Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое принуждение в сфере миграции в системе мер государственного принуждения 18
1.1. Правовая характеристика, понятие и виды административно правового принуждения 18
1.2. Особенности административно-правового принуждения в сфере миграции 48
Глава 2. Административная ответственность как форма административно-правового принуждения в сфере миграции 77
2.1. Меры административной ответственности в сфере миграционных отношений как особый вид мер административного принуждения 77
2.2. Административные правонарушения в сфере миграционных отношений как основания применения мер административного принуждения 100
2.3. Деятельность органов государственной власти по применению мер административного принуждения в сфере миграции 123
Заключение 153
Список литературы 163
Приложения 177
Приложение № 1. Анкета для проведения опроса по проблемам правового регулирования и применения административного принуждения в сфере миграции и результаты опроса 177
Приложение № 2. Концепция и структура федерального закона «Об иммиграции». 181
- Правовая характеристика, понятие и виды административно правового принуждения
- Особенности административно-правового принуждения в сфере миграции
- Меры административной ответственности в сфере миграционных отношений как особый вид мер административного принуждения
- Деятельность органов государственной власти по применению мер административного принуждения в сфере миграции
Правовая характеристика, понятие и виды административно правового принуждения
На понятие и сущность административно-правового принуждения в юридической науке существуют различные научные взгляды. Однако при характеристике административно-правового принуждения необходимо, прежде всего, раскрыть такие родовые понятия, как принуждение и государственное принуждение.
Принуждение как правовая категория рассматривается в диалектической взаимосвязи с другой правовой категорией – убеждением1. Указанные категории являются основными методами властной деятельности компетентных органов, характеризующиеся особенностями их воздействия на сознание и поведение индивида.
Убеждение и принуждение, по нашему мнению, относятся к парным правовым категориям, что имеет важное познавательное значение. Понимание взаимосвязи между ними является необходимым элементом в познании сущности правового принуждения в целом и административно-правового принуждения в частности. Для отнесения юридических понятий к числу парных категорий в каждой паре необходимо определить специфическое единство понятий и раскрыть его через существующие различия, тождества и особенности, проявляющиеся в раздвоении противоречивых моментов и сторон2.
И убеждение, и принуждение представляют собой два метода властного воздействия на поведение людей. Главным элементом в гносеологии принуждения и убеждения является сознание индивида. Именно через сознание человека посредством принуждения и убеждения осуществляется воздействие на его поведение. В связи с этим принципиально важными для уяснения сущности принуждения выступают мнения ученых относительно особенностей использования правовых средств для воздействия на сознание и поведение человека.
Среди научных исследований, посвященных информационно психологическим аспектам воздействия права на сознание и волю людей, заслуживает внимания докторская диссертация А.В. Малько, посвященная стимулам и ограничениям в праве. Автор, исследуя сущность правовых стимулов и правовых ограничений, их взаимосвязь и взаимообеспечение в юридическом воздействии на сознание и волю личности, приходит к выводу о том, что возможны три вида управляющих систем – биологической, технической и социальной. Несмотря на их разные названия, разные сферы управления, по сути они едины, тождественны с точки зрения содержания управленческого процесса1.
Развивая указанные выводы, А.В. Малько понимает под правовым ограничением нормативно-правовое противодействие незаконным деяниям, которые приводят к удовлетворению интересов, в том числе общественных по их охране и защите. Что касается правовых стимулов, то они, по мнению А.В. Малько нацелены на интересы других лиц и вызывают для них позитивные юридические последствия2.
Принуждение тесно взаимосвязано с правовым ограничением. Оно является формой проявления правового ограничения и направлено на сознание индивида. Механизм воздействия на человека правовых ограничений также предполагает обращение к его сознанию. Однако через сознание правовое ограничение рассчитано на воздействие на интересы личности.
По мнению А.В. Малько, сфера правового принуждения значительно шире сферы правового ограничения. Правовое ограничение есть следствие правового принуждения, оно представляет собой процесс правового принуждения в целях охраны и защиты общественных интересов, интересов соответствующих субъектов1.
Большинство опрошенных нами судей отметили, что административно-правовое принуждение в свете миграции должно быть урегулировано нормативными правовыми актами (95% опрошенных). Причем 85% из числа опрошенных считают, что оно должно быть урегулировано федеральными законами и только 15% видят возможность урегулирования подзаконными актами2.
По нашему мнению, правовое ограничение шире правового принуждения. В частности, отдельные правовые нормы, имеющие ограничивающий характер, не относятся к правовому принуждению. Например, обязанность иностранного гражданина приобрести патент для трудоустройства на территории Российской Федерации является, по своей сути, правовым ограничением, однако к правовому принуждению не имеет отношения.
На взаимосвязь принуждения и правового ограничения достаточно редко обращается внимание в административно-правовых исследованиях. Между тем, акцентирование внимания на этом его аспекте позволяет шире раскрыть возможности применения принуждения в различных сферах государственного управления, в том числе в сфере миграции, поскольку сочетание правовых стимулов и правовых ограничений, в том числе принуждения, неодинаково для различных сфер.
Как пишет сам А.В. Малько, и правовые стимулы, и правовые ограничения соотносятся друг с другом, устанавливая для различных субъектов особый правовой режим их деятельности. В современных условиях необходимо устанавливать такой правовой режим, который бы стимулировал активность и предприимчивость, вводил бы такие ограничения, которые бы сводили уменьшали бы или сводили бы к минимуму нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Сфера миграции является очень многообразной по видам включенных в нее общественных отношений, по вовлечению в нее различных групп граждан и организаций. В указанной сфере переплетаются экономические, демографические, социальные и другие интересы Российского государства. В связи с этим поиск оптимального сочетания правовых стимулов и правовых ограничений является актуальной задачей как для политиков, так и для ученых.
Итак, принуждение, являясь одним из наиболее распространенных проявлений правового ограничения, характеризуется отсутствием такого признака, относящегося к сознанию индивида, как добровольность. Этим признаком принуждение принципиально отличается от убеждения, которое уже более характерно для правовых стимулов, рассчитанных на удовлетворение собственных интересов индивида.
И.В. Максимов раскрывает содержательное отличие принуждения и убеждения через наличие или отсутствие властного воздействия и навязывание тем самым воли субъекта, обладающего властными полномочиями «безвластному» субъекту. Ученый выделяет два аспекта различий – психический аспект (подавление мотивов поведения) и физический аспект (реализации соответствующей санкции нормы права). Подвластный субъект всегда не согласен с необходимостью подчинения и будет пытаться ему противодействовать1.
Особенности административно-правового принуждения в сфере миграции
Административно-правовое принуждение является одним из ключевых элементов механизма государственного воздействия на общественные отношения. С помощью указанного механизма обеспечивается достижение поставленных государством в отдельных сферах государственного управления целей и задач. В связи с этим особенности административно-правового принуждения в различных сферах необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с целями и особенностями государственного управления в указанных сферах.
Меры правового принуждения в настоящее время составляют значительный компонент в государственной миграционной политике. Цели указанной политики во многом ориентированы на потенциал мер принуждения. При этом большинство среди указанных мер занимают меры административно-правового принуждения.
Важной характеристикой административного принуждения является то, что из всего массива государственного принуждения значительная часть применяется в сфере административных правоотношений1.Центральное место в административно-правовом механизме противодействия нарушениям в сфере миграционных отношений, регулируемых органами исполнительной власти, которые уполномочены к осуществлению государственных функций в указанной сфере. На основании этого научный интерес представляет анализ организации и правового регулирования деятельности данных федеральных органов.
Особенностью государственного управления в сфере миграционных отношений является то, что на протяжении достаточно длительного периода осуществления указанного управления в современной России оно было в большой части возложено на органы внутренних дел.
Традиционно играло и продолжает играть ключевую роль в противодействии нарушениям миграционного законодательства Министерство внутренних дел Российской Федерации.
С одной стороны, отмеченная нами особенность объективно обусловлена тем, что на органах внутренних дел лежит обязанность по осуществлению контроля за миграционными процессами. В частности, органы внутренних дел осуществляют регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания. Кроме того, органы внутренних дел осуществляют выдачу паспортов российским гражданам.
С другой стороны, концентрация в компетенции органов внутренних дел функций в сфере миграционных отношений не учитывает то, что трудовая миграция в России тесно взаимосвязана с развитием экономики страны, поэтому к государственному управлению ею должны широко привлекаться федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за экономическое развитие.
Очевидно, что существующее положение стало следствием исторически сложившегося акцентирования внимания на вопросах миграционного контроля и борьбы с незаконной миграцией. Одним из первых нормативных правовых актов, возложивших функцию миграционного контроля на органы внутренних дел, стало постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. «О мерах по предупреждению и сокращению внешней неконтролируемой миграции»1.
После этого спустя 7 лет были приняты указы Президента Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»1, а также от 23 февраля 2002 г. «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»2. Данными нормативными правовыми актами соответствующие функции государственного управления в области миграционной политики были возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Следует отметить, что сосредоточение функций регулирования миграции в компетенции, по сути, полицейского ведомства не отвечало потребностям экономики страны в привлечении иностранной рабочей силы.
В связи с этим в 2012 г. Федеральная миграционная служба была выведена из подчинения Министерству внутренних дел Российской Федерации и ею непосредственного стало руководить Правительство Российской Федерации3. Однако за достаточно непродолжительный четырехлетний период своей деятельности в качестве самостоятельного ведомства указанный орган не решил ключевых проблем в области управления миграцией. Прежде всего, это касается нормативно-правовой базы. Она не была существенным образом обновлена, а подверглась множеству корректировок, которые нарушили внутреннюю стройность нормативных правовых актов.
В настоящее время, спустя более 25-летний период развития государственного управления миграционными отношениями вновь выдвигаются предложения по возложению функций, направленных на координацию деятельности всех государственных органов в области миграции, на отдельный орган.
Так, Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 2017 г. «О Федеральном агентстве по делам национальностей» (ФАДН России) это федеральное агентство наделено полномочиями по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации1.
По нашему мнению, в России существует острая необходимость в развитии государственного управления миграцией. Одним из условий такого развития является организационно-правовое обособление функции указанного управления в системе исполнительной власти.
Министерство внутренних дел Российской Федерации, призванное защищать правопорядок, обеспечивать общественную безопасность и охранять общественный порядок, в силу своих ведомственных интересов при реализации функций в области миграционных отношений будет акцентировать внимание на миграционном контроле и ужесточении мер по борьбе с незаконной миграцией.
В то же время сегодня во главе угла стоит вопрос о росте потребностей отечественной экономики в привлечении трудовых мигрантов. В последнее время на территории Российской Федерации наблюдается демографический спад, который обостряет диспропорции между численностью трудоспособного и нетрудоспособного населения страны. Современные экономические исследования показывают, что среди развитых и развивающихся государств ужесточается конкуренция за миграционные потоки. Те страны, в которых миграционная политика оказывается наиболее эффективной, получают конкурентное преимущество в экономическом развитии.
Меры административной ответственности в сфере миграционных отношений как особый вид мер административного принуждения
Административная ответственность является наиболее распространенной разновидностью мер административно-правового принуждения, применяемых в миграционной сфере. Это средство активно применяется государственными органами.
Анализ изменений, внесенных в КоАП РФ, свидетельствует о том, что административная ответственность как средство противодействия противоправности в иммиграционной сфере интенсивно развивается.
Так, статьи КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в иммиграционной сфере, в последние 15 лет претерпевали существенные изменения. В общей сложности в указанные статьи поправки были внесены более 14 федеральными законами. Отдельные из указанных федеральных законов заслуживают особого внимания.
В 2006 г. был принят Федеральный закон от 05.11.2006 № 189-ФЗ1, который значительно усилил ответственность за рассматриваемые правонарушения, в том числе за незаконный прием на работу иностранцев. Указанные изменения были приняты вслед за принятием Закона о миграционном учете и поправками в Закон № 115-ФЗ, которые предусматривают значительное упрощение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих возможность посещать страну без получения визы. Таким образом, меры по либерализации в области иммиграционных отношений были дополнены рядом репрессивных по своему характеру мер. По мнению члена Совета Федерации В.В. Литюшкина, появляется необходимость в адекватных правовых мерах по отношению к нарушителям миграционного режима, поскольку процедуры легализации трудовых мигрантов, порядок их привлечения к труду и получения разрешений на работу значительно упрощаются.
Вступление в силу указанных мер, по мнению статс-секретаря – заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации Н.А. Овчинникова, высказанному им в ходе одного из заседаний в Государственной Думы, привело к снижению в 2007 году общего количества административных правонарушений и преступлений уголовного характера, совершённых иностранными гражданами. Для сравнения, в 2006 году было зафиксировано более 1 миллиона 400 тысяч административных правонарушений за нарушение правил въезда либо режима пребывания, проживания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же время за первое полугодие 2017 года эта цифра немногим превысила 282 тысячи, т.е. на 62 процента меньше1.
Федеральным законом от 06.12.2011 № 400-ФЗ КоАП РФ дополнен новой статьей 18.18, предусматривающей административную ответственность за оставление центра содержания лицами, подлежащими реадмиссии. В дальнейшем в указанную статью были внесены дополнения, распространяющие действие указанной нормы на лиц, подлежащих административному выдворению и депортации, а также введена ответственность за нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан, процедура реад-миссии которых была прекращена.
Анализ указанных и других изменений в КоАП РФ, а также практики их применения свидетельствует о том, что административная ответственность широко используется для решения контрольно-надзорным органом проблем, связанных с противоправностью в иммиграционной сфере. Разработчиком большой части изменений, внесенных в КоАП РФ, явилось ФМС России.
Указанный вывод отчасти подтверждают слова бывшего руководителя ФМС России, которые он высказал в связи с разработкой ФМС России законопроекта, ужесточающего административную ответственность приглашающей, а не только принимающей стороны. По его мнению, приглашения являются прибыльным бизнесом для ряда граждан и фирм, что специализируются на подобных услугах. Оценка рынка миграционных услуг колеблется в районе от 50 до 100 миллиардов рублей в год1.
Представляется важным обращение внимания на указанные слова, поскольку в них, по нашему мнению, выражена одна из актуальных проблем реализации административной ответственности в миграционной сфере. Многие административно-правовые санкции рассчитаны на применение в отношении мигрантов и, тем самым, воздействуют не на причины и факторы, способствующие противоправности в миграционных отношениях, а на последствия действия указанных причин и факторов. В связи с этим сдерживающий, превентивный потенциал указанных административно-правовых санкций достаточно ограничен.
По нашему мнению, развивая меры административной ответственности в миграционных отношениях, следует приоритет отдавать тем мерам, которые вымывают социально-экономические основы из-под незаконной иммиграции. Правовые нормы, включенные в статью 18.9 КоАП РФ, являются ярким тому примером.
Повышение ответственности хозяйствующих субъектов, использующих труд незаконных мигрантов или нарушающих порядок использования труда законных мигрантов, представляется нам важным направлением совершенствования административной ответственности в рассматриваемой сфере.
Обобщая законотворческую и правоприменительную практику в иммиграционных отношениях, можно сделать вывод о том, что административная ответственность во многом зависит от изменений в указанных двух видах практики. Регулярные изменения законодательства, регулирующего правовой статус иностранных граждан, а также порядок въезда и выезда их из Российской Федерации, сказываются на отношениях, возникающих в связи с реализацией административной ответственности. Исследователями отмечается, что за пять лет, с 2013 по 2017 годы, был принят 51 федеральный закон в сфере миграции1. В этих условиях вполне объяснима динамичность законодательства об административной ответственности.
Некоторые исследователи сходятся во мнении, что постоянные изменения в миграционном законодательстве не смогут кардинально улучшить миграционную ситуацию в стране. Они свидетельствуют о неудовлетворённости власти текущей ситуацией в сфере нормативного регулирования миграционных процессов. Отсюда следует вывод, что модернизация законодательства в данной сфере будет продолжаться2.
Дальнейшие прогнозируемые преобразования в иммиграционной политике и связанном с ней законодательстве неминуемо повлекут усложнение структуры правовых норм, устанавливающих административную ответственность в иммиграционной сфере. Закрепляемые в законе новые процедуры, связанные с въездом в Россию иностранных граждан, их миграционным учетом и порядком их пребывания на территории России, требуют создания надежных гарантий реализации. Административная ответственность, как показывает отечественный опыт, по-прежнему рассматривается и законодателем, и, прежде всего, контрольно-надзорным органом как один из видов указанных гарантий.
В 2018 г. по инициативе Правительства был принят Федеральный закон от 19.07.2018 № 215-ФЗ «О внесении изменения в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1, закрепивший ответственность тех должностных и юридических лиц, которые в выступают в качестве приглашающей стороны. До этого подобная ответственность была предусмотрена только для физических лиц и только в случае нарушения сроков нахождения в Российской Федерации приглашёнными лицами.
В пояснительной записке подобное ужесточение законодательства объяснялось тем, что на данный момент имеют место факты нарушения иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации, проявляющиеся в несоответствии заявленной цели приезда той деятельности или тому роду занятий, что они планируют осуществлять, а так же сроков их нахождения на территории Российской Федерации.)2.
Деятельность органов государственной власти по применению мер административного принуждения в сфере миграции
Применение мер административного принуждения в сфере миграции характеризуется особенностями, которые проявляются, в том числе, в возникающих в процессе указанного применения проблемах.
Прежде всего, специфика применения указанных мер заключается в том, что субъектами применения выступают органы внутренних дел.
Органы внутренних дел решают задачи по непосредственному предупреждению и пресечению нарушений миграционного законодательства. В этом их основная миссия в сфере миграционных отношений, которая должна быть, по нашему мнению, обособлена от функций экономического, социального и культурного характера в сфере иммиграции1. Указанное обособление должно выражаться в организационном аспекте в выполнении правоохранительных функций в сфере иммиграционных отношений органами внутренних дел, а в правовом аспекте – в системе административно-правовых и уголовно-правовых норм, направленных на противодействии нарушениям в миграционной сфере и закрепленных в действующем законодательстве Российской Федерации.
Если обратиться к зарубежному опыту реализации государством функций в сфере миграционных отношений, то можно отметить, что в европейских государствах уполномоченные органы по вопросам миграции выполняют не только правоохранительные функции, но и весь комплекс функций и услуг населению в сфере миграции. Как пишет Т. А. Прудникова, миграционные процессы, протекающие в государствах-членах Европейского Союза и характеризующие институциональное развитие государственных органов, которые занимаются вопросами миграции, можно определить не иначе, как социализацией этих органов. Под этой социализацией автор понимает процесс постепенного изменения из органа, сущностным признаком которого является применение мер административного принуждения, в орган, ориентированный на общество, который содействовал бы каждому в вопросе реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства 1.
Интересно мнение опрошенных нами судей, по вопросу наделения сотрудников миграционной службы МВД России иными, не связанными с правоохранительной деятельностью функциями. Абсолютное большинство – 96% опрошенных высказались против этого2.
Сосредоточение государственно-управленческих функций в области миграции в компетенции министерства внутренних дел является отличительной особенностью миграционной политики таких стран, как ФРГ, Великобритания, Италия. В указанных государствах функции министерств внутренних дел связаны с миграционным учетом и контролем. Другие функции экономического и социального характера отнесены к компетенции других государственных органов – министерств, уполномоченных осуществлять государственное регулирование в сфере труда и социального развития.
Таким образом, ключевая роль органов внутренних дел в противодействии нарушениям в сфере миграционных отношений объективно обусловлена тесной связью указанного противодействия с другими правоохранительными функциями, возложенными на органы внутренних дел. То, что сейчас в указанное ведомство миграционные функции возвращены, а ФМС России упразднена, свидетельствует в определенной мере об устойчивом характере указанной связи.
В то же время правоохранительная деятельность, связанная с миграцией, характерна не только для органов внутренних дел. Указанную деятельность осуществляют также иные правоохранительные органы в России. Прежде всего, важно отметить среди указанных органов Федеральную службу безопасности и Федеральную службу исполнения наказаний. Деятельность указанных двух ведомств также напрямую оказывает влияние на эффективность противодействия нарушениям в миграционной сфере. Более того, наблюдающееся сегодня отсутствие необходимой скоординированности в работе правоохранительных органов заметно снижает указанную эффективность.
Среди проблем, касающихся деятельности правоохранительных органов в сфере миграции, в указанном выше решении отмечаются следующие.
Во-первых, организация криминальными структурами каналов незаконного проникновения иностранных граждан на территорию Российской Федерации. Решение указанной проблемы относится к компетенции органов безопасности, которыми регулярно выявляются и ликвидируются указанные каналы. Вместе с тем, способы организации указанных каналов изменяются (например, они маскируются под видом представительств иностранных компаний), что требует скоординированных усилий всех правоохранительных органов.
Во-вторых, незаконное привлечение иностранных граждан к экономической деятельности на важных государственных объектах (например, при строительстве космодрома «Восточный»1). Мотивация работодателей, которые идут на подобные нарушения, объясняется их стремлением к сверхприбыли и беспомощностью указанной категории работников, которые зачастую проживают и трудятся в нечеловеческих условиях со всевозможными нарушениями техники безопасности и элементарных требований санитарии и гигиены. В свою очередь, такое отношение к работникам приводит к стремлению последних найти «психологический» выход из сложной жизненной ситуации с помощью употребления алкогольных напитков, что, в конечном счете, приводит некоторых из них к совершению преступлений.
В-третьих, организация подпольных предприятий с использованием труда мигрантов. Одним из резонансных событий, связанных с выявлением такого предприятия, стала массовая драка на Хованском кладбище в Москве2. К работе на таких предприятиях зачастую привлекаются иностранные граждане, которые допустили два и более административных правонарушения на территории России, в связи с этим они подлежат выдворению из страны.
В-четвертых, фиктивная регистрация мигрантов. Несмотря на изменения, внесённые в законодательство, данная проблема не была решена. Одной из попыток поменять текущую ситуацию в данной проблеме являются изменения, внесённые в октябре 2018 года в Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», которые ввели уголовную ответственность за фиктивную постановку на учёт иностранных граждан в нежилом помещении1. Исходя из судебной практики по уголовным делам, связанных с фиктивной регистрацией и постановкой на учёт иностранных граждан, можно сказать, что количество указанных преступлений продолжает расти с каждым годом2.
В-пятых, проблема использования в качестве наркокурьеров нелегальных мигрантов и иностранных граждан, находящихся в России на законном основании.
В-шестых, использование каналов внутренней и внешней миграции для расширения масштабов пропаганды экстремистской идеологии, создания международных террористических организаций и экстремистских религиозных объединений3.
В-седьмых, проблемы уголовного судопроизводства по преступлениям, совершаемым иностранными гражданами. В частности, некачественное проведение доследственных проверок, принятие незаконных, необоснованных решений, неполноты расследования, неправильной юридической оценки действий подозреваемых и обвиняемых. Недостаточно эффективен механизм ведомственного контроля за принятием решений о прекращении уголовных дел данной категории.
В-восьмых, проблемы, связанные с исполнением приговоров по уголовным делам, совершенным иностранными гражданами.
В-девятых, судебными приставами должным образом не реализуются полномочия по исполнению постановлений судов об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства.
Анализ указанных проблем свидетельствует, что противодействие нарушениям законодательства в миграционной сфере – это задача, которая не может эффективно решаться усилиями одного правоохранительного органа. Необходимо объединение усилий всех правоохранительных органов, осуществляющих функции, связанные с указанным противодействием. При этом актуальным является совершенствование межведомственного взаимодействия и координации работы указанных органов.