Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое регулирование оборота информации 13
1.1. Информация в структуре позитивных административно-правовых институтов 13
1.2. Оборот информации в деликтных административных правоотношениях 44
Глава 2. Общая характеристика административных правонарушений в области оборота информации .58
2.1 Объективные признаки правонарушений в области оборота информации .58
2.2. Субъективные признаки правонарушений в области оборота информации 76
Глава 3. Реализация административной ответственности за правонарушения в области оборота информации 91
3.1. Проблемы квалификации административных правонарушений в области оборота информации 91
3.2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области оборота информации 110
Заключение .131
Список использованной литературы 139
- Информация в структуре позитивных административно-правовых институтов
- Оборот информации в деликтных административных правоотношениях
- Субъективные признаки правонарушений в области оборота информации
- Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области оборота информации
Информация в структуре позитивных административно-правовых институтов
Информация связывает абсолютное большинство процессов, протекающих в жизни современного общества. В настоящее время любые возникающие общественные отношения трудно представить вне информации. Информация сопутствует практически всем событиям и явлениям, возникающим в окружающей действительности, в том числе и правовым.
Неслучайно многие ученые говорят о том, что современный период развития общества характеризуется переходом к информационному обществу через информатизацию всех сфер и направлений деятельности.1
Ввиду того обстоятельства, что информация стала приобретать высокую значимость, она уже не может оставаться вне сферы правового регулирования. По поводу информации стали складываться отношения, требующие правового регулирования.2
Вследствие влияния информации на развитие общественных отношений она стала находить все более глубокое изучение в различных отраслях юридической науки. Начала изучения взаимосвязи и взаимовлияния информации и права были заложены еще в последних годах предыдущего столетия.3 В настоящее время, когда значение информации в осуществлении межличностных взаимодействий и коммуникации трудно переоценить, наблюдается повышенный научный интерес к изучению информации.
По этой причине диссертанту представляется, что необходимо придать системный вид существующим подходам к определению самой информации, а также ее признакам и свойствам. Это позволит определить, какие именно сущностные особенности информации обуславливают необходимость правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с ней, а также выявить пределы регулирования процесса оборота информации посредством административно-правовых норм.
Традиционно изучение какого-либо предмета начинается с понятийного аппарата. По этой причине, чтобы понять, что собой представляет информация, необходимо обратиться к существующим определениям в различных отраслях научного знания.
Изучив имеющиеся источники, диссертант пришел к выводу о том, что, несмотря на повсеместное употребление понятия «информация», ее единого понимания к настоящему моменту не существует. В таких науках, как юриспруденция, социология, кибернетика, понятие «информации» отражает те ее аспекты, которые имеют наиболее важное значение для каждой из наук.
В философии под информацией понимается некая фундаментальная субстанция, существующая наряду с материей и энергией. 4 Ряд философов полагает, что информацией является все, что возникает в сознании человека в результате того, что он видит, слышит и ощущает.
В широком смысле данное понятие используется для обобщения отдельных сведений, сообщений, знаний и данных, которые передаются устно, письменно или в электронном виде при помощи различных технических средств.
Терминологическое значение понятия «информация» происходит от латинского «informatio», что означает разъяснение, изложение, сообщение.5
Можно говорить о том, что информация — это общенаучное понятие, включающее в себя обмен сведениями между людьми, обмен сигналами между живой и неживой природой, людьми и устройствами, а также между устройствами без участия человека.
В толковом словаре С.И. Ожегова информация определена как «сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь».6
Существует и естественнонаучное понятие, являющееся центральным понятием в кибернетике, согласно которому информация представляется как часть знаний, используемая для активного действия, управления. Норберт Винер, положивший начало современной науке кибернетике, говорил следующее: «Информация есть информация, а не материя и не энергия. Тот материализм, который не признает этого, не может быть жизнеспособным в настоящее время».7
ЮНЕСКО определило информацию как универсальную субстанцию, пронизывающую все сферы человеческой деятельности, служащую проводником знаний и сведений, инструментом общения, взаимопонимания и сотрудничества, утверждения стереотипов мышления и поведения.8
Таким образом, можно говорить о том, что понятие «информация» первоначально использовалось в философии и только с развитием научной мысли трансформировалось из философской категории в понятие, ставшее одним из ключевых для многих других наук.
Наряду с вышеприведенными понятиями существует и нормативно закрепленное определение. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация представляет собой сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.9
Некоторые ученые склонны считать, что к настоящему моменту исчерпывающее понятие информации сформулировать невозможно.
Многообразие существующих дефиниций вызвано тем, что различные науки стремятся отразить в определении те признаки информации, которые будут значимы именно для определенной науки.
Обобщая имеющиеся представления относительно рассматриваемого понятия, диссертант пришел к заключению о том, что подходить к определению информации необходимо таким образом, чтобы в нем были отражены и зафиксированы ее сущностные характеристики.
Вместе с тем диссертант считает, что можно вывести определение, не охватывающее все признаки, но отражающее сущность информации.
С учетом изложенного автор пришел к выводу о том, что невозможно вывести определение информации, которое в равной степени было бы удовлетворительным как для гуманитарных, так и для естественных наук. Вместе с тем представляется возможным дать определение информации, основывающееся на сущностном назначении информации нести смысловую ценность.
Так, под информацией предлагается понимать любые сведения, возникающие в процессе жизнедеятельности людей, передающиеся как в словесной форме, так и в электронной в результате преобразования посредством информационно-коммуникационных технологий.
Оборот информации в деликтных административных правоотношениях
К изучению административно-деликтных правоотношений приковано внимание многих административистов. Игнорировать тот факт, что данная отрасль административного права становится все более самостоятельной нельзя. Наиболее важным следствием этого следует признать тот факт, что в административно-деликтных правоотношениях находит выражение административная ответственность. Именно административное правонарушение, деликт, является основанием возникновения административной ответственности.
Отметим, что на настоящем этапе развития административно-правовых учений отсутствует единое воззрение на место административных деликтных правоотношений в структуре административных правоотношений. Для понимания роли и места административно-деликтного права в системе права следует обратиться к выработанной правовой теорией концепции разделения правовых норм на регулятивные и охранительные.34
В соответствии с этой концепцией нормы, связанные с предоставлением субъектам права или возложением на них обязанностей в целях обеспечения нормальной организации общественных отношений, являются регулятивными или первичными. Нормы, устанавливающие правовые последствия правонарушений, относятся к охранительным или вторичным.35
Сторонники одной точки зрения считают, что административно деликтные правоотношения являются самостоятельной отраслью административной науки. А.П. Шергин отмечает, что административно правовые нормы направлены на регулирование двух основных групп общественных отношений: организационно-управленческих, в которых опосредуется разнообразная деятельность исполнительной власти, и административно-деликтных, связанных непосредственно с реализацией административной ответственности, неотъемлемым свойством которой является принуждение.36
На основе переосмысливания устоявшихся в науке взглядов об административной ответственности как одном из институтов административного права А.П. Шергин обосновывает вывод о том, что нормы, регулирующие вопросы применения административной ответственности, образуют самостоятельную отрасль права – административно-деликтное право.
В защиту данной точки зрения приводятся следующие аргументы.
Во-первых, предметом административного права, которым традиционно являются нормы, устанавливающие административную ответственность, являются общественные отношения, складывающиеся в процессе и по поводу осуществления государственного управления, отношения управленческого характера.37
Предмет административно-деликтного права образуют административно-деликтные правоотношения, содержанием которых является обязанность нарушителя нести ответственность и правомочие субъектов административной юрисдикции применить к нему предусмотренную законом меру административного наказания.38
Во-вторых, для возникновения административно-деликтных правоотношений законодатель устанавливает только один правовой императив – совершение административного правонарушения.
В-третьих, административно-деликтное право характеризует присущий ему особый метод правового регулирования – совокупность правовых приемов воздействия на общественные отношения. В административно-деликтном праве основным методом является запретительный.
Сторонником данной точки зрения стал и С.Н. Братусь, который отмечает универсальность норм об административной ответственности по аналогии с уголовным правом.39 Собственные предмет и метод правового регулирования с позиции ученого обуславливают определение административно-деликтного права как самостоятельной отрасли права. Защитники противоположной точки зрения сомневаются в существовании административно-деликтного права, подчеркивая нецелесообразность его выделения в самостоятельную отрасль права.
Таким образом, в теории административного права не сформулировано единого мнения по поводу характера административно-деликтных правоотношений. Однако мы полагаем, что состоянию правовой действительности в большей степени отвечает позиция, признающая административно-деликтные правоотношения как самостоятельные общественные отношения.
Можно с уверенностью говорить о том, что содержание административно-деликтных правоотношений составляют общественные отношения, возникновение которых связано с деликтом - административным правонарушением. Данные отношения подпадают под регулирование норм административного права и возникают между лицом, совершившим правонарушение, и государством. Административные правоотношения направлены на реализацию взаимных прав и обязанностей этих субъектов, обусловленных действием конкретной административно-правовой нормы.
В рассматриваемой нами области оборота информации содержание административно-деликтных правоотношений непосредственно связано с совершением деликта, ответственность за который предусмотрена нормой КоАП РФ.
Как было определено в предыдущем параграфе, оборот информации складывается из круга определенных действий, совершаемых с информацией. Поскольку оборот информации непосредственно связан с движением информации, то, следовательно, прежде всего, необходимо создать условия, благоприятные для его свободного и безопасного функционирования, а также определить правила оборота информации.
Отметим, что в ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»40 закреплены принципы правового регулирования отношений в сфере информации, которые справедливо можно отнести и к принципам регулирования оборота информации.
Субъективные признаки правонарушений в области оборота информации
Пониманию специфики правонарушений в области оборота информации способствует изучение характерных особенностей их субъективных признаков. По этой причине в настоящем исследовании мы уделили внимание анализу круга субъектов данных правонарушений и характеристике субъективной стороны рассматриваемых юридических составов деликтов.
Есть мнение, что в административно-деликтном праве присутствуют следующие группы субъектов административных правонарушений: 1) общие и 2) специальные.
Общий субъект административного правонарушения согласно общетеоретическим представлениям – это физическое, дееспособное лицо, достигшее установленного возраста административной ответственности. Иными словами, общий субъект административного правонарушения - это лицо, не отличающееся какими-либо специфическими признаками, которые оказывали бы влияние на реализацию в отношении него административной ответственности.63
Специальным субъектом административной ответственности является лицо, обозначенное в диспозиции конкретной статьи КоАП РФ и наделенное в дополнение к общим признакам некоторыми особыми характеристиками либо параметрами. Таким образом, признаки, характерные для специального субъекта административной ответственности, прямо указаны в диспозиции соответствующей статьи Кодекса.
Специальным субъектом правонарушений в области оборота информации является, например, оператор обработки персональных данных, в качестве которого может выступать государственный или муниципальный орган.
В административной деликтологии интерес к изучению специальных субъектов правонарушений был замечен более полувека назад, результаты которых были представлены вниманию научной общественности64.
При этом теория специального субъекта в административном праве возникла одновременно с теорией специального субъекта преступлений, которая основана на анализе факультативных признаков субъекта преступления, указанных в диспозиции конкретных статей Особенной части УК РФ.
Среди субъектов правонарушений в области оборота информации на отдельной позиции находятся должностные лица. Фактором, влияющим на своеобразие правового положения должностных лиц, является то, что доступ к определенному виду информации предоставлен им в связи с исполнением такими лицами служебных или профессиональных обязанностей.
В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ указаны категории должностных лиц: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Непосредственно в статьях Особенной части КоАП РФ признаки должностных лиц не приводятся.
Как отмечается многими административистами, категория «должностного лица» среди существующих видов субъектов административной ответственности является наиболее объемной, подразумевающей под собой достаточно большой круг субъектов. В.В. Кизилов отмечает, что, несмотря на то, что в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ законодателем дано описание определения «должностного лица», оно сформулировано таким образом, что под него подпадает неограниченный круг субъектов, что неоправданно расширяет границы понимания данного субъекта65. Широкое применение понятия должностного лица отмечено и Б.В. Россинским66.
Анализ норм КоАП РФ показывает, что подавляющее большинство из возможных правонарушений в области оборота информации совершается именно лицами, имеющими доступ к информации ограниченного распространения в силу своих функциональных обязанностей по занимаемой должности, то есть – должностными лицами. Таким образом, информация, представляющая собой определенную ценность и находящаяся под особой защитой государства, становится предметом противоправного посягательства в результате действий именно тех лиц, которые имеют к ней официальный легальный доступ и обязаны в соответствии с законом осуществлять с такой информацией и в отношении нее определенные действия.
Должностным лицом, в частности, могут выступать глава местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, глава администрации города федерального значения, руководитель территориального органа исполнительной власти.
Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области оборота информации
В процессе производства по делам об административных правонарушения находит свое воплощение реализация административной ответственности. В свете этого глубокий анализ реализации административной ответственности в области оборота информации необходим, поскольку именно в ходе данного процесса обнаруживаются какие-либо возможные недостатки правовых норм, определяющих порядок производства по делам о рассматриваемых нами правонарушениях. Реализация, в сущности, является отражением того, насколько действующие нормы права позволяют осуществить в действительности применение административной ответственности.
Изучение административно-правовой литературы показало, что административисты солидарны во мнении о том, что применение административной ответственности, а она является видом юридической ответственности, представляет собой одну из важнейших правовых функций государства. Юридическая ответственность позволяет обеспечить неизменность и общеобязательность правовых предписаний. В этом контексте об административной ответственности можно говорить как об основном способе осуществления правоохранительной функции механизма административно-правового регулирования.98
Реализация административной ответственности становится возможной в силу действия процессуальных норм, определяющих порядок производства по делам об административных правонарушениях.
Анализ процессуального порядка реализации административной ответственности показал, что данный процесс логично подразделяется на три взаимосвязанных этапа.
Так, на первоначальном этапе лицо, совершив административное правонарушение, своими действиями обуславливает возникновение административно-деликтных правоотношений.
Уполномоченные государственные органы и должные лица не могут не отреагировать на данный факт совершения правонарушения. Реакция соответствующих должностных лиц сопровождается совершением необходимых процессуальных действий, которые свидетельствуют о начале процесса реализации административной ответственности.
Первоначальный этап реализации административной ответственности осуществляется в соответствии с нормами главы 28 КоАП РФ, определяющей порядок возбуждения дела об административном правонарушении.
Необходимость установления причинно-следственной связи между лицом, привлекаемым к административной ответственности, и совершенным правонарушением обуславливает проведение процессуальных действий, а они, в свою очередь, детерминируют начало наиболее содержательного, основного этапа реализации административной ответственности. В полной мере второй этап реализации административной ответственности раскрывается в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении.
На этом этапе круг правовых ограничений для лица, совершившего административное правонарушение, становится шире, поскольку к нему могут быть применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
При совершении правонарушений в области оборота информации к лицу, в действиях которого были усмотрены признаки совершения данного правонарушения, чаще всего применяются следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов. Из правоприменительной деятельности следует, что в качестве вещей могут быть изъяты электронные носители информации, продукция средств массовой информации, иные печатные издания.
Основным назначением названных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях является создание оптимальных условий для доказывания по делам об административных правонарушениях.99 Вместе с тем меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяются в соответствии с действующим законодательством только при наличии процессуального основания, которым является правоприменительный акт.
Процессуальными документами, вынесение которых означает возбуждение дела об административном правонарушении, являются такие документы, как протокол о применении одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении либо постановление о назначении административного наказания.
Начало заключительного этапа реализации административной ответственности связано с вступлением в законную силу постановления о назначении административного наказания лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения, либо с моментом вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении уполномоченным государственным органом либо должностным лицом.
Одним из правовых последствий административной ответственности является состояние административной наказанности, которое возникает у лица, признанного виновным в совершении административного правонарушения, в момент исполнения постановления о назначении административного наказания и прекращается только спустя год со дня исполнения административного наказания.
Таким образом, на заключительном этапе реализации административной ответственности происходит прекращение действия правовых последствий, наступивших за совершенное правонарушение.
Необходимо сказать о том, что для проведения практически каждого процессуального действия необходимо установление лица, подлежащего административной ответственности. Как мы уже отмечали в предыдущей главе, установление лица, совершившего административное правонарушение в области оборота информации, осложнено по причине особенностей информационного пространства. Данные сложности обнаруживаются с момента начала производства по делу об административном правонарушении.