Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Оборот холодного оружия как объект правового регулирования 12
1. Ретроспективная характеристика правовых основ оборота холодного оружия 12
2. Понятие и классификация холодного оружия .44
3. Юридическая природа и особенности государственного регулирования оборота холодного оружия в Российской Федерации .71
Глава 2. Административно-правовой режим оборота холодного оружия и его реализация .100
1. Понятие и содержание административно-правового режима оборота холодного оружия 100
2. Административно-правовой статус субъектов, участвующих в обороте холодного оружия 128
3. Административно-правовые средства обеспечения режима оборота холодного оружия 159
Заключение 190
Список использованных источников 201
- Ретроспективная характеристика правовых основ оборота холодного оружия
- Юридическая природа и особенности государственного регулирования оборота холодного оружия в Российской Федерации
- Понятие и содержание административно-правового режима оборота холодного оружия
- Административно-правовые средства обеспечения режима оборота холодного оружия
Ретроспективная характеристика правовых основ оборота холодного оружия
Для решения задач настоящего исследования обозначенный в заглавии настоящего параграфа вопрос представляется весьма актуальным, причём в плане не только обзора исторической ретроспективы, но и анализа современного состояния российского законодательства, регламентирующего оборот холодного оружия. Исторический экскурс представляется необходимым этапом анализа правового режима оборота холодного оружия в силу нескольких обстоятельств. Прежде всего, данный методологический приём, являющийся типичным для любого научного исследования, способствует формированию наиболее полной картины современного состояния разрабатываемой проблемы. Кроме того, изучение и обобщение существующего опыта позволяет установить побудительные мотивы принятия тех или иных решений, что в свою очередь, позволяет оценить состояние правового регулирования различных аспектов оборота холодного оружия на разных этапах становления и развития нашей страны. Как отмечал более века назад Н.Д. Сергеевский, «проследив происхождение известного института или законоположения, мы узнаем те условия, которые породили его и которые влияли на его развитие; зная это, мы имеем возможность оценить его современное значение, иначе говоря, мы получаем возможность решить: должно ли быть это законоположение сохранено или оно должно уступить место другому, как потерявшее свое жизненное основание, вследствие изменившихся условий»1. Отмеченные обстоятельства представляют несомненный интерес в плане достижения целей настоящей работы, поскольку дают возможность взглянуть в ином ракурсе на некоторые постулаты, считающиеся в настоящее время устоявшимися, а посему – практически не подвергаемые какому-либо анализу и тем более - критике. Всё перечисленное в совокупности является, на наш взгляд, необходимым условием возможности дальнейшего движения в избранном направлении, без риска оставления без внимания существенных моментов, способных девальвировать полученные в ходе такого исследования результаты.
Первое, с чем приходится столкнуться, рассматривая отношение Российского государства к владению, пользованию и распоряжению его подданными, а впоследствии и гражданами, холодным оружием – это весьма скромный исходный правовой материал для анализа. Такое положение дел привлекает особое внимание ещё и потому, что в нашей стране довольно долго существовали весьма сильные исторические традиции по поводу восприятия общественным сознанием роли и места холодного оружия в системе социальных ценностей. В частности, можно обозначить достаточно длительный исторический период, на протяжении которого практически невозможно отделить орудия труда от оружия войны. Подобная ситуация касается, прежде всего, такой наиболее распространённой разновидности холодного оружия, как ножи. В частности, современные исследователи отмечают следующую характерную деталь. Даже археологи, занимающиеся изучением истории материальной культуры, не разделяют находимые ими ножи на орудия и оружие, при том, что именно ножи (особенно для сравнительно позднего, с точки зрения археологии, времени – с X-XIII веков) являются одной из наиболее часто встречающихся археологических находок. Извлекаемые из курганов и могильников ножи встречаются как с мужскими, так и с женскими останками, что позволяет утверждать, что они были необходимой принадлежностью в равной степени мужчин и женщин и не разделялись по назначению на бытовые и военные.1
В более позднее время (XVI-XVII столетия) широкую распространённость получают поясные ножи, которые «носили всегда при себе, обычно на поясе в кожаных ножнах, и употребляли для различных надобностей, в том числе и для разрезания пищи».1 Об особенностях их восприятия свидетельствует такой крайне показательный факт. Переписная книга 1638 года, единственная цель составления которой заключалась в установлении количества горожан, способных явиться для защиты Москвы в случае нападения неприятеля, а также степени их вооружённости, содержит указание, что только 75 дворов «не сказали у себя никакого оружия», при том, что принадлежали они кузнецам, то есть людям, непосредственно связанным с изготовлением металлических изделий.2 Анализируя данное обстоятельство, А.И. Устинов предполагает, что «наличие ножа было явлением настолько обыденным, что на него просто не обращали внимания».3
Первые сведения о попытках нормативно урегулировать режим холодного оружия датируются рубежом XVII-XVIII веков, когда появляется законодательное понятие «запрещённого оружия». Так, появившийся в 1700 году в Российской империи запрет на ношение остроконечных ножей4, рассматривается отдельными авторами в качестве отправного пункта развития системы правового регулирования оборота оружия в нашей стране5.
Дальнейшее развитие рассматриваемого института позволяет говорить о формировании разрешительного подхода к вопросам владения оружием. В частности, подписанный Екатериной II в Петербурге 8 апреля 1782 года Устав благочиния, в ст.213 устанавливал «запрещение всем и каждому носить оружие, кому указание того не дозволяет, или предписывает»6. Также в 1782 году с изданием Указа, регулирующего вывоз оружия за границу с уплатой соответствующих таможенных пошлин, появляется правовая основа перемещения оружия за пределы Российской империи. Данный Указ закреплял свободу внешней торговли, предоставляя субъектам хозяйственной деятельности право продавать за границу всякого рода оружие, а также пушки, бомбы и прочие снаряды1. Изложенное даёт основание утверждать, что развитие законодательства в данный период шло по пути установления запретов и предписаний преимущественно публично-правового характера. При этом, также, можно констатировать, что к середине XIX века в Российской империи сложилась достаточно определённая концепция относительно прав граждан на приобретение, хранение и использование различных видов оружия. По мнению Е.Д. Шелковниковой, «…в государстве Российском право на оружие в принципе являлось неотъемлемым правом каждого законопослушного и психически здорового гражданина. Оно, естественно, подвергалось некоторым временным и местным ограничениям».2 Одним из таких ограничений, как было отмечено выше, являлось право на ношение оружия, относительно которого был сформирован разрешительный принцип. С учётом того, что ношение оружия можно рассматривать как один из элементов осуществления собственником правомочия пользования принадлежащим ему имуществом, имеются все основания утверждать об отсутствии и в данный период законодательных ограничений на нахождение холодного оружия в частной собственности. Что же касается непосредственно ношения холодного оружия, то им в Российской империи обладал достаточно широкий круг лиц. Не в последнюю очередь такое положение дел было обусловлено широким распространением мундиров, которые носили не только военные, полицейские и жандармы, но и различные категории гражданских лиц (чиновники, студенты и т.п.). Так по «Положению о гражданских мундирах» 1834 года, шпаги полагались всем придворным и гражданским чинам при мундирах и вицмундирах, и носились «во всех присутственных местах, начиная с Государственного совета, и до низших».1
Характерно то, что право на ношение парадной, праздничной и обыкновенной формы (а соответственно – и шпаги) сохранялось и за отставными чиновниками. С определёнными изменениями шпаги оставались принадлежностью формы одежды гражданских и придворных чинов вплоть до 1917 года.
В XIX веке шпага (незначительно отличавшаяся от гражданской чиновничьей) была, также, принадлежностью форменной одежды студентов университетов и некоторых иных высших учебных заведений. Ношение её в праздничные и воскресные дни при мундире и треуголке предписывалось университетскими уставами.
Кроме того, различные виды клинкового холодного оружия использовали в качестве элемента своей формы и иные гражданские служащие: у почтальонов это был кортик (в отличие от традиционных морских он имел искривлённый однолезвийный клинок), у офицеров придворной охоты – кинжал, у лесничих – нож.
Юридическая природа и особенности государственного регулирования оборота холодного оружия в Российской Федерации
Как было отмечено в предыдущих параграфах, во все периоды исторического развития нашей страны государству отводилась ведущая (а в отдельные временные промежутки – исключительная) роль в определении и реализации политики в области оборота любых видов оружия, в том числе холодного. Такое положение дел следует признать естественным, поскольку наиболее важными задачами государства в данной сфере являются защита жизни и здоровья граждан, обеспечение общественной безопасности. Решение указанных задач и осуществляется посредством государственного регулирования процессов, связанных с оборотом оружия. Соответственно, отправным моментом в дальнейших рассуждениях относительно юридической природы и особенностей государственного регулирования оборота холодного оружия является уяснение смысла самого понятия «государственное регулирование».
В юридической литературе существует множество дефиниций рассматриваемой категории. Так профессор Ю.А.Тихомиров раскрывает понятие государственного регулирования как установление и обеспечение государством общих правил поведения субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условий6. И.Н. Герчикова определяет государственное регулирование как систему мер органов государственного управления законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления7. Ю.М.Козлов рассматривает государственное регулирование как средство управляющего воздействия на объекты, организационно не подчинённые регулирующему исполнительному органу2.
Иные источники трактуют государственное регулирование как способ государственного воздействия на состояние и поведение объекта управления преимущественно методами создания субъектам возможности самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности3.
Обобщая изложенные точки зрения, следует отметить, что несмотря на имеющиеся различия в подходах к определению содержания анализируемого понятия, во всех приведённых мнениях можно выделить схожие признаки.
Прежде всего, в административно-правовом понимании государственное регулирование представляет собой комплекс действий, совершаемых специальными субъектами государственной власти.
Далее, государственное регулирование как комплекс юридических действий исполнительной власти основывается на нормативном закреплении.
Наконец, государственное управление достаточно вариабельно в своих проявлениях, а следовательно – может иметь различные форму и содержание. Последнее обстоятельство следует рассматривать в качестве предпосылки формирования особенностей государственной регулирования той или иной области социальной деятельности. В то же время необходимым условием выявления таких особенностей будет установление юридической природы характеризуемого ими правового явления. Характерно, что при весьма значительных масштабах и отраслевой принадлежности использования термина «юридическая природа», такое использование крайне редко сопровождается разъяснениями, что в данном конкретном случае имеется в виду. По этой причине весьма ценны суждения авторов, предваряющих процесс исследования юридической природы определением заданного. Так, И.В. Матвеев, исходя из значения самого термина «природа», под которым обычно понимается сущность, основное свойство чего-либо, рассматривает правовую природу посредством установления места правового явления в системе права с выявлением его специфических существенных признаков1. Солидаризируясь с высказанным мнением, Е.Г. Комиссарова отмечает, что определение правовой природы позволяет не только дать правовую характеристику юридического явления, уяснить его место и роль среди других, но и выявить его основание («правовой корень»), оказывающее неизбежное влияние на его правовую характеристику2.
Проецируя указанные элементы и признаки на тему настоящего исследования можно констатировать следующее.
Вопросы определения субъектного состава, призванного осуществлять государственное регулирование в области оборота холодного оружия, разграничения его компетенции и установления механизма взаимодействия отдельных субъектов являются предметом рассмотрения следующей главы настоящей работы.
Как было отмечено в первом параграфе данной главы, нормативную основу государственного регулирования оборота холодного оружия в Российской Федерации составляют Федеральный закон «Об оружии», а также принятые в его развитие и дополнение Постановление № 1314 и Постановление № 814. Содержание указанных нормативных актов затрагивалось в предыдущих параграфах, однако делалось это фрагментарно, в той части, в которой было призвано способствовать решению обозначенных в указанных разделах задач. На данном этапе пришло время уделить нормативной базе более пристальное внимание, поскольку именно на основе такого анализа возможно сформировать мнение о содержании государственного регулирования оборота холодного оружия в Российской Федерации и его особенностях.
В качестве отправного момента считаем необходимым отметить некоторые общие тенденции рассматриваемых правовых актов.
Основной упор в указанных документах делается на регламентации вопросов, имеющих отношение, прежде всего, ко всем разновидностям огнестрельного оружия (нарезного, гладкоствольного, ограниченного поражения), а также иных видов оружия, близких к огнестрельному по принципу действия (например, пневматического). При этом значительное внимание уделяется различным техническим параметрам (дульная энергия метаемого снаряда, ёмкость магазина либо барабана и т.п.). Регулирование правового положения иных видов оружия, в том числе и холодного, происходит, если можно так выразиться, «по остаточному принципу». Стоит, также, отметить, что многие изменения в Федеральный закон «Об оружии» принимаются в порядке реагирования властных органов на резонансные преступления, совершённые с применением оружия. Неудивительно, что скорость принятия подобных изменений зачастую обратно пропорциональна их проработанности, а следовательно – и качеству. При этом очевидно, что любая критика таких действий будет априори встречать негативную реакцию.
В подобной ситуации как нельзя более уместным видится движение в направлении совершенствования вопросов, касающихся правового положения именно холодного оружия. В связи с его явно меньшей опасностью по сравнению с оружием огнестрельным представляется возможным разрабатывать многие вопросы, и прежде всего, касающиеся имущественного оборота, с позиций «чистой науки», без влияния установок, формируемых под воздействием сиюминутных резонансных явлений. Данное обстоятельство, заслуживает внимание и в силу того, что именно в холодном оружии наиболее выраженно проявляется такой упоминавшийся выше признак, оказывающий существенное влияние на правовой режим рассматриваемого объекта, как культурная ценность. Указанное понятие для оружейного законодательства можно считать относительно новым – соответствующие изменения в Федеральный закон «Об оружии» были внесены 10.07.2012 г. Федеральным законом № 113 – и, как было обосновано в предыдущем параграфе, нуждаются в серьёзной доработке.
В то же время, многие выводы, полученные в результате исследований, касающихся холодного оружия, по нашему мнению, носят универсальный характер, а следовательно - могут быть применены в отношении любого иного из законодательно выделяемых видов оружия.
Содержание государственного регулирования оборота оружия, как отмечалось выше, определяется правовой природой рассматриваемого юридического явления. Исходя из задач, преследуемых принятием Федерального закона «Об оружии» и получивших отражение в его преамбуле, можно сделать следующий вывод. Государственное регулирование отношений, складывающихся вокруг предметов, подпадающих под категорию оружия, обусловлено тем, что целевое назначение таких предметов делает их потенциально опасными в плане охраны обозначенных рассматриваемым законом интересов, и соответственно – способными представлять угрозу жизни и здоровью граждан, а также общественной безопасности. Следовательно, правовая природа государственного регулирования оборота оружия (в том числе и холодного) заключается в установлении правового режима, обеспечивающего эффективную охрану определённых законом прав и интересов.
Понятие и содержание административно-правового режима оборота холодного оружия
Вопросы, вынесенные в заглавие настоящего параграфа, можно без преувеличения назвать ключевыми в плане достижения целей и решения задач настоящей работы, поскольку чёткое определение сути и особенностей административно-правового режима оборота холодного оружия формирует основу для дальнейшего исследования способов обеспечения анализируемого процесса средствами административного права. В свою очередь, раскрыть суть рассматриваемого явления невозможно без определения более общих понятий - правового режима вообще и особенностей его применения в административном праве.
В юридической доктрине понятие правового режима разрабатывается, главным образом, в рамках общей теории права. Несмотря на определённую вариабельность подходов различных авторов к рассматриваемой проблеме, кардинальных различий в предлагаемых ими дефинициях не наблюдается.
Так, по мнению С.С. Алексеева, правовой режим самым общим образом можно определить, как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования1.
Н.И. Матузов и А.В.Малько рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определённом сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. При этом необходимостью установления правового режима, по мнению данных исследователей, является целевая ориентация на регулирование конкретных сфер общественных отношений во временных и пространственных границах, установление специфических требований для определённой области деятельности1.
Приведённые определения следует признать типичными, поскольку выделяемый ими основной признак – особый порядок правового регулирования, имеющий стимулирующее или ограничивающее значение – в различных сочетаниях с дополнительными особенностями присутствует во многих последующих работах2.
В силу вполне очевидного тяготения теории права к обобщениям, и как следствие – к абстрактности, во всех подобных определениях опускается одна важная составляющая, а именно то, что особый порядок правового регулирования образуется в результате определённого сочетания правовых норм. Иными словами, в основе любого правового режима всегда лежит некий набор или свод правил. Однако, данное утверждение нуждается в дальнейшем уточнении, ибо и право вообще, и его отрасли, также представляют собой определённые своды правил. Если в первом случае всё достаточно очевидно – право и правовой режим соотносятся как целое и часть, то дифференциация отрасли права и правового режима представляется более сложной. В данном случае можно обозначить несколько направлений такой дифференциации. Прежде всего, это способ их образования. Как известно, системообразующим признаком отрасли права является наличие в совокупности предмета и метода правового регулирования. Объединяющим же элементом правового режима является его объект. По этой причине при конструировании правового режима возможно сочетание публично- и частноправового методов регулирования (что находит выражение в комплексных нормативных актах). Такое сочетание делает возможным существование межотраслевых правовых режимов.
Из сказанного следуют, как минимум, два дальнейших вывода. Во-первых, в силу единства предмета и метода, отрасль права представляет собой не просто совокупность, но именно систему норм. Соответственно, процесс образования отрасли права как системы происходит постепенно, путём выстраивания взаимных связей составных элементов, а также «отсеивания» норм, в такую систему не вписывающихся. Неудивительно, что данный процесс может быть весьма протяжён во времени. Всё это позволяет говорить о преобладании объективных факторов в процессе формирования отрасли права. Напротив, правовой режим чаще всего конструируется, исходя из необходимости оперативного решения задач текущего момента. Поскольку при определении таких задач весьма велико усмотрение законодателя, то есть субъективный фактор, в данном случае возможно достаточно произвольное объединение составных элементов (правовых норм). Очевидно, что при рассматриваемом подходе степень упорядоченности и внутренней согласованности включаемых в состав правового режима норм, напрямую зависит ещё от одного субъективного фактора – добросовестности создателя данного режима. Во-вторых, рассмотренные различия позволяют констатировать, что предметом отрасли права охватывается весьма значительный круг общественных отношений, в то время как правовой режим посвящён регламентации состояния определённого объекта либо способам достижения такого состояния. Налицо очевидная разница в объёме норм, охватываемых рассматриваемыми категориями, в пользу отрасли права. Иными словами, сфера действия правового режима затрагивает отношения, регулируемые отдельным правовым институтом или его даже его отдельным разделом. Что касается межотраслевых правовых режимов, их содержание могут составлять разделы институтов различной отраслевой принадлежности, объединённые общим объектом правового регулирования.
Обобщая изложенное, правовой режим можно определить как особый порядок нормативного регулирования положения какого-либо объекта (его состояния либо путей достижения такого состояния), устанавливаемый определённой совокупностью правовых норм (в том числе и различной отраслевой принадлежности). При этом, поскольку правовой режим формируется для оперативного решения субъективно определяемых законодателем задач, его введение может иметь стимулирующие либо ограничивающие цели.
Как справедливо отмечает И.С. Барзилова, унификация применяемых в действующем законодательстве правовых режимов связана с выделением специфических особенностей последнего независимо от его отраслевой принадлежности1. Вместе с тем, это не отменяет наличия в отраслевых правовых режимах особенностей, обусловленных предметом правового регулирования. Соответственно, в административном праве правовой режим отражает специфику объекта административно-правового воздействия (общественные отношения в области государственного управления), а также используемых для его формирования и реализации административно-правовых средств (преобладание централизованного регулирования) и способов правового регулирования (доминируют в данном случае обязывание и запрещение). Иными словами, административно-правовой режим является одним из правовых инструментов, позволяющих воздействовать на разнообразные объекты управления. Изложенное даёт основание некоторым авторам определять административно-правовой режим как совокупность норм административного права, содержащих дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами управления, предназначенную для установления определённого порядка взаимодействия субъектов административного права в конкретной области управленческих отношений и созданную для целей оптимизации управленческого процесса1. При высокой конкретности приведённой дефиниции, определённые сомнения вызывает ограничение анализируемого понятия рамками административного права. В силу многообразия управленческих отношений как предмета регулирования административного права, представляется более обоснованной иная точка зрения, согласно которой административно-правовой режим предполагает и допускает дорегулирование отношений, возникающих в режимных условиях, нормами других отраслей права2. Последние рассматриваются в качестве юридических, организационных, материально технических и информационных гарантий функционирования административно-правового режима, юридическую конструкцию которого образуют режимные правила, формируемые нормами административного права3. И в этом смысле есть все основания говорить о комплексных (межотраслевых) правовых режимах, в которых административно-правовой режим выступает в качестве системообразующего элемента комплексного режимно-правового образования.
Административно-правовые средства обеспечения режима оборота холодного оружия
Проведённые в предыдущих параграфах настоящей главы исследования содержания административно-правового режима оборота холодного оружия и административно-правовых статусов лиц, участвующих в таком обороте, будут неполными, а сформулированные по результатам указанных исследований предложения и рекомендации – нежизнеспособными без корреспондирующей таким предложениям и рекомендациям корректировки механизма обеспечения их надлежащего функционирования. Данный тезис базируется на общих положениях теории права, когда залогом эффективного применения правил поведения, выраженных в гипотезах и диспозициях соответствующих правовых норм, является наличие санкции, гарантирующей точное и неукоснительное соблюдение указанных правил1. При этом не имеет значения для обеспечения функционирования конкретной правовой нормы, включена ли такая санкция непосредственно в её конструкцию, либо закреплена отдельным правилом, в том числе иной институциональной или даже отраслевой принадлежности. В то же время, обозначенная принадлежность норм, содержащих подобные санкции, заслуживает пристального внимания, поскольку обусловливает ряд юридически значимых для конкретных правоотношений обстоятельств. Такими обстоятельствами являются характер и способы правового воздействия, обеспечивающего реализацию гарантируемого правила поведения, в том числе тяжесть негативных правовых последствий в случае их нарушения, а также степень мер государственного принуждения, направленных на восстановление публичных и частных прав и законных интересов, нарушенных противоправным (а в некоторых случаях и правомерным) поведением лица, не соблюдающего установленную правовую норму.
Применительно к теме настоящего исследования наибольший интерес представляют административно-правовые нормы, касающиеся обеспечения установленного порядка оборота холодного оружия, включая способы контроля за соблюдением существующих правил и требований, а также меры административно-правовой ответственности за нарушение указанных правил и требований. Поскольку реализация обозначенных административно правовых норм при определенных условиях способна существенно затронуть законные интересы собственников и иных титульных владельцев холодного оружия (включая ограничение или даже прекращение принадлежащих им прав на оружие), их целесообразно исследовать в комплексе с нормами гражданско-правового характера, регламентирующими порядок ограничения и прекращения права собственности и иных вещных прав. Результатом такого комплексного анализа, как представляется, должна стать выработка предложений по совершенствованию административно-правового механизма обеспечения установленного порядка оборота холодного оружия и формирования межотраслевых связей, целью которых является исключение коллизий правовых норм различной отраслевой принадлежности.
В качестве отправной точки обозначенного анализа логично использовать ст.28 Федерального закона «Об оружии», посвящённую, как следует из её наименования, контролю за оборотом оружия. Первое, что привлекает внимание при ознакомлении с указанной нормой, это отсутствие определения используемого ей базового понятия – «контроль», а также преследуемых им целей. По всей вероятности, законодатель, руководствуясь соображениями нормативной лаконичности, не счёл необходимым в законе специального характера раскрывать сущность одной из базовых категорий административного права, расценивая и её саму, и цели её введения как общеизвестные. В пользу такого предположения свидетельствует структура рассматриваемой нормы, а также её расположение в Федеральном законе «Об оружии» - после правил, определяющих порядок применения мер административного принуждения к нарушителям установленного порядка оборота оружия. Данный подход представляется не совсем удачным.
Определяя органы, управомоченные на осуществление такого контроля, а также круг полномочий, предоставленных им для проведения контрольных мероприятий, законодатель допускает смешение собственно методов контроля и принудительных административных мер различной направленности, применяемых в случае выявления нарушений установленного порядка оборота оружия. Более того, отмеченное выше расположение нормы, регламентирующей осуществление контроля за оборотом оружия, нарушает логику и последовательность осуществления юрисдикционной деятельности уполномоченными государством органами и лицами, поскольку в данном случае превентивные мероприятия рассматриваются после мер, имеющих выраженный ограничительный, если не сказать репрессивный характер. В целях устранения отмеченной непоследовательности имеет смысл обратиться к доктринальным положениям, и прежде всего - к научному определению термина «контроль».
В науке административного права контроль традиционно рассматривается в качестве специального юридического средства обеспечения законности1. Данная точка зрения полностью согласуется с положениями общей теории права, в частности, с позицией профессора С.С. Алексеева, подчёркивавшего: «…государственный контроль, проявляет себя как юридическое и организационное средство, предназначенное исключительно для обеспечения законности»2. При этом следует учитывать, что сущность рассматриваемого явления не может быть раскрыта в полном объёме, основываясь лишь на обыденном понимании контроля как проверки и наблюдения за процессом функционирования того или иного объекта в целях обнаружения и устранения отступлений от определённых нормативов. С точки зрения Л.П. Елизарьева, социальная ценность контроля не ограничивается сбором данных. Его цель – выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от заданного режима, причин этих отклонений и, главное, определение путей преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы3. Сущность же контроля, по мнению Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова, заключается в фиксировании адекватности (соразмерности) целей принимаемых решений действиям, совершаемым для достижения целей, и достигнутым результатам4.
Рассуждая о сущности контроля как средства обеспечения законности, нельзя не затронуть вопрос соотношения рассматриваемого явления с иным, весьма близким ему. Речь в данном случае идёт о надзоре, выделяемом некоторыми авторами в качестве специфической разновидности контроля1. Ввиду отсутствия в науке чёткого разграничения сущности названных понятий и наличия на этот счёт различных мнений и теорий, дифференцировать контроль и надзор, как справедливо отмечают А.В. Петров и А.Е. Епифанов, весьма сложно, поскольку элементы надзора всегда присутствуют в деятельности контрольных органов и наоборот2. Отсюда неудивительно, что и законодатель не всегда пытается провести чёткое отграничение контроля от надзора. В частности, данные понятия (применительно к осуществлению соответствующей деятельности государственными органами) не дифференцируются ни в наименовании, ни далее по тексту в Федеральном законе от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»3 (в ред. от 03.07.2016 г.). Такую же позицию занимает законодатель и в рассмотренных в предыдущем параграфе нормативных актах, наделяя войска национальной гвардии полномочиями по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере оборота оружия. Пожалуй, единственным законодательным актом, чётко разграничивающим рассматриваемые понятия, можно признать Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»4 (в ред. от 03.07.2016 г.), в котором приоритетным при определении правового статуса органов прокуратуры является понятие «надзор», а термин «контроль» применяется при регламентации соответствующей компетенции иных государственных и общественных органов. В рамках настоящего исследования соотношение рассматриваемых понятий представляет интерес, прежде всего, в связи с заявленной на этот счёт позицией М.Р. Стерлинга, полагающего, что наличие общей природы контроля и надзора не предусматривает их отождествление ни в организационном, ни в юридическом понимании. По мнению указанного автора, контроль направлен, прежде всего, на постоянную проверку деятельности по осуществлению управленческих решений и нормативно правовых предписаний, а также обнаружение и устранение негативных явлений в деятельности органов управления и должностных лиц, отступающих от установленного порядка функционирования.