Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Системность антикоррупционной экспертизы
1. Понятие антикоррупционной экспертизы и ее место в системе юридических экспертиз 15
2. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы 31
3. Система антикоррупционной экспертизы 44
ГЛАВА 2. Административно-правовое регулирование взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы
1. Характеристика административно-правового регулирования в области антикоррупционной экспертизы 54
2. Классификация субъектов антикоррупционной экспертизы 67
3. Административно-правовое взаимодействие субъектов при проведении антикоррупционной экспертизы и использовании ее результатов 84
ГЛАВА 3. Административно-правовые проблемы повышения эффективности антикоррупционной экспертизы
1. Аккредитация и аттестация экспертов и экспертных организаций 106
2. Использование результатов антикоррупционной экспертизы 120
3. Судебное оспаривание коррупциогенных нормативных правовых актов... 133
Заключение 145
Список использованных источников 150
- Объект и предмет антикоррупционной экспертизы
- Система антикоррупционной экспертизы
- Классификация субъектов антикоррупционной экспертизы
- Использование результатов антикоррупционной экспертизы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов получила широкое распространение в Российской Федерации после ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. (далее — Конвенция ООН против коррупции)1 и принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — За-кон об антикоррупционной экспертизе, профильный закон) .
Из всех юридических экспертиз только рассматриваемая экспертиза регулируется федеральным законом. Однако правовое регулирование данной экспертизы является фрагментарным, поскольку законодательство в этой области зачастую формировалось в отсутствие научной разработки юридических конструкций. Поэтому концепция данного правового регулирования отсутствует.
В научной литературе сложилось узкое понимание объекта и предмета антикоррупционной экспертизы. Практически не исследуется система ее субъектов, формирование их правового статуса, административные процедуры инициирования, проведения экспертизы и использования ее результатов.
Настоящее диссертационное исследование не ограничивается рамками нормативных правовых актов, регулирующих антикоррупционную экспертизу, поскольку они в полной мере не раскрывают ее широких возможностей, заложенных в Конвенции ООН против коррупции.
Несмотря на значительное количество научных работ по антикоррупционной экспертизе еще не предложен единый подход к решению указанных выше проблем. Как правило, внимание уделяется действующему законодательному регулированию либо исследованию деятельности органов прокуратуры и юстиции в
О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26, ст. 2780. С. 7320-7367.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29, ст. 3609. С. 8454-8457.
сфере антикоррупционной экспертизы, ее применению в законотворческом процессе. Мало изученными остаются результативность экспертизы и ее адаптация к практическому применению.
В отечественной юридической науке существуют исследования лишь некоторых сторон административно-правовой проблематики антикоррупционной экспертизы правовых актов. Комплексные административно-правовые исследования в данной сфере отсутствуют. Так, не подвергалось углубленному системному изучению в науке административного права система юридических норм об антикоррупционной экспертизе, структура экспертизы, состав субъектов и формирование их административно-правового статуса, отраслевые особенности материальных и процессуальных административно-правовых отношений при инициировании, проведении экспертизы и использовании ее результатов. Научное решение указанных проблем с помощью избранного методологического подхода привело к выводу о возможности его применения для изучения других юридических экспертиз.
Изучение указанных проблем было ориентировано на разработку научно обоснованной концепции административно-правового регулирования антикоррупционной экспертизы.
Состояние научной разработанности темы исследования. Научный интерес к антикоррупционной экспертизе проявился в изучении ее отдельных сторон или наиболее общих вопросов, что нашло отражение в значительном количестве работ российских и зарубежных авторов.
Характеристика основных особенностей и понятий антикоррупционной экспертизы приводится в работах В. Н. Агеева, В. В. Астанина, В. В. Белинского, Т. В. Бекена, С. М. Будатарова, К. И. Головщинского, Д. Ю. Гончарова, М. Б. Горного, М. И. Гришанкова, А. Ю. Гулягина, Р. О. Долотова, С. Ю. Зюзина, П. А. Кабанова, О. В. Казаченковой, Т. Л. Козлова, А. Н. Коробкина, Т. О. Кошаевой, А. В. Кудашкина, В. Н. Лопатина, А. А. Магомедова, С. В. Матковского, С. Н. Назарова, А. В. Нестерова, Ю. Д. Пальчикова, И. А. Попова, О. Н. Родионовой, Е. Р. Российской, Г. А. Сатарова, А. Ф. Соколова,
A. H. Сухаренко, Э. В. Талапиной, А. А. Тархановой, В. П. Уманской, А. В. Федорова, Т. Я. Хабриевой, А. М. Цирина, О. Н. Цыгановой, Д. К. Чиркова, С. Н. Шевердяева, С. Н. Шишкарева, В. Н. Южакова.
Ю. М. Ланцевич исследовал проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов применительно к организационно-правовым основам деятельности правоохранительных органов, А. К. Балдин — в деятельности органов Минюста России, А. В. Ермакова — как элемент законодательного процесса на примере субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ. Е. И. Юлегина рассматривала антикоррупционную экспертизу в системе взаимодействия ее субъектов, значительную часть которого составляет информационное обеспечение.
Изучению криминологических характеристик антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов посвящены научные работы Н. А. Барановского, С. В. Бережнова, С. В. Бородина, В. В. Гордиенко, М. П. Клейменова, В. В. Лунеева, а также диссертации Р. К. Мелекаева и Л. В. Пинчука.
Исследованию некоторых аспектов экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов посвящены работы И. С. Андреева, Л. Ф. Апта, М. В. Евсеевой,
Е. В. Журкиной, Г. П. Ивлиева, В. А. Карасева, М. В. Кострицкой,
Н. В. Мамитовой, А. Н. Миронова, Р. К. Надеева, И. А. Наумова, В. Ю. Рагозина,
А. А. Разуваева, Е. Р. Российской, Е. С. Третьяковой, Д. Е. Фадеева,
Д. В. Чухвичева. Анализ категорий «правовая» и «юридическая экспертиза» производился в работах А. С. Пиголкина, Н. В. Ралдугина, Т. Н. Рахманиной, Ю. А. Тихомирова.
Объектом исследования являются общественные отношения по инициированию, проведению и использованию результатов антикоррупционной экспертизы правовых актов.
Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, нормативные правовые акты, судебные постановления, акты уполномоченных орга-
нов в области инициирования, проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и использования ее результатов.
Целью исследования является создание концепции административно-правового регулирования антикоррупционной экспертизы правовых актов и составление на ее основе авторского законопроекта.
В диссертации поставлены следующие исследовательские задачи:
-
Предложить авторское определение антикоррупционной экспертизы правовых актов путем выявления ее места в системе юридических экспертиз и анализа ее существенных признаков.
-
Исследовать объекты и предмет антикоррупционной экспертизы, изучить их соотношение, показать структуру предмета и дать определение указанным категориям.
-
Обосновать систему антикоррупционной экспертизы, ее научное и прикладное значение, в том числе с учетом анализа административно-правовых отношений в области антикоррупционной экспертизы.
-
Классифицировать субъекты указанной экспертизы и определить основу их административно-правового статуса.
-
Выявить административно-правовые проблемы взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы, включая анализ административно-правовых проблем проверки компетентности исполнителей экспертизы.
-
Охарактеризовать административно-процессуальные правовые основы использования результатов антикоррупционной экспертизы, обозначить административно-процессуальные правовые проблемы судебного оспаривания коррупцио-генных нормативных правовых актов.
7. Предложить научно обоснованные варианты решения указанных выше
проблем.
Методологическую основу диссертации составила совокупность общенаучных, межотраслевых и частнонаучных методов познания: диалектико-материалистический метод, анализ и синтез, дедукция и индукция, метод сравне-
ния, моделирования, логический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.
Теоретическая основа темы диссертации. Рассматривая антикоррупционную экспертизу с позиции соотношения закона и права, интегрального (синтетического) типа правопонимания, применяя основные характеристики принципов права, автор использовал труды и идеи в области общей теории права С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, В. Г. Графского, В. И. Гоймана, Г. А. Жилина, Р. Л. Иванова, Л. Н. Исаевой, С. А. Калинина, В. В. Лазарева, О. В. Мартышина, Р. Г. Минниахметова, Ф. М. Раянова, Н. С. Серегина, В. А. Толстика, И. Л. Честнова. Для формулирования некоторых терминов были использованы работы Ю. Г. Зуева, Л. Л. Кругликова, В. Н. Протасова, Н. Н. Цуканова о правовом понятии «презумпция»; работы Ю. Г. Арзамасова, Н. А. Власенко, В. А. Толстика, Т. Я. Хабриевой в области юридической техники.
В качестве теоретической административно-правовой основы рассмотрения
существенных черт административно-правовых отношений по организации, про
ведению антикоррупционной экспертизы и использованию ее результатов авто
ром использовались труды таких ученых, как А. Б. Агапов, А. П. Алехин,
Д. Н. Бахрах, Е. М. Жамбиева, А. А. Кармолицкий, П. И. Кононов, Ю. М. Козлов,
Ю. И. Мигачев, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева,
Ю. В. Святохина, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. В. Тихомиров,
Ю. А. Тихомиров, работы ученых в области конституционного права: О. Е. Кутафина, В. Я. Бойцова.
В целях разработки ключевых понятий антикоррупционной экспертизы в смежных областях знаний, в частности в теории судебной экспертизы, были применены работы Т. В. Аверьяновой, Р. С. Белкина, Н. Ф. Бодрова, Е. Ф. Буринского, Ю. Г. Корухова, Е. Р. Российской. В своей работе автор также опирался на экспертные заключения Т. В. Бекена, И. X. М. (Хюб) Виллемса, А. В. Малько, И. С. Морозовой, В. В. Ныркова, В. П. Павлова, М. П. Петрова, К. В. Шундикова.
Нормативно-правовая основа исследования состоит из международных правовых актов, Конституции РФ, федеральных законов и их проектов, федеральных подзаконных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.
Эмпирической и информационной основой диссертационной работы послужили акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов, материалы научных и научно-практических мероприятий, опубликованные в печати и сети Интернет заключения правовой и формально-юридической экспертизы, статистические материалы органов государственной власти, публикации специализированных антикоррупционных организаций, заключения государственных и аккредито-ванных негосударственных антикоррупционных экспертов , собственный опыт автора в проведении исследований в качестве эксперта, аккредитованного Минюстом России.
Диссертационное исследование проведено с использованием Многоязычной терминологической системы Организации Объединенных Наций, информационных материалов Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств, территориальных подразделений Министерства юстиции Российской Федерации.
Научная новизна диссертации обусловлена всесторонним исследованием внешних проявлений и структуры антикоррупционной экспертизы.
Настоящая диссертация является одним из первых научных исследований, посвященных административно-правовому регулированию антикоррупционной экспертизы правовых актов. В отличие от иных работ, в диссертации предлагается единый подход к изучению материального и процессуального административно-правового регулирования основных элементов (категорий) антикоррупционной экспертизы, ориентированный на обеспечение ее результативности: объекта, предмета, субъектов, методики и результата исследования.
3 тт
Для изучения независимой антикоррупционной экспертизы применяется термин «негосударственная антикоррупционная экспертиза». Производные понятия употребляются соответствующим образом.
Предложена расширенная трактовка объекта и предмета антикоррупционной экспертизы, их соотношение, обосновано место антикоррупционной экспертизы в системе юридических экспертиз. Так, антикоррупционная экспертиза сочетает в себе черты правового, формально-юридического и криминологического исследования. Ее существенным специфическим признаком является направленность на предотвращение как преступного, так и любого другого коррупционного поведения, что позволяет определить не только формально законный, но и правовой характер исследуемых объектов.
В работе предлагается новый методический подход, ориентированный на определение антикоррупционной эффективности профильного законодательства.
В диссертации используется авторская трактовка системы антикоррупционных исследований, уровни которой дифференцируются по характеру методики. В зависимости от этого выделяются научная и прикладная антикоррупционная экспертиза и антикоррупционная оценка.
Автором разработан подход к формированию системы субъектов антикоррупционной экспертизы с помощью их классификации по двум критериям: функциональному и количественному. Это позволило избежать узконаправленного изучения субъектов экспертизы, основанного на перечне, который содержится в профильном законе.
Указанные выше эмпирические данные и специально разработанный методический подход, предложенный в диссертации, помогли обозначить главные материальные и процессуальные административно-правовые проблемы антикоррупционной экспертизы и позволили предложить научно обоснованные варианты их решения. Это нашло свое отражение в авторском проекте федерального закона об антикоррупционной экспертизе правовых актов, содержащем правила инициирования, проведения антикоррупционной экспертизы и использования ее результатов, и в положениях, выносимых на защиту.
1. Антикоррупционная экспертиза правовых актов определяет характер связи правовых актов с коррупционным поведением:
а) на предмет наличия в них положений, способствующих проявлению кор
рупции — экспертиза на коррупциогенность;
б) на предмет эффективности их профилактического воздействия на корруп
ционное поведение — экспертиза антикоррупционной эффективности.
-
Объектом антикоррупционной экспертизы являются нормативные и индивидуальные правовые акты, другие носители информации о характере связи с коррупционным поведением (о предмете).
-
Антикоррупционная экспертиза регулируется нормами административного права, поскольку она имеет обеспечительный характер для управленческой деятельности и служит способом реализации права граждан на участие в управлении делами государства путем проведения негосударственной антикоррупционной экспертизы.
-
Само по себе антикоррупционное исследование не является правоотношением. Это реализация или субъективного права, или обязанности в рамках административно-правового отношения.
-
Материальными административно-правовыми нормами определяются основания проведения антикоррупционной экспертизы, система ее субъектов, устанавливается их правовой статус и ответственность. Процессуальными административно-правовыми нормами регулируется проверка компетентности исполнителей экспертизы, собственно проведение антикоррупционной экспертизы, составление экспертных заключений и других документов, а также порядок использования ее результатов.
-
Для определения объема прав, обязанностей и ответственности каждой группы субъектов антикоррупционной экспертизы используется авторский подход к их классификации, основанный на сочетании функционального и количественного критерия. Так, в зависимости от функции, реализуемой в административных правоотношениях, выделяются следующие субъекты:
а) инициирующие;
б) организующие;
в) проводящие антикоррупционную экспертизу;
г) использующие ее результаты.
Количественная классификация исполнителей антикоррупционной экспертизы является вспомогательной. Исполнители подразделяются на индивидуальных и коллективных. Коллективные представлены централизованными и децентрализованными экспертными группами. Они дифференцируются по взаимоотношению членов группы, самостоятельности экспертов, порядку принятия итогового решения и порядку разрешения разногласий при его принятии.
7. Авторский методический подход позволил выявить основные проблемы
эффективности антикоррупционных экспертиз:
а) существующее административно-правовое регулирование не учитывает все
возможные варианты взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы;
б) снижен уровень самостоятельности экспертов — законодатель избегает
наделения исполнителя функцией инициирования экспертизы;
в) на уровне федерального закона отсутствуют юридические нормы, регла
ментирующие инициирование, проведение и использование результатов антикор
рупционной экспертизы во внутренних управленческих отношениях.
На основе данного анализа автор предлагает:
а) отразить в нормативных правовых актах все модели взаимодействия субъ
ектов антикоррупционной экспертизы;
б) закрепить возможность планомерного перехода от одной модели к другой
по мере изменения административно-правового статуса исполнителей экспертизы
посредством реализации административных процедур в рамках аккредитации и
аттестации исполнителей экспертизы.
8. Результативность антикоррупционной экспертизы обеспечивается не
сколькими алгоритмами взаимообусловленных действий ее субъектов:
а) использованием результатов экспертизы на основе договора;
б) внесудебным и судебным оспариванием коррупциогенных нормативных
правовых актов;
в) учетом результатов экспертизы в регистрах и реестрах нормативных пра
вовых актов.
9. В судебном производстве, возникающем из публичных правоотношений, для оспаривания коррупциогенных нормативных правовых актов в качестве судебных доказательств должны использоваться заключения по итогам экспертизы на коррупциогенность.
Теоретическая значимость работы состоит в определении места антикоррупционной экспертизы в системе юридических экспертиз, систематизации знаний об антикоррупционной экспертизе, исследовании особенностей ее материального и процессуального административно-правового регулирования. Выявлена система и структура и сформулированы ключевые категории антикоррупционной экспертизы, определено их соотношение, предложена авторская классификация ее субъектов. Обоснованы механизмы определения компетентности антикоррупционных экспертов и экспертных организаций.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в предложении научно обоснованного авторского проекта федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов», отражающего ее существенные особенности и развивающего все основные положения Конвенции ООН против коррупции применительно к данной экспертизе. Положения законопроекта сформулированы с учетом регулятивно-динамической функции права, в силу чего не потребуется их существенное изменение по мере развития административных правоотношений в области антикоррупционной экспертизы.
Указанный законопроект основан на предложенной автором концепции административно-правового регулирования антикоррупционной экспертизы правовых актов: закрепление данной экспертизы как исследования правовых актов на предмет коррупциогенности и антикоррупционной эффективности группами субъектов, наделенных специальным административно-правовым статусом по функциональному признаку. Результаты экспертизы должны в обязательном порядке применяться в правотворчестве, учитываться в регистрах и реестрах нормативных правовых актов, быть доступны каждому, а также использоваться для оспаривания коррупциогенных нормативных правовых актов. Таким образом, достигнута цель диссертационной работы.
Авторский методический подход позволяет наглядно продемонстрировать возможность исследования эффективности законодательства об антикоррупционной экспертизе и ориентирован на выявление взаимосвязей ее субъектов.
Научно обоснованные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, работе негосударственных экспертов и экспертных организаций, в образовательном процессе для преподавания учебных дисциплин, связанных с проведением юридических экспертиз и противодействием коррупции, в целях подготовки юристов или повышения их квалификации. Данные выводы и предложения используются автором в работе в качестве эксперта, аккредитованного Минюстом России.
Апробация результатов исследования производилась по нескольким направлениям.
Главные научные результаты диссертационной работы использовались в четырех научных статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, материалах международных научно-практических конференций «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации» (Иркутск, 9 апреля 2011 г.), «Право и процесс в XXI веке: континентальный опыт и перспективы» (Красноярск, 29-30 сентября 2011 г.); III международной научно-практической конференции студентов и аспирантов (Саратов, 11-12 мая 2012 г.); Всероссийских научно-практических конференций «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 27-29 января 2011 г., 26-28 января 2012 г.); научно-практических конференций «Проблемы правоприменения в современной России» (Омск, 19 февраля 2010 г., 14 февраля 2014 г.); конференции, посвященной двадцатилетию Омского городского Совета (Омск, 27 ноября 2014 г.).
Прикладные результаты диссертации применены автором в процессе самостоятельного проведения антикоррупционных экспертиз как по исследованию
коррупциогенности, так и по определению антикоррупционной эффективности нормативных правовых актов, в том числе на договорной основе.
Диссертация обсуждена на кафедре государственного и муниципального права ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф. М. Достоевского» и рекомендована к защите.
Структура работы обусловлена ее целью и перечнем поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и двух приложений.
Объект и предмет антикоррупционной экспертизы
Антикоррупционная экспертиза, несомненно, является юридическим исследованием, поскольку найти и устранить коррупциогенные факторы из нормативного правового акта есть не что иное, как способ обеспечить его правовой характер. Нормативный юридический акт, с применением которого возможно совершить коррупционное правонарушение, по определению не может быть правовым.
В настоящее время это единственная юридическая экспертиза, урегулированная федеральным законом. Ее высокая значимость подтверждена Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции и другими международными правовыми актами. Согласно ч. 3 ст. 5 данной Конвенции каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Попытки законодательного урегулирования отдельных вопросов антикоррупционной экспертизы встречались задолго до принятия профильного закона. Так, в проекте Федерального закона «Основы антикоррупционной политики», подготовленном инициативной рабочей группой под руководством В. Н. Лопатина2, предлагалось определение антикоррупционной экспертизы и коррупциоген-ного фактора. Первое понятие раскрывалось как деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим нормативным правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Под коррупцио-генным фактором предлагалось понимать явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению3. С принятием специализированного федерального закона терминология подверглась некоторым изменениям.
Закон об антикоррупционной экспертизе устанавливает ее правовые и организационные основы, перечень ее субъектов и некоторые особенности проведения. Он весьма лаконичен, невелик по объему и не раскрывает всех свойств экспертизы и не дает ее определения. В связи с этим серьезной научной и практической проблемой является понимание сущности данной экспертизы и особенностей ее правового регулирования. В свою очередь, некорректное представление об этом важном инструменте противодействия коррупции может привести к его низкой эффективности и, в конечном итоге, к нулевым практическим результатам.
Казалось бы, достаточно воспользоваться наиболее распространенным и общепринятым официальным определением антикоррупционной экспертизы. Согласно Модельному закону «О противодействии коррупции», принятому 25 ноября 2008 г. постановлением №31-20 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов рассматривается как деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов1.
На наш взгляд, этого определения недостаточно. Оно не отражает все существенные черты данного исследования, сужает его предмет и объекты. Его безоговорочное принятие означало бы отказ от концептуального анализа такого явления, как антикоррупционная экспертиза. Терминологическая составляющая особенно важна, поскольку получить знания — значит, прежде всего, овладеть терминологией2. Проблема понятия антикоррупционной экспертизы должна быть решена не только для формирования ее теории, но и для надлежащего правового регулирования.
Рассмотрим сущность антикоррупционной экспертизы. Сущностью явления признается совокупность глубинных связей, отношений и внутренних законов, определяющих основные черты и тенденции развития явления1. Сущность антикоррупционной экспертизы обусловлена целью, для достижения которой она предназначена — противодействовать коррупции, а также правовыми отношениями, в которых она проводится. Одним из методов познания сущности какого-либо явления служит метод сравнения признаков однородных явлений с помощью аналитического и синтетического исследования.
В свою очередь, признаки явления бывают общими и специфическими, существенными и несущественными. Общие признаки свойственны определенной группе явлений, специфические — конкретному явлению. Совокупность глубинных связей, отношений и внутренних законов обнаруживается через существенные признаки, без которых явление не существует.
Существенные черты антикоррупционной экспертизы, как и любой другой экспертизы, должны быть нормативно закреплены, в силу чего на ее субъектов возлагаются соответствующие обязанности, а также создаются правовые гарантии надлежащего использования ее результатов — экспертных заключений и других документов.
В России пока отсутствует наука об экспертизе как таковой. Данная система знаний в настоящее время находится в стадии формирования. Эта научная проблема напрямую влияет на перспективы изучения антикоррупционной экспертизы, что проявляется не столько в отсутствии единого нормативного правового акта об экспертной деятельности, сколько в противоречивости мировоззренческих позиций отдельных исследователей при изучении ими основных элементов антикоррупционной экспертизы.
Система антикоррупционной экспертизы
Административные правоотношения, одним из участников которых является государственный или муниципальный орган, их должностное лицо, а другим участником — физическое или юридическое лицо. Данные правоотношения имеют место, например, при обращении в Минюст России для аккредитации в качестве негосударственного эксперта, а также в случае, когда эксперт направляет разработчику нормативного правового акта свое заключение по результатом негосударственной антикоррупционной экспертизы.
Проблему, по нашему мнению, образует то, что даже в научной литературе, посвященной антикоррупционной экспертизе, ее субъекты не рассматриваются в системе и на основе научной классификации. Как правило, авторы ограничиваются рассмотрением отдельных теоретических и практических вопросов, связанных с правовым статусом субъектов антикоррупционной экспертизы, перечисленных в профильном законе. Мы выражаем уверенность в том, что только масштабное теоретическое изучение системы субъектов антикоррупционной экспертизы, их классификация по различным основаниям, рассмотрение взаимодействия различных классификационных групп таких субъектов позволяет выработать понимание того, каким должен быть их административно-правовой статус, как необходимо осуществлять регулирование административных правоотношений в области антикоррупционной экспертизы, что мы и отражаем в предлагаемом проекте нового федерального закона об антикоррупционной экспертизе.
Положения ст. 5 профильного закона обращают внимание на независимую антикоррупционную экспертизу, проводимую аккредитованными институтами гражданского общества и гражданами. Если перечень остальных субъектов по профильному закону имеет некоторую логику построения, то к так называемым независимым экспертам, аккредитованным Минюстом России, данная логика вовсе не применима. Фактически среди них встречаются государственные университеты, являющиеся государственными организациями, а также частные организации (хозяйственные общества) и отдельные граждане. Поэтому необходимо выявить критерии выделения данной группы субъектов антикоррупционной экспертизы и ее состав.
В литературных источниках различают государственную, независимую и общественную антикоррупционную экспертизу1. Изучение данного вопроса осложнено тем, что законодательное регулирование административно-правового статуса субъектов антикоррупционной экспертизы, именуемых в законе независимыми экспертами, является фрагментарным. В данных условиях полезным будет сравнить законодательное регулирование в смежных областях применения экспертных исследований. Так, по ст. 1 Закона о государственной судебно-экспертной деятельности она осуществляется государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами. Соответственно, государственными судебными экспертами являются аттестованные работники государственного судебно-экспертного учреждения, а государственными судебно-экспертными учреждениями — специализированные учреждения государственных органов исполнительной власти. Производство экспертизы указанными субъектами осуществляется для реализации полномочий соответствующих органов. Аналогичным образом обстоит дело и с проведением антикоррупционной экспертизы в рамках деятельности властных субъектов, но при условии, что исследование проводят государственные или муниципальные служащие или служащие органов прокуратуры. Такая экспертиза проводится либо на основании соответствующего правового акта, либо в силу закона, например, при государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Экспертизу, проводимую государственными органами, следует именовать государственной. Но, поскольку ее могут проводить и органы местного самоуправления, по всей видимости, должно существовать понятие «муниципальная антикоррупционная экспертиза». Проверим, так ли это на самом деле. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 19 установил, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления1. Глава 3 указанного Федерального закона не включает проведение экспертизы муниципальных правовых актов, в том числе антикоррупционной, в перечень вопросов местного значения. Принятие устава муниципального образования и издание муниципальных правовых актов относятся к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Проведение антикоррупционной экспертизы — это одно из полномочий органов местного самоуправления в сфере правотворчества. Но поскольку это полномочие установлено профильным законом, допустимо считать, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 данные действия являются осуществлением государственных полномочий органами местного самоуправления. Поэтому будет вполне обоснованно именовать государственной антикоррупционной экспертизой соответствующее исследование в процессе принятия муниципальных правовых актов и при мониторинге их применения органами местного самоуправления. Более того, Закон об антикоррупционной экспертизе в ч. 1 ст. 3 закрепил, что экспертиза проводится согласно методике, определяемой Правительством РФ. Таким образом, предмет и методика экспертизы муниципальных правовых актов та же, что и при исследовании нормативных правовых актов органов государственной власти. Поэтому для терминологического удобства мы будем именовать государственной экспертизу, проводимую не только государственными, но и муниципальными органами и организациями2.
Классификация субъектов антикоррупционной экспертизы
Для наибольшей эффективности административно-правовых норм об антикоррупционной экспертизе нужен разумный баланс между стандартизацией исследования и самостоятельностью исполнителя. Возможность самостоятельного подхода эксперта к исследованию может сыграть только положительную роль. Это сохраняет творческий компонент в антикоррупционных экспертизах и создает потенциал для их развития. Мы считаем, что в большей степени стандартизации подлежит именно государственная экспертиза, тогда как в негосударственных антикоррупционных исследованиях исполнители должны быть самостоятельны. Соответствующим образом сформулированы положения предлагаемого нами законопроекта.
Исходя из приведенных аргументов результат антикоррупционной экспертизы следует рассматривать как документ, составляемый исполнителем экспертизы, содержащий предмет и перечень объектов исследования, указание на примененную методику, отражающий ход и выводы исследования, использованные нормативные правовые акты и литературу. В некоторых случаях в указанный перечень могут включаться дополнительные сведения.
Утвержденными формами заключений и положениями ст. ст. 4 и 5 Закона об антикоррупционной экспертизе установлено, что в указанных документах не только должны быть отражены выявленные коррупциогенные факторы, но и предложены способы их устранения, под которыми следует понимать варианты корректировки или исключения положений нормативного правового акта для недопущения его коррупциогенности. Вполне допустимо в принципе отказаться от принятия нормативного правового акта, если коррупциогенна сама его концепция. Способы устранения коррупциогенных факторов хотя законодательно и не закреплены, но могут быть заимствованы из юридической техники1. К ним можно отнести корректировку коррупциогенного положения, отмену нормативного правового акта или его некоторых положений, разработку и принятие нового нормативного правового акта.
Нормативный правовой акт или его проект может быть коррупциогенным полностью или в части. При этом коррупциогенность, полностью охватывающая нормативный правовой акт или его проект, свидетельствует о дефекте самой их концепции, их основы. Поэтому устранение коррупциогенных факторов может идти не иначе как по пути изменения концепции нормативного правового акта или его проекта.
При частичной коррупциогенности могут быть скорректированы как положения нормативного правового акта или его проекта, так и отдельные части его концепции. В обоих случаях количество факторов не имеет значения.
Использование результатов антикоррупционной экспертизы зависит не только от вида итогового документа, но и административного производства, в котором задействована экспертиза.
Понятие «административное производство» определяется исследователями по-разному. Ю. М. Козлов понимает под ним нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета2. При этом автор включает в структуру ад Юридическая техника : учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных пра вовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М.,
Схожей позиции придерживается А. П. Алехин. По мнению ученого, административное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность уполномоченных субъектов управления2.
П. И. Кононов считает, что административное производство представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению в особом процессуальном порядке определенной категории административных дел3.
В. Д. Сорокин рассматривает административное производство как органическую часть административного процесса и выделяет три основных вида производств: правотворческое, правонаделительные и правоохранительные производства4. Главная особенность правоотношений при принятии нормативных актов государственного управления, по мнению ученого, состоит в том, что они складываются между различными подразделениями органа, принимающего нормативный акт5. Стадиями данного производства являются:
Использование результатов антикоррупционной экспертизы
Начало изучению антикоррупционной экспертизы правовых актов было положено задолго до принятия Конвенции ООН против коррупции и профильного закона. В основном изучались и исследовались криминологическая составляющая антикоррупционной экспертизы и ее направленность на исследование нормативных правовых актов. Научные работы нередко были основаны на системном подходе, но его рамки всегда были ограничены сферой применения антикоррупционной экспертизы, либо кругом объектов и предметом, либо составом субъектов. Так, в изучалось проведение экспертизы Прокуратурой РФ или Минюстом России. Особенности отраслевого правового регулирования, внутренняя структура антикоррупционной экспертизы, широкие возможности ее применения в управленческой деятельности органов власти, в судопроизводстве и при реализации конституционных прав граждан не подвергались всестороннему научному исследованию. Поэтому настоящая диссертационная работа является одним из первых в отечественной юридической науке исследований административно-правового регулирования антикоррупционной экспертизы правовых актов и первым комплексным исследованием в данной области.
Первым основным выводом диссертационного исследования является определение понятия антикоррупционной экспертизы путем выявления ее места в системе юридических экспертиз. С помощью сочетания таких методов, как анализ и синтез, были изучены возможности данной экспертизы по исследованию правового характера законов и других нормативных правовых актов. Устранение корруп-циогенных факторов — один из способов обеспечить правомерность нормативного правового акта. Ведь если его положения создают условия для коррупционного (противоправного) поведения, такой акт по определению не может быть правовым. Поэтому были сформулированы теоретические основы реально существующей экспертизы, применяемой для определения соответствия праву законов и других нормативных актов путем исследования их коррупциогенности. Автором обоснована и эмпирически подтверждена гипотеза о наличии второй составляющей предмета антикоррупционных исследований — экспертизы эффективности правовых актов, принятых в целях профилактики коррупции. Для этого в рамках административного права был разработан авторский методический подход. Он позволил выявить существующие проблемы административно-правового регулирования антикоррупционной экспертизы и предложить их решение. Описание и результаты применения данного подхода были интегрированы в диссертацию в виде одного из параграфов и приложения.
Для антикоррупционной экспертизы как таковой была сформирована концепция построения соответствующей системы знаний — научной дисциплины, основные положения которой могут быть использованы в образовательных целях.
Анализ антикоррупционной экспертизы позволил определить систему и структуру ее базовых элементов (категорий): объекта, предмета, субъекта, порядка и методики, а также их соотношение. В таком контексте данные категории еще не были исследованы юридической наукой. В результате исследования системы экспертизы в контексте материального и процессуального административного права были изучены не только и не столько ее внешние проявления. Выяснилось, что антикоррупционные исследования имеют несколько уровней:
Каждому уровню соответствует не только перечень субъектов материальных и процессуальных административных правоотношений — участников антикоррупционных исследований. Приведенная структура определяет объем прав, обязанностей и ответственности каждой группы субъектов, в том числе полномочия в области антикоррупционных исследований, применяемые методики, перечни оснований для проведения исследования, порядок использования их результатов. Каждый уровень представлен либо соответствующими правоотношениями, либо системой знаний, когда речь идет о рассмотрении антикоррупционной экспертизы в качестве научной или учебной дисциплины.
Применительно к административному праву методологический подход, положенный в основу диссертации, позволил изучить особенности и основные про 147 блемы антикоррупционной экспертизы, которые наиболее четко проявляются во внутренних и внешних, материальных и процессуальных административных правоотношениях, определить полноту административно-правового регулирования в данной области и выяснить, насколько полно реализованы положения международных правовых актов, закрепляющие основы определения адекватности соответствующих правовых документов и административных мер с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В диссертации был сформулирован вывод о том, что антикоррупционная экспертиза является, с одной стороны, важным инструментом государственного управления в области противодействия коррупции и, с другой стороны, средством реализации субъективных прав граждан и организаций в данной области. Сочетание дедуктивного и индуктивного исследования антикоррупционной экспертизы позволило выявить основания возникновения соответствующих правоотношений не только в правотворческом процессе, но и в случае совершения коррупционных правонарушений. В последнем случае экспертные выводы всегда имеют эмпирическую основу.
Синтетический подход проявился в изучении антикоррупционной экспертизы не только в контексте интегральной юриспруденции, но и административного процесса в его широком понимании: в концепции, разработанной В. Д. Сорокиным. Все это позволило проанализировать административно-процессуальные правовые проблемы антикоррупционной экспертизы: вопросы аккредитации и аттестации экспертов и аккредитации экспертных организаций, использования результатов экспертизы, особенно при обжаловании нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза рассмотрена автором в качестве административной процедуры, реализуемой в различных административных производствах.
Выводы относительно возможностей применения экспертных заключений при обжаловании нормативных правовых актов являются некоторым вкладом в развитие науки административно-процессуального права. Автором обосновано изменение правовой природы протеста как меры прокурорского реагирования при ее использовании в качестве результата антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры.