовой системы, отсутствие достаточного свободного капитала. Потребности купцов в заемных средствах удовлетворялись за счет коммерческого кредитования и ростовщиков, деятельность которых морально осуждалась и законодательно ограничивалась – Соборное уложение 1649 г. запрещало брать проценты по займам. Финансовые потребности государства обеспечивались за счет чеканки монет и налогообложения, а также зарубежных займов.
В XVII в. развитие внутренней и внешней торговли, необходимость в финансировании военных расходов обусловили рост потребности в кредитных ресурсах со стороны частных лиц и государства.
Ряд авторов называют первым кредитным учреждением в России Монетную контору, созданная в 1727 г. для управления Монетным и Денежным дворами, чеканившими монеты, а с 1729 г. смогла предоставлять краткосрочные займы частным лицам под залог золотых и серебряных вещей, а также выкупать таковые у частных лиц1. Правовую основу формировал принятый в 1729 г. Вексельный устав, узаконивший взимание ссудного процента. Ссудные операции Монетной конторы разрешены Указом императрицы Анны Иоанновны «О правилах займа денег из Монетной конторы» (1733 г.), объем которых бал довольно незначительным1.
В 1754 г. по Указу императрицы Елизаветы Петровны был создан Дворянский заемный банк с конторами в Москве и Санкт-Петербурге, в целях снизить долговую зависимость правящего класса от иноземных ростовщиков и предотвратить продажу имений в уплату долгов. Он 30 лет активно предоставлял ломбардные и ипотечные кредиты земельной аристократии и казначейству. Причем ссуды выдавались часто без обеспечения; дворяне-заемщики долгов не возвращали; предписанная законом продажа залога на практике не применялась2. В том же 1754 г. был учрежден Купеческий заемный банк, подчиненный Ком-мерц-коллегии, для выдачи ссуд купцам, торговавшим в Санкт-Петербургском порту (упразднен в 1782 г., а капитал передан Дворянскому банку)3.
Таким образом, первоначально политика правительства по отношению к банковской системе преследовала цель поддержки дворянства и купечества за счет предоставления им доступа к дешевому кредиту. Однако создание для этих целей специальных государственных заемных банков не привело к сколько -нибудь заметному результату: «действия этих банков были ограничены, а влияние их на облегчение торговли и займов вовсе незаметно»1.
Следующий этап развития банковской системы связывают с изданием в 1757 г. Указа «О мерах вексельного производства», а с 1758 г. учреждением в Санкт-Петербурге и Москве специальных Банковских контор вексельного производства между городами, получивших общее название «Медного банка». Целью ставилось упрощение денежного обращения – реальная перевозка медной монеты между городами заменялась обращением переводных векселей, выписанных на магистраты; а также удержание в казне серебряной монеты, необходимой для внешней торговли. Медный банк выдавал аристократии, купцам и фабрикантам ссуды медной монетой под векселя и принимал от них медные деньги на хранение. В 1760 г. был создан также Банк артиллерийского и инженерного корпусов с капиталом, образованным путем переделки медных пушек в монеты, доходы которого должны были идти на военные нужды. Но эффективность этих банков бала мала, капиталы очень быстро растратили, причем наибольшую выгоду получили инициатор их создания – граф П.И. Шувалов и другие представители аристократии. Оба банка были ликвидированы уже в 1763 г.2
Екатерина II по-иному подошла к организации кредитного дела . Общая направленность кредитной политики государства в годы ее правления не претерпела заметных изменений, однако были предприняты активные меры к развитию кредитного дела. Так в 1764 г. был подписан Указ о создании двух Коммерческих банков – в Санкт-Петербурге и в Астрахани, с целью оказать содействие внешней торговле (правда, просуществовали они недолго). Капитал ранее созданного Дворянского банка был увеличен, дано право на принятие частных вкладов. В 1786 г. и до 1860 г. на базе Дворянского банка был создан Государственный заемный банк с целью «оказать содействие дворянскому землевладению», который принимал вклады, выдавал долгосрочные кредиты дворянам и пособия городам на поощрение внутренних промыслов и внешней торговли3.
Новым видом специализированных кредитных учреждений стали Сохранные и Ссудные казны, учрежденн ые в 1772 г. при Воспитательных дома х в Санкт-Петербурге и Москве (просуществовали до 1917 г.). Сохранные казны принимали вклады и выдавали ссуды под залог недвижимости, а прибыль обращали на содержание воспитательных домов. Ссудные казны вкладов не принимали, а занимались выдачей мелких ссуд «впадшим в нечаянную нужду» под залог ценных вещей (занимая средства для своей деятельности у Сохранных казн). Позднее аналогичные учреждения создавались также при губернских де путатских собраниях1. Приказы Общественного призрения в губерниях также могли принимать вклады и выдавать ипотечные ссуды. Так была создана целая система казенных кредитных учреждений. Отметим, что объем вкладов частных лиц в эти учреждения значительно опережал спрос на кредиты, а эти средства, заимствовались, в большем, государственным казначейством. Но основным средством покрытия расходов государства являлась денежная эмиссия2.
Увеличение военных расходов привело к появлению в России в 1768-1769 гг. первых бумажных денег – ассигнаций. В Москве и Петербурге высочайшим указом были организованы два ассигнационных банка с капиталом в 1 млн. золотом и серебром. Ассигнации обменивались на медные деньги, а выпуск лимитировался наличной суммой медной монеты банка . В губернских городах созданы Разменные конторы, разменивавшие ассигнации на медные деньги и наоборот. В 1771 г. Ассигнационным банкам было дозволено принимать вклады от частных лиц исходя из 5% и раздавать их в ссуды.
Эмиссия ассигнаций осуществлялась весьма активно – к 1778 г. было их выпущено на 50 млн. руб. В 1786 г. был произведен их обмен на ассигнации нового образца, при этом общая сумма номинала ассигнаций удвоилась. Этому предшествовала реорганизация двух Ассигнационных банков в один Государственный ассигнационный банк. Помимо обмена ассигнаций он должен был осуществлять и иные функции, в частности, выпускать ассигнации и чеканить монету, финансировать деятельность правительства и Государственного заемного банка. Ассигнационный банк был призван осуществлять также кредитные операции через «учетную контору». В 1806 г. учетные конторы были открыты в Петербурге, Москве, Архангельске, Таганроге и Феодосии.
Частная инициатива в создании банков отсутствовала до конца XVIII в. Лишь тогда начали появляться первые коммерческие банки, причем не в центральных городах, а в маленьких городках Тверской и Вятской губерний1. Тогда же начинают развиваться и так называемые «общественные» банки. По Положению 1785 г. городские банки могли учреждаться для выдачи ссуд жителям на торговые дела, а также в случае нужды и несчастий, путем общественной «складки». По началу они создавались на пожертвования купцов-благотворителей. По типовому уставу 1811 г., городские банки получили право выдавать ипотечные кредиты.
Переход от чеканки монет к выпуску ассигнаций был обусловлен необходимостью эмиссионного покрытия растущих бюджетных расходов, но злоупотребление такой эмиссией привело к серьезной инфляции. В 1810 г. выпуск ассигнаций был прекращен; но фактически их выпуск был приостановлен лишь по окончании Наполеоновских войн.
В 1817 г. была проведена финансовая реформа, в рамках которой:
– выпуск новых ассигнаций был прекращен (в 1843 г. они были заменены государственными кредитными билетами, обеспеченными серебром);
– в дополнение к существующим Ассигнационному и Заемному банкам был образован Государственный коммерческий банк, предназначенный для краткосрочного кредитования через свои многочисленные конторы в городах;
– был создан Совет государственных кредитных установлений – орган контроля за деятельностью всех трех государственных банков. В его состав вошли Председатель Государственного Совета, министр финансов, Государственный контролер и по шесть выборных членов от дворянства и купечества.
Банковская деятельность как объект административно-правового регулирования
В процессе формирования Российского государства протекали глобаль -ные изменения: молниеносно реформировался институт собственности, происходила переориентация направлений в управлении государством, видоизменение форм и методов государственного управления. В том числе и отказ от государственной монополии в экономической и финансовой сферах, как одной из форм хозяйствования и метода управления. Эти изменения и нововведения нашли свое отражение в законодательных актах, непосредственно оказывающих воздействие на внутреннюю и внешнюю политику государства, поскольку современная экономическая ситуация в стране и мире откладывает отпечаток на функции управления экономикой и финансами , предполагая «необходимост ь поиска оптимальных способов участия государства в экономических процессах, налаживания эффективного административно-правового регулирования совместно с рыночными механизмами»1.
В настоящее время экономическое положение любой страны зависит от состояния финансовых рынков не меньше, чем от состояния реального сектора экономики1. Этим и объясняется тот факт, что реформирование, создание условий эффективного функционирования банковской системы, осуществления банковской деятельности является важнейшей задачей и элементом государственной экономической политики.
Вопрос о том какой отраслью права осуществляется правовое регулирование банковской деятельности до сих пор вызывает дискуссии, не смотря на очевидный вывод в пользу административного права.
Весьма распространенным является мнение, что ключевую роль в таком регулировании играет финансовое право. Так, Д.В. Кравченко считает: «Публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем является предметом финансового права»2. Эта позиция, несмотря на свою распространенность, представляется неубедительной, поскольку в предмет финансового права традиционно включают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства (муниципальных образований), т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию публичных денежных фондов.
Дореволюционные ученые четко разграничивали частные и государственные финансы и считали, что «положительное финансовое право» регулирует только последние. Так, профессор В.А. Лебедев (1882 г.) называл финансовым правом «правила финансового хозяйства, облеченные в известные законодательные нормы», причисляя к финансовому хозяйству «хозяйственную деятельность государства, направленную на приобретение материальных средств»3. В учебниках финансового права советского периода, начиная с первого (1940 г.) под редакцией М.А. Гурвича, отношения в области сберегательного дела, кредита и расчетов, государственного страхования включались в систему финансового права4. Очевидно, это объяснялось полным огосударствлением финансовой системы, заменой товарно-денежных отношений на государственно-распределительные. Тем не менее даже в этот период некоторые ученые подвергали критике причисление этих отношений к финансовому праву. В частности, Р.О. Халфина (чья кандидатская диссертация была посвящена правовому положению Госбанка СССР) высказывала мнение, что предмет финансового права составляют только отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения денежных средств государства5.
В настоящее время банки, напрямую не связаны с финансами государства и муниципальных образований. Однако до сих пор в учебной и научной литературе по финансовому праву регулирование частных финансов (в том числе банковских и страховых) зачастую рассматривается как элемент финансовой деятельности государства и соответственно, как предмет финансового права.
Так, Н.И. Химичева в качестве отдельной группы отношений, являющихся предметом финансового права, выделяет отношения между всеми участниками финансового рынка и компетентными органами в связи с осуществлением государственного регулирования в этой сфере1. По ее мнению С.С. Тропской, к предмету относятся отношения в сфере «публичной финансовой деятельности», под которой «…следует понимать управленческую деятельность публичной власти: 1) по организации денежного обращения; 2) по формированию, распределению, использованию публичных денежных фондов; 3) по государственному регулированию и контролю на финансовых рынках»2. Эту позицию разделяет и Е.И. Киселева, определяя предмет финансового права как «совокупность общественных отношений, связанных с формированием, распределением, расходованием фондов денежных средств публичных субъектов, отношения, связанные с государственным регулированием сферы частных финансов и осуществлением финансового контроля»3.
Возражая против данного подхода, приведем мнение профессора В.Д. Сорокина: «…определение предмета отрасли по методу перечисления видов отношений, охватываемых регулятивных воздействием данной отрасли, – прием довольно сомнительный, ибо остается неясным сам принцип выделения именно данной группы отношений»4.
Для того, чтобы четко отграничить предмет финансового и административного права, оптимальным представляется использование исторически сложившегося и научно обоснованного критерия: административное право регулирует управленческую деятельность государственной и муниципальной администрации, финансовое право – финансовую деятельность государства и муниципальных образований. Финансовая деятельность, в свою очередь, является специальным видом управленческой деятельности, направленной на образование, распределение и использование публичных денежных фондов.
Можно предположить, что позиция авторов, расширяющих предмет финансового права за счет типично административных отношений, основана на устаревшем представлении о предмете административного права. Так, по мнению С.В. Рыбаковой, «…в предмет административного права включается лишь управленческая деятельность органов исполнительной власти», что служит основанием для включения ею управленческой деятельности Банка России в предмет финансового права1. Между тем это утверждение не соответствует современной правовой действительности. Так, профессор Л.Л. Попов отмечает, что «…административное право регулирует общественные отношения, возникающие прежде всего в связи с деятельностью органов исполнительной власти. Кроме того, в рамках государственного управления реализуется деятельность и иных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, но не являющихся органами исполнительной власти (например, Банк России, Счетная палата Российской Федерации, администрация государственных корпораций, холдингов и концернов, органы военного управления)»2. Профессор Д.Н. Бахрах причисляет ЦБ РФ к «публичной администрации», основная – властная – деятельность которой регулируется административным правом1.
Таким образом, исходя из современного понимания предмета административного права, к нему следует отнести:
1) властные отношения, возникающие в процессе деятельности государственной администрации по регулированию банковской деятельности и надзору за ее осуществлением;
2) отношения, возникающие при осуществлении судами РФ административной юрисдикции в данной сфере.
Следует отметить, что в науке административного и финансового права имеется традиционный взгляд, что в предмет финансового права не входят отношения между государственными органами , осуществляющими рег улирова-ние и надзор в банковской сфере, и кредитными организациями. Так, по мнению М.В. Карасевой, такие отношения не являются финансово-правовыми и не должны включаться в предмет финансового права. Основным доводом тому тот факт, что в современных условиях финансовая и банковская системы относительно автономны. А значит, все отношения, возникающие внутри банковской системы РФ, не являются финансовыми по своей экономической природе2.
Федеральное законодательство и нормативные акты Банка России как средство административно правового регулирования банковской деятельности
Правовое регулирование, как отмечает Г.В. Атаманчук, «… начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом… и в определенном направлении»1.
Согласно ст. 2 ФЗ «О банках…», правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, Федеральными законами «О банках…», «О Центральном банке…» и другими, а также нормативными актами Банка России.
В Конституции РФ выделяют три группы норм, имеющих отношений к банковской деятельности. К первой группе можно отнести положения, определяющие основы правового регулирования и осуществления банковской деятельности как разновидности предпринимательской деятельности. Ко второй – нормы, регламентирующие правовое положение Банка России. И третья – нормы, устанавливающие основы финансовой и денежно-кредитной политики.
Федеральные законы, регулирующие банковскую деятельность, принято также именовать «законодательством и банках и банковской деятельности», или «банковским законодательством». Так, ст. 15.26 КоАП РФ называется «Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности».
Обосновано мнение, что банковское законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую в себя как правовые акты, содержащие нормы административного права, так и правовые акты, содержащие нормы частного права. Так, Т.Э. Рождественская, отмечает, что нормы, содержащиеся в банковском законодательстве, относятся к конституционному праву (как то, правовой статус Банка России), финансовому праву (осуществление денежно-кредитной политики), административному праву (применение административного принуждения к банкам), гражданскому праву (кредит, вклад, расчеты)1. Эта позиция не вызывает возражений, кроме предложения именовать данную отрасль законодательства «банковским правом».
Банковское законодательство следует отличать от других отраслей законодательства, в частности, законодательства о ПОД/ФТ, о защите конкуренции, о национальной платежной системе и др. Это важно, например, в аспекте применения ответственности к кредитным организациям.
Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа пришел в выводу, что нарушение порядка предоставления сведений кредитными организациями в уполномоченные органы, предусмотренных ФЗ «О противодействии легализации…», не может считаться нарушением законодательства о банках и банковской деятельности, а должно рассматриваться как нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Определением ВАС РФ было отказано в передаче данного постановления в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора2.
Следует отметить растущую взаимосвязь банковского законодательства с другими отраслями законодательства, обусловленную как усложнением банковской деятельности, так и расширением функций Банка России по регулированию других «секторов» финансового рынка. Так, ФЗ «О НПС» является центральным актом законодательства о национальной платежной системе (п. 1 ст. 2 Закона). Вместе с тем при применении мер принуждения к соответствующим субъектам Банк России в силу прямого указания закона (ч. 9 и 11 ст. 34) применяет как предусмотренные данным законом меры принуждения, так и меры, предусмотренные ФЗ «О Центральном банке…».
Представляется возможным утверждать, что в нынешнее время сформирован законодательный массив (комплекс), регламентирующий отношения в сфере финансового рынка, – более крупное, чем отрасль, структурное образование законодательства1, – частью которого является банковское законодательство.
Следует согласиться с авторами, которые считают, что ГК РФ не входит в банковское законодательство2. Однако гражданское законодательство является частью вышеназванного законодательного массива.
Отметим, что в соответствии с Конституцией РФ Банк России не наделен правом законодательной инициативы, с чем многие ученые, в частности, Я.А. Гейвандов, Е.Н. Пастушенко обосновывают необходимость наделения Банка России таким правом3. По мнению А.Г. Братко «…это не нужно, иначе Банк России станет лоббировать те интересы, которые замкнуты исключительно на банковскую систему»4. Но так же, следует согласиться с Я.А. Гейвандо-вым в том, что отсутствие у Банка России права законодательной инициативы не способствует активному влиянию Банка России на процесс формирования банковского законодательства, ограничивает его возможности по исполнению возложенных на него функций, затягивает процесс принятия федеральных законодательных актов по вопросам банковской деятельности. Наделение Банка России таким правом явилось бы дополнительной гарантией независимости данного органа. Ранее у Банка России согласно Закону РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 2 декабря 1990 г. такое право имелось.
Следующий уровень правового регулирования банковской деятельности составляют акты самого Банка России.
Исходя из положений ст. 2 ФЗ «О банках…» Банк России является единственным органом, наделенным правом принимать подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие банковскую деятельность.
Однако, в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3291, данный орган осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере банковской деятельности (п. 1). Представляется, что в данном пункте идет речь идет не о самостоятельном принятии Минфином России нормативных актов, а о подготовке и внесении в Правительство РФ правовых актов более высокого уровня (проектов федеральных законов, постановлений Правительства РФ), призванных регулировать банковскую деятельность.
А.Г. Братко обращает внимание на то, что в ст. 7 ФЗ «О Центральном банке…», закрепляет право Банка России принимать нормативные акты, используется термин «нормативный акт», а не «нормативный правовой акт» и делает вывод, что это являет специфику статуса Банка России, который выступает не как орган государства, а как «банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора» с делегированной государством нормотворческой функцией. По его мнению, «различие между терминами «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» помимо прочего являет собой различие между банковским правом и административным правом»1.
Данная точка зрения представляется необоснованной. Акты Банка России, содержащие нормы права – являются нормативными правовыми актами.
Пленум Высшего арбитражного Суда РФ в постановлении от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»2 сформулировал признаки нормативного правового акта (п. 1):
1) они приняты органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом;
2) их содержание составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Нормативные акты Банка России соответствуют всем указанным признакам. Кроме того, эти акты представляется возможным отнести к числу правовых актов управления (административных актов).
Взаимодействие органов внутренних дел с кредитными организациями в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции
Административно-правовая наука, в рамках которой традиционно исследуется организационно-правовая проблематика формирования и функционирования государственной системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие, непосредственно связанные с обеспечением безопасности области государственной деятельности, как оборона, внутренние дела, юстиция. Но сегодня сама идеолог ия и концеп ция административно-пр авового подхода к этой проблеме треб ует серьезных корре ктив . Широкий круг возни кающих про -блем, подталкивает к переосмыслению содержания характеристик таких катего -рий, как «национальная безопасность», «общественный порядок», «общественная безопасность», «безопасность личности», «охрана правопорядка» их соотношение. Ранее в работе было обосновано мнение о том, что банковская деятельность является объектом административно-правового, а не финансово-правового регулирования. Предельно четко показано значение деятельности банков и функционирования банковской системы для жизнедеятельности конкретного гражданина, общества, государства (если отправной точкой считать экономические отношения, опосредующие и непосредственно влияющие на все остальные). То есть, банковская деятельность является составляющей понятия «национальная безопасность».
Взаимосвязь категорий «национальная безопасность» и «государственная власть» состоит в том, что целью осуществления государственной власти является обеспечение национальной безопасности, которая в свою очередь является неотъемлемым условием функционирования государства. Только государство осуществляет установление и поддержание безопасности, охрану от нарушений, а при необходимости, защиту. Органы исполнительной власти (среди других) реализуют полный объем полномочий по формированию национальной безопасности и превалирующий объем полномочий по ее поддержанию, охране и защите. С точки зрения административно-правовой науки и правоохранительной деятельности вскрываются некоторые проблемы связанные с функционированием власти и ее организационно-функциональной структуры1.
В Конституции РФ и других законодательных актах внушительное место отводится защите от противоправных пос ягательств на различные сферы общес т -венных отношений, в том числе и экономическую безопасность, что свидетельствует о серьезном внимании со стороны государства к охране общественных отношений и о стремлении государства совместно с общественными объединениями вести борьбу с посягательствами на национальную безопасность всеми организационными, правовыми и другими средствами1.
Банковский сектор, как важнейшая составляющая финансово-кредитной системы в экономике России имеет, без преувеличения системообразующее значение, поскольку предназначен для обеспечения бесперебойного функционирования платежной системы, проведения единой денежно-кредитной политики, организации и осущес твления валютного рег улирования и валютного контр оля . Так же, банковский сектор выступает в качестве главного источника кредитования экономики. Всестороннее обеспечение безопасности банковской деятельности является обязательным условием нормального функционирования экономики страны, поэтому входит в число важнейших функций государства2.
Подтверждая тезис укажем, что в ранее действовавшем Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 «О стратегии национальной безопасн ости Российской Федера ции д о 2020 года »3 банковская деятельность и сама банковская система рассматриваются как важнейший фактор обеспечения и элемент национальной безопасности, которые должны развиваться и защищаться от противоправных посягательств.
Определена необходимость постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступных посягательств (п. 36). Одним из главных направлений государственной политики указано усиление роли государства, совершенствование нормативно-правового регулирования, повышение эффективности защиты прав и законных интересов граждан (п. 38). Обеспечение безопасности достигаются повышением эффективности деяте льнос ти правоохранителей и спецслужб , созданием едино й государственной системы профилактики преступности, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений (п. 39).
В качестве источников угроз упомянуты кризисы мировой и региональных финансово-банковских систем (п. 47), а устойчивость финансово-банковской системы только способствует обеспечению национальной безопасности и развитию экономики (п. 48).
Среди рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере указаны: потеря контроля над национальными ресурсами, низкие устойчивость и защищенность национальной финансовой системы (п. 55) и эффективность государственного регулирования национальной экономики (п. 56). Банковский кризис признан прямой угрозой национальной безопасности в экономической сфере и может повлечь за собой губительные последствия (п. 57).
Для противодействия угрозам государство и общество в тесном взаимодействии должны направить силы в т.ч.: на укрепление финансовых рынков и повышение ликвидности банковской системы (п. 61), совершенствование государственного регулирования, создания комплексной системы контроля над рисками (п. 63). Реализация Стратегии обеспечивается за счет консолидации усилий и рес урсов органов государственной власти, институтов гражданского общества, направленных на отстаивание национальных интересов Российской Федерации путем комплексного использования всех мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации (п. 98).
На смену выше упомянутому документу 31 декабря 2015 г. принят Указ Президента РФ № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»1, в котором:
Устанавливается, что создание благоприятных внутренних и внешних условий для реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов Российской Федерации достигается консолидацией усилий всех органов государс твенной власти, органов местного само управления , институто в гражданского общества (п. 3), при комплексном использовании в т.ч. социально-экономических, правовых, информационных и иных мер (п. 109). Указывается неразрывная взаимосвязь и взаимозависимость национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны (п. 5).
В настоящем, для дальнейшего наращивания экономического, политического, военного и духовного потенциалов имеется устойчивая основа (п. 7), что проявляется в способности экономики (в т. ч. и банковской системы) к сохранению и укреплению в условиях нестабильности глобальной экономики и применения ограничительных экономических мер (п. 9), влияния политичес-кого фактора и дисбалансов в мировой экономике, при сохранении высоких рисков повторения масштабных финансово- экономических кризисов (п. 24).
Для предотвращения угроз национальной безопасности следует сосредоточивать усилия на укреплении внутреннего единства, обеспечении социальной стабильности, устранении структурных дисбалансов в экономике и ее модернизации (п. 26).
Среди национальных интересов на долгосрочную перспективу определено повышение конкурентоспособности национальной экономики, что несомненно касается и банковского сектора непосредственно, так и его роли в экономике (п. 30). Обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации стратегических национальных приоритетов, среди которых экономический рост, обеспечить который без надежной банковской системы не возможно (п. 31), что подтверждено зависимостью состояния национальной безопасности от степени реализации стратегических национальных приоритетов и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности (п. 32).
Угрозы государственной и общественной безопасности включают: деятельность финансовых и экономических структур, преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности; коррупция (п. 43).
Как и ранее, к главным направлениям обеспечения государственной и общественной безопасности причисляется деятельность по усилению роли государства в качестве гаранта безопасности личности и прав собственности, совершенствованию правового регулирования предупреждения преступности (в том числе в и банковской) и борьбы с ней, развитию взаимодействия органов обеспечения государственной безопасности и правопорядка с гражданским обществом (с кредитными организациями в т.ч.), повышение доверия граждан к правоохранительной и судебной системам Российской Федерации и т.п. (п. 44). Обеспечивать государственную и общественную безопасность определено через повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных служб, органов государственного контроля (надзора), совершенствования единой государственной системы профилактики преступности (включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики ), разработку и использование специальных мер, направленных на снижение уровня криминализации общественных отношений (п. 45).