Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
1. Понятие и содержание предписания органа внутренних дел (полиции) 15
2. Административное правонарушение как фактическое основание административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции) 36
3. Понятие и содержание административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции) 51
Глава 2. Особенности административного расследования по делам о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
1. Возбуждение дела о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции) 68
2. Расследование дела о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции) 91
3. Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного законодательства, регулирующего вынесение предписания, возбуждение и расследование дел о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции) 109
Заключение 134
Список использованных источников 141
Приложение 162
- Понятие и содержание предписания органа внутренних дел (полиции)
- Понятие и содержание административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
- Возбуждение дела о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
- Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного законодательства, регулирующего вынесение предписания, возбуждение и расследование дел о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
Понятие и содержание предписания органа внутренних дел (полиции)
Осуществление государственного контроля (надзора) является одной из важнейших функций органов исполнительной власти, главной целью которого выступает обеспечение соблюдения гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований нормативных правовых актов. Результативность проверочных действий, на наш взгляд, определяется главным образом эффективностью принятых уполномоченными органами мер в отношении фактов нарушений, выявленных при осуществлении контрольных (надзорных) проверок.
Как представляется, некоторые ученые (О. И. Бекетов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, В. И. Сургутсков) справедливо полагают, что законодательно определить и разграничить названные понятия желательно и в принципе возможно, однако, учитывая множество оттенков, свойственных их содержанию, спорных истолкований не удастся избежать даже в этом случае1. По мнению Д. Н. Бахраха, контроль является более широким понятием, включающим в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Надзор — это ограниченный, суженный контроль2.
По мнению исследователей в области административного права, наиболее привлекательно выглядит точка зрения о том, что контроль и надзор являются самостоятельными видами государственной управленческой деятельности, существующими параллельно, лишь иногда пересекающимися. Ее наиболее яркие и последовательные сторонники данной позиции — Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов — утверждают, что имеются все основания для разграничения контрольной и надзорной деятельности1.
Вместе с тем имеется и иная точка зрения. Например, отдельные ученые полагают, что между контролем и надзором не существует различий либо такие различия незначительны2.
Можно согласиться с О. И. Бекетовым в том, что надведомственный (или внешний) контроль и административный надзор различаются по содержанию. Органы надведомственного контроля обладают более широкой компетенцией, они проверяют не только законность, но и целесообразность принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, т. е. имеет преимущественно юридическую природу. Административный контроль и надзор отличаются по объектам наблюдения и проверки. Административный надзор распространяется на физических и юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, а контроль обычно касается конкретных органов и должностных лиц предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяется на граждан3.
Административный контроль и надзор отличаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, к которым относятся специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, ГИБДД МВД России), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т. е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов надзора в общей системе государственных органов исполнительной власти. Органы надведомственного контроля, как правило, не имеют столь отчетливо выраженных специализации, организационного обособления и разнообразия1.
Административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Правовые формы осуществления административного (в том числе полицейского) надзора весьма специфичны. В частности, он связан с оформлением и выдачей физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, других документов; совершением административно-правовых действий (например, выдача пропусков в пограничную зону, заграничных паспортов; согласование разрешений на распространение наружной рекламы; размещение объектов дорожного сервиса и иных объектов в пределах дорог и улиц, в полосах отвода и придорожных полосах дорог; заключение о возможности открытия маршрутов регулярного движения общественного транспорта2 и т. п.), что позволяет реализовать субъективные права в той или иной сфере государственного управления. Для административного надзора основным методом является постоянное непосредственное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Контроль осуществляется в форме обследований, ревизий, экспертиз, заслушивания отчетов и т. д.3
В соответствии с действующим законодательством документами, оформляемыми по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, в ходе проведения которых были выявлены нарушения требований законодательства, могут стать акты проверок, предписания, представления, протоколы об административных правонарушениях, постановления о назначении административных наказаний и др. В настоящее время законодательные нормы, образующие правовую основу процедуры вынесения предписания, не систематизированы, они не только разрозненны, но и противоречивы, в отличие от кодифицированных норм, регулирующих порядок составления, например, протокола или постановления. Существующие пробелы и противоречия в законодательном регулировании процедуры выдачи предписаний органами внутренних дел (полицией) порождают трудности в ее регулировании на уровне административных регламентов и в правоприменительной практике. В силу этого изучение вопросов административно-правового регулирования процедур подготовки и выдачи органами государственного контроля (надзора), в том числе органами внутренних дел (полицией), такого документа, как предписание, представляет, на наш взгляд, научный интерес.
В связи с этим в современный период, полагаем, актуален опыт Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее — ФАС России), которая при осуществлении контрольно-надзорных полномочий руководствуется Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкурен-ции»1, подтверждающим, с нашей точки зрения, необходимость снижения административных барьеров и уменьшения давления на бизнес. По мнению заместителя руководителя ФАС России А. Цыганова, «введение механизма антимонопольного предупреждения стало большим стимулом для снижения количества дел. Благодаря предупредительному контролю, в 2016 году количество возбужденных дел сократилось в два раза. Наша работа стала двухэтапной: при наличии признаков нарушения, ФАС выдает предупреждение, и только в случае его невыполнения возбуждает дело. В 2016 году более 75% выданных предупреждений исполнено в срок»2.
Подчеркнем, что помимо предупреждения, ФАС России уполномочена выдавать предостережение в письменной форме о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства. Основанием для направления предостережения должностному лицу хозяйствующего субъекта служит публичное заявление такого лица о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Отметим, что вынесение предостережения не влечет какого-либо административного принуждения в отношении должностных лиц.
Более значимым по юридической силе в контрольно-надзорной деятельности ФАС России выступает вынесение предупреждения, которое по своей сути тождественно вынесению предписания органами внутренних дел (полицией) после плановой проверки. Основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в п. 1.2 Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Фе-дерации1. Согласно ст. 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере предпринимательской деятельности, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти и т. д. — предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия).
Понятие и содержание административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
Административная ответственность — наиболее распространенный и востребованный вид юридической ответственности. Данный институт активно участвует в обеспечении стабильности общественной жизни и повышении гарантий защищенности прав граждан, тем самым приобретая значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения. Необходимо также отметить, что административная ответственность, обладая всеми принципиальными признаками юридической ответственности, имеет общие черты с другими видами ответственности (гражданско-правовой, материальной, дисциплинарной, уголовной), а также специфические признаки, отличающие ее от них1.
Административную ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности характеризует уникальная система административных наказаний, обладающая широким диапазоном конкретных ее видов: от предупреждения до административного ареста гражданина или административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя. Сегодня административная ответственность представляет собой весьма ощутимое бремя для десятков миллионов российских граждан и юридических лиц. Между тем не только в официальных кругах, но и в научной среде до сих пор отсутствует четкое понимание сущности и социального предназначения административной ответственности. Нет ясности даже в том, почему административная ответственность называется административной и что, собственно, отличает ее от ответственности уголовной1.
Ответственность — это обязанность отвечать за что-либо2. В общественных науках речь идет о социальной ответственности, содержание которой, помимо правосознания, формируют и другие сферы общественного сознания, ее основанием выступают не только общественно вредные, но и общественно нейтральные, общественно полезные поступки3.
Социальная роль права предопределила, что под юридической ответственностью как разновидностью социальной ответственности одни ученые понимали обязанность отвечать (или дать отчет за свои противоправные действия)4, другие — реализацию санкции правовой нормы, «в самом простейшем подходе, — указывал Л. С. Явич, — юридическая ответственность — это применение соответствующей санкции нарушенной правовой нормы»5, третьи рассматривают юридическую ответственность как разновидность обязанности, которая носит ущербный, нежелательный характер для субъекта, на которого она возлагается6. Признаками юридической ответственности является то, что она опирается на государственное принуждение, связана с негативной государственно-правовой оценкой за совершенное деяние, с обязанностью правонарушителя претерпевать лишения, связанные с изменением его статуса7. Таким образом, в специальной литературе широко исследуется негативный (ретроспективный) аспект юридической ответственности, поскольку характеризует ответственность за уже совершенное противоправное деяние. В целом же юридическая ответственность рассматривается как разновидность социальной ответственности, как правовая категория, как правоотношение, ценностное явление1.
Существует несколько точек зрения, отражающих различные подходы к понятию административной ответственности. Одна часть ученых-исследователей под ней понимает применение мер административного характера2, другая — комплексное понятие, выражающееся через применение всех мер административного принуждения — взысканий, восстановительных мер, мер пресечения3. По определению П. И. Кононова, административная ответственность — это реакция государства на вред, причиненный правонарушением, государственная оценка нарушения административно-правовой нормы. Свое внешнее выражение ответственность находит в правоотношении, складывающемся между органом (должностным лицом), уполномоченным совершать действия по привлечению к административной ответственности, и лицом, привлекаемым к этой ответственности4.
Наиболее известна среди ученых-административистов концепция санкци-онной административной ответственности. Например, по мнению О. М. Якубы, в рамках данного контекста следует говорить об ответственности «граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, перед судом (судьями), а также перед общественными организациями за виновное нарушение административно-правовых норм, выраженных в применении к нарушителям установленных административных санкций»5.
Аналогичной точки зрения придерживается и Д. Н. Бахрах: «...под административной ответственностью следует понимать применение государственными органами и должностными лицами в условиях внеслужебного подчинения административных санкций за правонарушение»1. Кроме того, он отмечает, что административная ответственность — это широкое, комплексное понятие, характеризующееся правом государственных органов применять принуждение в виде санкций, которые порождают для правонарушителя наступление невыгодных юридических последствий. Применение санкций создает особое юридическое положение — состояние ответственности, которое «равнозначно понятию применения установленных правовыми нормами мер принуждения»2.
Вместе с тем А. Б. Агапов рассматривает административную ответственность как меру принудительного воздействия, применяемую к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, ограничивающую имущественные (неимущественные) права нарушителя либо устанавливающую его дополнительные обязанности3.
С точки зрения П. П. Серкова, административная ответственность представляет собой комплексную правовую реакцию государства на проявление административной противоправности, содержащей материально-правовые основания и процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях, назначения и исполнения административных наказаний в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных последствий, установленных законодателем, или прекращения производства по делу в определенных законом случаях4.
В учебной литературе приводится и несколько иная трактовка. Например, по мнению К. С. Бельского, административная ответственность — это административно-процессуальное правоохранительное отношение, развертывающееся во времени и охватывающее все основные стадии производства по делам об административных правонарушениях. Неблагоприятные последствия для нарушителя начинаются с момента совершения проступка, а отрицательная оценка деяния государством, которую материализуют административные взыскания, считается самостоятельной мерой, обладающей свойствами авторитетного и глубокого воздействия на личность правонарушителя1. Из этого, как представляется, можно сделать вывод, что к мерам административной ответственности следует относить только административные наказания.
Другие исследователи рассматривали содержание административной ответственности несколько шире, понимая ее как реализацию мер наказания и восстановительных мер в административном праве2, третьи, поддерживая данную позицию, отмечали, что административная ответственность — реализация мер взыскания, мер пресечения и восстановительных мер3 либо реализация мер взыскания и мер пресечения4. С точки зрения иных авторов, кроме названных мер, это понятие включает в себя и меры административно-принудительного харак-тера5. По справедливому замечанию В. А. Юсупова, «сведение содержания административной ответственности к применению к виновному лицу соответствующих санкций обедняет представление о сложной структуре административных правоотношений»6.
Возбуждение дела о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
Прежде чем рассмотреть вопрос возбуждения дела об административном правонарушении за невыполнение в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции), на наш взгляд, необходимо проанализировать роль и значение административно-контрольного (надзорного) производства в вынесении законного предписания полиции, после которого осуществляется внеплановая проверка и в случае невыполнения предписания — возбуждение дела об административном правонарушении. Проблемы реализации контрольно-надзорной деятельности уполномоченных на то органов исполнительной власти подробно раскрывались в научных трудах П. И. Кононова, О. И. Бекетова, С. М. Зырянова, А. В. Мартынова и др. Однако, с нашей точки зрения, они исследовали только общие черты контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов. Что же касается надзорной деятельности органов внутренних дел (полиции) по контролю выполнения вынесенного предписания, то научного исследования не проводилось.
Как отмечает П. И. Кононов, административно-контрольное (надзорное) производство осуществляется на основе общих административно-процессуальных принципов и специальных принципов административно-принудительного процесса1.
Мы присоединяемся к его позиции о том, что в рамках административно-контрольного (надзорного) производства выделяются несколько стадий.
Стадия возбуждения контрольно-надзорного дела. Здесь можно согласиться, что возбуждение контрольно-надзорного производства в отношении субъекта проверки осуществляется органами внутренних дел (полицией) как на основании заявлений и сообщений, поступивших от физических и юридических лиц, государственных органов, о фактах нарушения этим лицом действующего законодательства, специальных правил и требований (внеплановая проверка), в ходе систематических контрольно-надзорных мероприятий, так и по собственной инициативе на основе заранее разработанного и утвержденного прокуратурой в установленном порядке плана проверок (плановая проверка). Дело возбуждается руководителем органа полиции или его заместителем путем принятия решения о проведении документарной или выездной проверки в отношении конкретного физического или юридического лица. Указанное решение оформляется приказом или распоряжением.
Далее следует стадия проведения проверки деятельности субъектов на предмет соответствия их установленным правовыми нормами правилам и требованиям. В ходе проведения документарной проверки должностными лицами органов внутренних дел (полиции) у проверяемого лица запрашиваются, а затем изучаются необходимые документы и материалы. В период выездной проверки должностные лица органа внутренних дел (полиции) вправе совершать в отношении проверяемого лица такие меры административного принуждения, как:
1) проникновение на территорию и в здания, сооружения (помещения);
2) производство осмотра (обследования) территории, зданий, сооружений (помещений), иных объектов;
3) изъятие (выемка) предметов и документов, отбор и изъятие проб (образцов) продукции, почвы, воды и т. п. для экспертного исследования;
4) производство устного и письменного опроса граждан и должностных лиц по вопросам, составляющим предмет проверки;
5) истребование у граждан и должностных лиц необходимых документов, материалов по вопросам, образующим предмет проверки;
6) назначение и проведение исследований и экспертиз по вопросам, входящим в предмет проводимой проверки1.
В ходе проведения конкретных проверок уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел (полиции) могут совершаться как все указанные выше действия, так и некоторые из них. Какие именно действия совершать и в какой последовательности, определяется особенностями проверяемого объекта, задачами и избранными методами проверки.
Результаты проведенной проверки отражаются должностным лицом полиции, проводившим проверку, в процессуальном итоговом документе, именуемом актом проверки. С момента составления и подписания указанного итогового документа и передачи его, а также других материалов проверки руководителю органа внутренних дел (полиции) для рассмотрения и принятия решения завершается вторая стадия административно-надзорного производства.
Если в ходе проверки проверяющими должностными лицами в действиях (бездействии) субъекта проверки были установлены признаки административного правонарушения, возбуждается самостоятельное производство по делу об этом правонарушении, которое осуществляется в соответствии с КоАП РФ1. В этом случае производство по делу об административном правонарушении осуществляется параллельно с административно-контрольным (надзорным) производством.
По окончании стадии проведения проверки деятельности субъектов на предмет соответствия их установленным правовыми нормами правилам и требованиям следует стадия рассмотрения материалов проверки руководителем либо должностными лицами органа внутренних дел (полиции), которым производилась эта проверка, и вынесение решения по контрольно-надзорному делу.
Рассмотрение итогов проверки, отраженных в акте и прилагаемых к нему других документах, принятие решения по контрольно-надзорному делу, как правило, является прерогативой руководителя органа внутренних дел (полиции) или его заместителя. Однако в ряде случаев в целях обеспечения оперативного реагирования на выявленные в ходе проверки нарушения действующего законодательства право принятия решений по итогам проверки предоставляется должностным лицам органов внутренних дел (полиции), непосредственно осуществляющим проверочные мероприятия, в частности государственным инспекторам безопасности дорожного движения.
По окончании рассмотрения контрольно-надзорного дела руководителем или иным уполномоченным должностным лицом органа внутренних дел (полиции) могут быть приняты следующие виды решений:
1) об утверждении результатов проверки, не выявившей никаких нарушений действующего законодательства со стороны субъекта проверки;
2) о применении в отношении субъекта проверки, в деятельности (действиях или бездействии) которого были установлены факты нарушения законодательства, мер административно-правового принуждения, направленных на пресечение и устранение допущенных нарушений, обеспечение исполнения установленных нормами права правил и требований (выдача письменного предписания об устранении выявленных нарушений законодательства, представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, и т. п.);
3) о возбуждении в отношении проверяемого субъекта производства по делу об административном правонарушении при наличии в его действиях (бездействии) события определенного административного правонарушения.
Последней следует стадия контроля вынесенного предписания. Исполнение предписания в зависимости от его содержания осуществляется лицом, в отношении которого оно вынесено, самостоятельно, но под контролем органа внутренних дел (полиции), принявшего данное решение. Так, исполнение предписания органа внутренних дел (полиции) об устранении выявленных нарушений действующего законодательства осуществляется самим подконтрольным (поднадзорным) лицом путем совершения в установленные сроки определенных предписанных ему действий. При этом должностное лицо органа внутренних дел (полиции), выдавшее предписание, осуществляет вторичный контроль за его исполнением. Исполнение вынесенного по итогам рассмотрения контрольно-надзорного дела решения о возбуждении в отношении подконтрольного (поднадзорного) лица производства по делу об административном правонарушении или производства по привлечению его к другому виду административно-правовой ответственности осуществляется органами внутренних дел (полицией) в рамках указанных административных производств в соответствии с установленной надлежащими административно-процессуальными нормами процедурой.
Вместе с тем указанная позиция, на наш взгляд, носит дискуссионный характер, поскольку мы придерживаемся предложений, высказанных в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента В. В. Путина, о необходимости снятия жесткости административного давления на предпринимателей и перехода на профилактический стиль работы с ними1. В связи с этим предлагаем отменить обязательное привлечение к административной ответственности данную категорию лиц в случае выявления административного правонарушения при проведении плановой проверки. Для этого необходимо исключить практику возбуждения дела об административном правонарушении в случае выявления нарушения законодательства при проведении плановой проверки и ограничить сотрудников полиции, осуществляющих надзор, только выдачей предписания без привлечения к административной ответственности. Далее при проведении внеплановой проверки по контролю устранений выявленных нарушений должностное лицо органов внутренних дел (полиции) в случае неисполнения в установленный предписанием срок нарушений действующего законодательства возбуждает в отношении субъекта проверки дело о соответствующем административном правонарушении и привлекает его к административной ответственности в порядке, предусмотренном КоАП РФ. Кроме того, в данном случае лицо подлежит привлечению к административной ответственности и за неисполнение выданного ему предписания по ст. 19.5 КоАП РФ.
Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного законодательства, регулирующего вынесение предписания, возбуждение и расследование дел о невыполнении в срок законного предписания органа внутренних дел (полиции)
Для более точного исследования порядка вынесения предписания, на наш взгляд, необходимо провести анализ зарубежного законодательства об административных правонарушениях по рассматриваемой тематике в рамках изучения возможности его адаптации. Выработка практических предложений по совершенствованию административного законодательства, повышение эффективности административной деятельности органов внутренних дел в области установленного государством порядка управления и общественной безопасности актуальны в современной действительности как никогда. В связи с этим разрешение обозначенных вопросов видится в изучении и сравнительном анализе правовых норм, регулирующих общественные отношения в указанной сфере в государствах постсоветского пространства, а также в формулировании предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.
Сравнительно-правовой анализ показал, что в большинстве стран-участниц Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) законодательство содержит правовые нормы об административной ответственности за невыполнение предписания должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль)1.
В 2003 г. в Республике Беларусь был принят Кодекс об административных правонарушениях (далее — Кодекс Беларуси). Названный документ во многом имеет сходство с КоАП РФ, но в то же время обладает некоторым своеобразием.
В статье 23.1 «Неисполнение выраженного в установленной законодательством форме требования, предписания либо представления» главы 23 «Административные правонарушения против порядка управления» Кодекса Беларуси дается понятие «неисполнение, ненадлежащее или несвоевременное исполнение должностным лицом, индивидуальным предпринимателем либо иным физическим лицом выраженного в установленной законодательством форме требования должностного лица, осуществляющего государственный контроль и (или) надзор, предписания органа государственной безопасности, представления органа государственной охраны либо непринятие мер к устранению указанных в них нарушений»1. В данном случае невыполнение предписания касается только органа государственной безопасности, а в остальных случаях, согласно указанной статье, применяется требование должностного лица, осуществляющего государственный контроль (надзор), под которыми очевидно подразумеваются в совокупности все контрольно-надзорные органы, включая органы внутренних дел.
В Законе Республики Беларусь от 17 июля 2007 г. № 263-З «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» (ст. 22 «Обязанности органов внутренних дел») четко определено, что «в обязанности органов внутренних дел входит контроль за соблюдением законодательства в области дорожного движения и обеспечения его безопасности, контроль за соблюдением установленных правил открытия и функционирования объектов, надзор за которыми возложен на органы внутренних дел, осуществлять контроль за оборотом оружия и боеприпасов к нему, наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов».
Согласно ст. 25 данного Закона «Права сотрудников органов внутренних дел», сотрудники органов внутренних дел могут проверять состояние установленных на охраняемых объектах инженерно-технических средств защиты, средств и систем охраны; требовать от соответствующих организаций устранения неисправностей дорог2.
Исходя из анализа указанных статей Закона «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» можно сделать вывод, что органы внутренних дел Беларуси, осуществляющие государственный контроль (надзор), непосредственно не упоминаются в статье Кодекса Беларуси как лица, которые имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания.
Аналогичная ситуация в законодательстве Российской Федерации, где полномочия органов внутренних дел как субъектов, имеющих право выдавать обязательные для исполнения предписания, не прописаны в КоАП РФ.
Кроме того, согласно постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 13 декабря 2012 г. № 1147 «Об утверждении перечня контролирующих (надзорных) органов и (или) сфер контроля (надзора), которые применяют (в которых применяются) контрольные списки вопросов (чек-листы), определении требований к форме контрольного списка вопросов (чек-листа) и признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 1 апреля 2010 г. № 489»1, утвержден перечень контролирующих (надзорных) органов и (или) сфер контроля (надзора). Согласно п. 2 данного постановления, Министерство внутренних дел Республики Беларусь, органы внутренних дел и подразделения, входящие в их систему, осуществляют контроль (надзор) за выполнением лицензиатами законодательства о лицензировании, лицензионных требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности — охранной деятельности, контроля за осуществлением охранной деятельности. Исходя из указанного постановления роль органов внутренних дел Беларуси как органов государственного контроля (надзора), имеющих право выдавать обязательные для исполнения предписания, очевидна.
Однако в законодательстве Беларуси есть нормативный правовой акт, в котором достаточно четко определены органы внутренних дел как субъекты, уполномоченные выносить предписания, — Закон Республики Беларусь от 4 января 2014 г. № 122-З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений».
Кроме того, это единственный законодательный акт из всего объема изучаемой правовой базы различных государств, где отражено само понятие «предписание», дается его определение и разъясняется, какие органы могут выносить предписание. В статье 10 данного Закона «Меры общей профилактики правонарушений» среди прочих мер общей профилактики правонарушений указывается вынесение предписаний. В статье 21 «Представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и предписание об устранении нарушений законодательства» дано определение предписания, а также прямо обозначается ведущая роль органов внутренних дел: «Предписание об устранении нарушений законодательства (далее — предписание) — письменное требование органа внутренних дел, органа прокуратуры, органа государственной безопасности, органа пограничной службы, таможенного органа, органа государственной охраны, органа финансовых расследований Комитета государственного контроля, органа и подразделения по чрезвычайным ситуациям о безотлагательном устранении нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам, свободам и законным интересам граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, правам и законным интересам организаций, государственным или общественным интересам, если оно не будет немедленно устранено» 1.
Нужно отметить, что в Российской Федерации в аналогичном законодательном акте — Федеральном законе от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»2 — отсутствует упоминание о предписании как таковом.
Анализ законодательства Беларуси позволяет сделать вывод о том, что органы внутренних дел осуществляют государственный контроль и (или) надзор в различных сферах деятельности. В частности, в Законе Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» отражена роль органов внутренних дел в осуществлении контрольно-надзорной деятельности, а также дано определение понятия «предписание». Однако необходимо отметить отсутствие данной нормы на право выдачи обязательных для исполнения предписаний непосредственно в Кодексе Беларуси и Законе «Об органах внутренних дел Республики Беларусь».
Рассмотрим Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее — Кодекс Казахстана)1. В статье 462 «Воспрепятствование должностным лицам государственных инспекций и органов государственного контроля и надзора в выполнении ими служебных обязанностей, невыполнение постановлений, предписаний и иных требований» главы 27 «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления» Кодекса Казахстана указано, что невыполнение или ненадлежащее выполнение законных требований или предписаний, представлений, постановлений, выданных органами государственного контроля и надзора (должностных лиц), должностными лицами государственных органов в пределах их компетенции, влечет административную ответственность2. Здесь, как и в Кодексе Беларуси, нет упоминания об органах внутренних дел как субъектах, уполномоченных выдавать предписания. Помимо общей статьи, в отличие от Кодекса Беларуси, в Кодексе Казахстана имеются отдельные статьи, предусматривающие административную ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение предписания различных надзорных (контрольных) органов.