Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы функционирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации 19
1.1. Диалектика правовых основ и принципы функционирования федеральных органов исполнительной власти в России 19
1.2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти 34
1.3. Функции и виды федеральных органов исполнительной власти 49
Глава II. Административно-правовые основы функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти 63
2.1. Историко-политические предпосылки и правовые основы функционирования федеральных округов в Российской Федерации 63
2.2. Административно-правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти 113
2.3. Особенности формирования и функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа 138
Глава III. Проблемы обеспечения эффективности исполнительной власти в процессе взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов в федеральных округах итерриториальных органов в субъектах РФ 159
3.1. Механизм правового регулирования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов в федеральных округах и территориальных органов в субъектах Российской Федерации 159
3.2. Перспективы совершенствования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа 185
Заключение 198
Список использованных нормативных источников и научной литературы
- Функции и виды федеральных органов исполнительной власти
- Административно-правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
- Особенности формирования и функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа
- Перспективы совершенствования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа
Функции и виды федеральных органов исполнительной власти
Например, Н.Ю. Хаманева обращает внимание на то, что нет связи между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом "предметов ведения" Российской Федерации, "совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации" и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий "государственное регулирование", "государственное управление", "органы управления".2
Вопрос о понимании системы исполнительной власти и условий, которые влияют на ее нормальное функционирование, имеет существенное значение для концептуального развития системы исполнительной власти. Обратим наше внимание на некоторые аспекты этого вопроса.
Фундаментом для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ 1993 г. Статья 5 Конституции РФ говорит о "единстве системы государственной власти"; статья 12 - о "системе в числе других ветвей власти сказано о "системе федеральных органов исполнительной власти"1. Таким образом, напрашивается вывод, что в Конституции РФ нет полного системно-структурного определения исполнительной власти. Статья 77 Конституции РФ говорит о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения. В этом же контексте данные подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Также в Конституции РФ используется термин "государственный орган"2.
В качестве конкретных органов исполнительной власти Конституция РФ называет только Правительство РФ (ст. 110). Иные органы Конституция РФ называет в общей форме – федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ (ст.ст. 77, 112)3.
Также обращает на себя внимание неразрешенность проблемы о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Это связано с вопросом разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти. В соответствии со статьей 11 Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом осуществляется по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; в соответствии со статьей 10 – закреплено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, тем самым выделяя исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. Также в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ говорится о разграничении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте. Данные конституционные нормы позволяют разделить функционально-предметную область органов государственной власти на сферу ведения Российской Федерации в целом и сферу совместного ведения, а также сферу исключительного ведения субъектов РФ. Стоит еще раз обратить внимание, что в ст. 78 Конституция РФ 1993 г. закреплен принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. При этом, можно согласиться с Н.Ю. Хаманевой, которая замечает, что «полная чистота системы исполнительной власти в функциональном значении не достигается, ибо статья 132 Конституции РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти».1
Таким образом, можно сделать вывод о том, что необходимо принятие блока подзаконных актов законодательства РФ, а также анализ практики организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти с целью выявления функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы – между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы. Также такой анализ необходимо провести в разрезе функционирования территориальных органов федеральной исполнительной власти в связи с созданием пласта окружных территориальных органов после учреждения федеральных округов, чему и будет далее посвящено данное исследование.
Вышесказанное дает основание задавать вопрос, как на уровне Конституции РФ более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее ветви: законодательную, исполнительную и судебную, и полнее
1. В Конституции РФ 1993 г. на сегодняшний день только судебная власть выделена в качестве самостоятельной ветви власти. Законодательная и исполнительная ветви представлены главами об органах. При этом глава 5 о Федеральном Собрании как о представительном и законодательном органе изложена достаточно полно, содержит в себе суть и структуру парламента Российской Федерации. А глава 6 "Правительство Российской Федерации" не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти и посвящена лишь одному органу исполнительной власти. Отчасти это связано с неясностью положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее фактически осуществляет, но формально не возглавляет.
2. Можно поддержать мнение о необходимости отдельной полноценной главы Конституции РФ о системе исполнительной власти в Российской Федерации, где важно показать функциональный и структурный состав этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему.
3. Важно провести полную ревизию состава и правового положения органов, формирующих исполнительную ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня, федеральных округов и субъектов РФ, и результаты такой ревизии учесть при внесении поправок в Конституцию, связанных с уточнением статуса исполнительной власти в России.
4. При перспективе реформировании системы федеральных органов исполнительной власти можно отметить две тенденции: необходимость, с одной стороны, упрощения ее состава и более точного определении связей с другими
Административно-правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
Продолжением вышеуказанной тенденции стали Указ Президента РФ от 30 апреля 1996 г. № 614 «О дополнительных мерах по реализации Федерального закона «О ветеранах»2 и Указ Президента РФ от 2 декабря 1996 г. № 1612 «О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации»3. В соответствии с данными указами на полномочных представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации была возложена обязанность информировать Главное контрольное управление Президента России о выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации положений названного федерального закона, а также было решено с их участием проверить исполнение принятых с января 1994 г. указов, распоряжений и отдельных поручений Президента РФ, направленных на обеспечение нормального функционирования судебной власти, и представить доклад, содержащий: перечень государственных органов и должностных лиц, не выполнивших указы, распоряжения и отдельные поручения Президента России, предложения о привлечении виновных к ответственности; анализ причин невыполнения требований указов, распоряжений и отдельных поручений главы государства; предложения о внесении изменений и дополнений в указы и распоряжения Президента РФ либо, в случае необходимости, об их отмене. системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5536. Усиливая роль и механизмы функционирования полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ, Президент РФ укреплял российскую государственность. Но в существующих на тот момент условиях действенная реализация указанных мероприятий была обречена на провал и не могла существенно повлиять на ситуацию. Анализируемый институт мог бы получить новый импульс к действительному развитию в новом качестве с переходом к выборам глав регионов, но этого не произошло. К.В. Черкасов отмечает, что «большинство представителей Президента РФ не столько представляли интересы главы государства на местах, сколько лоббировали интересы регионов в столице, стали «ручными» у губернаторов, либо «жалобщиками» у главы государства»1.
9 июля 1997 г. был принят Указ Президента РФ от № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации»2. Основными целями принятия данного Указа были обеспечение реализации Президентом России своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, усиление контроля за исполнением указов и распоряжений Президента России. Данным Указом институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, утвержденное данным Указом, подробно определяло основные задачи, функции, права, гарантии, обеспечение деятельности и ответственность полномочного представителя.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации являлись должностными лицами, представляющими интересы главы государства на определенных территориях России, включающих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3421. в себя один или несколько субъектов Российской Федерации (под регионами подразумевались по большей части субъекты Российской Федерации, но в некоторых случаях и группа граничащих между собой субъектов Российской Федерации). Оперативное руководство деятельностью полномочных представителей осуществлял Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, координацию деятельности – заместитель Руководителя Администрации Президента России по его поручению. Непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей выполняли их аппараты, которые входили в состав Администрации Президента Российской Федерации.
Задачи, которые были поставлены перед полномочными представителями Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации, направлены на обеспечение реализации политики главы государства, контролирование деятельности региональных органов государственной власти и выполнение на местном уровне решений федеральных органов власти (в первую очередь, Президента России), поддержание стабильности развития регионов, координацию работы территориальных органов исполнительной власти.
В соответствии с Указом № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации», функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации были связаны с решением пяти важных проблем взаимоотношения центра и регионов: а) ужесточением контроля за исполнением федерального бюджета; б) разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) содействием укреплению кадров федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации; г) содействием исполнению Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализации федеральных программ; д) упорядочением использования федеральной собственности в субъектах РФ. В целом, данный Указ являлся закреплением предыдущего опыта функционирования полномочных представителей Президента РФ, во многом воспринял положения, содержащиеся в предыдущих актах. При этом он серьезно детализировал правовой статус рассматриваемого института, юридически закрепил фактически сложившиеся реалии отсутствия полномочных представителей Президента РФ в каждом субъекте Российской Федерации и констатировал начавшийся процесс укрупнения структур вертикали президентской власти на местах.
Принятие Указа № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации» повлекло необходимость модернизировать орган, координирующий деятельность полномочных представителей главы государства на местах. Таким образом, в сентябре 1997 г. появилось Управление Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации, было утверждено положение о нем (Указ Президента РФ от 01.09.1997 № 958 «Об Управлении Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации»1), вместо Управления Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. В качестве основных функций нового органа можно назвать: обеспечение взаимодействия Президента России с полномочными представителями Президента РФ в регионах России; координация деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах России; содействие полномочным представителям Президента России в регионах РФ в реализации их компетенции; организационное обеспечение деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах России.
Особенности формирования и функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа
Основная задача территориальных органов и представительств, создаваемых федеральными органами исполнительной власти на уровне федерального округа, – выполнение традиционных функций территориальных органов (по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, предоставлению государственных услуг, выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий; по контролю и надзору над выполнением органами исполнительной власти субъектов Федерации переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также над соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются) и (или) обобщение и анализ информации, координация работы и контроль над деятельностью своих структур в субъектах Федерации (в определенных случаях координация работы иных государственных органов в федеральных округах в конкретной сфере), а в некоторой мере и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В последнем случае их исполнительно-распорядительные функции ограничены.1
Задачи и функции федеральных органов исполнительной власти предопределяют структуру окружных государственных органов, которая существенно разнится в зависимости от их статуса: являются они подразделениями центральных аппаратов или территориальными органами. Отличия внутренней организации и отчасти полномочий окружных подразделений одного федерального государственного органа между собой во многом зависят от специфических проблем, существующими в тех или иных федеральных округах и видением руководства путей их решения. Например, в ряде случаев территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, образованные на уровне федерального округа, имеют свои отделы (филиалы в субъектах Федерации, расположенных на территории соответствующего федерального округа или в некоторых из них) (Федеральное казначейство).
Территориальная структуризация ряда федеральных органов исполнительной власти отличается определенной спецификой. Например, территориальные органы Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъектам Федерации подчиняются непосредственно Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, а в оперативном отношении Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу, у которого статус межрегионального территориального органа. При этом решения Департамента как органа, осуществляющего общее руководство, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения управлениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъектам Федерации1. Также показательна территориальная организация Федеральной налоговой службы: только на межрегиональном уровне располагает девятью инспекциями по федеральным округам, девятью инспекциями по крупнейшим налогоплательщикам, а также одной инспекцией по централизованной обработке данных, одной – по ценообразованию для целей налогообложения и одной – по камеральному контролю. При этом у ФНС есть управления в каждом субъекте Российской Федерации.
Также известны случаи, когда межрегиональные органы федеральных органов исполнительной власти, хотя и носят названия федеральных округов, но их территориальная подведомственность или не соответствует территории федеральных округов, или включает субъекты Федерации, расположенные в разных граничащих друг с другом федеральных округах (например, Министерство промышленности и торговли РФ). Параллельно этому существуют № 4. территории полномочий межрегиональных органов иных федеральных органов исполнительной власти, которые, хотя и не носят соответствующего наименования, определяющего их территориальную подведомственность, полностью соответствуют границам и субъектным составам федеральных округов. Интересно то, что подобные ситуации возникают при построении либо всех межрегиональных органов федерального органа исполнительной власти, либо некоторых из них, т.е. единообразие отсутствует.
Ярким примером такой разновариантности организации межрегиональных территориальных органов являлась Федеральная служба по финансовым рынкам, упраздненная Указом Президента РФ от 25 июля 2013 года1. Приказом ФСФР от 22 июня 2006 г. N 06-69/пз-н "О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рынкам"2 было образовано 13 ее территориальных структур: семь из них назывались как региональные отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в определенных федеральных округах; остальные шесть территориальных органов данной структуры также имели названия региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам, но в регионах, которые включали несколько граничащих друг с другом субъектов Федерации. Таким образом, сложилась ситуация, что субъектный состав подведомственности большинства региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам в некоторых федеральных округах не соответствовал субъектному составу федеральных округов, установленному Перечнем федеральных округов. Также не всегда совпадали с центрами федеральных округов места размещения региональных отделений ФСФР в федеральных округах. Отмечается, что только в Уральском федеральном округе территориальная сфера функционирования регионального отделения ФСФР полностью соответствовала его субъектному составу, а местом размещения данного органа являлся центр федерального округа (г. Екатеринбург). А региональное отделение Федеральной службы по финансовым рынкам в Центральном федеральном округе включало в территорию своей деятельности даже город Байконур (Республика Казахстан). Подобную ситуацию мы можем наблюдать в территориальной организации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Нормативно-правовые акты, которые регламентируют деятельность окружных государственных органов, как правило, использует в названии словосочетание "по федеральному округу"1, иногда "в субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа"2, "окружное управление" а не "в федеральном округе", как это было сформулировано в Указе № 8493. Можно встретить и иные формулировки. В целях использования в нормативно-правовых актах единой терминологии представляется важным и необходимым использовать формулировку "в федеральном округе".
Можно согласиться с К.В. Черкасовым, выделившим тенденцию «формального подхода к вопросам формирования окружных государственных органов, несовершенства и декларативности правовой базы их создания и функционирования»4. Отмечается занижение правового статуса государственных органов в федеральных округах. Правда, этому процессу сопутствует и другая тенденция: быстрый рост численности аппаратов таких органов и недостаточная эффективность их функционирования в силу слабости взаимодействия с
Перспективы совершенствования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа
Ряд авторов рассматривает возможность образования правительств федеральных округов1, префектур федеральных округов.2 Представляется, что данное предложение нецелесообразно. Образование правительств в федеральных округах, придание полномочным представителям Президента в федеральных округах или специальным (полномочным) представителям Правительства и их аппаратам статуса администраций федеральных округов с исполнительно-распорядительными полномочиями и возможным утверждением бюджетов для каждого из девяти федеральных округов может привести либо к нарушению принципа разделения властей, либо – что очень вероятно – спровоцирует угрозу сепаратизма федеральных округов (фактически государств в государстве, федераций в федерации). Открытым остается и вопрос о круге полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, их соотношение с Правительством РФ, региональными и муниципальными органами исполнительной и представительной власти, а также степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти их центральным аппаратам и правительствам федеральных округов. Также может обозначиться проблема в механизме взаимодействия центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.
В Конституции РФ нет ограничений на возможность перехода к предлагаемой организации государственного территориального управления. В соответствии со статьями 77 и 78 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России, что должно обеспечивать реализацию управленческих решений в субъектах Федерации. Федеральные органы исполнительной власти могут передавать осуществление части своих полномочий органами исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
В юридической литературе периодически появляются предложения по дальнейшему реформированию исполнительной власти, заключающиеся в принятии специальных федеральных законов «Об основах исполнительно-распорядительной деятельности», «О единой системе органов исполнительной власти», «Об органах исполнительной власти Российской Федерации», в которых предлагается определить формы органов и их взаимоотношения с органами субъектов Федерации.1 Однако данные предложения в малой степени учитывают окружное строение федеральных органов исполнительной власти. Можно поддержать предложение К.В. Черкасова о принятии Федерального закона "Об административно-управленческих округах Российской Федерации"2, которым закрепить систему созданных или реорганизованных федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Но еще более полным был бы Федеральный закон «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который заменил бы собой соответствующие Указы Президента РФ, закрепив систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, о чем говорилось в первой главе, включить в него главу о территориальных органах федеральных исполнительных органов с закреплением принципов их деятельности и порядке взаимодействия с Полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. Принятие такого закона и включение главы о территориальных органах позволит также решить проблему разницы в регулировании правового положения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в ведении Президента РФ и Правительства РФ. Также важно правовой статус окружных органов федеральных органов исполнительной власти зафиксировать и в иных нормативно-правовых актах, которые регламентируют функционирование органов исполнительной власти в России. Созданный законодательный корпус должен способствовать укреплению единства системы органов исполнительной власти, созданию устойчивой и обоснованной правовой базы организации и деятельности органов исполнительной власти, механизма своевременного и гибкого приспособления их деятельности к целям административной реформы, и при этом устранять многочисленные реорганизации государственного аппарата, прекратить практику частого изменения наименований органов государственного управления, что приведет к упорядочению и единообразию системы органов исполнительной власти в государстве.
Возможно, предложенные новеллы системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти позволят повысить эффективность государственного управления территориальным развитием, унифицировать органы исполнительной власти, преодолеть несогласованность действий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и исключить дублирования в их работе, нивелировать проблемы постоянной координации работы между федеральными и региональными органами исполнительной власти, повысить правовой статус полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также обеспечить экономическую эффективность функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с точки зрения и с учетом возможности оптимизации бюджетных расходов.
Таким образом, в России будет сформирована четко структурированная единая система исполнительных органов государственной власти с субординацией и разграничением полномочий между ее уровнями, которая заменит систему исполнительной власти сегментированного типа на систему управления иерархического типа.