Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан .20
1. Понятие и сущность административной деятельности полиции 20
2. Методологические предпосылки исследования проблем административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан .38
3. Правовой статус граждан как предмет административной деятельности полиции .55
4. Принципы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан 86
5. Международно-правовые стандарты обеспечения прав и свобод граждан .107
Глава 2. Административно-правовой механизм деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан .118
1. Общая характеристика административно-правового механизма деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан .118
2. Субъекты административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан 137
3. Правовое регулирование административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в Российской Федерации .153
4. Правовое регулирование деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в зарубежных странах 170
5. Административно-правовые средства обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции .187
6. Правоприменительный процесс в сфере административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан 209
Глава 3. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в основных сферах административной деятельности полиции .226
1. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении административной юрисдикционной деятельности .226
2. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности 243
3. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности 276
4. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в сфере дорожного движения .301
5. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов 332
Глава 4. Законность и гарантии обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции 345
1. Средства обеспечения законности в механизме обеспечения в административной деятельности полиции прав и свобод граждан 345
2. Система гарантий прав и свобод граждан в административной деятельности полиции .362
3. Пределы усмотрения в административной деятельности полиции и обеспечение прав и свобод граждан 372
4. Пути повышения эффективности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан 386
Заключение .408
Список использованных источников и литературы 418
Приложение .454
- Методологические предпосылки исследования проблем административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан
- Субъекты административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан
- Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности
- Пути повышения эффективности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан
Методологические предпосылки исследования проблем административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан
Логика анализа содержания административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан предполагает раскрытие концепции и методологии соответствующего исследования. Как утверждал Д. А. Керимов, «…методология выступает в качестве путеводной нити, руководства исследовательского процесса. Методологическое мышление призвано превращать объективное в субъективное, познание в познанное. А реальные объекты, явления, а также процессы в их осознанные образы»25.
Именно поэтому методологический подход к раскрытию обозначенной проблемы представляется весьма обоснованным. Обеспечение прав и свобод граждан – это проблема, которая решается на протяжении многих веков развития человеческой цивилизации, и только к концу XX в. некоторым государствам удалось в определенной мере приблизиться к ее решению. Однако отметим, что проблема обеспечения прав и свобод граждан в деятельности российской полиции весьма молода. Представляется возможным также заметить, что серьезные исследования обозначенной проблемы начали проводиться лишь в середине 80-х годов XX в. Обусловлено это тем, что вопросы обеспечения прав и свобод граждан в деятельности публичной администрации стали актуальными лишь после принятия целого ряда международно-правовых актов, посвященных правам человека и гражданина. Такие акты, в частности, были приняты как на международно-правовом, так и на европейском уровне. «Достоинство и права человека, их генезис, нравственно-философское обоснование и юридическая природа, глобальные угрозы их существованию и средства их преодоления, сравнительный анализ уровня их обеспечения, способы их имплементации в разных государствах, а также универсальный механизм их гарантий – таковы их основные проблемы, которые имеют место в настоящее время»26.
В советский период истории нашего государства содержательных исследований, посвященных непосредственно правам и свободам человека и гражданина, практически не проводилось. Научному анализу в теоретическом и конституционно-правовом аспекте подвергалось лишь правовое положение личности. Подобное положение вещей было связано с целым рядом обстоятельств, как правило, субъективного порядка. Неслучаен был тезис Ф. М. Рудинского о том, что «…наша юриспруденция фактически отрицала глобальную значимость всеобщей концепции прав человека, которая рассматривалась в качестве «абстрактной» или «буржуазной». А зафиксированные в международных актах права человека в теории и на практике отождествлялись с урезанными правами советского гражданина, в результате чего принижалось значение гражданских прав и недооценивалось право на жизнь как первейшее право человека»27. Обеспечение прав и свобод граждан в административной деятельности органов внутренних дел исключением не являлось.
Г. В. Мальцев в 1979 г. отмечал, что «…прогресс в исследовании прав личности был настолько очевиден, что не было надобности доказывать это утверждение»28. Именно в обозначенный период развития юридической науки на основе общетеоретических исследований анализируется правоприменительная деятельность органов внутренних дел в соответствующем направлении. В изучении проблемы обеспечения прав и свобод граждан использовался различный инструментарий, а также различная методология, диалектические и частно-научные методы. Еще в XIX в. И. Т. Тарасов подчеркнул то обстоятельство, что «…ввиду чрезвычайной сложности явлений, исследуемых в науке полицейского права, метод индуктивно-дедуктивный является единственно возможным в применении к этой науке»29.
В свое время И. С. Самощенко и В. М. Сырых, раскрывая методологию правоведения, отмечали, что метод диалектики являлся всеобщим методом научного познания, в связи с чем он использовался для полноты, всесторонности, объективности познания. В свою очередь «частно-научные методы необходимы для осуществления сравнительного правоведения, применения системно-структурного подхода, моделирования, а также историко-правового анализа и др.»30.
Учитывая общетеоретические и методологические наработки, можно проследить генезис развития учения, связанного с обеспечением прав и свобод граждан в административной деятельности органов внутренних дел (полиции).
Так, рассмотрение некоторых проблем обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности органов внутренних дел дает возможность обратить внимание на тот факт, что административно-правовой инструментарий не может быть эффективно использован без применения межотраслевого подхода, в особенности, если это касается рассматриваемой проблемы.
Таким образом, представляется неслучайным использование при проведении административно-правовых исследований обозначенной проблемы наработок, которые имелись в науке конституционного права. Связано это с тем, что Конституция любого государства закрепляет основные и неотъемлемые права человека и гражданина, которые так или иначе обеспечиваются государством в лице его компетентных и правоохранительных органов. Так, обращает на себя внимание исследование, проведенное А. И. Колташевым, в котором на междисциплинарной основе анализируется принцип единства прав и обязанностей граждан, а также участие в его реализации органов внутренних дел31.
В этой работе справедливо, на наш взгляд, отмечается, что реализация большинства прав граждан не требует правоприменительной деятельности органов внутренних дел, однако реализация специальных прав и обязанностей со стороны гражданина требует контроля со стороны органов внутренних дел, это прежде всего относится к тем правам и обязанностям, которые реализуются гражданами в сфере охраны общественного порядка. На то обстоятельство, что статус граждан в сфере общественного порядка имеет определенную специфику, обращалось внимание в работах Н. И. Буденко32, И. А. Ивановой33, Л. М. Рябцева34, Н. И. Раздымалиной35.
Если обобщить результаты обозначенных работ, то в этих исследованиях анализируются субъективные права и юридические обязанности граждан в общественных местах, а также особенности правового положения граждан в сфере охраны общественного порядка. В проведенных исследованиях также акцентировалось внимание на использовании правоохранительных, административно-правовых средств обеспечения правового положения граждан в специфической сфере жизнедеятельности людей со стороны различных органов государственного управления, в том числе и органов внутренних дел. Все эти работы по-своему развивали общетеоретическое конституционно-правовое учение о статусе личности в сфере государственного управления. В них, а также в некоторых других работах доказывалась необходимость и важность деятельности органов внутренних дел в деле обеспечения правового статуса личности.
По мнению, например, К. Б. Толкачева, «основанная на строгом соблюдении режима законности деятельность органов внутренних дел является необходимым условием правомерного, беспрепятственного пользования гражданами своими конституционными правами»36.
Также весьма серьезными были усилия в исследовании административно-процессуального положения граждан в производствах, которые осуществлялись в органах внутренних дел. В частности, весьма содержательно было исследовано право лица, в отношении которого осуществлялось производство по делу об административном правонарушении.
Субъекты административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан
Российская полиция – это организационная структура, в содержании которой созданы и функционируют различные структурные подразделения, призванные выполнять возложенные на нее задачи по обеспечению правопорядка, а также защиту прав и свобод граждан. У каждого структурного подразделения полиции, которое, в частности, осуществляет административную деятельность, - своя компетенция, а также свой статус в рассматриваемой сфере. В связи с этим в вопросах обеспечения прав и свобод граждан, особенно тех из них, которые реализуются в сфере внутренних дел, существует определенная специализация, позволяющая во многих случаях правильно подбирать правовые средства (правовой инструментарий) для решения поставленных перед полицией задач.
Полиция России сегодня представляет собой исполнительно распорядительный орган государственной власти, который организационно входит в систему МВД России, а сотрудник полиции, соответственно, является представителем государственной власти, в связи с чем он имеет специальный правовой статус, позволяющий ему надлежащими средствами обеспечивать права и свободы граждан в самых различных сферах жизнедеятельности.
Все это дает возможность нам говорить как о специальном административно-правовом статусе полиции в целом, так и сотрудника полиции в частности. Поэтому назрела определенная необходимость несколько слов сказать о субъекте права, а также о субъекте правоотношения в сфере внутренних дел вообще. Такой подход поможет нам детальнее раскрыть статус субъектов административной деятельности полиции, а также затронуть ряд проблем его реализации в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Определение статуса полиции как субъекта обеспечения прав и свобод граждан имеет весьма существенное значение. Такой анализ может дать ответ на вопрос: достаточно ли в арсенале полиции необходимых административно-правовых средств для осуществления соответствующей деятельности? Также это важно и для теории административной деятельности вообще и осуществляемой полицией в частности. Как правильно заметил А. Ю. Якимов, «…для всех отраслей права “статус субъекта права” является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты»178.
Перед рассмотрением статуса полиции как субъекта обеспечения прав и свобод граждан нужно сразу оговориться, что мы отождествляем понятия «статус субъекта права» и «правовое положение субъекта права». Это обусловлено одинаковой этимологий вышеназванных категорий. Однако, несмотря на тождественное смысловое значение обозначенных дефиниций, можно сказать, что содержания правового положения полиции достаточно насыщено. В связи с этим вопросом справедлив, на наш взгляд, тезис О. С. Рогачевой о том, что «…правовой статус – эта категория не только многоаспектная, но и многоэлементная, что вызывает определенные трудности при ее анализе»179.
Полиция как целостное организационное образование входит в систему органов внутренних дел, но, в отличие от органов внутренних дел, именно полиция самым непосредственных образом, можно сказать в каждодневном и непрерывном режиме, осуществляет деятельность по обеспечению прав и свобод граждан.
Как уже отмечалось и как следует из Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции»180, полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей.
Полиция во взаимоотношениях с гражданами, а в некоторых случаях и хозяйствующими субъектами является органом исполнительной власти, поэтому правоотношения, которые возникают между сотрудников полиции и гражданином, носят преимущественно властный (императивный) характер, а частности такой характер правоотношений имеет место при применении сотрудником полиции мер административного принуждения. Также сотрудник полиции может потребовать прекратить совершать административное правонарушение в случае необходимости предложить гражданину отойти от места проведения каких-либо процессуальных действий и т.п. В случае, если требования сотрудника полиции законны, гражданин обязан им подчиняться, иначе возможно привлечение граждан к административной ответственности (ст. 19.3 КоАП России).
Но такой характер взаимоотношений между сотрудниками полиции и гражданами имеет место далеко не всегда, поскольку в сфере внутренних дел существуют иные правоотношения, связанные, в частности, с административно договорным регулированием общественных отношений, а также предоставлением государственных услуг физическим и юридическим лицам. Следует иметь в виду, что ряд процессуальных отношений также носит далеко не императивный характер, лишний раз подтверждая тезис о том, что неравенство в материальных правоотношениях трансформируется в равенство в процессуальных отношениях.
Кроме того, в целом ряде таких правоотношений, именно сотрудник полиции выступает в качестве обязанного субъекта. Так, согласно приказу МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях»181 заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях вне зависимости от места и времени их совершения, а также полноты содержащихся в них сведений и формы представления подлежат обязательному приему во всех территориальных органах МВД России (п. 8).
Нужно также сказать, что полиция как субъект исполнительной власти, проявляет себя в различных правовых аспектах. Одним из основных правовых состояний полиции является, как уже отмечалось, ранее установленный для нее административно-правовой статус. Несмотря на то, что полиция – это организационный субъект административного права, ему (статусу) отчасти присущи и некоторые элементы административно-правового статуса индивидуального субъекта соответствующей отрасли права. Полиция обладает всеми необходимыми признаками субъекта административного права. Данный тезис основывается как на теоретических положениях, так и имеет под собой необходимую правовую основу. Традиционно отмечается, что субъект права обладает такими качествами, как правоспособность и дееспособность, эти состояния предопределяют правосубъектность соответствующего лица. Как отмечал в свое время Г. И. Петров, «…субъектами административного права являются лица и организации, наделенные государством правами и обязанностями в сфере государственного и общественного управления, в связи с чем они обладают правоспособностью и дееспособностью»182. Полиция как субъект административного права несет в себе все перечисленные компоненты.
К элементам административно-правового статуса полиции, таким образом, могут быть отнесены права и обязанности полиции. Это обусловлено тем, что в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции»183 специально говорится о правах и обязанностях полиции (ст. 12-13), кроме того, отдельно закрепляются права и обязанности сотрудника полиции (ст. 27-28). Однако этими элементами статус полиции не ограничивается. Как отмечает С. А. Сергеев, «…применительно к органу исполнительной власти другими элементами его правового статуса принято считать цели, задачи, функции, положение в системе органов исполнительной власти»184.
Такой вывод, как мы считаем, верен. Однако надо отметить, что в современный период статус полиции как субъекта административного права исследован не столь обстоятельно, в связи с этим есть определенные проблемы в организации полиции на территориальных уровнях ее функционирования. На некоторые из таких проблем будет обращено внимание чуть ниже. Но перед этим отметим, что Закон «О полиции» закрепляет права и обязанности полиции и практически ничего не говорит о ее ответственности, а без этого элемента ее административно-правовой статус выглядит далеко не полным. В настоящее время согласно Федеральному закону от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»185, Указу Президента Российской Федерации от 14 ноября 2012 г. «О дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российский Федерации»186 ответственность возложена именно на сотрудника полиции. Такой подход в вопросах защиты прав и свобод граждан в сфере внутренних дел видится далеко не полным. Поэтому было бы правильно, если бы в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции»187, помимо ст. 12 «Обязанности полиции» и ст. 13 «Права полиции», была бы ст. 14 «Ответственность полиции». Такая конструкция представлялась бы вполне верной как с точки зрения содержания административно-правового статуса полиции, так и с позиции ее публичной и гражданско-правовой ответственности – именно как коллективного субъекта права, особенно это актуально применительно к ответственности полиции за нарушение прав и свобод граждан.
Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности
Лицензионно-разрешительная система охватывает достаточно широкий круг общественных отношений, в том числе и складывающихся в сфере внутренних дел. Несмотря на определенные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти, в частности касающихся созданий войск национальной гвардии Российской Федерации336, а также упразднение ряда самостоятельных органов исполнительной власти, осуществляющих полицейские функции – Федеральной миграционной службы Российской Федерации и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации, полиция по-прежнему является одним из субъектов, обеспечивающих права и свободы граждан в сфере функционирования лицензионно-разрешительной системы. Так, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. (ред. От 3 июля 2016) «О полиции»337 одним из основных направлений деятельности полиции является контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере частной детективной (сыскной) деятельности (ст. 2 п. 9). Кроме того, полиция, как следует из целого ряда приказов МВД России, осуществляет в пределах своей компетенции работу по контролю за оборотом огнестрельного оружия и взрывчатых материалов.
Рассматривая компетенцию полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности, следует определиться с пониманием самого термина «компетенция». Это позволит четко определить объем предстоящей работы, а также руководствоваться данным понятием в дальнейшем, при изучении полномочий полиции в избранных для исследования сферах деятельности.
Автор исходит из того, что компетенция, по совершенно справедливому замечанию профессора Ю. А. Тихомирова, «есть возложенный законно на уполномоченный субъект, (в данном случае полицию) объем публичных дел. Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия, как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их исполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств»338. В дальнейшем компетенция полиции в других сферах также будет исследоваться исходя из ее вышеизложенного понимания (прим. автора).
Касаясь общетеоретической характеристики лицензионно-разрешительной системы, составной частью которой является деятельность в данной сфере полиции, следует отметить, что в юридической литературе высказывалось, в общем, справедливое мнение, что определение вопросов лицензионно разрешительной системы в качестве самостоятельного административно правового института – новелла административного права339. Действительно, специальные обстоятельные исследования, посвященные лицензионно разрешительной системе, появились в отечественной науке административного права только во второй половине 90-х годов XX столетия. И здесь, безусловно, выделяются работы таких авторов, как И. Ш. Килясханов340, Ю. Н. Мильшин 341, Д. В. Осинцев342В. И. Шалашов343. Особо хотелось бы отметить значительный вклад в теоретическое осмысление проблем лицензионно-разрешительной системы А. Б. Агапова, который с позиций науки административного права обстоятельно проанализировал государственную разрешительную политику и методы ее реализации органами исполнительной власти344. Также нельзя не признать очевидных заслуг в исследовании разрешительных методов как составной части полицейской деятельности профессора К. С. Бельского. Ученый глубоко и всесторонне проанализировал историю и современное состояние разрешительной системы, панорамно показал ее зарождение и последующую эволюцию. Причем исследовал не только материально-правовые, но и процессуальные аспекты разрешительной системы345.
Всплеск интереса ученых-юристов, главным образом административистов и отчасти представителей науки предпринимательского права, к проблемам лицензионно-разрешительной системы, в тот период отнюдь не случаен. Он стал закономерной реакцией на изменения, произошедшие в экономике страны в результате рыночных преобразований и бурное развитие, в связи с этим такого метода государственной разрешительной политики, как лицензирование. Кроме того, тогда же лицензионно-разрешительная система стала обретать четкие законодательные очертания. Как известно, именно в конце 90-х годов XX в. была принята первая редакция федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»346. Кроме того, особое внимание к реализации разрешительного метода воздействия обусловлено обострившейся в последнее время «потребностью в эффективном обеспечении охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, все возрастающим числом трагических происшествий на объектах транспорта, техногенными и природными катастрофами, спровоцированными ослаблением или полным отсутствием контроля со стороны государства»347.
«В настоящее время лицензионно-разрешительная система в России вполне сложилась и может рассматриваться как административно-правовой институт, посредством которого регулируется комплекс общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений на установленные виды деятельности и осуществлением контрольно-надзорной деятельности за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности»348.
Теория лицензионно-разрешительной системы продолжает уверенно развиваться. Среди достаточно оригинальных точек зрения в данной сфере можно выделить позицию А. В. Кирина. Названный автор полагает, что «в ходе реформирования системы административного права должен произойти отказ от "устаревшей особенной части". Вместо нее в структуру административного права будут включены реально сложившиеся в теории и законодательной практике современные административно-правовые подотрасли и институты». Среди них А. В. Кирин выделяет, в том числе лицензионное и регистрационное (или разрешительное) право349.
Таким образом, предлагается рассматривать регистрационное право уже не как институт, а еще шире, как подотрасль административного права. Думается, веских оснований для этого нет. Лицензионно-разрешительная система эволюционирует в направлении ее оптимизации. Как известно, общемировой тенденцией является последовательная либерализация в данной сфере, сокращение количества лицензируемых видов деятельности, замена лицензирования иными альтернативными средствами регулирования, такими, например, как саморегулирование или страхование ответственности, наконец, составной частью либерализации следует также признать упрощение лицензионных процедур, в том числе упрощение на основе использования современных информационных технологий. Поэтому говорить о существовании разрешительного права как о подотрасли административного права вряд ли приходится. Вместе с тем, можно констатировать, что полномочия российской полиции в сфере лицензионно-разрешительной системы кардинальных изменений не претерпели.
Как представляется, крайне важно установить объекты лицензионно-разрешительной системы. В специальной литературе таковыми принято называть «совокупность организаций, предметов и веществ, на которые распространяются лицензионные разрешительные и контрольные полномочия органов внутренних дел»350. Все они в той или иной степени являются источниками повышенной опасности, таящими в себе потенциальную угрозу правам граждан. Поэтому государство в целях недопущения нарушений в этой сфере, а при необходимости и оперативного пресечения этих нарушений предусматривает комплекс мер, которые реализуются полицией в ходе осуществления лицензионно-разрешительных мероприятий.
Лицензионно-разрешительная система традиционно является составной частью полицейской деятельности органов внутренних дел. В советский период имела место ее монополизация со стороны государства. Так, негосударственные частная детективная (сыскная) и охранная деятельности были запрещены, т.е. для соответствующих общественных отношений использовался такой метод регулирования, как запрет, присущий в большей степени уголовному, нежели административному праву. В правовом демократическом государстве, каковым по Конституции 1993 года провозглашается Россия, монополия государства на полицейскую деятельность уходит в прошлое. А сама эта деятельность, по оригинальной дефиниции Ю. П. Соловья, может рассматриваться не иначе, как «деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, сопряженная с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц, протекающая вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов»351. Соглашаясь, в основном, с данным определением, тем не менее следует признать его неполноту. В нем отсутствует такой важный компонент, получивший в настоящее время нормативное закрепление в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции», как защита прав и свобод личности, общества, государства от противоправных посягательств, которая, очевидно, является неотъемлемой составной частью полицейской деятельности.
Пути повышения эффективности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан
Проблема повышения эффективности административной деятельности полиции сегодня как никогда актуальна. Связано это с рядом проблем, которые возникают в сфере внутренних дел, особенно это касается проблем, касающихся обеспечения прав и свобод граждан.
Как следует из доклада уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в «барометре реформы полиции», сформированном, по утверждению правозащитников, на основе опросов населения, делается вывод, что правоохранительные органы по ряду направлений остаются закрытыми и малоэффективными, а в ряде случаев вместо защиты от произвола сами представляют для населения подобную угрозу617. Подобное положение вещей в современных условиях видится недопустимым.
Термин «эффективность» имеет различные аспекты своего значения, но традиционно под ним понимается ситуация, при которой происходит достижение оптимального результата в наименьшими затратами сил, средств и времени. Как отмечается в научной литературе, содержательная ценность категории «эффективность» состоит в том, что она объединяет как вопросы социальной обусловленности норм права, так и вопросы их реализации и тем самым способствует наиболее рациональных правовых средств, а также норм их реализации618.
Таким образом, говорить об эффективности можно и тогда, когда правоприменитель смог достичь той цели, которая определена в нормативном правовом акте. Также об эффективности можно говорить, когда принято одновременно соответствующее управленческое решение и это качественно изменило реальную действительность, должным образом обеспечило право гражданина на получение, например, соответствующей государственной услуги. Как верно отметили в свое время М. И. Пискотин и Б. М. Лазарев, «…эффективность государственного управления определяется, прежде всего, качеством и своевременностью принятия управленческих решений»619.
Применительно к административной деятельности полиции рассуждать об эффективности соответствующей работы возможно, если говорить только об отдельных направлениях ее реализации, а именно – о внутриорганизационных аспектах административной деятельности, а также о ее внешней составляющей. В настоящее время перед системой МВД России стоит глобальная задача – повысить качество работы по всем направлениям, которые находятся в компетенции Министерства, оптимизировать качественно-количественный состав полиции, внедрить в ее практическую деятельность современные технические, информационные и методические средства. Разработать универсальные критерии эффективности деятельности полиции достаточно сложно, поскольку она носит весьма разносторонний характер, а применительно к ее административной составляющей мы можем говорить о контрольно-надзорной деятельности, разрешительной деятельности, а также юрисдикционной деятельности. Также нельзя забывать вопросы, связанные с предоставлением государственных услуг, с взаимодействием с другими органами государственной власти и управления и другими институтами гражданского общества. Единым и универсальным критерием эффективной деятельности полиции может быть только завоевание доверия у граждан и их поддержка. Это может быть достигнуто только при условии обеспечения прав и свобод граждан во всех сферах их жизнедеятельности со стороны полиции и других правоохранительных и управленческих структур. Однако следует отметить, что защита прав и свобод граждан – задача всех без исключения органов государственной власти и управления, поэтому усилий одной лишь полиции в этом направлении явно недостаточно.
Нередки случаи, когда сотрудники полиции, выполняя свои обязанности на должном уровне, не могут полноценно обеспечить защиту прав граждан от тех или иных противоправных посягательств, поскольку законодательные или иные нормативные правовые предписания не дают им такой возможности, а действовать вне правового режима сотрудник полиции не имеет права. В некоторых подразделениях недостаточно транспортного обеспечения, копировально-множительной техники, средств связи и др., т.е. работа полицейского должным образом еще материально-технически не обеспечена. Все это в конечном итоге снижает эффективность профессиональной работы, сказывается на защите прав и свобод граждан, обратившихся в органы полиции. Конечно, есть и субъективные моменты, которые мешают полиции реализовать потенциал законодательства, а также свои правоохранительные функции в деле обеспечения прав и свобод граждан. Как отмечал в свое время В.А. Юсупов, «…изучение эффективности правового регулирования общественных отношений является важной и перспективной проблемой юридической науки. Ее разработка ведется по различным направлениям: изучаются понятие, условия, критерии эффективности воздействия права на социальные связи, предпринимаются попытки изучить эффективность применения права»620.
С проблемой повышения эффективности административной деятельности полиции тесно связана проблема повышения качества нормативного материала, опираясь на который полиция обеспечивает права и свободы граждан. В связи с этим повышение эффективности административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав граждан возможно посредством развития ряда направлений: совершенствования законодательства, в частности, принятием федерального закона «О защите прав граждан в административной деятельности полиции»; развития взаимодействия полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества; создания органов административной юстиции.
Зарубежные примеры свидетельствуют о том, что именно развитие в данных направлениях способствует повышению эффективности административной деятельности полиции и обеспечению в ее деятельности прав человека.
Разработка федерального закона «О защите прав граждан в административной деятельности полиции и его аналоги в зарубежных правопорядка Как Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»621, так и КоАП России содержат ряд положений, направленных на эффективное обеспечение прав граждан в административной деятельности полиции. Тем не менее, в науке административного права все чаще поднимается вопрос о разработке проекта федерального закона «Об административной деятельности полиции». Исходя из большой значимости административной деятельности в вопросах обеспечения правопорядка, а также защиты прав и свобод граждан, вызывает некоторое недоумение отсутствие в системе административного законодательства специального закона об административной деятельности полиции.
Действительно, отдельные законодательные акты, регулирующие административную деятельность полиции, закрепляют ряд немаловажных гарантий, направленных на обеспечение прав граждан в данной деятельности. Более того, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»622 возводит защиту прав граждан в один из принципов – «Полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав человека и гражданина»(ст 5, п.1). Отдельные положения КоАП России также относятся к гарантиям прав граждан в деятельности полиции: презумпция невиновности (ст.1.5), принцип равенства перед законом (ст1.4)и т.п. В то же время ряд актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел, не характеризуется перечислением различных прав граждан и ограничивается лишь упоминанием необходимости защиты прав граждан в рамках деятельности полиции (например, ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»623).
Стоит отметить, что и на подзаконном уровне также установлен ряд гарантий прав граждан в административной деятельности органов внутренних дел. Так, например, Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации624 содержит список обязанностей и прав сотрудников МВД России при рассмотрении обращений, указывает на необходимость «…принять меры, направленные на восстановление или защиту прав, свобод и законных интересов гражданина…»(8.1), «…не разглашать сведения, содержащиеся в обращении, а также информацию, касающуюся частной жизни гражданина…»(8.5), а также «…позволить гражданину, обращение которого рассматривается в органе внутренних дел…», «…представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании…»(9.1), «…знакомиться с документами и материалами…»(9.2), «…получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов…»(9.3), наконец, истребовать «…возмещения убытков и компенсации морального вреда, причиненных незаконными действиями (бездействием) органа внутренних дел или его должностными лицами при рассмотрении обращения (9.6).